3 Enkelte regulatoriske spørsmål i telesektoren
3.1 Innledning
Struktur og hovedprinsipper i telereguleringen
Telekommunikasjonssektoren reguleres av lov 23 juni 1995 nr 39 om telekommunikasjon (teleloven) med tilhørende forskrifter. Regelverket skal bl a fremme et tilbud av pålagte landsdekkende tjenester til lavest mulig pris, legge til rette for konkurranse på like vilkår, sikre forbrukerrettigheter og personvern, effektiv utnyttelse av og like vilkår for tilgang til begrensede ressurser, og grunnleggende krav om sikkerhet og kvalitet i telenettene. Reguleringen innebærer videre at enhver bruker skal kunne kommunisere med enhver annen bruker og kunne benytte seg av det totale tilbudet av teletjenester.
Teleloven pålegger konsesjonsplikt for tilbydere med sterk markedsstilling som innehar, anlegger eller driver offentlige telenett for tilbud om overføringskapasitet eller som tilbyr offentlig telefontjeneste. Tilbyder regnes normalt for å ha sterk markedsstilling dersom vedkommende har en markedsandel på 25 pst eller mer. Øvrige tilbydere har registreringsplikt. Tilbydere som ønsker radiotilknytning må ha frekvenskonsesjon.
I tillegg reguleres tilbyderne ved forskrift. Forskrift 5 desember 1997 om offentlig telenett og offentlig teletjeneste fastsetter generelle bestemmelser når det gjelder opplysningsplikt, kvalitetskrav, leveringsvilkår, bruksbegrensninger mv. Forskriften pålegger dessuten særlige bestemmelser for tilbydere med sterk markedsstilling. Slike tilbydere plikter bl a å tilby tilgang til offentlige telenett, levering av offentlig telefontjeneste og overføringskapasitet på vilkår som er objektive, oversiktlige og ikke-diskriminerende. Forskriften fastsetter regler for samtrafikk, herunder gis tilbyder av offentlig telenett og teletjeneste rett og plikt til å forhandle om samtrafikk med annen tilbyder av tilgang til offentlig telenett- og tjeneste.
3.2 Fast operatørforvalg og nummerportabilitet
3.2.1 Operatørforvalg
Fra 1. januar 1998 har det vært mulig å tilby offentlig telefontjeneste i konkurranse med Telenor i Norge. Mange nye tilbydere har etablert seg i det norske markedet. Disse tilbyr nå i hovedsak sine tjenester ved hjelp av prefiks som slås foran det vanlige nummeret, jf nedenfor. De nye tilbyderne må da inngå avtale med tilbyderen som har abonnenten koplet til sitt tjenestenett eller abonnentsentral (foreløpig i hovedsak Telenor).
Mulighet for operatørforvalg innebærer at en telefonabonnent hos én tilbyder, f eks Telenor, likevel kan velge en annen tilbyder for en eller flere tjenester, f eks for utenlandssamtaler. Det finnes to typer operatørforvalg, enten valg pr samtale eller fast operatørforvalg. Valg av tilbyder pr samtale foregår ved hjelp av prefiks, dvs at abonnenten ved begynnelsen av oppringningen slår fire siffer forut for telefonnummeret, for å identifisere den valgte operatøren (call-by-call carrier selection). Bedrifter og offentlige virksomheter med hussentral kan legge inn bruk av prefiks i hussentralene, slik at den enkelte bruker (ansatt) ikke behøver å slå et prefiks for å velge en spesiell aktør for å formidle samtalen. For enkelte hussentraler kan det være nødvendig med oppgradering for å få lagt inn automatisk bruk av prefiks. Fast operatørforvalg innebærer at valget av en eller flere andre tilbydere blir lagt inn på forhånd i sentralen ved en teknisk tilpasning (carrier pre-selection). Ved bruk av fast operatørforvalg vil det likevel fortsatt være mulig å overstyre dette ved å benytte prefiks for enkeltsamtaler.
Telemyndigheten har fastsatt en tidsplan for innføring av fast operatørforvalg i Norge, jf nedenfor. Innføring av fast operatørforvalg vil stimulere konkurransen mellom aktørene, såvel tjeneste- som nettilbydere, og bidra til et økt tjenestetilbud og lavere priser på ulike tjenester for sluttbrukerne. Samtidig vil det bli enklere for brukerne å velge alternative tilbydere for hele eller deler av telefontrafikken.
EUs regelverk
EU har vedtatt et nytt direktiv som endrer det såkalte samtrafikkdirektivet, med sikte på å innføre operatørforvalg (og nummerportabilitet; om dette nedenfor) i det faste telenettet så tidlig som mulig etter innføring av full konkurranse på teleområdet fra 1. januar 1998 og senest innen 1. januar 2000.
EUs regelverk innebærer at fra og med 1. januar 1998 bør adgangen til valg av nettilbyder i det faste nettet innføres for alle tilbydere med sterk markedsstilling, slik at det blir mulig å velge tilbyder forut for hver samtale.
Fra og med 1. januar 2000 pålegges tilbyderne å innføre fast operatørforvalg hos tilbydere i det faste nettet for å gi brukerne på en enkel, ikke-diskriminerende måte mulighet for aktivt selv å velge ønsket permanent tilbyder.
Norsk regelverk
På grunnlag av vedtak av Post- og teletilsynet er det fra 1. januar 1998 mulig å foreta operatørforvalg ved hjelp av prefiks i Norge. Det er innført med hjemmel i forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste. Med samme hjemmel har Post- og teletilsynet vedtatt at det fom 1. juni 1999 skal være mulig å velge fast operatørforvalg.
Iht forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste, skal tilbydere av offentlig telefontjeneste tilby funksjonalitet som gjør at sluttbruker kan velge annen tilbyder for videreformidling av samtale. Det innebærer at alle tilbydere av offentlig telefontjeneste som leverer aksess til sluttbruker (originerende tilbyder) via egen eller leid infrastruktur, både i faste og mobile nett, i utgangspunktet vil ha plikt til å tilby fast operatørforvalg, uavhengig av om tilbyderen har sterk markedsstilling eller ikke.
