Del 1
Et mindre og bedre statlig eierskap

2 Eierskapets betydning for verdiskapingen

Det overordnede målet i næringspolitikken er å bidra til økt verdiskaping. Økonomisk teori og erfaring indikerer at egenskaper ved eierne har betydning for bedrifters bidrag til verdiskapingen. I det følgende vurderes egenskaper ved ulike eiertyper opp mot kapitalmarkeds-, kapitalforvaltnings- og eiersituasjonen i Norge.

2.1 Teori og erfaring om eierskap som drivkraft i næringsutviklingen

Næringspolitikken tilrettelegger grunnlaget for verdiskaping i samfunnet. Eierskap kan være av stor betydning for verdiskapingen fordi ulike eiere vil ha ulik kompetanse, styringsevne og målsettinger. Det er særlig tre faktorer knyttet til eierskap som kan medføre at verdiskapingen i et foretak ikke blir så stor som ønsket:

• Interessekonflikter mellom eierne: En eller flere eiere kan forsøke å berike seg på bekostning av andre eiere på en slik måte at det reduserer den totale verdiskapingen i bedriften.

• Manglende kompetanse: Det er ikke opplagt at en eier av en bedrift alltid er en kompetent eier. Mindre kompetente eiere reduserer verdiskapingen.

• Manglende eierstyring: Eieren kan ofte ikke observere og heller ikke kontrollere ledelsens aktivitet direkte. Videre kan eierene mangle kunnskap om hva de beste driftsbeslutningene vil være. Derfor har ledelsen en informasjonsfordel som de kan benytte til å forfølge egne målsettinger.

Drøftinger av eierskapets betydning for lønnsomhet baseres ofte på den såkalte prinsipal-agent teorien. En bedrifts eier (prinsipalen) og bedriftens ansatte, deriblant ledelsen (agenten), kan ha forskjellige målsettinger. Ledelsen kan for eksempel søke ekspansjon og økte markedsandeler utover det som er lønnsomt. Dette er en hovedgrunn til at eierform har betydning for verdiskapingen i et foretak. Eiernes ønske om høyest mulig avkastning på investert kapital, og dermed effektiv drift av foretaket, kan være i konflikt med ledelsens mål med driften. Svake eiere kan lede til mindre effektiv drift og svakere bedriftsøkonomisk lønnsomhet.

Graden av interessekonflikt, kompetanse og eierstyring vil være forskjellig for ulike typer eierskap. Skal en vurdere betydningen av eierskap for verdiskapingen i en bedrift, er det derfor nyttig å gruppere ulike bedrifter etter type eierskap. Flere dimensjoner kan være relevante i en slik sammenheng:

• En er eierens identitet – norsk eller utenlandsk, privat eller offentlig, personlig eller institusjonell.

• En annen dimensjon er i hvilken grad eieren aktivt deltar i produksjonen i og ledelsen av bedriften. Eierne kan enten stå helt på utsiden av foretaket, eller utgjøre en del av foretakets medarbeidere. Bruk av opsjoner og aksjer som avlønning bidrar til å forene medarbeideres og eiernes interesser.

• En tredje dimensjon er eierkonsentrasjon, dvs. hvor stor andel av bedriften som er eid av den eller de største eieren(e) i foretaket.

• En fjerde dimensjon vil være hvorvidt målsett­ingen eierne har for driften er høyest mulig bedriftsøkonomisk lønnsomhet (kommersielle foretak), eller om eierne i tillegg har andre målsettinger (for eksempel å levere en billig tjeneste eller å opprettholde et tilbud som ikke er lønnsomt i seg selv).

Eierne av en bedrift kan være en person eller en institusjon. En institusjonell eier kan være en stat, en kommune, et pensjonsfond, et livsforsikringsselskap eller et privat ikke-finansielt foretak; utenlandsk eller nasjonalt. Når eieren er personlig vil det normalt være ett beslutningsledd mindre mellom eiere og ledelse enn dersom eierskapet forvaltes av institusjoner. Dette trekker i retning av at personlige eiere gir større lønnsomhet enn institusjonelle eiere fordi eierstyringen bedres. Videre kan institusjonelle eiere ha kryssende interesser dersom de for eksempel eier deler av et konkurrerende foretak. På den annen side kan institusjonelle eiere være mer kompetente eiere enn det mange privatpersoner er. At privat direkte eierskap gir større lønnsomhet enn institusjonelt eierskap, er for øvrig et av de mest robuste resultater i internasjonal og norsk forskning om eierstyring.

Det utenlandske eierskapet på Oslo børs består i første rekke av porteføljeinvesteringer. Porteføljeeierne kan f. eks. være utenlandske pensjonsfond som hver for seg utøver liten kontroll. Slike eiere markerer helst sin motvilje mot et selskap ved å selge sine aksjer, og sin tilslutning til virksomheten ved å kjøpe aksjer.

Aktive eiere har normalt direkte insentiver og mulighet til å forfølge lønnsomhetsmål. I små og mellomstore bedrifter deltar ofte eiere aktivt i ledelsen eller produksjonen i bedriften, og bruker normalt mye tid og ressurser på å styre virksomheten (en såkalt innsideeier). En eller flere ansatte i ledelsen kan i prinsippet bli omgjort til aktive eiere ved innføring av avlønningsformer som utstedelse av aksjer eller opsjoner. Aktive eiere kan styre virksomheten til passive eieres ugunst. Både norsk og internasjonal forskning tyder på at når andelen aktive eiere er lav vil en økning i det aktive eierskapet øke lønnsomheten, mens det vil redusere lønnsomheten dersom graden av aktivt eierskap i utgangspunktet er høy.

I selskaper med et konsentrert eierskap kan eierene ha bedre evne og vilje til å kontrollere ledelsen. Når eierne har god kompetanse vil økt konsentrasjon normalt øke lønnsomheten, men store majoritetsaksjonærer kan også krenke småaksjonærers interesser. Konsentrasjon i eierskapet har en uklar virkning på lønnsomhet. Internasjonal forskning finner som regel at økt konsentrasjon i eierskapet øker lønnsomheten, men en norsk studie 1 kan tyde på at denne effekten avtar på et gitt konsentrasjonsnivå.

I forhold til kategoriseringen av eiere som er omtalt overfor er det klart at staten ikke kan utøve noe direkte «personlig» eierskap, i det alle som utøver eierrollen vil gjøre det på vegne av fellesskapet. Videre vil grunnlaget for aktiv eierstyring normalt være svakere for staten enn for andre, i det den ikke vil være så nær markedene og selskapets daglige beslutninger. En særlig utfordring for staten vil være å kunne ta beslutninger raskt, og at statens krav til åpenhet i beslutningsprosesser, herunder evt Stortingsbehandling, kan skape utfordringer i forhold til tredjeparter. Dette er forhold som tilsier at staten generelt vil være mindre egnet enn private eiere til å bidra til økt verdiskaping via sitt eierskap.

2.2 Det norske kapitalmarkedet

Kapitalmarkedet har to hovedfunksjoner:

• Å bidra med kapital til næringslivet, ved at bedriften utsteder nye gjelds- og eierbeviser som investorene kjøper.

• Å omfordele risiko mellom aktører, ved å la dem kjøpe og selge ulike typer verdipapir.

Kapitalmarkedet skal på denne måten bidra til å gjøre den løpende ressursbruken i økonomien mest mulig effektiv. Bedrifter som er finansiert gjennom aksjer, obligasjoner eller sertifikater, blir fortløpende vurdert av investorer (herunder potensielle nye investorer) og långivere. Eksisterende eiere av verdipapirer får mulighet til å flytte kapitalen mellom ulike investeringer. Gjennom aksjemarkedet vurderes til enhver tid en bedrifts verdi. Prisingen av eierskapet til selskapene kan også gi grunnlag for restrukturering gjennom oppkjøp, fisjoner eller fusjoner, med sikte på en mer effektiv bruk av den investerte kapitalen.

Børsen er en viktig kilde til egenkapital og dermed verdiskaping. Norge har et relativt lite egenkapitalmarked gjennom børs sammenlignet med andre land. Målt i forhold til BNP utgjorde den samlede børsverdien i Norge per 31.12.2001 under 50 pst. Tilsvarende andel for Sverige, USA, Storbritannia, Finland og Sveits lå godt over 100 pst. figur 2.1.

Kilde: Oslo Børs

Aksjemarkedet bidrar til å hente inn ny kapital til selskaper som trenger det. Videre kan aksjemarkedet gjennom spredningssalg av aksjer overføre eierskap fra en lukket til en åpen eierkrets. Dette øker likviditeten i annenhåndsomsetningen av selskapets aksjer, og gir en mer effektiv prising av selskapet. Økt interesse for selskapet bedrer også muligheten for senere emisjoner av nye verdipapirer. Nye aksjer utstedes i forbindelse med at et selskap ønsker å utvide sin aksjekapital. Rammene for slike kapitalutvidelser (emisjoner) bestemmes av selskapenes generalforsamlinger. Ved en nyemisjon tilføres selskapet kapital, enten med direkte oppgjør i kontanter eller ved at selskapet mottar verdier mot utstedelse av aksjer.

Aktiviteten i førstehåndsmarkedet, der det utstedes nye aksjer, kan måles ved å se på emisjonsvolumet på Oslo børs. Figur 2.2 viser en oversikt over kontantemisjonene med innbetaling blant selskapene notert på Oslo Børs i perioden 1985-2001 (faste 1997-tall). Tallene inkluderer offentlige og private emisjoner i aksjer og grunnfondsbevis, emisjoner rettet mot selskapets egne ansatte, aksjeutstedelser i forbindelse med innløsning av opsjoner og utbytteemisjoner. Tallmaterialet inkluderer også emisjoner foretatt i forbindelse med børsnotering. Tallene er eksklusive fondsemisjoner og emisjoner i forbindelse med konvertering av obligasjoner til aksjekapital og oppkjøp. Den viser dermed bare ny risikokapital som har blitt stilt til rådighet for de børsnoterte selskapene i perioden.

Figur 2.2 viser at tilførselen av risikokapital har vært sterkt økende i denne perioden. Tilførselen av kapital til selskaper ved Oslo Børs har i perioden 1985 til 2001 klart oversteget hva som er tatt ut i utbytte fra de samme selskapene. Akkumulert i perioden ble 107,4 mrd kroner betalt ut i samlet utbytte fra alle de børsnoterte selskapene, mens selskapene under ett i samme periode ble tilført en brutto kapital på 195,9 mrd. kroner. Det gir en netto tilførsel av kapital på 88,5 mrd kroner (alle tall i faste 1997-priser). I alle år, unntatt 1995 og 1996 har emisjonsvolumet ligget klart over tilsvarende utbyttenivå. Det er langt flere selskaper som betaler utbytte enn som henter inn ny egenkapital, fordi de fleste børsnoterte selskapene i perioden har tjent penger og selv skaffet nødvendig kapital til drift og utvikling gjennom tilbakeholdt overskudd.

Kilde: Oslo Børs, for 1997-2001 er tallene prisjustert av Nærings- og handelsdepartementet.

Figur 2.3 viser markedsverdiene ved Oslo Børs i perioden 1991-2001 samt antall noterte selskaper på børsen. Den samlede markedsverdien ved Oslo Børs har økt fra vel 100 mrd kroner i 1991 til 757 mrd kroner ved utgangen av 2001. Ved utgangen av 2001 var det notert 111 selskaper på hovedlisten, 79 selskaper på SMB-listen, og 22 grunnfondsbevis – totalt 212 selskaper. Av de 212 selskapene var 186 definert som norske selskaper, mens 26 var utenlandske. Til sammenligning var 116 selskaper notert på Oslo Børs i 1991. Antall selskaper notert på Oslo Børs økte jevnt inntil for to år siden. I 1997 ble hele 56 nye selskap registrert , mens 11 selskaper ble tatt av børs.

Kilde: Oslo Børs

Kjøp og salg av eksisterende verdipapirer omtales som annenhåndsomsetning. Likviditeten i annenhåndsmarkedet for aksjer er av stor betydning for investorenes interesse for aksjer, fordi få investorer vil foreta en investering de ikke også kan komme seg ut av på en eller annen måte. Et likvid marked for en aksje gir effektiv prising av selskapets verdi, og som regel lavere risikopremie for utstedere.

Figur 2.4 viser utviklingen i annenhåndsmarkedet ved Oslo Børs i perioden 1983-2001. Den viser at det norske aksjemarkedet har blitt betydelig mer likvid de senere årene. Dagsomsetningen er nå i størrelsesorden 2 mrd kroner. I år 2000 var samlet omsetning vel 609 mrd kr. Av en samlet omsetning på 566 mrd kr i 2001 utgjorde omsetningen på hovedlisten 542 mrd kr, derav om lag 93 mrd kr i utenlandske selskap.

Kilde: Oslo Børs

Omsetningshastigheten måler gjennomsnittlig omsetning per måned i forhold til markedsverdien ved årets slutt. En omsetningshastighet på 100 pst. innebærer at hver aksje i gjennomsnitt blir solgt en gang i løpet av et år. I 1991 var den gjennomsnittlige omsetningshastigheten for norske aksjer og grunnfondsbevis på Oslo Børs 48,1 pst. I 1997 var dette forholdstallet steget til 71,3 pst., noe som er høyt i internasjonal målestokk. Selskapene notert på SMB-listen hadde i 1997 den gjennomsnittlig høyeste omsetningshastigheten med 125 pst. Selskapene på industrilisten hadde til sammenligning en omsetningshastighet på 65 pst. I 1998 var den gjennomsnittlige omsetningshastigheten på 63 pst., mens den for perioden 1999-2001 lå relativt høyt med hhv 88 pst., 96 pst. og 86 pst.

2.3 Eierskap i Norge

Eierne spiller en viktig rolle som tilretteleggere og pådrivere for bedriften i ulike utviklingsfaser. Den raske omstillingstakten i internasjonalt næringsliv gjør at den relative betydningen av å lykkes med kontinuerlig restrukturering i norsk næringsliv øker. Dette er også viktig for å skape grunnlag for ny vekst. Dette er samtidig den fasen der eiernes bidrag til verdiskapingen kan være viktigst.

De fleste norske bedrifter er ikke børsnoterte. Slike bedrifter i Norge har i hovedsak et innenlandsk eierskap, og representerer alt fra små familieeide bedrifter til store unoterte private (og offentlig eide) bedrifter.

Eiendelene til norske ikke-finansielle aksjeselskaper hadde i følge ligningsregnskapet en bokført verdi på over 3.000 mrd kroner ved utgangen av 1999. Langsiktige investeringer og driftsmidler til varig eie og bruk utgjorde om lag to tredeler av de bokførte. De resterende er knyttet til aksjeselskapenes omsetning av varer og tjenester eller kortsiktige plasseringer. I løpet av 1999 økte den samlede bokførte verdi av eiendelene med 315 mrd kr. Aksjeselskapene var finansiert med en samlet gjeld på 1.878 mrd kroner og en samlet bokført egenkapital på 1.184 mrd kroner (Kilde: SSB).

Finansnæringens Hovedorganisasjon anslår i en artikkel om statlig eierskap at totalverdiene det offentlige eier i næringslivet i Norge utgjør verdier for 842 mrd kroner ved utgangen av 2001. Dette tilsvarer en eierandel på vel 42 pst. av verdiene i næringslivet.

Eierskapet i de børsnoterte bedriftene ser annerledes ut enn eierskapet i bedrifter som ikke er børsnoterte. Figur 2.5 viser en oversikt over aksjonærstrukturen på Oslo Børs i perioden 1992 til 2001.

Kilde: Oslo Børs

Figur 2.5 viser at utenlandske eiere har økt sin eierandel i børsnoterte selskaper frem til 1995, og at eierandelen deretter har ligget rundt en tredjedel. Per 31.01.2002 var andelen på 27,5 pst. Økningen i den utenlandske eierandelen til i underkant av 1/3 av det totale eierskapet er ikke et særnorsk fenomen. Både i Norge og internasjonalt har det vært en utvikling i retning av større institusjonell sparing, og at institusjonene fordeler investeringene over flere land enn før bl.a. for å redusere risikoen. Andre børser i Europa har derfor opplevd en tilsvarende utvikling. I 1998 økte beholdningen av utenlandsk direkte investert kapital med 30 mrd. kroner til om lag 195 mrd. kr. I samme periode økte beholdningen av norsk direkte investert kapital i utlandet (ekskl. petroleumsfondet) med 35 mrd. kroner til om lag 240 mrd. kroner (Kilde: Norges Bank).

Gruppen privatpersoner og gruppen andre selskaper enn finansielle og statlige har økt verdien av sine aksjeinvesteringer, men deres relative eierandeler er redusert. Per 31.01.2002 eide privatpersoner 6,2 pst. av selskapsverdiene notert på Oslo Børs. Dette er en svært lav andel sammenlignet med andre land. Figur 2.6 sammenligner innenlandske privatpersoners eierandeler ved utvalgte børser.

Kilde: Oslo Børs

Andelen institusjonelle investorer (banker, aksjefond, forsikringsselskaper, pensjonskasser m.m.) økte sin andel noe i siste halvdel av 1990-årene. Dette skyldes i hovedsak økt sparing i aksjefond. Per 31.01.2002 utgjorde verdipapirfondenes andelen av eierskapet på børsen 5,2 pst. Folketrygdfondets aksjeportefølje utgjør om lag 20 mrd kroner fordelt på ulike selskaper som er børsnoterte i Norge.

I år 2000 falt den relative eierandelen til institusjonelle investorer og andre private investorer ved Oslo Børs. Det må ses i sammenheng med bl.a. børsnoteringen av Telenor.

Etter en økning i den offentlige eierandelen på slutten av 1980-tallet hadde det offentlige i perioden 1994-2001 en stabil eierandel på rundt 15 pst. av verdiene i de børsnoterte selskapene. Etter børsnoteringen av Telenor ASA i 2000 og Statoil ASA i 2001 har det offentlige økt sin eierandel på børsen til 37,4 pst. per 31.01.2002. Tallene inkluderer både statlig eierskap, kommunalt eierskap og trygdeforvaltning m.v.

Figur 2.7 viser det offentliges eierandel ved Oslo Børs per januar 2002 sammen med andre lands offentlige eierandel ved andre utvalgte børser i Europa, USA og Japan (1994-1999).

Figur 2.7 viser at myndighetenes eierandeler i børsnoterte selskaper i USA, Japan, Storbritannia og Tyskland er meget beskjedne. Italia og Finland har offentlige eierandeler på mellom 15-25 pst. mot over 35 pst. i Norge. Det offentliges høye eierandel ved Oslo Børs, sammenlignet med de fleste andre land, skyldes i stor grad statens høye eierandel i et fåtall store selskaper. Staten har store direkte aksjeposter i de børsnoterte selskapene Statoil (81,78 pst.), Telenor (77,68 pst.), Raufoss (50,27 pst.), Kongsberg Gruppen (50,001 pst.), DnB (47,3 pst.), og Norsk Hydro (43,82 pst.). Den samlede markedsverdien av disse selskaper, målt ved sluttkursen til selskapenes aksjer ved utgangen av år 2001, var på 341,6 mrd kr. Statens andel av en slik beregnet børsverdi utgjorde 224,9 mrd kroner på samme tid (verdier utregnet av NHD).

Kilde: Oslo Børs

Figur 2.8 viser markedsverdien for de fem største selskapene på Oslo børs ved utgangen av 2001. Av de fem største selskapene ved Oslo Børs er fire av dem delvis statseide gjennom et direkte eierskap. De nevnte selskapene står for nesten halvparten av børsens samlede markedsverdi.

Kilde: Oslo Børs (utregninger foretatt av Nærings- og handelsdepartementet)

De fire største utenlandske selskapene notert ved Oslo Børs er betydelig mindre målt i verdi. RCCL var per 31.12.2001 størst med 10,7 mrd. kroner i markedsverdi. Amersham var nest størst med 9,4 mrd. kroner i markedsverdi. Stolt-Nielsen og Frontline hadde hhv 8,8 mrd. kroner og 5,9 mrd. kroner i markedsverdi per 31.12.2001.

