1 Sammendrag og bakgrunn

1.1 Sammendrag

Norge har hatt en gradvis liberalisering av telemarkedet. I internasjonal sammenheng har Norge et svært lavt prisnivå og et godt utvalg av teletjenester over hele landet. Samferdselsdepartementet legger vekt på at det skal føres en langsiktig og forutsigbar telepolitikk. Teknologi- og markedsutvikling vil imidlertid gjøre det nødvendig med jevnlig gjennomgang av regelverket med tanke på justeringer. Departementet vil videre legge vekt på nasjonale og distriktspolitiske hensyn samtidig som myndighetene stimulerer til utvikling av konkurranse og gir motiv til videre investeringer i og utvikling av infrastrukturen.

Ved behandlingen av St meld nr 17 (1997-98), jf Innst S nr 123 (1997-98), ba Stortinget Regjeringen om å utarbeide en plan for forsert utbygging av fremtidsrettede bånd og linjer av tilstrekkelig bredde og kapasitet slik at husstander og virksomheter i hele landet sikres mulighet for overføringskapasitet som er tilstrekkelig til å ta i bruk stadig nye kommunikasjonsmuligheter. Den samlede etablerte infrastrukturen i Norge synes å ha tilstrekkelig overføringskapasitet til å kunne dekke de behov som måtte bli etterspurt over hele landet. Mangelen på overføringskapasitet/båndbredde synes først og fremst å ligge i aksessnettene, men som det går frem av meldingen vil disse bli oppgradert/supplert. Alternative aksessnett og -teknologier finnes allerede og bygges videre ut. På bakgrunn av dette synes det ikke nå å være behov for noe eget, statlig tiltak for forsert utbygging. Tilbyderne i telemarkedet synes å være i stand til å tilby den nødvendige kapasitet over hele landet på kommersielt grunnlag.

Fra 1. januar 1998 har nye tilbydere av telefontjeneste kunnet tilby samtaler ved hjelp av et prefiks (fire sifre) som slås foran det ordinære telefonnummeret. Telemyndigheten ønsker å innføre fast operatørforvalg og nummerportabilitet i Norge. Post- og teletilsynet har vedtatt at fra 1. juni 1999 skal aktørene legge til rette for at brukerne kan inngå avtale om at alle samtaler eller alle samtaler av en viss type (f eks fjernsamtaler) skal besørges av en annen tilbyder enn den vedkommende ellers har abonnement hos. Dette gjøres ved avtale om forhåndsprogrammering for ruting av denne type samtaler - såkalt fast operatørforvalg. 1. juni 1999 er også fristen som telemyndigheten har fastsatt for innføring av nummerportabilitet. Dette innebærer at sluttbrukere som har åttesifrede geografiske og stedsuavhengige nummer kan kreve å beholde sitt nummer ved bytte av tilbyder. Innføring av fast operatørforvalg og nummerportabilitet vil stimulere til ytterligere konkurranse mellom aktørene, bidra til økt tjenestetilbud og lavere priser for sluttbrukerne. Samtidig vil det bli enklere for brukerne å velge alternative tilbydere.

Et hovedmål for norsk telepolitikk er å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. Telenor AS har som en del av konsesjonsvilkårene en plikt til å levere de pålagte landsdekkende teletjenestene. Fra 1. januar 1998 er det åpnet for konkurranse på alle områder i telemarkedet. For å sikre likeverdige konkurransevilkår mellom aktørene på telemarkedet kan det etableres en ordning hvor nettokostnadene forbundet med leveringsforpliktelsen for taletelefoni fordeles mellom aktørene i markedet, f eks via et fond. Det vil imidlertid være i strid med Norges internasjonale forpliktelser å benytte et slikt fond til å finansiere flere landsdekkende tjenester utover dagens nivå.

Innføring av et slikt fond forutsetter at det å inneha leveringsforpliktelsen for taletelefoni innebærer en reell konkurranseulempe, og at de som skal betale inn til fondet har opparbeidet seg et markedsgrunnlag i Norge som gjør dem berettiget og i stand til å bidra til finansiering av nettokostnadene. Beregninger viser at selv ved innføring av et fond må Telenor i de nærmeste årene påregne å dekke mesteparten av nettokostnadene selv. Samferdselsdepartementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å innføre en fondsordning fra 1999. Dersom det vedtas utvidelser av leveringsforpliktelsen utover det som er definert pr i dag, dersom Telenors rammebetingelser endres vesentlig eller dersom Telenors markedsandeler i telefonimarkedet faller betydelig, samtidig som Telenor beholder det ulønnsomme kundesegmentet, vil Samferdselsdepartementet komme tilbake til behovet for en fondsordning.