Telemyndigheten legger opp til at det ikke skal settes begrensninger utover regelverkets minstekrav mht hvem som kan bli forvalgt tilbyder. Dette har høringsinstansene som uttalte seg ifm høring om fast operatørforvalg sluttet seg til. Alle registrerte eller konsesjonerte tilbydere av offentlig telefontjeneste har dermed rett til å bli forvalgt tilbyder for abonnenter hos tilbydere som har plikt til å innføre fast operatørforvalg.
Nærmere om innføring av fast operatørforvalg i det faste nettet
Det foreligger visse tekniske begrensninger i Telenors nett mht hvor mange faste operatørforvalg den enkelte abonnent kan ha. Pga disse tekniske begrensningene vil man bare ha muligheten for å innføre ett fast operatørforvalg pr abonnent før 1. januar 2000. Dette vil i utgangspunktet kunne virke noe begrensende i forhold til det antall tilbydere som vil være interessert i ordningen. Muligheten for å kunne tilpasse forvalget etter tilbyderens ønske, innenfor visse rammer, gjør imidlertid at ordningen kan fremstå som attraktiv for flere tilbydere. På den måten kan både tilbydere som er «totalleverandører» av ulike tjenester og mer nisjepregede tilbydere benytte muligheten til å tilby sine tjenester ved hjelp av fast operatørforvalg.
Post- og teletilsynet har derfor kommet frem til at det er mest hensiktsmessig å innføre fast operatørforvalg i det faste nettet i to faser.
I første fase skal det være mulig å ha ett fast operatørforvalg pr abonnent. Det nærmere innholdet i dette skal kunne avtales nærmere mellom tilbyderne. Innholdet i operatørforvalget skal være det samme for alle abonnenter som velger en bestemt forvalgt tilbyder. Følgende forvalgsalternativer skal som et minimum være mulig i første fase:
All innenlands trafikk til geografiske og mobile nummer, (nummerseriene som begynner med siffer 2, 3, 5, 6, 7 og 9), samt all trafikk til utlandet (00)
All innenlands trafikk til geografiske nummer utenfor abonnentens hjemfylke, (seriene 2, 3, 5, 6 og 7) all innenlands trafikk til mobile nummer, (serie 9), samt all trafikk til utlandet (00)
All innenlands trafikk til mobile nummer, (serie 9), samt all trafikk til utlandet (00)
All trafikk til utlandet (00)
Fristen for innføring av første fase er satt til 1. juni 1999, dvs syv måneder før EUs «siste frist». Fra og med dette tidspunkt skal abonnenter i det faste nettet ha muligheten til å velge en annen tilbyder for videreformidling av bestemte samtaler ved bruk av fast operatørforvalg.
I annen fase skal det være mulig å ha to ulike operatørforvalg pr abonnent. En slik ordning vil øke abonnentens valgmuligheter, ved at de kan velge to forskjellige tilbydere for ulike deler av trafikken. Valget kan f eks gjøres pga tilbydernes priser eller tjenestetilbud. Samtidig vil det fortsatt være mulig for enkelte tilbydere å bare satse på visse trafikksegmenter gjennom et av forvalgene, mens «totalleverandører» vil ha muligheten til å tilby kombinasjonen av de to forvalgene. Av tekniske og praktiske grunner må trolig innholdet i de to forvalgene standardiseres i annen fase. En aktuell inndeling av forvalgene kan da være all innenlands trafikk som det ene forvalget og all utenlands trafikk som det andre. En annen mulig inndeling er all lokaltrafikk som det ene forvalget og all annen trafikk (innenlands og utenlands) som det andre.
Frist for innføring av annen fase er satt til 1. november 2000.
Innføring av fast operatørforvalg i mobilnett
Det legges vekt på en mest mulig teknologinøytral regulering av teleområdet i Norge. Offentlig mobiltelefontjeneste reguleres derfor i store trekk på samme måte som offentlig telefontjeneste basert på fastnett. Dette er også tilfellet i forhold til fast operatørforvalg. Det er derfor i utgangspunktet ønskelig med de samme tidsfrister og vilkår for øvrig for innføring av fast operatørforvalg i både faste og mobile nett.
Det forhold at det synes teknisk vanskelig å få etablert fast operatørforvalg i mobile nett, samt at det synes å være mindre interesse for det sammenlignet med fastnett og at EUs tidsfrist 1. januar 2000 bare gjelder fast operatørforvalg i fastnett, gjør at telemyndighetene er kommet til at fristen for innføring av fast operatørforvalg i mobile nett kan settes til 1. november 2000. Dette tidspunktet faller sammen med innføring av annen fase for fast operatørforvalg i det faste nettet, jf ovenfor.
3.2.2 Nummerportabilitet
Begrepet nummerportabilitet dekker tre ulike forhold: Operatørportabilitet (tilbyderportabilitet) innebærer at en abonnent kan beholde sitt telefonnummer ved bytte av nett- eller tjenestetilbyder i et avgrenset geografisk område. Geografisk portabilitet innebærer at abonnenten beholder nummeret ved endring av geografisk tilknytningspunkt. Tjenesteportabilitet betyr at abonnenten beholder nummeret ved endring til en annen tjeneste, for eksempel fra telefon til telefaks eller fra fasttelefon til mobiltelefon.
EUs regelverk
EU legger i sitt regelverk, jf ovenfor om endringsdirektiv til samtrafikkdirektivet, opp til at det fom 1. januar 2000 skal innføres nummerportabilitet for geografiske og stedsuavhengige nummer (grønne nummer, teletorgnummer osv). Tilbyderportabilitet for mobile nummer vil bli vurdert i EU i løpet av 1998/1999.