Med unntak av Statkraft SF, Statnett SF, NRK AS, NSB BA, Posten BA, Norsk Tipping AS og Cermaq ASA, er alle de statsdominerende selskaper med en bokført egenkapital over 1 mrd. kroner børsnoterte. Cermaq ASA har nylig inngått en intensjonsavtale om å fusjonere med børsnoterte Fjord Seafood ASA.

2.3.1 Utenlandske eiere

Spare- og egenkapitalutvalget (NOU 1995:16) viste til OECD-undersøkelser som kunne tilsi at eiere i bedriftenes hjemland kan ha større tilbøyelighet til å ta nasjonale hensyn i beslutninger om etablering og nedlegging eller i beslutninger om lokalisering av nøkkelfunksjoner innen en bedrift. Dette kunne skyldes at de i større grad blir påvirket av et nasjonalt miljø eller av nasjonale politiske myndigheter. Skånland-utvalget mente dette kunne være særlig aktuelt i situasjoner hvor internasjonale konsern ønsker å gjennomføre kapasitetsreduksjoner. Det hevdet også at bedriftens ledelse, forskningsaktiviteter og andre sentrale funksjoner kan bli lokalisert dit eierne befinner seg. Skånland-utvalget refererer til OECD-undersøkelsene som gir visse indikasjoner på at enkelte strategifunksjoner og de viktigste FoU-funksjoner ofte lokaliseres til morselskapets hjemland. Ifølge utvalget understreker rapportene imidlertid at datagrunnlaget for å trekke disse konklusjonene er dårlige, og at det finnes viktige unntak (bl.a. innen farmasi og bioteknologi). Nyetableringer av utenlandske eiere vil på den annen side, ifølge utvalget, føre til økt sysselsetting gitt at etableringen ikke fører til nedleggelse av en tilsvarende eksisterende norsk virksomhet. Når det gjelder utenlandske oppkjøp mente Skånland-utvalget at det ikke er mulig å si noe generelt om sysselsettingen over tid vil være større eller mindre enn i en situasjon med fortsatt norsk kapital.

Bergo-gruppens utredning, «I Norge- for tiden? Konsekvenser av økt internasjonalisering for en liten åpen økonomi» (NOU 1996:17) hevdet at motivet bak direkte investeringer over landegrensene trolig i større grad er knyttet til markedsadgang. Da spiller skatteforskjeller, tollbarrierer og tilpasninger til lokale preferanser inn. Andre motiver kan være best mulig tilgang på kompetent arbeidskraft, underleverandører, kunder eller politisk velvilje. I teorien skiller man mellom såkalte eierspesifikke fordeler, lokaliseringsfordeler og internasjonaliseringsfordeler.

En svensk undersøkelse fra 1999 viser at lokalisering av hovedkontorer og strategiske markedsfunksjoner kan være knyttet til global ekspansjon og behovet for fysisk nærvær til kundene i eksportmarkedene. Det er således vanskelig å finne sikre holdepunkter for betydningen av lokaliseringen av hovedkontor. En diskusjon av hovedkontorfunksjoner er gitt i kap 4.

En viktig side ved utenlandske investeringer kan være overføring av teknologi og kunnskap. Effektene kan også være indirekte ved at utenlandske investeringer medfører sterkere innenlandsk konkurranse.

En undersøkelse foretatt av SNF i 1999 finner ikke vesentlige forskjeller mellom utenlandsk og norsk eierskap mht. ledelse, regionale ringvirkninger og FoU-satsing. Undersøkelsen viser at tre fjerdedeler av majoritetseide utenlandskeide aksjeselskaper (på og utenfor børs) var innen handel og tjenesteyting (1996). Bedriftene oppgir særlig ønsket om å være lokalisert i nærheten av virksomhetenes kjernemarked som en viktig lokaliseringsfaktor. Fusjoner og oppkjøp er den vanlige etableringsstrategien. De utenlandske datterselskapene hadde vanligvis norsk ledelse.

I undersøkelsen er det vurdert om utenlandsk eierskap bidrar til færre regionale, næringsmessige ringvirkninger i form av vare- og tjenestekjøp. For de undersøkte bedriftene er det ikke noe som tyder på vesentlige forskjeller mellom utenlandsk eller nasjonalt eide bedrifter med hensyn til innkjøp lokalt/regionalt. Det er videre undersøkt om utenlandsk eierskap bidrar til å tappe bedriftene for FoU-ressurser og kompetanse. I enkelte av de undersøkte selskapene har det vært eksempler på økt konsentrasjon av FoU-virksomhet utenfor Norge, men hovedtendensen er at det skjer vesentlig FoU-aktivitet ved det norske foretaket.

Eiernes nasjonalitet vil kunne ha betydning bl.a. for lokalisering av nøkkelfunksjoner som ledelse og forsknings- og utviklingsaktiviteter. Fysisk nærhet kan dessuten ha betydning for informasjonstilgangen forut for strategiske beslutninger.

For øvrig vises det til gjennomgangen i kap. 2.2 når det gjelder betydningen av utenlandsk kapital som viktig kilde til egenkapital for norsk næringsliv.

2.3.2 Undersøkelser av det offentlige som eier

En undersøkelse gjennomført ved Handelshøyskolen BI og presentert i boka «Rikdommens problem» 2 finner at privat eide bedrifter gjennomgående er mer lønnsomme enn offentlig eide bedrifter. Undersøkelsen omfatter selskaper som har levert regnskap til Brønnøysund-registeret (ekskl. statsforetak). Undersøkelsen søker å korrigere for bedriftsstørrelse og næringssammensetning. Oljeselskaper, finansselskaper og enkelte offentlige monopolbedrifter er videre holdt utenfor analysen. Det betyr at flere store selskaper omtalt i denne meldingen ikke inngår i analysen.

På oppdrag for Nærings- og handelsdepartementet har det blitt foretatt en analyse av avkastningen i utvalgte selskaper og sammenlignet disse med internasjonale konkurrenter i samme sektorer. Analysen har brukt CFROI (Cash Flow Return on Investment) som er et kontantstrømsbasert måltall som kan utledes av historiske regnskapstall.

Nærings- og handelsdepartementet har også fått gjennomført en studie med et bredere perspektiv. Denne studien har bl.a. vurdert verdiparametere som verdiutvikling, markedsprising, strategisk posisjonering og utvikling, finansielle parametre som lønnsomhet, vekst, avkastning og kapitalstruktur, samt operasjonelle parametre som kompetanse og effektivitet.

Staten har lang erfaring med å eie betydelige andeler i børsnoterte selskaper. Etter børsnoteringen av Telenor ASA og Statoil ASA har omfanget av direkte statlig eierskap i børsnoterte bedrifter økt vesentlig. Børsnotering av store statlige bedrifter kan være et egnet virkemiddel for å få en markedsprising av verdiene før evt ytterligere reduksjoner i statlige eierandeler gjennomføres. Dette gjelder uavhengig av om dette skjer som ordinære aksjesalg eller gjennom strategiske transaksjoner. Samtidig innebærer det at selskapene blir sterkere og mer direkte eksponert for markedets løpende krav til konkurransedyktighet. Regjeringen vil på generell basis vurdere børsnotering av ytterligere statsbedrifter som et egnet instrument i eierutøvelsen også fremover.

Nærings- og handelsdepartementet forvalter alle statens direkteeide aksjer på Oslo Børs, bortsett fra aksjene i Statoil ASA. Statens aksjer i DnB eies gjennom Statens Bankinvesteringsfond. Nærings- og handelsdepartementet analyserer og følger jevnlig opp de selskaper departementet har eierandeler i, herunder de børsnoterte. Dette gjøres både i form av interne analyser og ved hjelp av analyser fra uavhengige private miljøer.

CFROI-undersøkelsene nevnt over viser at gjennomsnittlig årlig avkastning i perioden 1997-2001 for de fem børsnoterte selskapene staten er medeier i, og som forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet, samlet sett var på linje med totalmarkedet, og med sammenliknbare og konkurrerende selskaper. Det er likevel store variasjoner mellom selskapene i porteføljen.

Den gjennomsnittlige årlige avkastningen på Nærings- og handelsdepartementets portefølje av børsnoterte selskaper har i perioden vært på 5,4 pst. sammenlignet med 5,3 pst. for Oslo Børs og 8,1 pst. for MSCI (Morgan Stanley Company Index). I forhold til internasjonale selskaper eller selskaper som arbeider innenfor samme sektor internasjonalt, som det er naturlig å sammenligne med, viser disse undersøkelsene at avkastningen gjennomgående har vært noe svakere for de selskapene som er med i undersøkelsen. Utvalget av selskaper er likevel for lite til å kunne trekke klare konklusjoner.

2.3.3 Om markedsvurderingen av selskaper basert i Norge

Selv om de analyserte selskapene samlet synes å ha noe svakere resultater enn sammenliknbare og konkurrerende selskaper internasjonalt, har det ikke vært mulig å dokumentere at porteføljen av statlig eide selskaper systematisk har gjort det dårligere på løpende drift. Derimot har børsnoterte selskaper, som velger finansiering i norsk valuta, en utfordring i perioder hvor det er lavere rentenivå internasjonalt enn i Norge.

Undersøkelsene som departementet har innhentet indikerer at norske selskaper generelt er lavere verdsatt enn sammenliknbare og konkurrerende selskaper internasjonalt. Dette kan ha forskjellige årsaker i de ulike selskaper. For noen kan det reflektere en lavere forventning til fremtidige vekstmuligheter, eller at selskapene har en stor del av sine inntekter i modne markeder med lav forventet vekst og høy konkurranseintensitet. Begrensede muligheter til å utvikle sin strategiske posisjon i samme takt som internasjonale konkurrenter kan trekke i samme retning. Vurderinger som kapitalmarkedene gjør av rammebetingelser for næringslivet likeså. Høyere kapitalkostnader i perioder med et høyere rentenivå kan også bidra til lavere prising. I tillegg er norske selskaper generelt små målt i internasjonal sammenheng. Det kan heller ikke utelukkes at det internasjonale kapitalmarkedets oppfatning av statens eierskapsutøvelse og øvrige rammebetingelser for næringslivet påvirker markedsvurderingen av selskaper basert i Norge.

I sum kan ovennevnte føre til en del store utfordringer for selskaper i Norge, inkl. de med et statlig eierskap, med fokus på restrukturering og strategisk utvikling. Blant annet vil selskaper som er relativt sett lavere priset enn konkurrentene ha et relativt sett svakere finansielt grunnlag for å benytte aksjer som oppgjørsmiddel i en transaksjon.

2.3.4 Selskapers levetid

Trenden med hurtigere omstillinger har også ført til at bedriften som organisasjonsmessig enhet også hele tiden må omstille seg. Gjennom økt konkurransepress er derfor også bedrifters levetid betydelig redusert de siste årene, som følge av stadig hyppigere oppkjøp og restrukturering. Beregninger foretatt av Forbes viser at implisitt levetid for de største bedriftene i USA (Standard & Poors 500) har falt fra en gjennomsnittlig levetid per selskap på 90 år i 1935 og ned til 22 år i 1995. Denne utviklingen er forventet å fortsette, og stiller både selskaper og eiere overfor økte krav til omstilling.

Kilde: Forbes

2.3.5 Strategiske utfordringer

Utgangspunktet for staten som eier vil være å bidra til å sikre en god utvikling for selskapene. Dette vil øke aksjonærverdiene i dem. Ansvaret for dette delegeres i hovedsak til selskapenes styrende organer. Enkelte større beslutninger, som for eksempel kapitalutvidelser, fusjoner, vedtektsendringer med videre, krever eiernes eksplisitte medvirkning. Dette gjør at staten må vurdere selskapenes strategiske utvikling.

Analysene som det er vist til over gir et blandet bilde med store forskjeller mellom selskaper og bransjer når det gjelder verdiutvikling og avkastning. På enkelte områder indikerer analysene at noen selskaper kan være relativt sett lavere verdsatt enn internasjonale konkurrenter. Dette kan som nevnt gi selskapene høyere kapitalkostnad og en mindre strategisk fleksibilitet i strukturspørsmål.

Raskere omstillingstakt og kortere levetid for bedriftene stiller også økte krav til eierne, både kompetansemessig og finansielt. Dette vil også ha konsekvenser for staten som eier. Statseide børsnoterte selskaper har hatt resultater på linje med private selskaper, men det er en særlig utfordring for staten å tilfredsstille kravene til en god eier for selskaper i markeder med høy endringstakt. Børsnotering er ett viktig bidrag til økt legitimitet, troverdighet og disiplinering. Utøvelse og organisering av statens eierskap er omhandlet i kapittel 5.

2.4 Kapitalforvaltning og eiermiljøer i Norge

Norge hadde helt frem til 1980-tallet en relativt streng kredittregulering med tilhørende lavrentepolitikk. Norge var et av de siste land i Europa som deregulerte sitt finansmarked.

Antall finansinstitusjoner i de ulike delene av finansmarkedsnæringen er siden 1960-tallet kraftig redusert. I 1960 var det f. eks. 597 sparebanker i Norge, mens det tilsvarende tallet i hhv 1980 og 2000 var 322 og 130. Antall forretningsbanker har i løpet av de siste 40 år blitt redusert fra 68 til 13, mens tallet på verdipapirfond på den annen side har skutt i været til 338 registrerte i år 2000. Konsolidering av finansnæringen har skjedd gjennom sammenslåinger og oppkjøp, samt ved at for eksempel lokale brannkasser og sparebanker hver for seg har gått sammen i større konstellasjoner. Ordningen med generalagentur har blitt opphevet. Utenlandskeide skadeforsikringsselskap har blitt omdannet til filialer.

Konsolideringen av finansmarkedsnæringen i Norge har ledet til større institusjoner innen alle markedssegmentene i finansmarkedsnæringen. En tilsvarende utvikling har skjedd i utlandet i samme periode. Internasjonalt har utviklingen i den senere tid også skjedd gjennom en konsolidering på tvers av landegrensene. De siste 5-10 år har det innen bank og forsikring blitt etablert pan-nordiske foretak. Det har vært en sterkt økende grad av internasjonalisering i næringen.

EØS-avtalen av 1992 (som trådte i kraft 1.1.1994) har ledet til ytterligere konkurranseutsetting av finansmarkedsnæringen. Innen kredittmarkedet for store bedrifter er det i dag et nordisk og delvis europeisk marked. Det har vært et omfattende lovarbeid, bla gjennom Banklovkommisjonen, for å sikre at lovgivningen for finansnæringen er i tråd med de krav som følger av EØS-avtalens krav og bestemmelser.

Tabell 2.1 viser antall institusjoner i banksektoren for utvalgte land samt den konsolidering av næringen som har vært gjennomført på 1990-tallet. Tabellen indikerer også den ulike størrelsen på næringen mellom de utvalgte landene.

Ved utgangen av 2000 hadde livsforsikringsselskapene i følge statistikk en samlet forvaltningskapital på 368 mrd. kr, mot 361 mrd. kroner ved utgangen av 1999. Aksjehandelen i balansen til selskapene har hatt en klar økning i senere år, bl.a. som følge av livselskapenes økte adgang til å plassere pensjonsmidler i aksjer. Livsforsikringsselskaper i Norge har krav om kapitaldekning i tråd med BIS-regelverket for banker. Ved utgangen av 2001 hadde livselskapene i gjennomsnitt en kapitaldekning på 13,2 pst., og samtlige selskaper tilfredsstilte kravet på 8 pst. kapitaldekning. Alle livselskaper med investeringsvalg tilfredsstilte kapitaldekningskravet ved utgangen av 2001, med en gjennomsnittlig kapitaldekning på 17,4 pst.

Den samlede forvaltede kapitalen i de tre største skadeforsikringsselskapene (If Skadeforsikring, Gjensidige NOR og Vesta) var ved utgangen av 2000 på 37,6 milliarder kroner. Dette er 2,3 pst. høyere enn ved utgangen av 1999. Plasseringer i kortsiktige aksjer og fondsandeler utgjorde 18 pst. av samlet forvaltet kapital. Den samlede forvaltningskapitalen til de utenlandske filialene var til sammenligning 20 mrd. kroner ved utgangen av 2000.

I 1999 besluttet Storebrand og Skandia å samle sin skadeforsikringsvirksomhet i et nytt felleseid nordisk svenskregistrert selskap «If Skadeforsikring». Senere har If Skadeforsikring slått seg sammen med finske Sampos skadedel. Sammenlignet med de største skadeforsikringsselskapene i Europa (Allianz, AXA, Generali, CGNU og Royal Sun Alliance) er de nordiske skadeaktørene små.

Ved inngangen til 2002 var det i følge Kredittilsynet fem store blandede finanskonsern i Norge innen bank- og forsikring. Disse var DnB, Gjensidige Nor, Nordea, Sparebank1-gruppen og Storebrand. Fra 1. januar 2002 ble Norske Liv fusjonert med Vesta Liv til et datterselskap av Tryg Baltica i Nordea-konsernet. Vår Bank og Forsikring gikk inn i Sparebank1-gruppen høsten 2000.

De blandede konsernene er ulike når det gjelder i hvilke markeder de har hovedtyngden av sine aktiviteter. Bortsett fra Gjensidige NOR, hvor både bank og forsikring utgjør en vesentlig andel av konsernets samlede forvaltningskapital, har de blandede konsernene en klar hovedtyngde innenfor enten bank eller forsikring. Konsernene hadde ved utgangen av 2001 en samlet forvaltningskapital på ca. 1.500 mrd. kr. Samlet forvaltningskapital i finansiell sektor, inkludert utenlandske filialer i Norge, var ca. 2.420 mrd. kr. I tillegg til finansieringsforetakene som inngår i konsernene, har DnB, Nordea og Gjensidige NOR en eierandel i Eksportfinans og dermed i Kommunekreditt på noe over 20 pst. hver. Bank1Oslo (Sparebank1-gruppen) har en eierandel på 4 pst. Tabell 2.2 viser markedsandelene for blandede finanskonsern i Norge i perioden 1999-2001 som andel av forvaltningskapitalen i total finansiell sektor.

Figur 2.11 viser markedsandelen for norske blandede finanskonsern som andel av total finansiell sektor i perioden 1999 – 2001 (Kredittilsynet).

Tabell 2.3 viser markedsandeler for blandede finanskonsern ved utgangen av år 2001 fordelt på de ulike delsegmentene i finansbransjen. Markedsandelene er beregnet som andel av forvaltningskapitalen. Tabellen viser bl.a. at DnB er størst når det gjelder bank og verdipapirer, mens Storebrand er størst når det gjelder livsforsikring. Gjensidige Nor er også store når det gjelder skadeforsikring og verdipapirfond.

Finansmarkedsmiljøet i Norge har vært og er fremdeles relativt lite blant annet sammenlignet med våre naboland. Utenlandsandelen har økt betydelig i alle delene av finansmarkedet. I tillegg til Nordea Bank (tidligere CBK) er også Fokus Bank (Den Danske Bank) nå utenlandsk eiet. Bergensbanken ble i juli 2001 omgjort til filial av Handelsbanken, etter å ha vært heleid datterselskap siden 1999. Norges største finansforetak, DnB, har offentliggjort kjøp av Skandias kapitalforvaltningsvirksomhet (Skandia Asset Management). Merita Nordbankens kjøp av Kreditkassen, og senere UniDanmark, har gjort Nordea til Nordens klart største forretningsbank. Også SEB, Danske Bank, FöreningsSparbanken (som bla. eier 25 pst. av Sparebank 1-Gruppen) og Handelsbanken har de senere år vokst gjennom oppkjøp. Sammenlignet med de aller største bankene i Europa (Deutsche Bank, UBS, Hypo Vereinsbank, ABN AMRO, HSBC Holding, Credit Suisse og CAG) – alle med samlet forvaltningskapital på godt over 3.500 mrd. kroner – er både de nordiske og norske finansinstitusjonene relativt små. Jevnt over har de likevel høye markedsandeler i hjemlandene sammenlignet med de europeiske storbankenes markedsposisjoner i sine hjemland.