For å sikre mot høye priser i mindre konkurranseutsatte deler av markedet ble en maksimalprisordning for taletelefoni og leide samband innført fra 1. januar 1997. Samferdselsdepartementet ser det som hensiktsmessig å videreføre denne maksimalprisordningen.

I reguleringen av det norske telemarkedet er det lagt opp til at nye tilbydere av offentlig telenett og offentlig teletjeneste skal kunne benytte seg av eksisterende nettressurser. Dette er i tråd med det telepolitiske hovedmålet om å sikre effektiv bruk av ressursene i telesektoren. Nye tilbydere har i dag tilgang til eksisterende nettressurser via samtrafikk, spesiell nettilknytning og leide samband. I tiden etter 1. januar 1998 har enkelte land i Europa innført eller vurdert å innføre en ytterligere reguleringsmekanisme som vil gi nye tilbydere tilgang til eksisterende nettressurser. Denne mekanismen innebærer at telemyndighetene pålegger tilbyder av offentlig telenett med sterk markedsstilling å la konkurrerende tilbydere leie faste aksesslinjer (siste forbindelse av nettet frem til abonnenten) fra endesentralen og frem til abonnenten. I engelskspråklig litteratur betegnes dette som « local loop unbundling» (LLUB). Den nye tilbyderen kan ved denne mekanismen få direkte tilgang til abonnenten, dvs at abonnenten kan flytte hele sitt abonnentforhold til en annen tilbyder enn den vedkommende opprinnelig er tilknyttet. Tilbyder med sterk markedsstilling vil fremdeles være den formelle eier av aksesslinjen, men tilbyderen som leier aksesslinjen står fritt til å velge tekniske løsninger for bruk av aksesslinjen, og på en måte som gjør at kunden ikke har noen relasjon til eieren av aksesslinjen.

Argumentene for innføring av LLUB er at det vil kunne virke konkurransestimulerende og hindre unødig dublering av infrastrukturen. Motargumentene i forbindelse med innføring av LLUB er at det vil kunne medføre lavere investeringer og redusert sikkerhet i telenettet. Et ytterligere argument mot innføring av LLUB er betydelig risiko for at ulike tjenestetilbydere kan bruke løsninger som gir innbyrdes forstyrrelser, fordi kablene i aksessnettet ikke er beregnet på bredbåndssignaler. Gjennom tilrettelegging for videreutvikling av eksisterende aksessprodukter (som f eks «fast aksess») vil en kunne foreta en samordning av ulike typer bruk av aksessnettet, slik at denne typen forstyrrelser i mindre grad oppstår. Innføring av LLUB kan føre til betydelige geografiske prisforskjeller avhengig av hvilken metode for prissetting som benyttes. Dessuten vil de nye aktørene ha andre muligheter for tilgang til kundene gjennom alternativ infrastruktur, eller ved bruk av de allerede eksisterende aksessproduktene eller varslet videreutvikling av disse.

Samferdselsdepartementet ønsker å stimulere til bruk av eksisterende infrastruktur og vil legge forholdene til rette for virksom konkurranse. Etter en vurdering av fordeler og ulemper ved å innføre LLUB, er departementet kommet til at de alternative muligheter som foreligger er tilstrekkelige til å sikre konkurranse og effektiv bruk av eksisterende nettressurser. Departementet ser det som viktig å legge betydelig vekt på å sikre nettinvesteringer, og å sørge for sikkerhet og kvalitet i telenettet. Departementet vil bidra til at forholdene legges til rette for bruk av eksisterende infrastruktur og virksom konkurranse gjennom eksisterende aksessprodukter og de tiltak som er beskrevet i meldingen. Samferdselsdepartementet vil ha en jevnlig vurdering av markedet med bakgrunn i målet om virksom konkurranse, lavest mulige priser og minst mulige prisforskjeller i de ulike delene av landet. På et senere tidspunkt vil en kunne ta utgangspunkt i andre lands erfaringer med LLUB og egne erfaringer med alternative løsninger. Det vil bli lagt vekt på samfunnsmessige og distriktspolitiske hensyn. Behovet for innføring av ytterligere konkurransestimulerende tiltak vil bli kontinuerlig vurdert.