Endringsdirektivet antas å bli implementert i Norge gjennom EØS-avtalen og vil således bli bindende for Norge, med samme tidsfrist og omfang som for EUs medlemsland.
Norsk regelverk
Post- og teletilsynet har med hjemmel i forskrift om tildeling og bruk av nummer, nummerserier, navn og adresser for telenett og teletjenester (nummerforskriften) av 2. juni 1997 fattet vedtak om innføring av nummerportabilitet for åttesifrede geografiske og stedsuavhengige nummer fra 1. juni 1999, dvs syv måneder før EUs «siste frist».
I forbindelse med arbeidet knyttet til innføring av nummerportabilitet samarbeider Post- og teletilsynet med aktørene for å komme frem til administrative og tekniske løsninger. Post- og teletilsynet har etablert i alt tre arbeidsgrupper for dette formål hvor aktørene er representert. Arbeidet med rapportene danner noe av hovedgrunnlaget for innføringen av nummerportabilitet.
Vedtaket medfører at fra og med det fastsatte tidspunkt skal abonnenter som har slike nummer kunne beholde dette ved bytte av tilbyder. Dvs at abonnentene kan bytte fra en fastoperatør til en annen fastoperatør. På grunn av tekniske forhold vil nummerportabilitet i forbindelse med bytte fra en mobiloperatør til en annen mobiloperatør i denne omgang ikke bli innført. Innføring av nummerportabilitet er i likhet med fast operatørforvalg et viktig virkemiddel for å bidra til virksom konkurranse i telesektoren.
Nummerportabilitet vil innebære at sluttbrukere som har åttesifrede geografiske og stedsuavhengige nummer kan kreve å beholde sitt nummer ved bytte av tilbyder. Alle tilbydere av offentlige teletjenester som benytter slike nummer, vil ha plikt til å tilby tilbyderportabilitet for kunder som bytter tilbyder og ønsker å beholde sitt nummer. Dette betyr at alle tilbydere som benytter tilbyderportable nummer for å tilby sine tjenester, skal være i stand til å avgi nummer som en abonnent krever overflyttet.
For tilbydere som ikke er direkte involvert i portering av et nummer, innebærer forpliktelsene i forbindelse med tilbyderportabilitet at tilbyderen skal kunne sende anrop til porterte nummer slik at de terminerer (ender) i riktig nett. Det innebærer f eks at mobiloperatørene må legge til rette for innføring av tilbyderportabilitet i det faste nettet, selv om mobile nummer i første omgang ikke er gjenstand for tilbyderportabilitet. Tilbydere som videreformidler samtaler ved bruk av prefiks eller fast operatørforvalg må også kunne håndtere samtaler til porterte nummer.
Ifølge nummerforskriften er alle åttesifrede nummer i utgangspunktet tilbyderportable. Telemyndigheten legger opp til at alle geografiske nummer (første siffer 2, 3, 5, 6, og 7) skal være tilbyderportable. Det legges opp til at tilsvarende skal gjelde for stedsuavhengige nummer (8xx-serien), men med visse unntak, hvor det anses å være av liten betydning å ha adgang til nummmerportabilitet. Eksempler vil her være «voice mail»-tjenester (telefonsvarertjenester), telestemming ol.
3.3 Pålagte landsdekkende tjenester
Omfang av pålagte landsdekkende tjenester
Hovedmålet for norsk telepolitikk er som omtalt foran å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. Grunnleggende tjenester omfatter pr i dag offentlig taletelefoni, leide samband (samband opp til 2Mbit/s) og tilknytning til digitalt nett. Taletelefoni skal være tilgjengelig for alle husstander, bedrifter og virksomheter, mens leide samband skal være tilgjengelig for alle bedrifter og virksomheter. Tilknytning til digitalt nett, som fra 1. januar 1998 ble tatt med som en del av de grunnleggende teletjenester, skal omfatte alle abonnenter i det fast jordbundne nettet. Utvidelsen av omfanget av pålagte landsdekkende tjenester til også å omfatte tilknytning til digitalt nett medfører bedre kvalitet på tjenestene og åpner for bruk av et bredere spekter av avanserte tjenester. Målet er sikret ved at Telenor som en del av konsesjonsvilkårene har en plikt til å levere de pålagte landsdekkende tjenestene.
Leveringsforpliktelsen av offentlig taletelefoni omfatter også ytelser til funksjonshemmede i form av teksttelefon for tale- og hørselshemmede og refusjonsordning for blinde og svaksynte ved bruk av opplysningstjenesten. Dessuten inngår tilgang til telefonautomater på offentlig grunn med ordinær taksering i Telenors pålegg.
Den teknologiske utviklingen og økt konkurranse i markedet vil sannsynligvis føre til tilbud av et bredere spekter av produkter og tjenester, og en mer effektiv utnyttelse av ressursene som settes inn på telesektoren. Omfanget av de pålagte landsdekkende tjenestene bør avspeile denne utviklingen og hvilke tjenester som kan sies å være allmenne ut i fra om de fleste av kundene bruker tjenesten og om tjenesten er viktig for deltagelse i samfunnet. Nytten av å inkludere nye tjenester må imidlertid vurderes mot økningen i kostnader som pålegges aktørene og dermed kundene samlet. Samferdselsdepartementet vil vurdere omfanget av de pålagte landsdekkende tjenestene med jevne mellomrom.
Norge kan ikke benytte en kostnadsfordelingsordning, jf nedenfor, for å sikre flere og bedre landsdekkende tjenester ut over dagens nivå. I henhold til EØS-avtalen kan ikke Norge pr i dag utvide det omfanget av leveringsforpliktelsen som kan dekkes ved en kostnadsfordelingsordning. EU skal imidlertid i løpet av 1999 gjennomgå det eksisterende regelverket på telesektoren, og det er da mulig at EU vurderer å utvide omfanget av tjenestene som kan finansieres ved en kostnadsfordelingsordning. Eventuelle regulatoriske endringer i direktivs form vil sannsynligvis ikke få effekt i markedet før i år 2002.