2.5 Kapital og eierskap tilpasset en bedrifts utvikling

Gjennom de ulike fasene i en bedrifts utvikling, vil behovene for kapitaltilgang og eierkompetanse endres. For å sikre en god næringsutvikling er det derfor nødvendig med et mangfold av eiere, eiertyper og eiermiljøer. En bedrift i oppstartsfasen vil ha helt andre behov enn et mer modent børsnotert selskap. Analysen av bedrifters «levetid» (jf kap 2.4), viser også betydningen av at eierskapet bidrar til nødvendig omstrukturering. En bedrifts utvikling kan i denne sammenheng tenkes delt inn i tre ulike faser 1) oppstartsfasen, 2) driftsfasen 3) endringsfasen. Det kan gi mening også å kommentere tilgang på egenkapital og ulike segmenter av kapitalforvaltningsnæringen i forhold til disse fasene.

Oppstartsfasen for en bedrift er kjennetegnet av at en må ha tilstrekkelig tilgang på finansiell kapasitet, nettverk og kompetanse i flere ledd. I denne fasen er det avgjørende at det eksisterer gode møteplasser mellom de ulike aktørene; for eksempel i form av inkubator-selskaper. I Norge har tilgangen på såkornkapital tradisjonelt vært beskjeden. Dette har bl.a. vært bakgrunnen for at staten selv har bevilget midler til ulike såkornfond (START og fem regionale såkornfond) som sammen med privat risikovillig kapital skal danne grunnlag for kapitaltilgang i såkornfasen. De halvstatlige fondene går inn i risikoprosjekter med høy forventet lønnsomhet. Et mål med fondene er å tilføre prosjekter en kombinasjon av langsiktig statlig kapital og relevant kompetanse. Staten har i tillegg en rekke virkemidler knyttet til næringsutvikling for bedrifter i oppstartsfasen, bla gjennom SIVA, SND mfl. Regjeringen vil vise til at Nærings- og handelsdepartementet har igangsatt en egen gjennomgang av hele det statlig finansierte virkemiddelapparatet mot næringslivet.

Figur 2.12 viser private equity og venture-investeringer i Norge, Europa og Sverige/UK /USA som andel av BNP for 2000. Andelen i Norge på under 0,2 pst. av BNP er et relativt beskjedent tall sammenlignet med gjennomsnittet i Europa og i land med et historisk godt utviklet finansmiljø som Sverige/UK/USA. Disse landene har en andel på 0,8 pst. Europagjennomsnittet er av EVCA (European Venture Capital Association) beregnet til 0,38 pst.

Kilde: McKinsey & Company – EVCA

De siste årene har det vært en sterk økning i antall private equity (PE)selskaper. Det er i dag i følge EVCAs årbok for 2001 rundt 40 PE- selskaper i Norge. Gjennomsnittsstørrelsen på ventureselskapene sammenlignet med tilsvarende utenlandske aktører er i følge statistikken til EVCA relativt beskjedne. SND Invest AS er ett av Norges største venturefond med en bokført egenkapital på 2,380 mrd. kroner ved utgangen av 2001. Tabell 2.4 viser en oversikt over hhv kommittert og faktisk investert venturekapital i Norge sammenlignet med andre nordiske og europeiske land. Tabellen illustrerer at denne næringen i Norge er relativt liten i omfang.

Tall fra EVCAs årbok fra 2001 viser at kapital til såkorn og oppstart relatert til total kapital investert av PE-selskaper i Norge økte fra 6,9 pst. i 1996 til 35,2 pst. i 2000. Et særtrekk ved det norske private equity-markedet er at institusjonelle investorer (banker, forsikringsselskaper og pensjonsfond) utgjør en liten andel av markedet. Aggregerte tall for Europa i 2000 viser at institusjonelle investorer sto for 58,8 pst. (diagram s. 49) av kommittert private equity, mens andelen i Norge var om lag 23 pst. (NHDs utregning etter tabell s. 73). I Sverige utgjorde i år 2000 kommittert kapital fra pensjonsfond i størrelsesorden 1 mrd. euro, mens denne type kapital i all hovedsak var fraværende for Norges del. Et annet særtrekk ved norske ventureinvesteringer er fraværet av transnasjonal syndikert kapital som til sammenligning i Sverige utgjorde i overkant av 20 pst. av samlet investert beløp i år 2000 (EVCA årbok, s. 84 og 86).

Ut fra perspektivet om ulike kapitalkilder og eiermiljøer i en bedrifts utviklingsfaser vil eiermiljøene i en «driftsfase» være mangfoldige. Som de viktigste kildene til egenkapital og eiere vil det åpne kapitalmarkedet gjennom børs være viktig, supplert med ulike former for privat eierskap gjennom familieeide bedrifter, partnerskap mfl.

Restruktureringsfasen, når kravene til lavere enhetskostnader, store investeringer eller strategisk posisjonering gjør at det kreves betydelig omstrukturering av virksomheten, stiller både selskaper og eiere overfor store utfordringer. Dette kan omfatte salg av enkeltselskaper, nedleggelser, fusjoner osv. Stadig større endringstakt, også i de næringer der de statseide bedriftene opererer, gjør restruktureringsfasen til en stadig større utfordring. Dette stiller store krav til at også aksjonærer må ta aktiv del i strukturutvikling når dette er fornuftig, påkrevet eller nødvendig. For å sikre vekst og verdiskaping i norsk næringsliv er det viktig at kapitalmarkedet fungerer også på dette området. Dette kan for eksempel skje gjennom børs, gjennom aktive direkte eiere eller gjennom etablerte fondskonstruksjoner (såkalt private equity fonds).

En gjennomgang av venturekapitalmarkedet i Norge kan indikere at det er rom for økte private equity-investeringer i Norge. Dette vil kunne bidra til å møte fremtidens utfordringer og konkurransesamfunn gjennom en nødvendig omstillingstakt. Venturekapital utgjør en viktig funksjon i det norske kapitalmarkedet, og bidrar med både kompetanse og kapital i en viktig utviklingsfase for bedrifter og prosjekter. Selv om den norske venturenæringen har vokst kraftig de siste 10 årene, er næringen fortsatt relativt liten. I gjennomsnitt er venturekapitalen i Norge investert per selskap relativt lav og mindre i gjennomsnitt enn i andre land. Det bør legges til rette for å videreutvikle gode kapitalforvaltnings- og industrielle miljøer i Norge.

2.6 Fremtidige utfordringer

Det er en sentral oppgave å utvikle norsk næringsliv til å bli mer lønnsomt og attraktivt å investere i, både for norske og utenlandske investorer.

Private eiere vil i mange tilfeller både ha bedre insentiver, kompetanse og evne til å fatte nødvendige beslutninger raskt enn en statlig eier. En vesentlig reduksjon i statlige eierandeler vil likeså reise spørsmålet om å opprettholde norsk eierskap på dagens nivå, dersom det ikke utvikles sterkere private eier- og forvaltningsmiljøer i Norge.

Utenlandske direkte og indirekte eiere kan stimulere til å videreutvikle norsk næringsliv i mer internasjonal retning gjennom sine kunnskaper, sine ressurser, og som aktive industrieiere. Utenlandske investorer sprer risiko og kan øke effektiviteten i kapitalmarkedet. Det må derfor fortsatt være attraktivt for utenlandske investorer å investere i norsk næringsliv. Et bredt mangfold av eiermiljøer er nødvendig for å støtte opp under norsk næringsliv i bedriftenes ulike utviklingsfaser. En oppbygging av gode private eiermiljøer i Norge, i kombinasjon med redusert statlig direkte eierskap, vil bidra positivt.

Staten er i dag en svært dominerende eier, og det er et mål å redusere andelen statlig eierskap i norsk næringsliv. Regjeringen legger opp til at en slik reduksjon vil skje gradvis, både gjennom ulike former for nedsalg og gjennom reduserte statlige eierandeler som følge av fusjon, oppkjøp og lignende. Staten vil demed i lang tid fremover være en stor eier i Norge, og derigjennom være en viktig del av eiermiljøet i Norge. Det er et mål på lenger sikt at den private kapitalen, både gjennom direkte eie og gjennom institusjonelle forvaltere, skal være den klart dominerende på eiersiden i Norge.

God likviditet i aksjene notert på børsen er viktig for å oppnå en effektiv prising. Redusert direkte statlig eierandel i store børsnoterte selskaper kan bidra til å øke likviditeten og derved være et grunnlag for en bedre verdivurdering av aksjen. Et mer spredt eierskap reduserer også den maktkonsentrasjon som i dag finner sted på statens hånd. Et mer spredt eierskap, bl.a. gjennom et bedre utviklet kapitalforvaltningsmiljø, bidrar dermed til å gi grunnlag for en bedre markedsprising.

Regjeringen ønsker å utvikle et mer slagkraftig privat eiermiljø i Norge. I tillegg til å styrke det private eierskapet er det nødvendig å forbedre utøvelsen av det statlige eierskapet. Oslo Børs har ekspandert sterkt i de senere år. Regjeringen ønsker at det norske kapitalmarkedet skal kunne utvikle seg videre, bl.a. med Oslo Børs som en sentral markedsplass, i parallell med reduksjonen i statlige direkte eierandeler i næringslivet. Flere store selskaper, der staten er dominerende eier, vil kunne bli børsnotert i tiden som kommer. Stortinget har bl.a. samtykket til børsnotering av Cermaq. Fjord Seafood ASA, Domstein ASA og Cermaq ASA offentliggjorde den 20. mars i år en intensjonsavtale om å fusjonere sine havbruksvirksomheter. Avtalen innebærer at det sammenslåtte selskapet, der staten vil få noe under 40 pst. eierandel, vil være børsnotert (se for øvrig omtale i del II).

3 Forutsetninger for privat eierskap i Norge

De viktigste virkemidlene for å utvikle et sterkere privat eierskap i Norge er av overordnet karakter; i form av stabile og gode rammebetingelser for næringslivet. I det følgende omtales mer spesifikke tiltak som kan sikre et sterkere privat eierskap: skattepolitikk, stimulering av privat sparing og fondering av Folketrygden. Utgangspunktet er et historisk bakteppe der eierskapssituasjonen i Norge sammenlignes med situasjonen i andre nordiske land.

3.1 Historiske utviklingstrekk – sammenligning med andre nordiske land

Utenlandsk kapital var frem til 2. verdenskrig svært dominerende på mange områder i norsk økonomi. Den norske staten var finansielt svak og landet som sådan var relativt fattig. Norge hadde heller ikke sterke eiermiljøer og enkeltpersoner med store familieformuer, slik som for eksempel i Sverige.

I begynnelsen av forrige århundret opplevde Norge en oppgangskonjunktur som varte i over 20 år, fra 1897 til 1920. En avgjørende faktor bak denne oppgangen var innføring av elektrisitet som ny energikilde. Dette innebar både utbygging av store anlegg for kraftproduksjon og utvikling av ny industri som kunstgjødselproduksjon, metallproduksjon og elektroteknisk industri. Ny teknologi (blant annet Søderberg-elektroden) ga grunnlag for sterk vekst innen eksisterende næringer som treforedlings- og hermetikkindustrien. De sterkeste private eiermiljøene i Norge var innen skipsfarten. Oppbyggingen av nye næringer og ekspansjon innenfor eksisterende næringer innebar et kapitalbehov som klart oversteg innenlandsk sparing. Industrifinansieringen i denne perioden kom derfor i stor grad i form av kapitalimport fra utlandet. Samme år som unionsoppløsningen i 1905 ble Norsk Hydro stiftet som et nasjonalt symbol på en ny tid. Selskapet ble opprettet med i hovedsak norsk, svensk og fransk kapital.

Under første verdenskrig hadde Norge store overskudd på handelsbalansen med utlandet, vesentlig som følge av store inntekter fra skipsfarten. Dette bidro til at norske investorer fikk et finansielt grunnlag til å erverve utenlandskeide bedrifter, og den relative andelen av utenlandsk eid industri falt. Det ble drøftet hjemkjøp av norsk industri, og Stortinget vedtok Industrikonsesjonsloven av 1917.

Da høykonjunkturen gikk mot slutten vokste tendenser til proteksjonisme og stagnasjon. I mellomkrigsårene var det imidlertid ny vekst i utenlandsk eierskap i norsk næringsliv. Dette skyldes mer utenlandsk overtakelse av etablerte norske selskaper enn nyetablering av virksomhet. Statlige inngrep i økonomien ble forsterket for å møte problemene med knapphet på en del varer. Blant annet ble importmonopolet på korn etablert i 1928, som forløper til Statens Kornforretning. Pengepolitikken etter første verdenskrig var preget av bestrebelsene på å gjenopprette gullstandarden, og ledet til mangel på kreditt. Dette førte til opprettelsen av flere statsbanker. Depresjonen på 1930-tallet ledet til en rekke reguleringslover i landbruket, og samvirkeformen som eierform fikk stor oppslutning. Vertikal integrasjon i næringskjeden ble et viktig stikkord. Boligbygging i samvirkeform ble også populært, og skjøt særlig fart i ettertidskrigen.

Under gjenreisningen etter 2. verdenskrig var det ikke utenlandske investeringer av betydning i Norge. Det samlede utenlandske eierskapet ble i stedet kraftig redusert ved at staten bl.a. overtok tysk eid kapital i norske selskaper. Viktigst i denne sammenheng var statens overtakelse av den tyske eierandelen i Norsk Hydro. Etter krigen ble sikring av nasjonalt eierskap i ressursbearbeidende virksomheter, bl.a. i naturressursbaserte næringer, anført som et motiv for statlig eierskap.

Fra midten av 1950-årene begynte utenlandske investeringer igjen å vokse. Gradvis liberalisering av verdenshandelen utover i 1950- og 60-årene gjorde det generelt mer interessant å etablere eksportrettet virksomhet i Norge. Parallellt forgikk en sterk vekst i det norske hjemmemarkedet som bidro til investeringer i hjemmemarkedsorienterte bedrifter. Utover i 1950-årene åpnet myndighetene for en kraftig ekspansjon innen kraftkrevende industri. Dette ville ikke vært mulig uten betydelig tilførsel av utenlandsk kapital, men statlige industriforetak ble også etablert i denne periode som Norsk Jernverk, Syd-Varanger og Norsk Koksverk.

Fra midten av 1960-årene har en stor del av de utenlandske nyinvesteringene i Norge vært konsentrert rundt petroleumsvirksomheten. Norske finansmarkeder og norsk næringsliv hadde ikke alene hatt mulighet til å dekke det betydelige behovet for kompetanse og kapital som var nødvendig i denne nye næringen. I 1972 vedtok Stortinget opprettelsen av Statoil som det sentrale forretningsmessige instrument for å forvalte den norske stats oljeformue. Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) ble opprettet med virkning fra 1. januar 1985, for å unngå et for dominerende Statoil på norsk sokkel. De fleste av Statoils utvinningstillatelser på norsk kontinentalsokkel ble delt i en direkte økonomisk andel til staten og en økonomisk andel til Statoil. Staten økte også sin eierandel i Norsk Hydro AS til 51 pst. i forbindelse med at selskapet valgte å være med på utviklingen i Nordsjøen, herunder fastlandsbasert petrokjemisk industri. Etter oppkjøpet av Saga Petroleum AS ble statens eierandel i Norsk Hydro vannet ut til 43,82 pst.

I dag forvaltes SDØE-andelene av det nyopprettede heleide statlige selskapet, Petoro AS.

De siste tiårene har statlig regulering av markedene i økende grad skjedd ved andre virkemidler enn ved eierskap. Dette har i noen grad ført til at statseid næringsvirksomhet har blitt omorganisert slik at virksomhetene har fått tilsvarende rammebetingelser som privat næringsvirksomhet. Nye markeder er blitt åpnet for private tilbydere. Samtidig har det skjedd en internasjonalisering av økonomien i en rekke vestlige land. En internasjonaliseringen av mange selskaper og en økning i fusjoner og direkte oppkjøp over landegrensene har stilt privat og offentlig eierskap i Norge i et nytt lys og overfor nye utfordringer. Forholdene har endret forutsetningene for eierskap, og mange av de tidligere politiske målene om å skjerme ulike sektorer fra konkurranse er ikke lengre relevante.

De samme historiske drivkreftene som har ligget bak utviklingen i offentlig eierskap i Norge, finner man igjen i mange andre vesteuropeiske land. I Danmark har omfanget av offentlig eierskap vært moderat og i hovedsak begrenset til samferdsels- og petroleumssektoren. De har ikke noen skarpt formulert politikk på området, og dette er ikke et saksfelt som har skapt politiske strider de senere årene.

I Finland var det offentlige eierskapet lenge meget omfattende. Dette var delvis resultat av en aktiv næringspolitikk tidlig på 1900-tallet. Etter 2. verdenskrig ble det etablert statlige selskaper i forbindelse med betaling av krigserstatning til Sovjetunionen. Mye av eierskapet ble senere opprettholdt i forbindelse med østhandelen, men det ble også satset offensivt utover dette for å skape store og effektive «lokomotiver». Det er i dag bred politisk enighet i Finland om at offentlig eierskap i næringslivet bør reduseres.

I Sverige eier staten aksjer direkte vesentlige andeler i 59 selskaper. Markedsverdien av de børsnoterte selskapene var ved utgangen av 3. kvartal 2001 i underkant av 140 mrd. svenske kroner. Näringsdepartementet i Sverige forvalter de fleste selskapene med statlig eierskap, men departementet har også reguleringsoppgaver. Begrunnelsen for å konsentrere eierskapet i Sverige til færre departementer var å bedre forutsetningene for å utøve en enhetlig eierpolitikk, og utforme tydelige mål og retningslinjer for foretakene. Dette er forutsatt å gjøre dialogen mellom eieren og foretaksledelsen lettere. Det er også i sterkere grad enn tidligere skilt mellom eierspørsmål og reguleringsansvar innen regjeringskontorene, for å sikre staten en aktiv eierpolitikk.

Norge har et langt mer omfattende offentlig eierskap enn EU-landene. Offentlig eide selskaper i 1997 i Norge utgjorde 29,1 pst. av bruttoproduktet av samlet næringsvirksomhet i Norge når finansiell sektor holdes utenfor. Gjennomsnittet for EU-landene i 1998 var på 8,5 pst. Ingen av EU-landene lå høyere enn 13,5 pst. i 1998 3 (Kilde: Rikdommens problem kap 8). Finansnæringens Hovedorganisasjon anslår i en artikkel om statlig eierskap at totalverdiene det offentlige eier i næringslivet i Norge utgjør 842 mrd kroner ved utgangen av 2001, som tilsvarer en eierandel på vel 42 pst. av de samlede verdier i næringslivet.

3.2 Stabile og forutsigbare rammebetingelser for næringslivet – en politikk for å fremme et aktivt og økt privat eierskap

Regjeringen ønsker å føre en stabil og forutsigbar næringspolitikk som grunnlag for å øke verdiskapingen. Næringspolitikken skal være innrettet for verdiskaping med langsiktige og stabile rammebetingelser. Rammebetingelsene skal være generelle og like for aktørene i næringslivet.

Regjeringen vil føre en fremtidsrettet næringspolitikk der ressursinnsatsen gir god avkastning for samfunnet. Næringspolitikken må stimulere til lønnsomme investeringer og nødvendige omstillinger. Samtidig må politikken innrettes slik at omstillingskostnadene blir lavest mulig. Et eksempel på dette er Regjeringens forslag om opphevelse av ervervsloven. Det er videre viktig at den offentlige virkemiddelbruken bidrar til nødvendige endringer i næringsstrukturen og i produksjonen. Dersom strukturbevarende næringsstøtte, skjerming fra internasjonal konkurranse, bruk av markedsmakt eller beskyttende reguleringer hindrer en kontinuerlig og hensiktsmessig omstilling, kan omstillingsprosessene senere bli langt mer smertefulle.

Verdiskapingen i næringslivet påvirkes i stor grad av den generelle økonomiske politikken. Det viktigste bidraget den økonomiske politikken kan gi for å sikre høy verdiskaping i næringslivet, er en jevn og balansert økonomisk utvikling. Utjevning av svingningene i økonomien bidrar til bedre utnytting av ressursene og mindre usikre rammebetingelser for næringslivet. Det er også viktig at den økonomiske politikken baseres på langsiktige vurderinger av offentlige inntekter og utgifter, slik at man unngår den usikkerheten og de omstillingskostnadene som følger av drastiske omlegginger av den økonomiske politikken.