1.2 Bakgrunn

Hovedendringene i lov og forskrifter som tilpasser regelverket til den nye regulatoriske situasjonen i telesektoren er fastlagt gjennom behandling i Stortinget. Samferdselsdepartementet har imidlertid forpliktet seg til å komme tilbake til Stortinget med en vurdering av enkelte teleregulatoriske spørsmål.

Stortinget har ved behandlingen av St meld nr 17 (1997-98) Om Telenor AS si verksemd (Innst S nr 123 (1997-98)) bedt Regjeringen gi en oversikt over eksisterende nettressurser inkl teknologiske løsninger og hvordan disse kan utnyttes og videreutvikles for å sikre tilgang til nye tjenester i alle deler av landet. I dette ligger både kommersielt basert videreutvikling og utbygging utover dette. En slik redegjørelse er gitt i kapittel 2.3 i meldingen.

Brukernes mulighet for valg av tilbyder er et viktig element i konkurransen på telemarkedet. Aktørene er i dag pålagt å tilby en funksjonalitet som innebærer at sluttbruker kan velge tilbyder av teletjeneste pr samtale ved å bruke et prefiks (firesifret kode) foran det ordinære telefonnummeret. I henhold til gjeldende regelverk er det også bestemt at aktørene skal pålegges å tilby en funksjonalitet som innebærer at bruker kan inngå avtale om at alle samtaler eller alle samtaler av en viss type (f eks utenlandssamtaler) skal besørges av en annen tilbyder enn den vedkommende ellers har abonnement hos. Dette gjøres ved avtale om forhåndsprogrammering for ruting av denne type samtaler (fast operatørforvalg). Samferdselsdepartementet redegjør i kapittel 3.2 for når og hvordan fast operatørforvalg vil bli innført. Det redegjøres i samme kapittel for vedtaket om innføring av nummerportabilitet.

1. januar 1997 ble det innført en maksimalprisordning for taletelefoni og leide samband. Det ble lagt til grunn at ordningen skulle vurderes med jevne mellomrom, og på bakgrunn av det har departementet gjennomført en slik vurdering i år.

Telenor AS er pålagt landsdekkende leveringsplikt av offentlig taletelefoni, leide samband og tilknytning til digitalt nett for å sikre husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende tjenester. Telemyndigheten har hjemmel til å innføre en ordning som vil føre til at nettokostnadene forbundet med levering av offentlig taletelefoni over hele landet fordeles mellom aktørene i markedet. Ifølge Ot prp nr 31 (1997-98) og Innst O nr 33 (1997-98) skal behovet for å innføre en kostnadsfordelingsordning for de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene vurderes i løpet av 1998. Samferdselsdepartementet vil i denne stortingsmeldingen redegjøre for behovet for en slik kostnadsfordelingsordning og en mulig utforming. I denne forbindelse har Samferdselsdepartementet også vurdert om det er hensiktsmessig å pålegge Telenor AS å leie ut faste aksesslinjer til konkurrerende aktører. Telenor er allerede i dag forpliktet til å la andre operatører benytte selskapets faste aksessnett. Ved de fleste eksisterende aksessproduktene vil brukerne fortsatt måtte ha et kundeforhold til Telenor, i tillegg til evt andre operatører.

I forbindelse med forarbeidet til denne stortingsmeldingen om enkelte regulatoriske spørsmål i telesektoren avholdt Samferdselsdepartementet et høringsmøte 7. oktober 1998. Departementet holdt da en kort orientering om hvilke teleregulatoriske spørsmål stortingsmeldingen skal omhandle, og berørte parter (representanter fra Telenor AS, Janco Multicom AS, Tele2 Norge AS, Samferdselsdepartementet, NetCom GSM as, Post- og teletilsynet, Bane Tele, ElTele AS, Consorte Tele AS, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Konkurransetilsynet, Tele1 Europe, Finansdepartementet, Forbrukerrådet, Telia Norge AS, Advokatfirmaet Steenstrup, Kvale & Co ANS, og Simonsen Musæus Advokatfirma DA var til stede) fikk muligheten til å uttale seg om disse spørsmålene. Berørte parter ble også oppfordret til å komme med skriftlige innspill, noe enkelte gjorde. Merknadene er delvis innarbeidet i meldingen.