Finansiering av pålagte landsdekkende tjenester
Telenor vil inntil videre inneha leveringsforpliktelsen for de pålagte landsdekkende tjenestene, og i de fleste tilfeller vil Telenor utfra kommersielle vurderinger tilby disse tjenestene. Det er kun de tilfeller hvor enkelte kunder ikke får et tilbud om grunnleggende teletjenester uten et pålegg om levering, som er grunnlaget for problemstillingen knyttet til finansiering av pålagte landsdekkende tjenester. Telenors nettokostnad knyttet til finansiering av pålegget utgjør underskuddet selskapet pådrar seg ved å levere teletjenester til kunder som selskapet ikke ville betjent utfra kommersielle vurderinger.
For å sikre likeverdige konkurransevilkår mellom aktørene på telemarkedet er det åpnet for at nettokostnadene forbundet med de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene kan fordeles mellom aktørene i markedet. Kostnaden må regnes netto med fradrag for inntekter fra både utgående og inngående samtaler. Anbefalt kostnadsberegningsmetode for beregning av kostnaden ved pålagte landsdekkende tjenester er langsiktige bortfallskostnader. Ifølge en utredning fra 1995 utført av et konsulentselskap på oppdrag fra Samferdselsdepartementet utgjorde nettokostnadene forbundet med de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene på det tidspunktet omlag 220-240 millioner kroner. Utredningen tok imidlertid ikke hensyn til de videre kommersielle fordelene det å inneha leveringsplikten for landsdekkende taletelefonitjenester kan innebære, som fordelaktig innvirkning på selskapets omdømme, generell styrke av selskapets navn/merke (markedsføringsverdi), fordeler ved å være tilstede i hele landet og det faktum at kunder som er ulønnsomme i dag kan bli lønnsomme på et senere tidspunkt. Ved beregning av kompensasjon for leveringsplikten skal det også tas hensyn til slike fordeler. I følge konsulentrapporten er et estimat i størrelsesorden 1-2 prosent av Telenors totale telefoniinntekter en akseptabel ramme på hvor mye disse videre kommersielle fordelene utgjør. I tiden siden utredningen ble laget har Telenor fortsatt tilpasningen i retning av mer kostnadsorienterte priser (rebalansering). Denne rebalanseringen trekker i retning av at nettokostnadene forbundet med leveringsforpliktelsen kan være lavere i dag enn de var i 1995.
Det er grunn til å peke på at landsdekkende leveringsplikt i dag er pålagt Telenor i kraft av selskapets ledende posisjon på det norske telemarkedet. Prinsipielt er det imidlertid nå intet til hinder for at andre aktører kan konkurrere om å levere de tjenester som omfattes av leveringsplikten. I et etablert og velfungerende marked med flere aktører er det normalt også best å la flere aktører konkurrere om samfunnsoppgavene f eks ved hjelp av anbudsmetoden, slik at en på en mer effektiv måte får synliggjort og beregnet kostnadene. En forutsetning for å innføre konkurranse på disse områdene vil imidlertid være at flere aktører har opparbeidet seg betryggende evne til å ivareta disse oppgavene på en tilfredsstillende og kontinuerlig måte. Departementet vil legge vekt på at interessene til brukerne skal veie tungt i en slik vurdering.
Når en skal vurdere om det er hensiktsmessig å innføre en kostnadsfordelingsordning, må en avgjøre om leveringsforpliktelsen for taletelefoni innebærer en reell konkurranseulempe for den som innehar forpliktelsen. Videre er det en forutsetning for innføring av en slik ordning at de aktørene som skal bidra har opparbeidet seg et markedsgrunnlag i Norge i form av omsetning, trafikkmengde eller antall abonnenter som gjør dem i stand til å bidra til finansiering av kostnadene. Dersom disse forutsetningene er oppfylt kan vi i henhold til våre internasjonale forpliktelser innføre en kostnadsfordelingsordning.
En kostnadsfordelingsordning går ut på at alle aktørene som er med på å «skumme fløten» i de lønnsomme delene av markedet bidrar til å finansiere nettokostnadene forbundet med leveringsforpliktelsen. Det er to aktuelle kostnadsfordelingsordninger, henholdsvis en fondsordning eller et spesifisert tillegg til samtrafikkprisen (prisen en aktør må betale for å sende trafikk til en annen aktørs nett). Ved valg og utforming av finansieringsordning er det viktig at ordningen sikrer at kostnadene fordeles rettferdig, at ordningen er oversiktlig, ikke bidrar til konkurransevridninger, er lett og rimelig å administrere, baserer seg på lett observerbare mål og kan videreføres dersom andre enn Telenor innehar leveringsplikten. Mekanismen må ikke virke uheldig på konkurransen mellom aktørene eller påvirke aktørenes beslutninger om bl a nettinvesteringer.
Når det gjelder ordningen hvor en spesifiserer et tillegg til samtrafikkprisen, vil en slik ordning medføre relativt lave administrasjonskostnader ettersom ordningen baserer seg på et allerede etablert system, samtrafikksystemet. Det vil være naturlig at Telenor (eller den som innehar leveringsplikten) administrerer ordningen. Det at denne ordningen ligger så nært opp til samtrafikksystemet innebærer imidlertid at ordningen blir lite oversiktlig. Det er også fare for at en slik ordning kan virke konkurransevridende mellom aktørene ved at det blir mindre attraktivt å benytte seg av nettet til vedkommende som innehar leveringsforpliktelsen.