Regjeringen legger vekt på at det viktigste for å sikre en sunn økonomisk utvikling for norsk næringsliv er at den generelle økonomiske politikken bidrar til stabile og forutsigbare rammebetingelser, og at politikken er innrettet mot lav pris- og kostnadsvekst innenlands.

3.3 Skattens betydning for næringspolitikken

Figur 3.1 viser en oversikt over netto skattebelastning som andel av BNP i utvalgte land i Europa. De samlede norske skatte- og avgiftsinntektene i pst. av BNP ligger godt over gjennomsnittsnivået i EU, men under nivået i Danmark og Sverige og om lag på nivå med Finland. Land som det sammenlignes med er blant dem som har det høyeste skattenivået i Europa.

Kilde: OECD National Accounts 1988-98. Volume II og SSB/Statistiske analyser 45.

Regjeringen legger vekt på at næringslivet skal ha gode og forutsigbare skattemessige rammebetingelser, og at forholdene legges til rette for effektive kapitalmarkeder som bidrar til at kapitalen kanaliseres til lønnsomme prosjekter.

Det vises til at Stortinget etter forslag fra Regjeringen har vedtatt en rekke skattelettelser for inntektsåret 2002 som bedrer rammebetingelsene for næringsvirksomhet. Dette gjelder bl.a. fjerning av utbytteskatten, økte avskrivningssatser, avvikling av investeringsavgiften og innføring av en skattefradragsordning for FoU i små og mellomstore bedrifter.

I Sem-erklæringen har Regjeringen nedfelt ulike målsettinger i skattepolitikken. Blant annet på bakgrunn av partienes ønsker om en fornying og forbedring av skatte- og avgiftssystemet, har Regjeringen oppnevnt et utvalg ledet av Arne Skauge som skal foreta en bred vurdering av skatte- og avgiftssystemet og de bakenforliggende prinsippene.

Skauge-utvalget er særlig bedt om å vurdere muligheten for å redusere satsforskjellene mellom arbeid og kapital slik at dagens delingsmodell kan fjernes helt eller delvis. Endringer i formuesbeskatningen skal vurderes i sammenheng med gjennomgangen av skattereglene for øvrig. Ved utformingen av skattereglene vil hensynet til effektiv ressursbruk, fordeling og enkelhet stå sentralt. I tillegg er utvalget bedt om å legge vekt på det internasjonale perspektivet, bl.a. er de bedt om å se nærmere på om det norske skattesystemet er godt nok tilpasset at særlig kapitalen, men også arbeidskraften, er blitt mer mobil over landegrensene. Til slutt er utvalget bedt om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken, og hvordan dette eventuelt kan forbedres både gjennom utformingen av regelverket og gjennom endringer i de institusjonelle rammene og beslutningsprosedyrene.

Skauge-utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2002. Det vises for øvrig til utvalgets mandat.

Etter Regjeringens vurdering er det viktig å stimulere til og legge forholdene til rette for økt kapitaltilgang fra aktive private eiere. Både kortsiktige og langsiktige aktive eiere vil ha som målsetting å investere i bedrifter som gir høyest mulig avkastningspotensial til en gitt risiko. Det er viktig at norske bedrifter har krevende eiere som setter krav til lønnsomhet og aktive eiere som tilfører bedriftene kunnskap og kompetanse. Familieeide bedrifter utgjør en viktig del av det aktive, private eierskapet i norsk næringsliv. Regjeringen mener det er viktig å legge forholdene til rette for videreføring av familieeide bedrifter. Det private kapitalmarkedet bør øke i omfang. Dette kan skje gjennom bedre rammebetingelser, herunder skatteendringer. Allerede nå bør det være klart at et sentralt mål må være å stimulere privat sparing som et virkemiddel for å få økt privat tilgjengelig kapital som kan kanaliseres til egenkapitalmarkedene. I denne sammenhengen vil bl.a. utformingen av formueskatten stå sentralt.

I Sem-erklæringen heter det at norsk eierskap må styrkes blant annet gjennom nedtrapping av formuesskatten. Regjeringen vil komme tilbake til dette spørsmålet som en del av gjennomgangen av skattesystemet.

3.4 Sparing i offentlig og privat sektor

I nasjonalregnskapet er sparing definert som inntekt fratrukket forbruk. Den samlede formuesoppbygging som skjer ved sparing vil både for et land og for enkeltgrupper foregå ved kombinasjoner av realinvesteringer og finansinvesteringer. En sektor som har positive finansinvesteringer over tid vil øke sine bruttofordringer overfor andre sektorer eller bygge ned sin bruttogjeld. Netto fordringsoppbygging for et land kan kun skje overfor utlandet. Driftsbalansen overfor utlandet tilsvarer definisjonsmessig netto finansinvesteringene for landet som helhet (goodwill eller lignende kan gi visse avvik i begrepene).

Utviklingen i samlet sparing og investering blir bestemt av spare- og investerings-utviklingen i de ulike sektorene i økonomien. En inndeling er institusjonell sektorinndeling i nasjonalregnskapet. Der skilles det mellom offentlig forvaltning, finansinstitusjoner, private ikke-personlige foretak og husholdninger (inkl selvstendig næringsdrivende).

Kilde: McKinsey & Company

Norge skiller seg fra de andre landene i OECD ved at en betydelig høyere andel av sparingen foregår i offentlig sektor, mens husholdningene sparer mindre enn i andre land. I tillegg har det meste av husholdningers sparing vært knyttet til investeringer i egen bolig. Dette har ført til at norske husholdninger har lave finansielle fordringer sammenlignet med andre land. Figur 3.2 viser privat finansformue per innbygger i utvalgte land. Som figuren viser er den private finansformuen per innbygger i Norge relativt beskjeden sammenlignet med land som Storbritannia og USA. En stadig større del av husholdningene sparing skjer i egenkapitalinstrumenter (aksjer, verdipapirfond, livsforsikring) i stedet for tradisjonell banksparing.

Offentlig sektor i Norge har en meget sterk finansiell stilling sammenlignet med andre OECD-land. Norges særstilling må ses i sammenheng med statens store petroleumsinntekter, hvor en i nasjonalregnskapet ikke verdsetter og bokfører naturkapital så lenge olje- og gassforekomstene ikke er utvunnet og solgt. Norges petroleumsreserver har opplagt en stor formuesverdi. Det innebærer at tallene i nasjonalregnskapet for disponibel inntekt og sparing for Norge gjennomgående overvurderes. Det er særlig statens inntekt og sparing som i prinsippet blir anslått for høyt i nasjonalregnskapet, fordi reduksjonen i samlet naturkapital egentlig burde komme til fratrekk i tallene.

Inntektene i tiden fremover fra sokkelen vil fra et tidspunkt gradvis avta, og dette vil stille store krav til finanspolitikken for å sikre en forsvarlig balanse i offentlige budsjetter, gitt de forpliktelser som påhviler Folketrygden. Inntektene fra sokkelen vil avta i tiden fremover. Dagens sammensetning av sparing i Norge betyr at spørsmålet om å sikre en tilfredsstillende kapitaldannelse har en annen karakter i Norge enn i andre industrielle land.

Tabell 3.1 viser hovedtallene i nasjonalregnskapet, deriblant utviklingen i landets sparing samlet og fordelt på sektorer. I perioden 1995-2000 har BNP økt fra vel 928 mrd kroner til 1.423 mrd. kr. Landets disponible inntekt har i samme periode økt fra 753 mrd kroner til 1.184 mrd kr. Den samlede sparingen har i perioden blitt 3-doblet fra 100 mrd. kroner i 1995 til vel 300 mrd. kroner i 2000. En stor andel av økningen utgjøres av omdanningen av nasjonalformue fra sokkelen til finansielle eierobjekter i regi av petroleumsfondet.

Tabell 3.1 viser at den samlede sparingen på statens hånd er betydelig. Kommunal sektor hadde en positiv sparerate på midten av 1990-tallet. Denne er i den senere tid snudd til netto forbruk, mao. en negativ sparing. Husholdningene, inkl selvstendige næringsdrivende, har i samme periode økt sin nominelle sparing fra 24 mrd. kroner til vel 50 mrd. kr. Finansielle foretak har redusert sin nominelle sparing i samme periode. Basert på bokført kapital nivået er relativt beskjedent på i underkant av 4 mrd. kroner i år 2000.

Tabellen viser at den offentlige sparingen utgjør over 50 pst. av landets samlede sparing. I år 2000 var den offentlige spareandelen på vel 75 pst. av den samlede sparingen. Som andel av BNP ser vi av tabellen at vel 1/10-del av verdiskapingen ble spart i 1995. I år 2000 var spareraten på 21,5 pst. Denne utvikling har en klar sammenheng med realiseringen av nasjonalformuen på sokkelen til finansiell kapital. Implisitt utgjorde det offentliges andel av spareraten på 21,5 pst. i år 2000 hele 16,3 pst.

En svært viktig kilde til egenkapital i næringslivet er sparingen som finner sted i bedriftene gjennom tilbakeholdt overskudd. I de siste ti årene har det vært en klar tendens til økt egenkapitalandel i industribedriftene. Dette kan imidlertid i minst like høy grad tilskrives et relativt lavt investeringsnivå som økning i tilbakeholdt overskudd.

Av nasjonalregnskapet ses videre at husholdningers samlede sparing utvikler seg positivt, fra vel 24 mrd. kroner i 1996 til vel 50 mrd. kroner i 2000. Andelen av den private finansformuen som faktisk kanaliseres direkte til aksjemarkedet er likevel lav. Ved utgangen av januar 2002 var privatpersoners andel av de samlede registrerte verdier ved Oslo Børs kun 6,2 pst.

Tabell 3.3 viser det gjennomsnittlige formuesregnskapet for husholdninger i Norge i perioden 1986-1999. Tabellen illustrerer at norske husholdninger har høy gjeldsbelastningen delvis som følge av beregnet negativ netto finanskapital. En stor del av formuen er bundet i realkapital. Norske husholdninger sparer likevel mer enn før både i form av bankinnskudd og i aksjer o.l. Blant annet økte bankinnskudd med om lag 16.000 kroner i gjennomsnitt fra 1998 til 1999. Andre plasseringer som aksjer og verdipapir økte med 22.400 kroner fra 1998 til 1999. Aksjer og verdipapir utgjorde i 1999 halvparten av finanskapitalen til husholdningene. Det er særlig husholdninger der hovedinntektstakeren er mellom 45 og 54 år som sparer mye i aksjer, mens pensjonisthusholdninger helst sparer i bank, i følge SSB.

Finansdepartementet og Næringsdepartementet oppnevnte i 1988 en arbeidsgruppe under ledelse av Jarle Bergo for å vurdere tilgangen på risikovillig kapital til næringslivet. Arbeidsgruppen så blant annet på hvordan risikovillig kapital antas å være påvirket av omfanget av investeringer, nyskapning og utvikling. Gruppen drøftet særlig betydningen av ulike strukturelle og konjunkturelle forhold for tilbud og etterspørsel etter risikokapital. Gruppen så på mulige tiltak for å kunne bedre tilgangen på risikovillig kapital til industri og konkurranseutsatte næringer.

Eklund-utvalget ble oppnevnt i 1992 for å vurdere bedrifters finansieringsmuligheter. Gruppen analyserte hvorvidt foretakenes muligheter for å hente inn fremmedkapital hadde endret seg senere år, og om dette skyldtes finansmarkedenes funksjonsmåte, eller om det hadde å gjøre med inntjening og egenkapital i bedriftene. Arbeidsgruppen konkluderte med at det ikke så ut til å være mangel på tilbud av kapital til lønnsomme prosjekter.

I 1994 ble Skånland-utvalget oppnevnt for å vurdere utviklingen i sparingen og egenkapital-tilgangen til næringslivet i Norge, sammenlignetmed andre land. Utvalget skulle blant annet vurdere om det var ønskelig med særlige tiltak for å påvirke omfanget av landets sparing, sparingen i de ulike sektorer og egenkapitaltilgangen til næringslivet, herunder for evt å kunne bedre egenkapitalmarkedets virkemåte. Utvalget skulle ta Folketrygdens stilling som bærebjelke i det samlede pensjonssystem for gitt. Skånland-utvalget antok at behandlingen av gjeldsrenter i det norske skattesystemet leder i retning av lavere sparing i privat sektor.

I lys av sparingens nåværende sammensetning og i en tid der statens samlede eierskap i næringslivet bør reduseres, finner Regjeringen det allerede nå formålstjenlig å stimulere den private sparingen. Særlig er Regjeringen opptatt av økt privat sparing som kan kanaliseres til egenkapitalmarkedet blant annet gjennom et økt privat eierskap i næringslivet.

3.5 Fondering av Folketrygden?

I 1993 ble Hylland-utvalget nedsatt for å se på private pensjonsordninger (NOU 1994:6). Den skattemessige behandlingen av private pensjonsordninger fikk størst oppmerksomhet i utvalgets arbeid, men utvalget foretok også noen generelle betraktninger omkring sparing. NOU 1998: 10 (Moland-utvalget) Fondering av folketrygden ? inneholdt en bred gjennomgang av spørsmålet om fondering av Folketrygden. Pensjonskommisjonen under ledelse av Sigbjørn Johnsen skal avlegge sin innstilling 1.10.2003. Utvalget vil avlevere en prinsippskisse i 2002 som vil bli omtalt i nasjonalbudsjettet for 2003.

Utforming av pensjonsordninger får direkte innvirkning på kapitalmarkedet. Ved lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, som begge trådte i kraft 1. januar 2001, er regelverket for skattemessig gunstige kollektive pensjonsordninger i arbeidsforhold betydelig endret og modernisert. Lov om foretakspensjon vil etter en overgangsperiode avløse reglene om tjenestepensjoner fra 1968 og 1969 (TPES). Den nye loven gir blant annet bestemmelser om ytelsesbasert foretakspensjon, som er kjennetegnet ved at pensjonsinnretningen garanterer pensjonsytelsen, som sammen med pensjon fra folketrygden skal utgjøre en bestemt del av medlemmets sluttlønn. Ordningen må være organisert gjennom forsikringsselskap eller pensjonskasse. Innskuddspensjonsordning kan opprettes i forsikringsselskaper, pensjonskasser, banker og forvaltningsselskaper for verdipapirfond. Individuelle pensjonsavtaler (IPA) er en individuell pensjonsordning som tilgodeses med skattefordeler. Individuell pensjonsavtale kan tegnes enten som pensjonsforsikring eller som pensjonssparing. Mens pensjonsforsikring bare kan tegnes i forsikringsselskap, kan pensjonssparing også tegnes i bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond. I 2001 ble det i lys av ny lovgivning åpnet for engangsbetalte alderspensjonsordninger. Dette er en innskuddsordning med forsikringselement både i opptjenings- og utbetalingsperioden. Figuren under viser fondsbasert pensjonssparing som andel av BNP for utvalgte land. Som figuren viser er andelen i Norge beskjeden sammenlignet med Danmark, Nederland, Sveits og Storbritannia.

Kilde: McKinsey & Company

Regjeringen ønsker å sikre grunnlaget for et framtidig pensjonssystem som gir trygghet og rettferdig fordeling. Det er samtidig behov for å ha et pensjonssystem som er økonomisk opprettholdbart over tid. Spørsmålet om Folketrygdens rolle i fremtiden, og ulike opplegg for fondering av denne, vil være et sentralt spørsmål. Fondering av deler av folketrygdpensjonen vil kunne skape større trygghet blant folk for at det vil være økonomisk sikkerhet for de framtidige pensjonsutbetalingene. Fondering kan skje gjennom Petroleumsfondet, eller ved at det spares i private pensjonsfond.

Gjennom en tverrpolitisk kommisjon søker Regjeringen å sikre bred politisk oppslutning om det framtidige pensjonssystemet. Kommisjonen ledes av Sigbjørn Johnsen. Kommisjonen skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet og Sosial- og helsedepartementet innen 1.10.2003. Pensjonskommisjonen har fått følgende mandat:

«Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidet skal ta utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor. Et framtidig pensjonssystem må ivareta hensynet til langsiktighet, stabilitet og oversiktlighet, og bidra til å møte utfordringer knyttet til en aldrende befolkning og tiltakende tidligpensjonering. Tidligere norske utredninger, samt utredninger og erfaringer fra pensjonsreformer i andre land, vil være viktig bakgrunnsmateriale for kommisjonen.

Aldringen av befolkningen kombinert med høyere ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgifter utover i dette århundret. Kommisjonen skal blant annet vurdere utviklingen i tidligpensjoneringen og behovet for slike ordninger i framtiden. Kommisjonen må avveie hensynet til at et framtidig pensjonssystem skal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.

En gjennomgang av pensjonssystemet må baseres på at man trekker opp hva som skal være statens ansvar og hva som kan omfattes av arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuelle ordninger. Et spørsmål som må vurderes, er om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt. Kommisjonen skal også vurdere forholdet til supplerende ordninger, samt hvilken betydning endringer i familie- og samlivsmønstre kan ha for utformingen av pensjonssystemet. Kommisjonen skal vurdere hvordan pensjonsordningene kan bidra til å ivareta fordelings- og likestillingshensyn.

Pensjonssystemet i Norge framstår samlet sett som komplisert, der regelverket for ulike ordninger griper inn i hverandre. Blant annet er samordningsregelverket mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene og folketrygden omfattende. Kommisjonen må vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig.

Regelverket for folketrygdens uførepensjon og pensjoner til etterlatte er knyttet sammen med regelverket for alderspensjon. I den grad kommisjonen foreslår å endre folketrygdens alderspensjon må den også vurdere hvilke systemendringer dette gir for folketrygdens uføre- og etterlattepensjoner.

Eventuelle endringer vil måtte gjelde for framtidig opptjening av pensjon. Ved alternative utforminger av pensjonssystemet, bør kommisjonen derfor også utrede overgangsordninger.»

Med utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor skal kommisjonen avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem.

Det er en hovedutfordring å styrke kapitaltilgangen til norske bedrifter og nyskapingsprosjekter. Økt tilgang på risikovillig norsk kapital og et bedre fungerende egenkapitalmarked er avgjørende for at norsk næringsliv skal være i stand til å utnytte nye ideer og næringsmuligheter. Regjeringen vil legge forholdene til rette for økt privat sparing som et viktig virkemiddel for nyetableringer og større privat eierskap i næringslivet. Et egnet tiltak kan være å overføre ansvaret for deler av pensjonssparingen fra Folketrygden til private pensjonsfond. Pensjonskommisjonen vil bl.a. drøfte ulike alternativer for fondering av pensjonsytelsene. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag til oppfølging av disse spørsmålene.

4 Statlig eierskap – mål og forholdet til andre statlige roller

Historisk sett har selskaper i stor grad blitt statseide som følge av tidsbestemte vurderinger og også beslutninger, og av tilfeldigheter. I senere tid har det funnet sted en omfattende teknologisk utvikling og liberalisering av markedene. Det ligger derfor ikke noen samlet og overordnet strategi bak dagens sammensetning og omfang av det statlige eierskapet. Det statlige eierskapet må derfor vurderes på ny. Fortsatt statlig eierskap vil i noen tilfeller være ønskelig ut fra samfunnshensyn. Det vurderes derfor på generell basis i hvilke tilfeller videreføringen av det statlige eierskapet er aktuelt og hvor stort eierskapet bør være. Vurderingen av enkeltselskaper foretas i del II.

Staten har oppgaver og roller som går utover eierrollen og som kan komme i konflikt med denne. Forholdet mellom eierrollen og andre statlige roller må håndteres på en tillitsvekkende og effektiv måte i de tilfellene der den statlige eierandelen skal videreføres.

4.1 Statens ulike roller

Staten har alltid hatt mange oppgaver og roller. Grovt sett kan staten dele sine oppgaver i tre adskilte funksjoner:

• Politisk organ/statsmyndighet, typisk et departement.

• Offentlig tilsynsmyndighet, som for eksempel Arbeidstilsynet, Statens Forurensningstilsyn og Konkurransetilsynet.

• Eier/forvalter av statlig eiendom og statlige aksjer.

De senere årene har man blitt mer oppmerksom på mulige uheldige konsekvenser av en sammenblanding av statens ulike roller. Dette gjelder særlig håndteringen av statens rolle som eier i forhold til andre roller som staten innehar: Gi lover/forskrifter, utforme skatter og avgifter, gi tilskudd, gi konsesjoner, føre tilsyn, være klageorgan og å være kunde i enkelte markeder. Stikkordsmessig snakkes det gjerne om statens rolle som henholdsvis eier og regulatør. Det kan være sterke og svake sider ved ulike organisasjonsløsninger. Det er særlig to hensyn som er relevante når staten eier selskaper og samtidig skal ivareta brede sektorinteresser på samme område:

• Statens legitimitet overfor omgivelsene;

• Effektivitet i løsningen av oppgavene.

Ved utøvelsen av myndighets- og tilsynsfunksjoner skal staten normalt ikke ta hensyn til egne eierinteresser. Særlig gjelder dette der statlige selskaper opptrer i konkurranse med private. I disse situasjonene er det viktig at alle øvrige myndighetsbestemte rammebetingelser er like.

Arbeidet med organisering av statens forskjellige roller har derfor som mål å øke tiltroen til at staten opptrer nøytralt i myndighetsutøvelsen, innenfor rammen av en effektiv forvaltning.

Et viktig virkemiddel for å sikre legitimitet er EØS-avtalen. Gjennom denne har omgivelsene et operativt «verktøy» som kan brukes dersom det oppstår tvil om staten favoriserer statlig eide bedrifter. EØS-avtalen legger til rette for at eventuelle tvilstilfeller kan underlegges en grundigere vurdering. Dette bidrar både til å sikre tredjeparts interesser (for eksempel konkurrenter til det statlige selskapet), og til å fastsette en prosess for å håndtere tilfeller der noen fremsetter påstander om favorisering av statlig eide bedrifter.

Det bidrar til økt legitimitet at enkelte heleide statlige selskaper får private deleiere og børsnoteres.

Det bidrar til å gi legitimitet at tilsynsoppgavene ofte er lagt til direktorater, adskilt fra sentraladministrasjonen. Regjeringen har varslet en egen gjennomgang av tilsynsfunksjonene. Denne gjennomgangen vil bli ledet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Så lenge staten har eierinteresser er det likevel neppe mulig å organisere staten slik at ikke noen kan eller vil reise tvil om statens nøytralitet i myndighetsutøvelsen. Uansett vil myndighets- og eierrollen møtes i regjering og Storting. Økt organisatorisk avstand mellom eier- og myndighetsrollen under regjeringsnivå kan likevel i noen grad bidra til å styrke tilliten til at det ikke foregår uheldige rolleblandinger, og til at det legges frem et best mulig beslutningsgrunnlag, for eksempel på regjeringsnivå.

Uavhengig av hvilke organisasjonsløsninger som velges, er det også av stor betydning hvordan staten opptrer i rollene som myndighetsutøver og eier. Åpenhet i utøvelsen av myndighetsrollen og eierrollen er viktig for legitimiteten. Det er uheldig dersom markedsaktørene har et inntrykk av at statlig eide bedrifter har en konkurranseulempe som følge av uklarhet omkring strategi, at ledelse er under spesielt politisk press, og så videre. Uforutsigbarhet og usikkerhet knyttet til statens eierbeslutninger for ett selskap kan dessuten ha direkte innvirkning på markedets tillit til andre statlige selskaper. Dette gjelder særlig for de børsnoterte selskapene der staten er medinvestor med private aksjonærer. Det kan også gjelde for andre selskaper som benytter internasjonale kapitalmarkeder på andre måter, for eksempel gjennom lånemarkedet.

Et bidrag for å oppnå økt legitimitet kan være å endre myndighetsutøvelsen. Regjeringen har ikke vurdert disse mulighetene nærmere i arbeidet med meldingen, men stikkordsmessig nevnes forhold som: lover og saksbehandlingsregler ikke gir for stor mulighet for skjønnsutøvelse, økt delegasjon av myndighetsoppgaver til tilsyn/direktorater, som ikke har eieroppgaver, bruk av uavhengige klageorganer, med videre. Dette er forhold som vil bli hensyntatt i Regjeringens øvrige arbeid med disse områdene.

I de tilfellene hvor statlig eide selskaper skal ivareta andre mål enn forretningsmessig drift, kan selskapets legitimitet først og fremst sikres ved å ha åpenhet og ryddighet i forholdet mellom samfunnsoppgaver og enerettsområder. Tjenester som det offentlige betaler selskapet for, og som drives i konkurranse med private, bør tildeles etter anbudsprinsippet. Dette er viktig for blant annet å unngå mulig tvil om kryssubsidiering.

Ingen bestemmelser i EØS-avtalen forbyr statlig eierskap av bedrifter som utøver næringsvirksomhet. Tvert imot har avtalen bestemte regler som legger til grunn at slikt statlig eierskap finnes. EØS-avtalens regler kan imidlertid virke begrensende på hvilken måte eierskapet utøves eller for måten reguleringsmyndigheten utøves på i kombinasjon med eierskapet.

Rollen som eier av en virksomhet på den ene siden, og rollene som reguleringsmyndighet, kjøper av offentlige tjenester og tilsynsmyndighet på den annen siden, kan reise spørsmål i forhold til EØS-avtalen. Avtalen inneholder for eksempel konkrete krav om uavhengige tilsynsorganer innen samferdselssektorene. Utskillelsen av egne tilsynsorganer for blant annet tele-, post- og jernbanevirksomheter er i tråd med EØS-avtalen. Det følger av EØS-avtalen at offentlig eide virksomheter som konkurrerer med private selskaper ikke kan gis en preferert behandling som medfører konkurransevridning. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å redusere rollekonfliktene forbundet med det statlige eierskapet.

4.2 Historisk gjennomgang av eierrollen – eierskap som virkemiddel

Staten er i dag en meget dominerende eier i norsk næringsliv. Begrunnelsene for det statlige eierskapet har variert og de har også delvis gått over i hverandre. Historisk sett har bedrifter blitt statseide som følge av tidsbestemte vurderinger, beslutninger og tilfeldigheter, og ikke som et resultat av en samlet og overordnet strategi. En fellesnevner for det statlige eierskapet har vært ønsket om å ivareta ulike samfunnsmessige eller politiske interesser.

Formålet med statlig eierskap har i mange tilfeller endret seg over tid, blant annet ved at selskaper i flere sektorer er omorganisert og tilpasset markeder med konkurranse. Samfunnsmessige hensyn er i økende grad ivaretatt gjennom konsesjonsbetingelser, beskatning og andre former for reguleringer. Den teknologiske utviklingen har på mange områder fremskyndet denne trenden. Et generelt trekk er at eierskapet er blitt mer forretningsmessig motivert. For enkelte selskaper er fortsatt samfunnshensyn dominerende. Dette gjelder blant annet helseforetakene.

Hovedbegrunnelsene for statlig eierskap har vært ønsket om kontroll med nøkkelressurser, korrigering av markedssvikt for blant annet å kunne utnytte stordriftsfordeler, fordelingshensyn, og hensynet til nasjonal og regional næringsutvikling.

Staten som eier har sikret langsiktig forvaltning og eierskap av viktige naturresurser. Sikring av naturressurser på statens hånd og tilgang på store inntekter – grunnrenten – har vært en av flere begrunnelser for statlig engasjement i Norsk Hydro og Statoil. Den politiske kontekst for statlig eierskap har likevel vært svært varierende.

Det har tradisjonelt vært et politisk ønske om at det offentlige skal eie slike bedrifter. Det økonomiske argument for statlig eierskap av selskaper som forvalter store naturressurser er i dag redusert som følge av at grunnrenten i stor grad hentes ut gjennom beskatning og i petroleumssektoren også via Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). Det har også vært ansett som verdifullt i seg selv å ha muligheten til å kunne øve politisk innflytelse på drift og investeringer i bedrifter som har stor samfunnsøkonomisk betydning. Denne innflytelsen har de siste årene i praksis vært lite brukt.

Enkelte goder er av en slik karakter at de skal være tilgjengelige for enhver. Dette innebærer at utbyggingen av enkelte tjenester, som for eksempel post og telefoni, har vært ansett som en statlig oppgave. Det er isolert sett ikke bedriftsøkonomisk lønnsomt å gi et likeverdig tilbud til hver enkelt på grunn av spredt bosetting og store avstander. Konsesjonsvilkår kan likevel sikre at tjenestene gjøres tilgjengelige for alle. Ny teknologi og økt konkurranse gjør at disse målene i dag oppnås bedre gjennom lov, reguleringer, konsesjonsvilkår med videre, enn gjennom statlig eierskap av leverandøren.

Innenfor områder i helse- og utdanningssektoren og samferdselssektoren har det vært et mål å sikre et likt basistjenestetilbud til alle, uavhengig av betalingsevne. Slike fordelingshensyn spiller fortsatt en sentral rolle ved utforming av konsesjonsvilkår.

I en periode etter annen verdenskrig var tilgangen på utenlandsk kapital begrenset, blant annet på grunn av kapitalrestriksjoner mellom land. Et begrenset norsk privat kapitalmarked, samt et politisk ønske om industribygging, gjorde at staten bidro med langsiktig kapital til industriutvikling. Statens rolle i industrireisningen etter andre verdenskrig må sees i lys av dette. Statens engasjement i Olivin ble i 1948 begrunnet med svikt i kapitalmarkedet i forhold til nyetablering og risikoinvesteringer. Andre eksempler er Årdal og Sunndal Verk (ÅSV), Norsk Jernverk og Ilmenittsmelteverket i Tyssedal. Ved at ÅSV ble en del av Norsk Hydro har staten også bidratt til omstrukturering innenfor sektoren.

Staten er i flere sammenhenger blitt eier som et virkemiddel i en sektorpolitikk. Det er blant annet dette som ligger til grunn for den statlige overtagelsen av sykehusene. Målet er å legge grunnlaget for en helhetlig styring av spesialisthelsetjenesten blant annet gjennom lovfesting av et tydelig statlig ansvar. Det statlige eierskapet skal også legge til rette for bedre utnyttelse av de ressursene som settes inn i sektoren og derved sikre bedre helsetjenester til hele befolkningen.

Hensynet til strategisk viktig produksjon og nasjonal næringsutvikling har medført et betydelig statlig engasjement innenfor virksomheter av til dels svært forskjellig karakter. Sikkerhets- og beredskapshensyn lå til grunn for statens engasjement i Raufoss Ammunisjonsfabrikker (nå skilt ut i det nordiske ammunisjonskonsernet NAMMO), Kongsberg Våpenfabrikk og Horten Verft. Disse engasjementene er i løpet av de siste tiårene blitt avviklet eller redusert. Det har også vært et politisk ønske at viktig produksjon skal foregå i Norge. Eksempler på dette er Norsk Jernverk og Norsk Koksverk. Gjennom eierskapet i blant annet Norsk Rikskringkasting og teatervirksomhet har staten søkt å ivareta kulturpolitiske mål. Viktigheten av et statlig engasjement innenfor den kulturpolitiske sektoren har endret seg i tråd med avreguleringen av kringkastingsmonopolet og fremveksten av private alternativ.

Statens overtakelse av aksjer i en rekke banker er en direkte følge av bankkrisen, og ikke et resultat av et bevisst ønske om at finansinstitusjoner skal være statseid. Med unntak av 47,3 pst. av aksjene i DnB Holding ASA er disse eierandelene nå solgt.

Utbygging og drift av enkelte tjenester er kostbart og ikke alltid bedriftsøkonomisk lønnsomt. NSB er et eksempel på at staten har påtatt seg viktige infrastrukturoppgaver gjennom direkte eierskap av en tjenesteprodusent.

Alkoholpolitikken er eksempel på at sektorpolitiske mål søkes realisert gjennom statlig eierskap i Vinmonopolet.

Ønsket om å bygge opp kompetanse innefor oljesektoren i Norge var en av faktorene som tilsa et statlig engasjement.

NOAH driver med håndtering av spesialavfall. Dette selskapet ble opprettet fordi det ikke fantes noe privat tjenestetilbud i Norge, og fordi internasjonale avtaler påla at det fantes et organisert nasjonalt system for behandling av miljøfiendtlig avfall.

I enkelte sammenhenger har det oppstått et midlertidig statlig eierengasjement som ledd i privatiseringsprosesser. Eksempler på dette er eierandelene i Rana Gruber (privatisering av Jernverks-konsernet) og Moxy Trucks (privatisering av Olivin).

Gjennom krigsoppgjøret i 1945 mottok staten aksjer i bl.a. Norsk Hydro som erstatning.

Systematisk nasjonalisering av norske bedrifter har ikke forekommet, med mulig unntak av opprettelsen av Vinmonopolet, Televerket og Norsk Rikskringkasting.

Det statlige eierskapet har vært omfattende, og gjennomgangen over er ikke komplett. Gjennomgangen viser historisk stor variasjon i begrunnelser for statlig eierskap. Regjeringen vil peke på at slike begrunnelser vil være tidsbestemte. Behovet for å eie har endret seg i tråd med den teknologiske og økonomiske utviklingen. Både produksjon og markeder er blitt mer uavhengige av landegrenser. Markedene fungerer bedre enn tidligere, og de offentlige reguleringene er bedre tilpasset enn før. Behovet for å bruke eierskap som sektorvirkemiddel er derfor redusert. Eierskap brukt for å opprettholde arbeidsplasser er i stor grad erstattet av andre virkemidler, som differensiert arbeidsgiveravgift og horisontale regionale støtteordninger i form av tilskudd og lån. I en del tilfeller har omstilling av statlige industrisatsinger også ført til omfattende offentlig finansierte omstillingstiltak (Sulitjelma, Mo i Rana, Kirkenes m. fl.). Innenfor noen områder, som for eksempel samferdsel, kan samfunnsmessige mål i større grad bli ivaretatt gjennom lover, forskrifter, konsesjonsvilkår, tilsyn og kjøp av tjenester gjennom anbud. Bedriftene går dermed over fra å være forvaltningsbedrifter, til å ha fokus på lønnsomhet og forretningsmessig drift, og gjerne videre til børsnotering.

Historien har vist at til tross for de gode intensjoner som lå til grunn for det statlige eierskapet, så har resultatene ikke alltid svart til forventningene. Så vel Norsk Jernverk, Horten Verft, Norsk Koksverk og Syd-Varanger er avviklet som en følge av manglende lønnsomhet. Det kan pekes på at målene med eierskapet ofte har vært uklare, og at statens oppfølging av sitt eierskap i perioder har gitt stor handlefrihet til selskapets ledelse og styre. Det er også slik at de fleste bedrifter har en begrenset levetid, og at det ikke er unaturlig at dette også vil gjelde bedrifter som staten måtte eie hele eller deler av. Mer overordnet har staten de siste ti årene utviklet bedre mekanismer for eierstyring, ytterligere forsterket gjennom børsnotering av noen av de største selskapene (Telenor og Statoil) i de senere år. Det må like fullt vurderes i hvert enkelt tilfelle om det fortsatt er gode grunner for at staten skal eie de enkelte eiendeler.

4.3 Videreføring av eierrollen som virkemiddel?

I det følgende skisseres hensyn som kan begrunne fortsatt statlig eierskap. En gjennomgang av de enkelte selskaper finnes i del II. Eierskapet er ett av flere mulige virkemidler som kan tas i bruk for å oppnå politiske mål. Andre virkemidler er ulike former for reguleringer, konsesjonsvilkår, kontraktsstyring med videre. Hvilket virkemiddel som er mest egnet for å ivareta statens mål vil variere.

4.3.1 Sektorpolitiske hensyn

Statlig eierskap kan i enkelte tilfeller begrunnes sektorpolitisk. I så fall er selskapene virkemidler innenfor et bestemt politikkområde. Spesifikke sektorpolitiske mål kan stille konkrete krav til det enkelte selskap om virkefelt og produkter, tilgjengelighet, kvalitet, service, priser på tjenester m.m. Vinmonopolet brukes for eksempel som et virkemiddel i alkohol- og edruskapspolitikken for å begrense og kontrollere tilgjengeligheten på alkohol.

Det er varierende oppfatninger av holdbarhetenn og relevansen bak disse begrunnelsene. Tidligere sektorpolitiske begrunnelser kan være endret over tid. Stortinget har for eksempel vedtatt at det ikke foreligger sektorpolitiske begrunnelser for en statlig aksjemajoritet i Telenor. I Norsk Medisinaldepot har staten solgt seg helt ut. Politiske mål blir i større grad skilt fra selve eierutøvelsen og forretningsrollen fremstår i dag som mer dominerende for statens utøvelse av eierskap i næringsvirksomhet enn tidligere.

Betydningen av eierskap for å regulere markedet gjennom forvaltningsbedrifter er redusert og i enkelte sektorer helt fjernet. Dette skyldes en oppløsning av rollekonflikter, samt utviklingen av virkemidler som bedre ivaretar politiske mål.

4.3.2 Norsk eierskap

Regjeringen ønsker å redusere omfanget av det statlige eierskapet i Norge. Staten vil likevel utgjøre en betydelig del av det norske eierskapet i mange år fremover. En norsk forankring innenfor viktige sektorer som havbruk, petroleum, kraftsektoren og finansnæringen er av betydning for den øvrige næringsvirksomheten i landet. En reduksjon av statens eierandeler vil derfor også måtte ta hensyn til styrken i de private eiermiljøene. Det er et mål å stimulere utviklingen av private eiermiljøer, og til at det private eierskapet skal utgjøre en større del av det norske eierskapet enn det gjør i dag.

Tradisjonelt har beredskaps- og sikkerhetshensyn vært ansett som viktige argumenter for et statlig eierskap. Også kontroll med viktig infrastruktur (totalforsvaret) har vært ansett som viktig. I dag spiller disse hensynene en mindre sentral rolle, men de kan fortsatt berettige eierandeler i enkelte selskaper.

På Svalbard tilsier enkelte spesielle forhold et fortsatt statlig eierskap. Kings Bay AS og Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS er en viktig del av norsk næringsvirksomhet på Svalbard. Ut fra nasjonale hensyn er det ønsklig at Norge har en tilstedeværelse her som disse bedriftene er med på å sikre.

4.3.3 Naturressurser

Det er bred enighet om å ha politisk kontroll med anvendelsen av naturressurser. I forbindelse med utnyttelsen av viktige ressurser som vannkraft, fisk/havbruk, petroleum og gruvedrift er det i dag utviklet omfattende reguleringsordninger og tiltak (lover, konsesjonsvilkår, kvoter, skatteregler, miljørestriksjoner med videre) som ivaretar slike nasjonale hensyn. Disse ressursene er underlagt norsk jurisdiksjon, og er langt på vei uløselig knyttet til Norge. Staten vil dermed ha kontroll med dem uavhengig av eierskapet. Målsetningen om at grunnrenten skal komme befolkningen til gode, ivaretas i dag i stor grad av en gjennomgående høy beskatning. Behovet for statlig eierskap er derfor redusert.

4.3.4 Kompetansearbeidsplasser og hovedkontorfunksjoner

Den kunnskapskapitalen som ansatte, organisasjoner og forskningsinstitusjoner utgjør vil ha stor betydning for norsk næringslivs konkurranseevne på sikt. Gjennom en bedre skole og økt satsing på forskning legger Regjeringen opp til å forbedre forutsetningene for et kunnskapsbasert næringsliv.

Kunnskapskapital kjennetegnes ved at den lett kan deles med andre og eksporteres gjennom produkter, tjenester eller internt i store bedrifter. Kunnskapsbedrifter er preget av at de ansatte utgjør en stor del av selskapets verdi.