En fondsordning går ut på at tilbyderne av tilgang til offentlig telenett og/eller tilbyderne av offentlig telefontjeneste betaler et beløp, bestemt ut i fra f eks omsetning, trafikkmengde, antall kunder osv, som går til et fond som skal finansiere nettokostnader forbundet med å inneha leveringsforpliktelsen for fasttelefoni. En fondsordning vil være et omfattende system å innføre, en må etablere et regelverk og en organisasjon for innkreving og tildeling av midler. Denne ordningen vil kunne kreve betydelige administrative og økonomiske ressurser. Kostnadene ved å administrere en slik fondsordning vil imidlertid kunne finansieres ved fondsmidlene. Det er da nødvendig at det er en forholdsmessighet mellom de økonomiske og administrative konsekvensene og det beløpet som skal kreves inn til å dekke Telenors nettokostnader forbundet med leveringsforpliktelsen. En fondsordning kan i motsetning til et tillegg til samtrafikkprisene administreres av en uavhengig instans.
Ved et fond vil man i større grad enn ved et særskilt tillegg til samtrafikkprisen legge opp til konkurranse om å inneha leveringsforpliktelsen. Dette fordi et fond ikke fordrer at innehaveren av leveringsforpliktelsen har et eget nett som den tilbyr samtrafikk i. Konkurranse om å levere disse tjenestene kan redusere kostnadene ved de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene og lette kostnadsberegningene f eks ved hjelp av anbud.
Av de to kostnadsfordelingsordningene mener Samferdselsdepartementet at det er fondsordningen som utpeker seg som mest hensiktsmessig fordi den gir mest oversiktlighet, gir ikke incentiver til omgåelse av systemet, åpner for muligheten til at andre kan inneha leveringsforpliktelsen og gir i større grad motivasjon til å minimere kostnadene forbundet med leveringsforpliktelsen. Men det er viktig at en ved utforming av en fondsordning legger vekt på å minimere de økonomiske og administrative konsekvensene en slik ordning vil innebære.
EU-landenes forhold til en kostnadsfordelingsordning for USO
Tilgjengelighet for alle brukere til et minimum av tjenester av spesifisert kvalitet til rimelige priser, er EUs definisjon av pålagte landsdekkende tjenester (benevnt universelle tjenester - USO - i EUs regelverk). Ifølge EU-Kommisjonen skal kun taletelefoni kunne finansieres via en kostnadsfordelingsordning.
Så langt er det kun Frankrike som har innført en kostnadsfordelingsordning for de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene. Italia har imidlertid besluttet at et USO-fond skal innføres, men tidspunktet er foreløpig ikke fastsatt.
I Storbritannia gjennomførte telemyndigheten i 1997 en omfattende analyse av hvor store kostnadene forbundet med leveringsforpliktelsen av de pålagte landsdekkende tjenestene er, og konkluderte med at kostnadene blir oppveiet av de fordelene det innebærer å ha leveringsforpliktelsen. Telemyndighetene i Storbritannia vil derfor ikke innføre noen finansieringsmekanisme, men de vil gjøre en ny vurdering av behovet i 1999.
I Sverige, Finland og Danmark er det ingen planer om å innføre en kostnadsfordelingsordning for de pålagte landsdekkende tjenestene. I Østerrike er det bestemt at et USO-fond ikke kan bli innført før markedsandelen til PTA (innehaveren av leveringsplikten) faller under 80 pst. I Tyskland anser man det som lite sannsynlig at en kostnadsfordelingsordning vil bli innført, og i Sveits vil det på nåværende tidspunkt ikke bli innført en kostnadsfordelingsordning. I 2003 vil Sveits imidlertid vurdere behovet på nytt.
Behovet for en finansieringsordning av de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene
Nettokostnadene forbundet med de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene ble som nevnt foran beregnet i 1995 av et konsulentselskap på oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Konsulentselskapets beregninger er basert på 1994-tallene fra produktregnskapet til Telenor, eiendelsbalansen og trafikkdata. En tilsvarende analyse basert på det samme datagrunnlaget er også gjennomført av et annet konsulentselskap på oppdrag fra Telenor. Nettokostnadene ble i denne analysen anslått til om lag 250 millioner NOK.
I årene etter 1994 har det skjedd noen endringer som har påvirket nivået på nettokostnadene. Et moment som trekker i retning av lavere nettokostnader er den rebalansering av prisene som Telenor har gjennomført i retning av økte abonnementspriser og reduserte trafikkpriser. Denne rebalanseringen øker Telenors abonnementsinntekter, og reduserer dermed USO-kostnadene. I tillegg er det ikke tatt hensyn til de videre kommersielle fordelene som leveringsforpliktelsen kan innebære. Beregningene av nettokostnadene er basert på et system hvor en anvender de såkalte historiske kostnadene. I henhold til retningslinjene for hvordan slike kostnadsberegninger skal gjøres bør en imidlertid basere beregningene på fremtidsrettede kostnader. Det er uklart hvilken effekt beregninger basert på fremtidsrettede kostnader vil ha på USO-kostnadene. Et moment som imidlertid trekker i retning av at kostnadene blir tyngre å bære for Telenor, er reduserte markedsandeler. De reduserte markedsandelene består både av abonnenter som går over fra fasttelefoni til mobiltelefoni, og abonnenter som går over til andre tilbydere av fasttelefoni. Det er forventet ytterligere reduksjoner av Telenors markedsandeler i årene fremover.
På bakgrunn av de ovennevnte kostnadsberegningene og antatt trafikkutvikling har Telenor gjennomført en beregning av hvor mye av nettokostnadene forbundet med de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene som Telenor vil bli kompensert for dersom det innføres en fondsordning. Beregningene tar imidlertid ikke hensyn til eventuelle fordeler ved å levere pålagte landsdekkende tjenester. Det må understrekes at tallene kun er illustrative, tallene gir imidlertid en viss forståelse av størrelsesorden.