Mye av et selskaps kompetanse, inkludert forsknings- og utviklingsmiljøene, har tradisjonelt befunnet seg i tilknytning til selskapenes hovedkontorer. For et lite land som Norge er det viktig å stimulere disse miljøene, som i samspill med forskningsinstitutter, universiteter og høyskoler kan føre til en gjensidig styrking av hverandre. Statens viktigste bidrag for å oppnå dette vil være gjennom en helhetlig politikk som kan gjøre Norge til et attraktivt land å drive næringsvirksomhet i. I vurdering av kompetansearbeidsplasser i forbindelse med hovedkontor bør det videre legges vekt på at i moderne selskapsorganisering vil ikke alltid hovedkontorene ivareta alle de funksjoner som er relevante i denne sammenheng. Det er en tendens i moderne selskapsorganisering å flytte kompetanse (FoU) og enkelte beslutningstyper nærmest mulig verdiskapingen. Dette innebærer at selskaper med flere divisjoner/satsningsområder vil kunne ønske å plassere de tilhørende kompetansesentrene i ulike land. Dette vil normalt være forretningsmessige avgjørelser som i første rekke tilligger selskapets styrende organer.

Statlig eierskap er ikke nødvendigvis et egnet virkemiddel for å sikre det som tradisjonelt er lokalisert i forbindelse med hovedkontorfunksjonene. Parallelt med denne utviklingen er det stor grad av sentralisering av enkelte funksjoner. Et eksempel på dette er sentralisering av innkjøpsfunksjonen som kan medføre store besparelser. Strategisk viktige beslutninger på konsernnivå vil alltid fattes av selskapets styrende organer, som normalt er lokalisert i tilknytning til hovedkontoret.

For norsk næringsliv er det viktig at mange både små og store virksomheter har en tydelig norsk forankring og ledes fra Norge. Det er likevel slik at det kan være konflikt mellom det enkelte selskaps industrielle utvikling og målet om å ha konsernhovedkontor i Norge. Regjeringen vil veie disse hensynene mot hverandre ved utøvelsen av statens eierskap.

Et selskap som styres fra Norge vil normalt bli skattlagt i Norge. Dette innebærer at et selskap som har hovedkontor oftest vil være skattyter i Norge. Her kan andre faktorer være avgjørende, som selskapets domisil, antall styremøter i Norge osv. Det kan derfor også ut fra provenymessige betraktninger være grunn til at staten søker å tilrettelegge for hovedkontor for selskaper i Norge. Selskapet er også som regel børsnotert i det landet der hovedkontoret ligger, og mesteparten av aksjeomsetningen vil finne sted på hjemlandets børs.

I norsk nærings- og samfunnsliv er det trolig bred enighet om at det hadde vært ønskelig at hovedkontorer lokaliseres i Norge. Regjeringen vil peke på at det viktigste virkemiddelet for å oppnå og opprettholde dette er å lage attraktive rammebetingelser slik at bedriftene vil ønske å ha hovedkontor i Norge.

4.3.5 Økt konkurranse

Økonomisk teori viser at ulike former for markedssvikt i produktmarkedet medfører at høy bedriftsøkonomisk lønnsomhet i et foretak ikke nødvendigvis gir høyest mulig samfunnsøkonomisk effektivitet (verdiskaping). Markedssvikt kan bestå i manglende konkurranse, stordriftsfordeler, negative eksterne virkninger i produksjonen eller at produktet utgjør et fellesgode som infrastruktur eller utdannelsesnivået i samfunnet. I noen tilfeller vil offentlig eierskap kunne være et effektivt virkemiddel for å korrigere slike forhold.

I henhold til konkurranseloven § 3-11 kan Konkurransetilsynet gripe inn mot bedriftserverv, dersom tilsynet finner at vedkommende erverv vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen. Konkurranseloven gjelder for både privat og offentlig ervervsvirksomhet. Imidlertid må bestemmelser som gis i medhold av konkurranseloven ikke stride mot stortingsvedtak (krrl §1-4). Dette innebærer at salg av/nedsalg i statlige selskaper i prinsippet vil være gjenstand for vurdering etter konkurranseloven med mindre det er Stortinget som fatter vedtak om det konkrete salget til en spesifikk kjøper.

I de tilfeller der det konkrete salget har vært forelagt Stortinget for godkjennelse har det ofte skjedd fordi særlige samfunnsmessige hensyn skulle ivaretas. Konkurransetilsynet har i slike tilfeller vært trukket inn i saksbehandlingen for å gi en vurdering av de konkurransemessige sidene av salget før saken har vært forelagt for Stortinget. Imidlertid vil tiden som Konkurransetilsynet får til disposisjon i slike tilfeller som oftest være betydelig kortere enn fristene som følger av konkurranseloven. Videre kan det på det stadium i prosessen som tilsynet kommer inn, være nødvendig med fortrolighet i saksbehandlingen. De vil gjøre det vanskelig for Konkurransetilsynet å innhente vurderinger fra andre markedsaktører som konkurrenter, kunder osv., noe som utgjør en viktig del av totalvurderingen ved normal saksbehandling. Det øker faren for at det gjennomføres transaksjoner som har uheldige konkurransemessige virkninger. Videre vil det oppstå en forskjellsbehandling i forhold til bedrifterverv der bare private aktører er involvert.

I de tilfeller der Stortinget gir fullmakter til salg eller nedsalg, vil Regjeringen på bakgrunn av ovennevnte legge til grunn at salget skjer på en slik måte at konkurranseloven kommer til anvendelse. Det innebærer at Konkurransetilsynet kan gripe inn innen 6 måneder etter at det er inngått endelig avtale om ervervet. En slik behandlingsmåte sikrer likebehandling og ivaretakelse av konkurransehensyn. Konkurransetilsynet får samme tid til disposisjon med hensyn til å vurdere de konkurransemessige forhold som i andre bedriftservervssaker, og at et salg til en aktør som oppnår markedsmakt ved oppkjøpet kan stanses av tilsynet på samme måte som ved bedriftserverv mellom private parter. Ved eventuelle inngrep fra tilsynets side vil Arbeids- og administrasjonsdepartementet på vanlig måte være klageinstans.

Et hensyn som skal ivaretas ved salg/nedsalg er at staten skal oppnå en best mulig pris ved salget. Generelt vil det være slik at en aktør som oppnår markedsmakt gjennom et bedriftserverv, normalt vil være villig til å betale mer for en virksomhet enn en aktør som ikke oppnår markedsmakt ved ervervet. I saker etter konkurranseloven § 3-11 vil det naturlig nok være særlig aktuelt å gripe inn mot bedriftserverv der kjøper oppnår markedsmakt gjennom ervervet. Hensynet til selgerens gevinst ved salget vil aldri være et forhold som vurderes opp mot dette. Regjeringen legger til grunn at tilsvarende må gjelde ved salg av statlige virksomheter.

Å sørge for at konkurranseloven kommer til anvendelse på vanlig måte, vil bidra til å hindre at salg av statlige selskaper skjer slik at konkurransen blir svekket. Det er likevel ikke gitt at dette sikrer en konkurransemessig gunstig markedssituasjon. Hvis for eksempel konkurransen i utgangspunktet er begrenset fordi det statlige selskapet allerede er en dominerende aktør i markedet, vil dette antakelig være situasjonen også etter at selskapet er solgt. Når selskapet ikke lenger er i statlig eie, vil det kanskje kunne være mer tilbøyelig til å utnytte markedsmakt på en konkurranseskadelig måte. Konkurranseloven har ikke virkemidler som generelt kan løse et slikt problem, for eksempel ved å pålegge deling (fisjon) av en dominerende aktør.

For å ha troverdighet i utøvelsen av de ulike rollene staten har er det viktig å være tydelig i utøvelsen av disse rollene. Det følger av dette at det for eksempel aldri vil være en del av den løpende eierforvaltningen å vurdere om eierskapet bidrar til økt konkurranse. Det kan for statlig heleide virksomheter likevel være nødvendig å vurdere konkurransehensyn ved sentrale beslutningspunkter, som ved omdanning fra forvaltningsorgan til forretningsenhet eller ved vurdering av hel- eller delprivatisering. Vurderingene her vil blant annet omfatte for eksempel hvorvidt et selskap skal deles opp før de enkelte delene privatiseres helt eller delvis. Staten vil i slike tilfeller kunne stå overfor avveiningen mellom å redusere den forventede verdi av selskapet på den ene side og gevinster for samfunnet gjennom økt konkurranse på den andre siden.

Konkurransemyndighetene vil på bakgrunn av sin rolle løpende kunne anmode eiermyndigheten eller Regjeringen om å vurdere deling av statlige heleide bedrifter ut fra konkurransehensyn selv om det ikke er aktuelt å privatisere virksomheten.

4.3.6 Alternativ til statlig eierskap

Det må vurderes for hvert enkelt selskap om eierskap er det mest effektive styringsvirkemidlet staten har for å oppnå de aktuelle målene. Andre aktuelle virkemidler kan deles i to hovedgrupper.

Staten kan for det første styre sine egne selskaper ved hjelp av sin myndighet til å vedta lover og forskrifter, knytte betingelser til lovhjemlede konsesjoner og lignende på samme måte som overfor andre private rettsubjekter. En beslektet styringsform er at staten kan påvirke selskapene ved å knytte subsidier eller avgifter til bestemte handlingsmønstre.

En del mål kan trolig nås mer effektivt enn gjennom eierstyring ved at det gjennom konsesjonsvilkår stilles nærmere vilkår om tjenestetilbud og lignende. Dette er gjort blant annet ovenfor TV2, hvor det er gitt krav om tilgjengelighet, programtilbud, egenproduksjon etc. Et annet eksempel på dette er Postens enerett på distribusjon av brev, mot at selskapet oppretholder et basistjenestetilbud for hele befolkningen.

Et annet hovedalternativ er kontraktstyring. Staten kan styre sine selskaper ved å inngå avtaler på samme måte som overfor private selskaper. Den vanligste formen for slik kontraktsstyring er at selskapene inngår avtaler om å produsere en bestemt type vare eller tjenester, eventuelt til en bestemt pris overfor brukerne, mot vederlag fra staten. Slike avtaler vil kunne inngås på kommersielt grunnlag av selskap som kun har forretningsmessige målsettinger, mens de fra statens side brukes til å realisere sektorpolitiske målsett­inger. Fordi tjenesten regelmessig vil være underlagt anbudsreglementet oppnås kostnadseffektivitet. Samtidig får man frem de reelle kostnadene ved ellers bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenester. Det bidrar også til en mest mulig effektiv ressursallokering. Et eksempel er at en rekke fly- og bussruter jevnlig legges ut på anbud for å sikre et bredt transporttilbud i alle deler av landet. Et annet eksempel er at Justisdepartementet betaler Telenor for å opprettholde kystradiotjenester og teletjenester på Svalbard.

Økt bruk av slike teknikker muliggjør også et tydeligere skille mellom rollen som leverandør (for eksempel som sektorpolitisk instrument) og eierrollen. En mulig modell vil innebære at eierenheten har hånd om forretningsmessige målsetninger (gjennom eierrådigheten), mens sektorpolitiske hensyn ivaretas av et annet sektordepartement gjennom reguleringer og kontraktsstyring. Slike teknikker gjør det også mulig å privatisere selskaper fordi ivaretagelsen av de politiske hensynene ikke lenger er knyttet til eierskapet.

Regjeringen vil arbeide videre med å avgrense formålene som skal realiseres gjennom eierskapet, og arbeide for økt bruk av andre virkemidler for å nå samfunnsmessige mål.

4.4 Behov for eierandeler ut fra ulike typer målsetninger

Nivået på eierandelen må tilpasses statens mål med eierskapet. Det er vesentlig for vurderingen av statlige eierdeler hva slags innflytelse som følger av ulike eierdeler i selskapet i henhold til selskaps-, børs- og verdipapirhandellovgivning. I det følgende omtales kort hva en eier oppnår av innflytelse i et selskap med noen aktuelle eierandeler. Slik innflytelse fra en eller flere eiere kan således også blokkeres med et mindretall som angitt i parentes.

100 pst.

Dersom bedriften har et lovbestemt monopol kan det ansees hensiktsmessig at staten eier denne 100 pst. Et eksempel på dette er Vinmonopolet. Dette kan også være en egnet andel dersom det er suverenitetshensyn som skal ivaretas.

90 pst. (11 pst.)

Dersom en aksjonær eier over 90 pst. av aksjekapitalen og stemmene i et aksjeselskap, kan vedkommende majoritetsaksjonær tvangsutløse de øvrige aksjonærene i selskapet. Tilsvarende gjelder adgangen til å ta konsernbidrag fra datterselskapet. 90-pst utgjør grensen for et skattekonsern.

67 pst. (34 pst.)

Vedtak om endring av, herunder tilføyelser til eller opphevelse av, et selskaps vedtekter forutsetter minst to tredeler av stemmene/aksjene. Det samme gjelder også beslutninger om fusjon eller fisjon, vedtak om forhøyelse/nedsettelse av aksjekapitalen, opptak av konvertible lån, vedtak om omdanning og vedtak om oppløsning. Dette er således en sentral grense. Dersom en aksjonær har mer enn en tredjedel av aksjene/stemmene, vil denne normalt ha negativ kontroll over mange av de vesentligste beslutningene i selskapet.

50 pst. (51 pst.)

Eksempel på beslutninger som fattes med alminnelig flertall er valg av styremedlemmer, godkjenning av årsregnskap og vedtak om utdeling av utbytte.

Ulike aksjeklasser

Enkelte lands aksjelovgivning, eller i særlovgivning i forbindelse med privatisering av statlige selskaper, opereres det med en egen aksjeklasse eller en enkelt aksje (golden share) med spesielle rettigheter for staten. Denne teknikken er blant annet benyttet i Frankrike og Storbritannia for å beholde en viss grad av statlig kontroll over et privatisert selskap. Staten kan for eksempel, gjennom en minoritetsposisjon eller en spesiell aksje, sikre seg rett til å nedlegge veto mot enkelte selskapsavgjørelser som vurderes å være i strid med nasjonale interesser. Dette kan gjelde aksjeoverdragelser av en viss størrelse og salg av anlegg m.v. Staten kan også sikre seg en rett til styrerepresentasjon. Aksjen kan eventuelt bli konvertert til en ordinær aksje etter et bestemt tidsrom.

Bruken av en gylden aksje kan i prinsippet medføre usikkerhet blant investorene. Det kan være vanskelig for utenforstående å få innsyn i statens inngripen. Dersom opplegget er forsiktig utformet og tidsbegrenset, kan et slikt opplegg være et mulig bedre virkemiddel for statlig kontroll enn alternative metoder som å begrense utenlandsk eierskap ved lovgivning og lignende. En rapport fra Verdensbanken peker på at når en stat sikrer seg en rett til gripe inn i de normale aksjetransaksjoner i et fungerende marked og blokkere visse beslutninger, vil dette kunne redusere ledelsens forretningsmessige handlerom og påvirke selskapets resultater negativt.

I Norge har det vært fremmet forslag om en tilsvarende gylden aksje, jf. Dok. nr. 8:48 (1997-98), i forbindelse med delprivatiseringen av Telenor. Det ble i Dok 8-forslaget blant annet foreslått en særskilt aksje som ga staten vetorett i visse helt sentrale spørsmål. Slike spørsmål kunne være hvor hovedkontoret skulle lokaliseres, utvidelse av aksjekapitalen, godkjennelse av fusjoner og oppkjøp, lokalisering av forskningsavdelinger, utflytting av oppgaver til utlandet m.v. Forslaget fikk ikke tilslutning i Stortinget, og det i dag ingen statlige eide selskaper som har en slik aksje konstruksjon.

Oppsummering

Privat medeierskap, og i noen tilfeller børnotering, er brukt for å sikre en god industriell utvikling og en tilfredsstillende verdiutvikling for en rekke av de selskapene staten eier aksjer i. Som det fremgår over gir en eierandel på 34 pst. negativ kontroll over de viktigste beslutninger i selskapet. Samtidig gir dette i mange av selskapene godt rom for en åpen handel med en vesentlig andel av selskapenes aksjer. For børsnoterte selskaper vil en god likviditet i aksjen normalt ha en positiv virkning på verdivurderingen, noe selskapene og eierne vil være tjent med.

I selskaper der staten ønsker å ivareta særlige hensyn vil eierandelen kunne variere. Det vises her også til gjennomgangen av selskapene i del II. Dersom det ikke foreligger særlige hensyn staten ønsker å ivareta i de enkelte selskaper, vil Regjeringen i tråd med dagens praksis, løpende vurdere å fremme forslag for Stortinget om fullmakt til å redusere statens eierandel i vedkommende selskap.

4.5 Et mer fokusert statlig eierskap

Regjeringen mener at en gjennomgang og vurdering av statens selskapsportefølje etter de retningslinjer som er trukket opp i denne meldingen, kan bidra til et redusert og forbedret statlig eierskap. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til fullmakter på grunnlag av Stortingets behandling av denne meldingen. Dynamikken i mange av de næringene de statlig eide bedriftene opererer er høy. Det gjør at det for å sikre statens mål med sitt eierskap, i tråd med dagens praksis, også kan bli aktuelt å fremme saker knyttet til det statlige eierskapet i enkeltselskaper.

5 En bedre organisering og forvaltning av det statlige eierskapet

Organiseringen og forvaltningen av eierskapet må tilpasses statens målsettinger med eierskapet og virksomhetenes egenart. I tillegg til effektivitetsvurderinger må staten også ta legitimitetshensyn når endringer vurderes. Det er uheldig med en organisering og forvaltning som gir inntrykk av rollesammenblanding. Dette gjelder i særlig grad for selskaper med statlig eierskap som opererer i markeder i konkurranse med andre. Selskaper hvor staten har eierinteresser må underlegges det samme konkurransepolitiske regelverk – og samme praksis for håndheving av regelverket – som andre selskaper.

Med dette utgangspunktet vurderes det bestående eierskapet, overflytning av selskaper til et eget eierskapsdepartement, et mulig skille av eierinteressene fra sentralforvaltningen og valg av selskapsform. Avslutningsvis har Regjeringen utformet ti prinsipper for en bedre forvaltning av de statlige eierandelene.

5.1 Fullmakter fra Stortinget til Regjeringen og eierdepartementet

Norsk rett gir Kongen (Regjeringen) stor frihet til å organisere sin virksomhet. Norsk lov er ikke til hinder for at et forvaltningsorgan kan behandle saker fra både private og offentlige instanser, også der disse står mot hverandre i enkeltsaker. Det er likevel enkelte rettslige regler og synspunkter som kan tenkes å ha betydning for spørsmålet om adgang eller frihet til samorganisering eller særorganisering av statlig eierskap. Det gjelder blant annet Grunnloven § 3 (den utøvende makt er hos Kongen) og § 12 (statsrådets sammensetning og sakenes fordeling), og forvaltningslovens regler om inhabilitet og taushetsplikt.

Etter Grunnloven § 19 er det Kongen (Regjeringen) som forvalter statens eiendom. Stortinget utøver således ikke noen direkte eierstyring. Det faller imidlertid ikke inn under statsrådens myndighet etter Grunnloven § 19 å selge statens aksjer i aksjeseselskaper. Aksjesalg og vedtak om kapitalutvidelse må ha grunnlag i særskilt fullmakt fra Stortinget. Situasjonen er en annen når det gjelder salg av aksjer i andre selskaper som er eid av et statsaksjeselskap. Slike salg hører i alminnelighet under den forretningsmessige ledelse av selskapets virksomhet, og avgjøres av selskapets ledelse. Stortinget har imidlertid selv, ved behandlingen av Dok. nr. 7 (1972-73) i Innst.S. nr. 277 (1976-77) lagt til grunn at Stortinget har den reelle avgjørelsen når det gjelder beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement i selskaper hvor staten er eneaksjonær. Dette betyr at enkelte typer beslutninger vil ta lengre tid for staten som eier enn for private eiere, og beslutningsprosessen blir mer åpen og omfattende.

5.2 Organisering av eierrollen

Regjeringen mener det er viktig at organisering av eierskapet bidrar til å styrke legitimiteten i forhold til omgivelsene. Dette gjelder både i forhold til andre statlige oppgaver, og i forhold til kapitalmarkedet og evt. deleiere i statlig eide selskaper (jf. omtalen av statens ulike roller i kap. 4.1). Det er viktig at eierrollen kan utøves på en slik måte at det gir grunnlag for best mulig forretningsmessig drift i de enkelte selskapene. Det store omfanget av det norske statlige eierskapet, og det forhold at stadig flere av selskapene blir børsnoterte, er en viktig begrunnelse for at staten bør sikre at eierskapet er organisert og forvaltet på en profesjonell og effektiv måte.

Det statlige eierskapet er i dag fordelt på en rekke departementer, hovedsakelig som følge av koblingen til det sektorpolitiske ansvar i det enkelte departement.

I Semerklæringen går Samarbeidsregjeringen inn for at det statlige eierskapet samles i ett departement, med den begrunnelse at det i mange tilfeller oppstår konflikter mellom statens roller som eier og kontrollmyndighet. Dette kan bidra til å etablere et klarere skille mellom rollene ved at statsråden for eierdepartementet blir konstitusjonelt ansvarlig for ivaretakelsen av eierrollen, mens andre statsråder blir konstitusjonelt ansvarlig for myndighets- og tilsynsrollene på sine respektive områder. Målet er derfor at en slik organisering vil bidra til å redusere de rollekonflikter som staten møter gjennom ulike roller som eier, tilsynsmyndighet og sektorpolitisk ansvarlig myndighet. Eierrollen og myndighetsrollen krever til en viss grad ulik fagkompetanse. Det kan tale for at staten i noen grad kan oppnå stordriftsfordeler og økt kompetanse i eieroppfølgingen ved å samle kunnskap og erfaring med eierspørsmål. Regjeringen legger for øvrig grunn til at økt profesjonalisering, blant annet som følge av en mer samlet utøvelse av eierskapet, i tillegg til kostnadsmessig effektivitet, gjennom en kompetansemessig styrking også vil kunne gi seg utslag i økt verdi av statens aksjeinnehav.

Etter at Samarbeidsregjeringen tiltrådte er forvaltningsansvaret for eierskapet i Statens Bankinvesteringsfond (Den norske Bank), SAS AB, SIVA SF, Statkraft SF og Grødegaard AS overført til Nærings- og handelsdepartementet. Helsedepartementet fikk fra årsskiftet eieransvaret for de fem regionale helseforetakene. Det er etter Regjeringens syn hensiktsmessig og riktig å videreføre den oppryddingen som allerede er påbegynt når det gjelder organiseringen av det statlige eierskapet.

I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig å organisere statens eierandeler i et felles konsern. Det ble en bedre koordinering innen norsk aluminiumsvirksomhet da Hydro Aluminium overtok statlige Årdal og Sunndal Verk. Statkorn Holding (nå Cermaq) tok opp i seg og samordnet en rekke forskjellige selskapsinteresser staten sto som eier innen korn-, mel- og kraftfôrsektoren.

Regjeringen har vurdert om det vil være hensiktsmessig å legge statens eierinteresser til ett (eller noen få) forvaltningsorganer eller forvalterselskaper. Fordelene ved en slik omlegging kan være en større effektivitet i utøvelsen av eierskapet, presumtivt med mindre politisk innflytelse. Dette kunne, dersom det var mulig å finne en egnet konstruksjon, også av kapitalmarkedet bli oppfattet som positivt ved utøvelsen av det statlige eierskapet. En egen eierenhet vil også kunne representere et eget forvaltningsmiljø utenfor departementsstrukturen.

I hvilken grad Stortinget, statsråden eller departementet ville kunne avlastes for arbeid og ansvar gjennom opprettelsen av et statlig forvaltningsselskap, er det vanskelig å si noe entydig om. Dersom alle viktige statlige eierandeler ble etablert under et felles holdingselskap, kan en mulig konsekvens være at svært mange av de beslutninger som i dag legges frem for Stortinget, ikke lenger ville ha behov for det. Et departement vil kunne ha behov for arbeidsmessig avlastning og kompetansestyrking ved gjennomføring av større markedstransaksjoner etter at de prinsipielle og politiske beslutningene er truffet. Dette kan gjelde gjennomføringen av salg av statens aksjer i større bedrifter, børsintroduksjoner kombinert med statlig nedsalg og tilsvarende store og arbeidskrevende operasjoner. Dette er situasjoner der det også med et statlig forvaltningsselskap vil være naturlig å innhente rådgivere. På samme måte som i private selskaper blir det i stor utstrekning benyttet frittstående rådgivere ved slike omfattende transaksjoner.

Regjeringen vil peke på at spørsmålet om demokratisk kontroll over de betydelige statlige eierinteressene er et viktig moment ved vurderingen av et eventuelt statlig forvaltningsselskap. For å kunne opprette et fungerende forvaltningsselskap vil det trenge vide forretningsmessige fullmakter til kjøp, salg og forvaltning av aksjeporteføljen. I tilsvarende grad vil Stortingets og departementets adgang til å påvirke virksomheten og omfanget av statens eierinteresser bli redusert. Det vil være uheldig, også i forhold til demokratiske prinsipper, om ansvaret for å treffe enkeltbeslutninger av denne type fjernes fra den statsråd som står konstitusjonelt ansvarlig. Til forskjell fra private selskaper vil også en holdingsselskapsstruktur som dette bli mindre eksponert for den kontroll og åpenhet som ligger i oppfølging fra et kapitalmarked, kunder, leverandører med videre.

Regjeringen vil etter en samlet vurdering ikke foreslå å flytte den eierskapsutøvelsen som i dag ligger i departementene til et eget forvaltningsorgan.

5.3 Organisering av statlig næringsvirksomhet– valg av selskapsformer

Statlig eierskap kan organiseres i ulike juridiske selskapsformer, følgende former praktiseres i dag.

Heleide statsaksjeselskaper

Statsaksjeselskapene er organisert etter aksjeloven av 13. juni 1997 nr 44 om aksjeselskaper og lov av 13. juni 1997 nr 45 om allmenaksjeselskaper.

De alminnelige reglene i aksjelovgiviningen gjelder som utgangspunkt også for statsaksjeselskaper. I tillegg inneholder aksjelovgivningen enkelte særregler for statsaksjeselskaper jf. aksjeloven/allmenaksjeloven § 20-4 til § 20-6, som bl.a. omhandler styrevalg, utbytte og Riksrevisjonens kontroll.

Deleide aksjeselskaper

Staten kan være aksjeeier sammen med private aksjeeiere. For slike deleide aksjeselskaper gjelder de alminnelige reglene i aksjelovgivningen fullt ut, dvs. uten at særreglene for statsaksjeselskaper i aksjeloven / allmennaksjeloven §§ 20-4 til 20-6 gjelder.

Statsforetak

Statsforetakene er organisert etter lov av 30. august 1991 nr 71 om statsforetak. Statsforetak er rettslig og økonomisk skilt ut fra staten og ikke underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet. Organisasjonsformen er ganske lik aksjeselskapet, men skiller seg fra dette på noen sentrale punkter. Styreprotokollene skal oversendes eierdepartementet. Saker av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter, skal forelegges departementet skriftlig før styret treffer vedtak. Organisasjonsformen kan bare anvendes for heleide statlige virksomheter og benyttes som regel i tilfeller der både forretningsmessige og sektorpolitiske hensyn skal ivaretas. Staten garanterer for alle kjente fordringshavere hvor fordring er inngått i aktsom god tro. Selskapets utestående fordringer kan avgrenses gjennom låne- og garantirammer.

ESA vurderer garantibestemmelsene i statsforetaksloven som konkurransevridende, og dermed i strid med EØS-avtalen. Som følge av dette vil Regjeringen foreslå å fjerne disse garantibestemmelsene. Eventuelle endringer i statsforetaksloven vil ikke endre statens ansvar for statsforetakenes inngåtte forpliktelser.

Særlovselskaper

Betegnelsen særlovselskap dekker en uensartet gruppe selskaper som har det til felles at de er organisert i henhold til en særskilt lov som er spesialutformet for den enkelte virksomhet, med utgangspunkt i aksjeselskaps- eller statsforetaksformen. Selskapene har fått beholde visse rettigheter etter tjenestemannsloven. Eksempler på særlovselskaper er Posten BA, NSB BA og Norsk Tipping AS.

I det formelle grunnlaget for mange av selskapene er det lagt opp til at viktige spørsmål av samfunnsmessig karakter skal behandles av politiske organer. Klarest kommer dette til uttrykk ved at det for mange av selskapene er tatt inn en § 10-bestemmelse i vedtektene. Den pålegger selskapene å legge viktige samfunnsmessige spørsmål frem for eieren i forkant av avgjørelse i styret, jf. statsforetakene.

Regjeringen vil fremme egen sak om omdanning av Posten BA og NSB BA til aksjeselskaper i tråd med Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2002.

Valg av selskapsform

Selskaper som ikke lenger er pålagt konkrete og identifiserbare oppgaver bør gis en selskapsform som er tilpasset bedriftens formål og utfordringer. For flere statsforetak og særlovsselskaper kan det være riktig med omdannelse til aksjeselskap. På denne måten vil det oppnås en mer oversiktilig organisasjonsstruktur for de offentlige eide selskapene. Eventuelle behov for styring kan tas inn i vedtektene. Omdannelse fra statsforetak til aksjeselskap gjør at uheldige konsekvenser som følge av låne- og garantirammer faller bort.

Omdannelse til AS vil kunne virke klargjørende for hvilke mål staten har med sitt eierskap i selskapet. Generelt kan en anta at det vil være større klarhet, og eventuelt bevissthet, knyttet til forholdet mellom staten og et statlig eiet selskap i tilfeller med aksjeselskapsorganisering. I så fall kan dette innebære at en er mer forsiktig med å gi slike selskaper styringssignaler eller oppgaver for å nå sektorpolitiske mål som alternativt kan oppnås gjennom reguleringer. For selskaper som opererer i konkurranse med private og utenlandske bedrifter, vil AS-formen kunne gi større handlefrihet til å delta i restruktureringsprosesser. Det er også en fordel at AS-formen er kjent internasjonalt.

Det er også innenfor statsaksjeselskapsformen stor variasjon med hensyn til i hvilken grad eierutøvelsen i selskapet benyttes som et sektorpolitisk virkemiddel. Det avgjørende skillet med hensyn til ulike selskapsformers betydning synes å gå mellom deleide selskaper og andre.

Overgang fra flere ulike selskapsformer, med til dels innfløkte særbestemmelser, til èn velkjent organisasjonsform som aksjeselskap kan også være et selvstendig bidrag til forenkling av offentlig sektor.

5.4 Prinsipper for godt eierskap

Statens eierskap i norsk næringsliv har som vist i kap. 2 og del II et betydelig omfang. Selv om det er et mål å redusere omfanget av statens eierskap, vil staten også i fremtiden sitte med eierandeler i ulike typer selskaper. Det er en viktig utfordring å sikre at eierskapet forvaltes på en mest mulig effektiv måte.

Regjeringen ser det som et overordnet prinsipp at det statlige eierskapet, der det er forretningsmessig motivert, i størst mulig grad forvaltes etter samme retningslinjer som anvendes av private eiere. Utgangspunktet for prinsippene for godt eierskap i neste kapittel er debatten som har foregått de seneste 15-20 år om hvilke overordnede prinsipper selskaper bør styres etter, den såkalte corporate governance-debatten 4. Erfaringer fra privat sektor har etter Regjeringens syn viktige implikasjoner for hvordan staten bør opptre som eier og også for hvilke forventninger eieren bør ha til selskapet. Regjeringen vil i tillegg fremheve at statlig eierskap byr på særlige utfordringer som er blitt hensyntatt ved utformingen av de følgende 10 prinsippene. Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) vurderer å starte opp et arbeid rundt corporate governance og offentlig eierskap med norsk delfinansiering. Dette arbeidet er særlig viktig for Norge på grunn av vårt store statlige eierskap og vil kunne bidra til videreutvikling av vår eierrolleutøvelse. I Danmark har et offentlig utvalg nylig avgitt en rapport om god selskapsledelse 5. I Norge driver blant annet Eierforum arbeid på området. Boks 5 1 inneholder enkelte referanser til corporate governance-emner og statlig eierskap.

Utgangspunktet for prinsippene er den statlige eierens interesse i å bidra til verdiskapingen nasjonalt og på statens hånd i selskaper med statlige eierandeler. Det skjer ut fra den antagelse at utøvelsen av eierskapet har betydning for verdiskapingen i selskapet. Denne antagelsen er også testet ut og delvis underbygd i norsk empirisk forskning 6.

5.5 10 prinsipper for god eierstyring

Prinsippene supplerer lovgivningen på området. De angir hvordan staten vil agere som eier og hva staten vil forvente fra selskapene. Fremstillingen tar utgangspunkt i en situasjon der et departement er eier, men prinsippene bør anvendes tilsvarende så langt de passer der andre statlige organer sitter i en eierrolle. Prinsippene gjelder ikke minst deleide selskaper. Staten er i mange tilfeller en dominerende eier og har som sådan stor innflytelse gjennom generalforsamlingen. Denne innflytelsen må utøves på en forsvarlig måte, ikke minst ut fra hensynet til private medinvestorer. Eierskapet utøvet etter disse prinsipper skaper en forutsigbarhet som kan påvirke verdiene i slike selskaper positivt.

Fremstillingen tar sikte på å dekke både selskaper der driften er rent forretningsmessig basert og selskaper der en også søker å realisere ulike samfunnsmessige formål. På enkelte områder vil iverksettingen av prinsippene være forskjellig for disse to kategoriene av selskaper, men felles for begge er at staten må være opptatt av å optimalisere verdiskapingen i selskapene. Betegnelsen selskap dekker aksjeselskap, allmennaksjeselskap, statsforetak og særlovsselskap. I enkelte særlovsselskaper kan det finnes bestemmelser som ikke er helt i tråd med prinsippene for god eierstyring. Det vil derfor i slike tilfeller måtte utøves skjønn ved utøvelsen av prinsippene.

5.5.1 Prinsipp 1. Aksjonærer skal likebehandles

Et selskaps evne til å tiltrekke seg kapital er avhengig av investorenes tillit til at andre aksjonærer ikke gis muligheter til å fremme sine interesser på deres bekostning. Som en dominerende eier i flere selskaper er det vesentlig at også den statlige eieren arbeider for å sikre likebehandling.

Forskjellsbehandling kan for det første bestå i at staten i eierrollen handler på basis av informasjon om selskapet som ikke er kjent for andre aksjonærer. En annen form for forskjellsbehandling finner sted dersom staten utøver eiermakt i selskapet gjennom uformelle kanaler. Også der hvor staten i kraft av sin dominerende eierposisjon kan fatte bindende vedtak gjennom generalforsamlingen, skal staten vurdere hensynet til andre aksjonærer. Handlinger i strid med andre private aksjonærers interesser vil kunne svekke selskapenes evne til å tiltrekke seg ønsket privat kapital og er derfor ikke i selskapenes eller statens interesse.

5.5.2 Prinsipp 2. Det skal være åpenhet knyttet til statens eierskap i selskapene

Det anses å bidra positivt til selskapenes utvikling og statens omdømme som eier at investorer og andre interesserte får bedret kjennskap til interne statlige prosesser om og målsettinger med eierskapet. Siden selskapene eies av staten har åpenhet rundt eierskapet også en demokratisk dimensjon.

Den statlige eieren vil derfor arbeide aktivt med å informere om eierskapsforvaltningen. Dette gjøres for det første i form av ekstern rapportering, for eksempel gjennom stortingsmeldinger og eierdepartementets internettsider. Videre vil den statlige eieren følge aktivt opp prinsippet om meroffentlighet i offentlighetsloven 7 ved forespørsler om dokumentinnsyn på eierskapsområdet. Det må imidlertid understrekes at behovet for å ivareta statens forretningsmessige interesser kan tilsi unntak fra offentlighet i henhold til lovgivningen.

5.5.3 Prinsipp 3. Eierbeslutninger og vedtak skal foretas på generalforsamlingen

Det rettslige grunnlaget for statsrådens eiermyndighet i aksjeselskap er generalforsamlingen, i statsforetak, foretaksmøtene. I særlovsselskapene er myndigheten normalt avgrenset til en tilsvarende beslutningsarena. Heretter brukes generalforsamlingen som en fellesbetegnelse på disse arenaene. Det må unngås at man, for å gi økt fleksibilitet, etablerer en praksis med styringssignaler utenfor denne arenaen. Uformelle styringssignaler kan for det første skape en uryddig rollefordeling mellom statsråden og de styrende organer. Like viktig er imidlertid at mangelen på notoritet i slike uformelle styringskanaler medfører uklare ansvarsforhold omkring de beslutninger som fattes. Dette vil også kunne være av betydning for dokumentasjon ved en evt behandling i Stortinget. Ved at generalforsamlingen anvendes som eneste beslutningsarena der staten opptrer som eier sikres notoritet. En slik ryddighet er særlig viktig i selskaper staten eier sammen med private.

I tilfeller der staten ikke opptrer som eier, men som kunde eller gir tilskudd til driften, skal generalforsamlingsformen ikke anvendes. I det første tilfellet gjelder avtalerettslige regler. I det andre gjelder regler for tilskuddsforvaltning i statens økonomireglement 8. Når bevilgninger gis på bestemte vilkår eller en gir beskjed om forutsetninger for andre typer vedtak, er det vanlig praksis at departementene formidler disse til selskapene i brevs form med gjenpart til Riksrevisjonen.

Prinsippet er ikke til hinder for kontakt utenfor generalforsamlingen, på lik linje med det som er vanlig praksis i kapitalmarkedet for øvrig. Slik kontakt mellom det ansvarlige departement og selskapet vil være en forutsetning for at eier skal kunne sikre seg tilstrekkelig informasjon om virksomheten, og er således et viktig element i den normale utøvelsen av eierskapets oppfølgings- og kontrollfunksjon. Enkelte større saker vil dessuten kunne kreve et samarbeide mellom eier og selskap i forkant av beslutninger i generalforsamlingen eller Regjering og Storting. I slike situasjoner er det viktig at aktørene kjenner sine roller slik at kontakten ikke fungerer som uformell styring utenfor generalforsamlingen.

5.5.4 Prinsipp 4. Staten setter mål for ­selskapene, styret er ansvarlig for ­realiseringen av målene

Eierne bør arbeide for å gi selskapet et klart og mest mulig entydig formål. En større grad av spesialisering må antas å fremme effektiv drift av selskapet og forenkle eieroppfølgingen. Formålsavgrensningen bør derfor angi en klart avgrenset kjernevirksomhet og ikke oppmuntre til fremstøt utenfor denne. Eventuelle andre formål enn de forretningsmessige bør i størst mulig grad ivaretas på annen måte enn gjennom eierrollen.

Et hovedprinsipp for forvaltningen av statens eierandeler er at den begrenser seg til overordnet styring. Staten som eier bidrar med kapital, utpeker et styre og gir det bestemte mål å arbeide etter. Deretter vurderer man måloppnåelse, eventuelt i samarbeid med private aksjonærer. Statens styring bør utformes slik at styret og daglig ledelse får forretningsmessig handlingsrom innenfor gitte rammebetingelser. Ledelsen har normalt bedre innsikt i selskapets daglige drift enn eieren. I tillegg har konkurranseutsatte selskaper behov for å kunne treffe raske avgjørelser. Det å trekke eierne inn ved for mange beslutninger er tidkrevende og gjør selskapet mindre fleksibelt. Videre kan detaljstyring fra eier lede til pulverisering av ansvar i styret.

Utgangspunktet er derfor at statsråden eller departementet ikke skal gripe inn i styrets forretningsmessige ledelse av selskapet. Situasjonen kan imidlertid ligge slik an at statsråden, som et ledd i en aktsom forvaltning av statens eierskap eller som oppfølging av stortingsvedtak, finner å måtte klargjøre for styret hva staten i generalforsamling vil mene.