Dersom en fondsordning innføres fra 1999 vil Telenor få en kompensasjon for 1998 på om lag 7 millioner NOK av nettokostnadene på 250 millioner NOK som er forbundet med de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene. Kompensasjonen for årene 1999, 2000 og 2001 er anslått til henholdsvis 16 millioner NOK, 25 millioner NOK og 33 millioner NOK. En hovedfaktor som driver dette resultatet er at Telenor mister markedsandeler. Dette viser at selv ved innføring av et fond må Telenor i de nærmeste år påregne å dekke mesteparten av nettokostnadene forbundet med de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene selv.
Gitt dagens nivå på leveringsforpliktelsen og den ikke ubetydelige andelen av nettokostnadene som Telenor må dekke selv, ser ikke Samferdselsdepartementet at det er formålstjenlig med innføring av en fondsordning fra 1999. Dersom det vedtas utvidelser av leveringsforpliktelsen ut over det som er definert pr i dag, dersom Telenors rammebetingelser endres vesentlig eller dersom Telenors markedsandeler i telefonimarkedet faller betydelig samtidig som Telenor beholder det ulønnsomme kundesegmentet, vil Samferdselsdepartementet komme tilbake til behovet for en kostnadsfordelingsordning. Denne løsningen er i tråd med både Telenors og konkurrentenes innspill til Samferdselsdepartementet i forbindelse med denne meldingen.
Samferdselsdepartementet vil følge markedsutviklingen og jevnlig vurdere behovet for en kostnadsfordelingsordning for de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene.
3.4 Maksimalprisordningen
Prising av pålagte landsdekkende tjenester
I et konkurransemarked er det et press for å sette prisene på tjenestene i samsvar med underliggende kostnader. Presset vil imidlertid være størst i de delene av markedet hvor konkurransen er sterkest. For å sikre mot høye priser i mindre konkurranseutsatte deler av markedet ble en maksimalprisordning for taletelefoni og leide samband innført fra 1. januar 1997. Ordningen for taletelefoni ble utformet slik at alle i hele landet skulle få en realprisnedgang over de nærmeste årene, og slik at alle deler av landet skulle få nyte godt av forventede kostnadsreduksjoner. For leide samband blir det også satt maksimalpriser, dette ville sikre alle mot prisøkning. Samferdselsdepartementet så det som hensiktsmessig kun å pålegge aktører med leveringsforpliktelser, dvs kun Telenor, maksimalpriser. Ettersom Telenor har et landsdekkende tilbud vil alle brukerne være sikret. Andre aktører vil indirekte være pålagt maksimalpriser ettersom brukerne normalt ikke vil ønske å kjøpe tjenester til høyere pris. Maksimalprisordningen vil kunne motvirke mulige urimelige regionale prisforskjeller.
Med bakgrunn i behovet for å sikre mot høye priser i mindre konkurranseutssatte deler av markedet mener Samferdselsdepartementet at det er hensiktsmessig å videreføre denne maksimalprisordningen.
3.5 Tilgang til eksisterende infrastruktur
3.5.1 Bakgrunn
I reguleringen av det norske telemarkedet har man lagt opp til at nye tilbydere av offentlig telenett og offentlig teletjeneste skal kunne benytte seg av eksisterende nettressurser. Dette er i tråd med reguleringen ellers i Europa. Nye tilbydere har pr i dag tilgang til eksisterende nettressurser via samtrafikk, spesiell nettilknytning og leide samband. I tiden etter avviklingen av de resterende eneretter har enkelte land i Europa innført eller vurdert å innføre en ytterligere reguleringsmekanisme som vil gi nye tilbydere tilgang til eksisterende nettressurser. Denne mekanismen innebærer at telemyndighetene pålegger tilbyder av offentlig telenett med sterk markedsstilling å la konkurrerende tilbydere leie de faste aksesslinjene (siste forbindelse av nettet frem til abonnenten) fra abonnentsiden av lokalsvitsjen og frem til abonnenten, til kostnadsorientert pris. I engelskspråklig litteratur betegnes dette som «local loop unbundling» (LLUB). Den nye tilbyderen kan med denne mekanismen få direkte tilgang til abonnenten, dvs at abonnenten kan flytte hele sitt abonnentforhold til en annen tilbyder enn den han opprinnelig er tilknyttet. Tilbyder med sterk markedsstilling vil fremdeles være den formelle eier av aksesslinjen, men tilbyderen som leier aksesslinjen står fritt til å velge tekniske løsninger for bruk av aksesslinjen, og på en måte som gjør at kunden ikke har noen relasjon til eieren av aksesslinjen.
3.5.2 Den juridiske situasjonen i forhold til LLUB
3.5.2.1 EUs regelverk
Pålegg om utleie av dominerende aktørs aksesslinjer reguleres ikke direkte gjennom EUs rettsakter. Nye aktørers tilgang til eksisterende aksessnett anses imidlertid viktig for konkurransen i telemarkedet. Kommisjonen legger foreløpig vekt på at så lenge de overordnede kravene til konkurranse i telekommunikasjonsmarkedet blir oppfylt, er det opp til de enkelte land å avgjøre spørsmålet om LLUB. Kommisjonen har gitt uttrykk for at det viktigste aspektet i forhold til denne saken er prisen for konkurrentenes tilgang til sluttbrukere.
Samtrafikkdirektivet (97/33/EF) og ONP-tale direktivet (98/10/EF) gir regler for samtrafikk og spesiell nettilknytning som kan hevdes å legge føringer på spørsmålet om LLUB, dersom man velger å betrakte tilgangen til aksessnettet som spesiell nettilknytning. Bl a slås det fast i direktivene at tilbyder med sterk markedsstilling skal møte alle rimelige anmodninger om adgang til nettet, herunder adgang til andre punkter enn de termineringspunkter som tilbys flertallet av sluttbrukerne.
Det europeiske fellesskaps engasjement i spørsmålet om åpning av aksessnettet har resultert i to rapporter som vedrører problemstillingen:
Den ene omhandler tekniske og regulatoriske krav for åpen tilgang til bredbånds telenett og teletjenester for kunder, tjenesteleverandører og innholdsleverandører. Rapporten konkluderer med at sektorspesifikk regulering av aksess er nødvendig dersom aksess er en flaskehals. For øvrig bør det oppmuntres til industrisamarbeid. Reguleringen kan bestå av krav til utleie av aksessnett, samlokalisering og kostnadsorientering; fortrinnsvis basert på fremtidsrettede kostnader. Reguleringen bør bare legge forpliktelser på tilbydere med sterk markedsstilling, og bør opphøre når markedet fungerer.
Den andre omhandler aksessnett og regulering. Fordelene med økt konkurranse på aksessnettet antas å være mer konkurranse på lokaltrafikk og innovasjon/effektivitet i aksessnettet. Alternative aksessteknologier vurderes (radiobasert, fiber, kabel-TV, satellitt, elektrisitetsnett). Rapporten konkluderer imidlertid med at mobilnett på kort sikt er det eneste reelle alternativet til dominerende teleoperatørs aksessnett. Argumenter for å kreve utleie av dominerende aktørs aksessnett er at nykommere lettere kan etablere seg, og at man raskere oppnår full konkurranse. Hovedargumenter imot er at man ikke stimulerer til anleggelse av alternative aksessnett, at man vanskeliggjør modernisering av eksisterende aksessnett og at man trenger regulering og inngrep for å få det til. Rapporten foreslår likevel at dominerende aktør skal leie ut aksessnett til nykommere til kostnadsorienterte priser bl a for å styrke innovasjonen og konkurranse i aksessnettet. Evt geografisk differensiert prising av utleie av aksessnett og sluttbrukerpriser er også omtalt.
Forventet utvikling
Kommisjonen har nettopp startet en prosess som skal føre til gjennomgang av EUs regelverk på teleområdet med sikte på å forenkle reguleringen og legge forholdene bedre til rette for telekonkurransen (Review 1999). Det antas at Kommisjonen i forbindelse med denne gjennomgangen vil komme tilbake med nærmere føringer bl a for aksessnettet. Eventuelle regulatoriske pålegg i direktivs form i forhold til denne prosessen vil sannsynligvis ikke få effekt i markedet før i år 2002.
Andre relevante rettslige aspekter
LLUB har vært vurdert i andre sammenhenger enn den rent telerettslige. Det har vært stilt spørsmål om EUs alminnelige konkurranserett er anvendelig på LLUB. Hovedproblemstillingen er om avslag på søknad om LLUB kan regnes som utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i strid med regelverket. Foreløpig er det ikke tatt endelig stilling til dette i EU systemet. Det antas imidlertid at det kan bli vanskelig å påvise utilbørlig utnyttelse.
3.5.2.2 Status for nasjonalt regelverk
Norsk regelverk inneholder ingen direkte regulering av LLUB.
Forskrift 5 desember 1997 om offentlig telenett og offentlig teletjeneste regulerer imidlertid spesiell nettilknytning. Bestemmelsen implementerer bl a EUs regler om spesiell nettilknytning som nevnt i kapittel 3.5.2.1 og slår fast at enhver rimelig anmodning om spesiell nettilknytning skal imøtekommes. Det er imidlertid ikke tatt stilling til om LLUB inngår i begrepet «spesiell nettilknytning». Dette fremkommer bl a i forskriftens høringsbrev der det fastslås at «en evt plikt for tilbyder av offentlig telenett og offentlig teletjeneste med sterk markedsstilling til å gi andre tilbydere tilgang til aksessnettet, vil det først bli tatt stilling til i 1998 i forbindelse med vurdering av en finansieringsordning for USO».
3.5.3 EU-landenes forhold til LLUB
Det er så langt fem EU-land som i sitt nasjonale regelverk pålegger tilbyder med sterk markedsstilling å tilby utleie av faste aksesslinjer til konkurrerende aktører. Ingen av landene har imidlertid kommet særlig langt med den praktiske implementeringen av LLUB, og det er foreløpig for tidlig å si om det er en hensiktsmessig reguleringsmekanisme.
Tyske myndigheter har pålagt tilbyder med sterk markedsstilling å tilby LLUB til en fast pris pr måned for tilgang til aksesslinjer. Så langt vi kjenner til har én tilbyder etterspurt LLUB for et avgrenset geografisk område.
I Finland plikter tilbyder med sterk markedsstilling seg til å leie ut aksesslinjer til samme vilkår for alle. Dette innebærer at tilbyder med sterk markedsstilling selv skal betale samme pris for tilgang til aksessnettet som de tilbyr til andre.
I Danmark har telemyndighetene med bakgrunn i ønsket om å sikre konkurrerende tilbyder tilgang til Tele Danmarks aksessnett besluttet (og endret lovgivningen tilsvarende pr 15 juli 1998) at Tele Danmark plikter å leie ut aksesslinjene. Tele Danmark plikter å leie ut aksesslinjene uten tilhørende funksjonaliteter (blank kobber) til en fastsatt pris. Foreløpig foreligger det så langt vi kjenner til ingen kommersielle avtaler om LLUB i Danmark.
I Østerrike kan LLUB pålegges, men hver anmodning må forelegges telemyndigheten for særskilt vurdering. Det er foreløpig ikke inngått kommersielle avtaler på dette grunnlag.
I Nederland regnes LLUB som spesiell nettilknytning. Telemyndighetene besluttet i september 1997 at KPN Telecom (tilbyder med sterk markedsstilling) måtte gi en av konkurrentene tilgang til aksessnettet. Telemyndighetene vil vurdere hvert enkelt tilfelle der LLUB blir nektet av KPN Telecom i henhold til reglene om spesiell nettilknytning.
De øvrige medlemslandene i EU har så langt ikke innført forpliktelser vedrørende LLUB.