Økonomisk teori 9 viser at styret kan forventes å fungere som et redskap for eierne i noe ulik grad. I tilfeller der eierskap, styre og ledelse er adskilt vil styret og ledelsen kunne ha avvikende interesser fra eierne. Disse vil også normalt ha bedre informasjon om selskapet enn eierne. Eierne bør kunne bedømme hvorvidt ineffektivitet skyldes ledelsen eller ukontrollerbare forhold. Dersom eierne ønsker en mest mulig effektiv drift stilles de således overfor store kontrollutfordringer selv om de bare hadde tenkt seg selv en overordnet styringsrolle. Dette fordrer betydelig kompetanse hos eierne.

Eierne vil kunne fremme verdiskapingen i selskapene ved å stille styret overfor klare krav til effektiv realisering av mål. Hvilke mål varierer avhengig av formålet med virksomheten og selskapets rammebetingelser. Eierne skal kontrollere måloppnåelse og holde styret ansvarlig for denne.

Dette innebærer at staten skal stille klare avkastningskrav til selskaper med statlige eierandeler og en forretningsmessig målsetting. Staten bør benytte samme prinsipper for fastsettelse av mål for avkastning som private investorer. Nivået på avkastningen bør tilpasses den risikoen som virksomheten påfører eier/staten. Dermed vil avkastningskravet øke med økende risiko. EØS-avtalens regler om offentlig støtte (art. 61 flg.) stiller også krav til at det offentlige opptrer som enhver fornuftig markedsinvestor når det skytes inn offentlig kapital til drift eller investeringer i offentlige bedrifter. Dette medfører at staten ikke kan tilføre statsbedriftene midler uten at det stilles krav til bedriftene om en viss avkastning eller utbytte på lik linje med det en privat investor ville akseptere for å stille tilsvarende midler til rådighet.

Dersom selve eierutøvelsen brukes til å oppnå ikke-forretningsmessige mål skal disse også presiseres og konkretiseres til klare etterprøvbare krav. Det er viktig at det rapporteres med samme grundighet på sektorpolitiske som forretningsmessige mål. I statlige selskaper bør slike pålegg ledsages av en økonomisk kompensasjon som er bundet til og står i forhold til kostnadene ved den pålagte ytelsen. Kostnadene og finansieringen av pålagte ytelser bør i størst mulig grad synliggjøres ved regnskapsmessig eller selskapsmessig utskilling av disse aktivitetene. Dette vil klargjøre ansvarsforhold, redusere spørsmål om kryssubsidiering, og muliggjøre effektiv eieroppfølging. I tillegg vil det synliggjøre kostnadene ved pålagte sektorpolitiske mål. Sektorpolitiske målsetninger blir på denne måten ikke kompensert for ved lavere avkastningskrav.

Den grunnleggende kontrollformen staten har som eier er gjennomgangen av selskapenes årsoppgjør. Etter økonomireglementet for staten § 22 10 har statsråden et spesielt ansvar for å følge opp selskapene med «… vektlegging på oppnådd årsresultat, eventuelt avkastningskrav og utbyttepolitikk». Eieren er videre pålagt å utarbeide retningslinjer/instrukser for styring og kontroll.

I noen få selskaper der staten er eneeier er det også etablert ordninger hvor styreprotokollene oversendes departementet og/eller bestemmelser om at særlig viktige saker skal oversendes departementet, såkalte §10-ordninger. I tillegg kommer den informasjon som tilflyter staten gjennom kontakt utenom generalforsamlingen. Eksterne evalueringer kan gjennomføres både når eieren selv ikke sitter med nødvendig kompetanse for å vurdere måloppnåelse, og som et supplement til eierens egne vurderinger. Kontrollsystemet som utformes må tilpasses eiernes målsett­inger samt virksomhetens omfang og karakter.

Eierne må vurdere hvorvidt manglende måloppnåelse skyldes styret eller forhold utenfor styrets kontroll. Selskapslovgivningen bygger på en forutsetning om at det er tillit mellom eieren og selskapets styre. Det kan hende tillitsforholdet blir brutt som følge av manglende måloppnåelse. Kravene til styrets kompetanse i den situasjon selskapet står overfor kan også bli endret. I slike situasjoner vil det være normalt at eieren gjennom generalforsamlingen bytter ut styret, eventuelt de styremedlemmer som ikke lenger har eierens ­tillit.

5.5.5 Prinsipp 5. Kapitalstrukturen i selskapet skal være tilpasset formålet med ­eierskapet og selskapets situasjon

Med kapitalstruktur menes i hvilken grad selskapet er finansiert med gjeld og/eller egenkapital. For mye og for lite egenkapital kan medføre ineffektivitet i gitte situasjoner 11. Selskapets kapitalstruktur må derfor tilpasses selskapets situasjon. Styret har i lys av selskapets risiko og eierenes avkastningskrav ansvar for forholdet mellom egenkapital og gjeld. Det bør for hvert enkelt selskap foretas regelmessige analyser av om kapitalstrukturen i selskapet er i tråd med eierens interesser.

For staten som eier er verdiskaping over tid det overordnede målet. Som eier vil staten påvirke kapitalstrukturen gjennom avkastningskrav, forventninger til utbytte og deltagelse i emisjoner med videre.

I statlige selskaper skal også utbyttepolitikken være utformet slik at den ikke medfører uønskede konkurransevridninger mellom den statlige virksomheten og private selskaper, jf. også EØS-avtalens regler om offentlig støtte (art. 61 flg.).

Statens mål for avkastning og utbytte må være kjent for og drøftet med selskapet. Det er viktig at statens politikk på dette området er forutsigbar og ligger fast over noen tid. Staten som eier vil imidlertid ta hensyn til spesielle situasjoner, samt den enkelte bedrifts soliditet ved utarbeidelsen av forventninger til utbytte. Det vises i denne forbindelse til omtale i St.prp. nr 1 (2001-2002), Statsbudsjettet for 2002.

5.5.6 Prinsipp 6. Styresammensetningen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskaps egenart 12

I lys av rollefordelingen mellom eier og selskap ligger det et betydelig ansvar på de enkelte selskapenes styrer og bedriftsforsamlinger. Styret er ansvarlig for forvaltningen av selskapets verdier innenfor rammer og mål satt av eierne. Styrerekruttering er derfor en svært viktig arbeidsoppgave for staten som eier.

Styrevalgene finner vanligvis sted for en periode på to år, i samsvar med aksjelovens hovedregel. Ansvaret for styresammensetningen begrenser seg imidlertid ikke til de periodiske styrevalgene. Staten anser seg som å ha et løpende tilsynsansvar med styrenes ledelse i selskaper der staten er involvert, og plikter å gripe inn om denne ikke er tilfredsstillende.

I det følgende omtales styresammensetningen, men de samme prinsippene vil også gjelde for øvrige styrende organer, som for eksempel bedriftsforsamlingen. Målet er å sette sammen styrende organer som er best mulig tilpasset statens formål med eierskapet og selskapets virksomhetsområde. Det er imidlertid også satt enkelte grenser for hvem som er valgbare ut fra Stortingets og Regjeringens kontrollfunksjoner.

Stortinget har bestemt at stortingsrepresentanter ikke bør velges til verv i bedrifter som er underlagt Stortingets kontroll, med mindre det kan forutsettes at representanten ikke stiller til gjenvalg. Det er også en uskreven regel at statsråder, når de trer inn i Regjeringen, frasier seg slike verv. Tilsvarende gjelder statssekretærer.

Embets- og tjenestemenn ansatt i et departement eller i sentraladministrasjonen for øvrig, som har saker vedrørende virksomheten som sitt saksområde, eller som er ansatt i et departement eller annet sentraladministrativt organ som regelmessig behandler saker av vesentlig betydning for selskapet eller for vedkommende bransje, bør ikke være representert i styre og lignende i selskapet. Administrerende direktør bør likeledes ikke velges til medlem av styret i eget selskap.

Det bør også vurderes om styrets rolle som et redskap for eieren har føringer for hvilken tilknytning til selskapet styremedlemmene bør ha. Som en hovedregel bør styremedlemmene som velges av staten som eier ikke være eller ha vært ansatt i selskapet i de siste fem år. Likeledes bør det vurderes nøye om personer som har vært eller er profesjonelle rådgivere for selskapet eller har andre strategiske interesser i selskapet er egnede representanter . Slike former for tilknytning kan være vanskelig forene med den kontrollfunksjon styret har på vegne av eierne.

Innenfor disse rammene vil staten fokusere på kompetanse, kapasitet og mangfold under arbeidet med styresammensetning.

Kompetansehensyn

Styresammensetningen må samlet sett gi den ønskede kompetansen ut fra statens formål med eierskapet og virksomhetsområdet. Det er nødvendig med solid bransjekunnskap fra den sektoren selskapet opererer på. For kommersielle selskaper legges det vekt på å velge representanter med erfaring fra næringsliv og industri, gjerne også fra eksportvirksomhet og markedsføring, forretningsjuss og finansiering. For selskaper som opererer i en internasjonal konkurransesituasjon vil internasjonal erfaring også være viktig.

Kapasitetshensyn

Styreverv krever betydelig innsats, særlig i perioder. Omfanget av aktuelle kandidaters øvrige stillinger og verv må være forenlig med den tidsbruken det er rimelig å påregne at styrevervet krever.

Mangfold

Regjeringen er opptatt av å trekke veksler på forskjeller i erfaringsbakgrunn i styresammensetningen. Mangfold vil kunne bidra til et bredere beslutningsgrunnlag i styrearbeidet.

Regjeringen vil legge vekt på kompetanse og mangfold når staten foreslår personer valgt inn i styrer og bedriftsforsamlinger. Staten vil som et ledd i dette tilstrebe en mest mulig lik representasjon mellom kjønnene ved styreutvelgelse. Det tilfører en ønsket bredere erfaringsbakgrunn i arbeidet at begge kjønn er representert i styret. Kvinner har i dag høy utdanning og bred erfaring, og representerer ressurser som staten må nyttiggjøre seg. Per februar 2002 ligger kvinneandelen av de aksjonærvalgte styremedlemmene som staten direkte eller indirekte utpeker i selskaper under Nærings- og handelsdepartementet på cirka 40 pst.

Alderssammensetningen i styret er en annen faktor som kan påvirke styrets evne til nyskapning og bør således være et moment i styresammensetningen. På samme grunnlag bør det legges vekt på geografisk, kulturelt og sosialt mangfold når styret settes sammen.

Det vil i mange tilfeller måtte foretas en avveining mellom de ulike kriteriene etter som de ulike hensynene kan komme i konflikt. For eksempel vil personer med høy kompetanse kunne ha ervervet denne nettopp i kraft av andre engasjementer som kan være problematiske ut fra kapasitet. Hvilke hensyn som er viktige vil også forandre seg over tid, etter hvert som selskapet og den bransjen det operer i forandrer seg.

5.5.7 Prinsipp 7. Lønns- og insentivordninger bør utformes slik at de fremmer ­verdiskapningen i selskapene og ­fremstår som rimelige

For å tiltrekke ønsket kompetanse er det nødvendig at selskaper der staten har eierandeler er konkurransedyktige hva angår kompensasjon til styret, ledelsen og ansatte.

Staten er en betydelig eier i norsk næringsliv. Lederes ansettelsesvilkår påvirker lønnsutviklingen; så vel generelt som innen det enkelte selskap. Selv om lederlønnsnivået i statlige selskaper skal være konkurransedyktig, bør de ikke være lønnsledende innenfor sine bransjer. Konkrete statlige retningslinjer for heleide statlige selskaper vil kunne ha virkning i de aktuelle bedriftene, og de vil også kunne ha en positiv signaleffekt overfor andre selskaper innen norsk næringsliv.

Nærings- og handelsdepartementet har med virkning fra 3. september 2001 gitt ut veiledende retningslinjer for ansettelsesvilkår for ledere i heleide statlige foretak (statsaksjeselskaper, statsforetak og særlovselskaper).

Retningslinjene inneholder bestemmelser om lønn og andre ytelser, pensjonsytelser, sluttvederlag og etterlønn. De veiledende retningslinjene skal være en sjekkliste for styrene. De skal ikke rokke ved at det etter gjeldende lover er styret som fastsetter administrerende direktørs lønn og øvrige vilkår.

Det vises også til et veiledningshefte utarbeidet av Næringslivets Hovedorganisasjon, Godtgjørelse til toppledere. Arbeidsgiverforeningen NAVO har lagt en tilsvarende veiledning til grunn.

Både for styret, ledelse og øvrige ansatte kan resultatbasert avlønning vurderes. Riktig utformet kan slike virkemidler stimulere til arbeid som samsvarer med eierenes mål med virksomheten. Teorien og erfaringen med slike virkemidler tilsier imidlertid at de må utformes med stor presisjon for å sikre at de fungerer etter hensikten, slik at ikke utenforliggende forhold får store utilsiktede effekter 13.

5.5.8 Prinsipp 8. Styret skal ivareta en ­uavhengig kontrollfunksjon overfor ­selskapets ledelse på vegne av eierne

Styret skal ivareta den strategiske ledelsen av selskapet innenfor de rammene som er gitt av eieren. I denne rollen bør styret ta føringen i diskusjonen om strategiske veivalg for selskapet og være i dialog med ledelsen om slike saker. Mer generelt kan et kompetent styre være en viktig diskusjonspartner og støttespiller for selskapets ledelse. Samtidig må styret kontrollere ledelsens arbeid ut fra gitte målsettinger og styret må derfor også ha en uavhengig rolle i forhold til ledelsen. Styret må i forlengelsen av kontrollfunksjonen vurdere selskapets ledelse og utskiftninger i denne. I dette ligger det også å sikre tilstrekkelig ledelseskapasitet, og at planlagte skifter i ledelsen skjer slik at midlertidige løsninger unngås. Det tilligger også styret å vurdere resultatbasert avlønning av ledelsen og øvrige ansatte for å motivere til forbedret måloppnåelse.

5.5.9 Prinsipp 9. Styret bør ha en plan for eget arbeid og arbeide aktivt med egen ­kompetanseutvikling. Styrets ­virksomhet skal evalueres

Styrelederen har et særlig ansvar for å sikre at arbeidet i styret fungerer godt. Det bør derfor lages en årsplan og møtefrekvens som sikrer at styret kan ivareta sine funksjoner. En slik årsplan bør inneholde rom for å diskutere strategiske spørsmål. Styrelederen bør også tilrettelegge for at styrets samlede kompetanse utnyttes på en best mulig måte.

Den store vekten på utvelgelsen av styremedlemmer bygger på en tanke om at det er de egenskapene styremedlemmene tar med seg inn i posisjonen som er de sentrale. Det må imidlertid også understrekes at det ligger et klart potensial i å utdanne styremedlemmene i styrearbeid etter at de har blitt valgt. Styret bør sørge for at styremedlemmenes kompetanse om styrets arbeid heves gjennom ulike utviklingstiltak. Dette gjelder både aksjonærvalgte medlemmer og medlemmer valgt av og blant de ansatte.

Evaluering av styrets virksomhet er et hensiktsmessig virkemiddel for eierene når disse vurderer utskiftninger i styret, men kan også gi verdifulle innspill om forbedringsmuligheter til styret. Slike evalueringer bør omfatte både styret som helhet og det enkelte medlem hver for seg. Videre bør samarbeidet mellom styret og ledelse evalueres. En slik evaluering kan organiseres på forskjellige måter. For det første kan eieren evaluere styrets virksomhet indirekte ut fra årsrapportering og annen rapportering til eier om måloppnåelse, jf. prinsipp 4. For det andre kan det foretas uavhengige vurderinger av styrene som grunnlag for eierdepartementets dialog med styret og fremtidig styresammensetning i det enkelte selskap. I selskaper med flere eiere kan valgkomiteer være et hensiktsmessig virkemiddel for å sikre prosessene ved utnevnelse av selskapets styrende organer. En valgkomité vil gjennom sin virksomhet også kunne evaluere styret og de enkelte medlemmenes virksomhet. I tråd med etablert praksis vil ansatte i eierdepartementet kunne representere staten i valgkomiteer der dette er etablert.

Styret bør imidlertid også vurdere årlig egenevaluering etter på forhånd fastlagte kriterier som et supplement til ekstern evaluering dersom dette er hensiktsmessig for å forbedre styrets arbeid. Egenevaluering bør forestås av styreleder, eventuelt med eksterne bidrag.

5.5.10 Prinsipp 10. Selskaper skal være bevisst sitt samfunnsansvar

Det stilles økte forventninger til bedrifters samfunnsansvar i sin forretningsvirksomhet. Hensyn til lokalsamfunn, ansatte, miljø og menneskerettigheter settes i økende grad på alle bedrifters dagsorden. Tiltak på disse områdene har en betydelig egenverdi, også i forhold til egne ansatte, kunder, leverandører og i økende grad kapitalmarkedet. En viktig årsak til at man tar mer hensyn til slike verdier nå er at selskaper og finansmiljøer i dag er utsatt for et mer kritisk blikk i den offentlige opinionen enn tidligere. Derfor har forretningsmessig samfunnsansvar blitt viktig for å ivareta et godt omdømme blant interessenter med innflytelse på selskapenes økonomiske utvikling, herunder kunder og investorer. På arbeidsgiversiden har tiltak som angår samfunnsansvar en sentral ressursside. Kvinner utgjør i dag cirka halvparten av de yrkesaktive. Det er imidlertid et stykke igjen til reell likestilling på arbeidsmarkedet. Særlig gjelder dette lederstillinger i næringslivet. Aktive tiltak for likestilling kan tilføre norsk industri og næringsliv nye ressurser, kompetanse og impulser. Evnen til å utnytte ressursene best mulig er avgjørende for et lands konkurranseevne. Likestillingsarbeid i bedrifter, rekruttering, avansement og opplæring, bør ha lønnsomhet og bedre ressursutnytting som et sentralt utgangspunkt. Det samme gjelder inkludering av minoriteter, eldre og yrkeshemmede.

For selskaper der staten er eier er utfordringene ekstra store. En omstilling fra forvaltning til forretning kan i seg selv være krevende. Utviklingen har medført at forskjellen mellom statlige og private selskaper har blitt gradvis mer utvisket på dette området. Næringslivet har i økende grad erkjent at de har et samfunnsansvar i forretningsvirksomheten, og arbeider aktivt med dette. Staten erkjenner det samme ansvar som eier. Eierposisjonen skal imidlertid ikke anvendes som et statlig virkemiddel for å realisere slike formål utover hva private bedrifter gjør. Staten vil på disse områdene arbeide med egne målsettinger utenfor eierrollen og bruke andre virkemidler for å realisere dem. Dette punktet må derfor forstås slik at det er samfunnsansvar innenfor rammen av en forretningsmessig drevet virksomhet det her er tale om.

Dette innebærer at der statlige selskaper er involvert i saker som angår samfunnsmessige sider ved virksomheten, vil det i første rekke være selskapets administrasjon og styre som har ansvaret for å følge opp saker av denne art. Den statlige eieren vil i alminnelighet søke å holde seg orientert om slike saker og følge opp behandlingen av dem. Eierne vil først og fremst vurdere hvorvidt det kan stilles spørsmål vedrørende styrets forvaltning av selskapet, som generalforsamlingen som øverste myndighet i selskapet bør ta stilling til.

5.6 Et bedre statlig eierskap

Regjeringen ønsker ved disse prinsippene å bidra til økt verdiskaping gjennom en forbedret statlig eierskapsutøvelse. Som en følge av dette er det også et ønske at prinsippene skal føre til at staten blir en mer attraktiv samarbeidspartner for andre investorer i delprivatiserte selskaper.

Prinsippene gir uttrykk for hva Regjeringen anser for å være godt eierskap og som den vil følge i sin eierforvaltning. Prinsippene retter seg også direkte mot selskapenes styrer og ledelse. I slike tilfeller har de en rådgivende status. Det bør imidlertid være i selskapenes interesse å følge opp arbeidet med prinsippene idet de i hovedtrekk bygger på synspunkter i den internasjonale debatten om hva som er investorers og andre interessenters forventninger til selskapene 14. Overholdelse av prinsippene må således antas å bidra positivt til selskapenes utvikling.

De ressursene Regjeringen investerer i bedre eierstyring skal gi bedre avkastning på investert kapital. Dette er et viktig suksesskriterium både for forvaltningsprinsippene og eventuelle reorganiseringer innenfor eierskapsforvaltningen.