3.5.4 Hva innebærer LLUB for telemarkedet
Det er foreløpig svært begrenset erfaring med hvilke virkninger innføring av LLUB vil ha på telemarkedet. Det er imidlertid gjennomført en del konsulentrapporter om hensiktsmessigheten av å innføre en slik mekanisme. Rapportene fremlegger i stor grad de samme argumentene for og imot LLUB, men argumentene vektlegges ulikt og det er dermed motstridende anbefalinger med hensyn til om en bør innføre en slik reguleringsmekanisme eller ikke.
I diskusjonen om hensiktsmessigheten av å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling (Telenor) å leie ut faste aksesslinjer legges det spesielt vekt på to argumenter, henholdsvis det at en slik reguleringsmekanisme vil stimulere til økt konkurranse og at det vil stimulere til bruk av eksisterende infrastruktur.
Pålegg om LLUB vil innebære at Telenors konkurrenter kan få «direkte» tilgang til abonnentene, dvs at abonnentene kan flytte hele sitt abonnentforhold til en ny aktør. Nye aktører kan ved et slikt pålegg tilby de samme tjenestene som Telenor uten å bygge sitt eget aksessnett, noe som innebærer at Telenors konkurrenter lettere vil kunne oppnå avtaler med brukerne. Innføring av LLUB innebærer at nye aktører selv kan velge tekniske funksjonaliteter for bruk av aksesslinjen. Konkurransetilsynet uttrykker i brev av 21. oktober 1998 til Samferdselsdepartementet at innføring av LLUB er ønskelig for å fremme konkurransen.
Innføring av LLUB vil kunne gi nye aktører incentiv til å benytte seg av eksisterende infrastruktur fremfor å bygge ny alternativ aksessinfrastruktur. Dette vil imidlertid avhenge av kostnadene forbundet med å leie abonnentlinjer og kostnadene ved å bygge alternativ aksess.
I vurderingene av hensiktsmessigheten av å innføre LLUB er det også fremstilt argumenter mot et slikt reguleringstiltak.
Innføring av LLUB innebærer at aksessnettet blir et flerbrukernett som formelt eies av tilbyder med sterk markedsstilling (Telenor). Telenor vil imidlertid ikke ha full kontroll- og disposisjonsrett til nettet, og kan på bakgrunn av det få reduserte økonomiske incentiver til å investere i nettet. Telenor uttrykker følgende i brev av 31. august 1998 til Samferdselsdepartementet: «Når aksessnettet blir et flerbrukernett som formelt eies av Telenor, men uten full kontroll- og disposisjonsrett, vil de økonomiske incitamenter for investering i nettet bli svekket. Telenor vil derfor måtte revurdere sitt engasjement i utvikling av høykapasitets infrastruktur, vurdere mulige alternative teknologier og gjennomføre økonomiske analyser for disse.»
LLUB vil også innebære betydelige tekniske og operative utfordringer som har betydning for telenettets kvalitet og sikkerhet.
Aksessnettet har kapasitetspotensiale for større signaloverføring enn det som kreves for telefontjeneste. Nettet har med den nåværende status imidlertid ikke tekniske egenskaper som tillater vilkårlig tilgang til overskuddskapasitet. Ved fremføring av ISDN-tjenester og høyhastighetstjenester må det derfor på forhånd undersøkes hvilke andre tjenester som fremføres i samme kabel, evt supplert med praktisk utprøving. Dersom det fremføres ISDN-tjenester eller høyhastighetstjenester til flere brukere enn det kabelen har kapasitet til, vil kvaliteten på tjenestene bli betydelig redusert. For å unngå redusert kvalitet for sluttbrukerne ved innføring av LLUB kreves det at de ulike aktørene koordinerer sitt tjenestetilbud.
Aksessnettet som et flerbrukernett forutsetter at konkurrerende aktører får tilgang til enkelte av Telenors ressurser. De eksisterende rutiner og prosedyrer er basert på Telenors eksklusive tilgang til egne ressurser, og der Telenor har et entydig ansvar ved eventuelle forskriftsbrudd. Når personell fra flere ulike operatører gis tilgang til de samme ressursene, øker risikoen for forskrifts- og diskresjonsbrudd, samtidig som ansvarsforholdene blir uklare. Innføring av LLUB krever at ansvarsforholdet klarlegges og at nødvendige tiltak gjennomføres for å opprettholde sikkerheten i telenettet.
Det å komme frem til tilfredsstillende tekniske og administrative løsninger for LLUB vil være kostnadskrevende og ta tid. Det er antydet at det vil kunne ta inntil to år før LLUB kan tilbys. LLUB vil dermed ikke kunne ha en umiddelbar konkurransestimulerende effekt.
I de rapportene som er gjort om LLUB er det sammenfallende anbefaling om at dersom LLUB innføres, er det nødvendig at aksesslinjene prises i henhold til de underliggende kostnadene for å gi optimal motivasjon til innovasjon og konkurranse i aksessnettet. I et land som Norge med lav befolkningstetthet utenfor de store byene og en spesiell topografi vil de underliggende kostnadene til de enkelte aksesslinjene variere relativt mye. Innføring av LLUB etter anbefalt prisingsmetode vil med andre ord sannsynligvis virke i retning av betydelig geografisk prisdifferensiering på bekostning av mindre befolkede områder. Uavhengig av hvilken prisingsmetode som anvendes vil det trolig være nødvendig med regulerende inngrep for å oppnå ønsket prissetting.
I argumentasjonen mot LLUB pekes det også på at en slik reguleringsmekanisme i liten grad vil stimulere til investeringer i alternative aksessformer.
Telenors konkurrenter har gitt uttrykk for at LLUB for dem vil innbære betydelige utbyggingskostnader for at de skal kunne benytte seg av tilbudet. Aksesstilgang via LLUB vil således trolig være forretningsmessig lønnsomt kun overfor et begrenset antall kunder. Videre har flere av Telenors konkurrenter gjennom både skriftlige og muntlige innspill gitt uttrykk for at de har behov for «direkte tilgang» til abonnenten, men at det nødvendigvis ikke trenger å være via LLUB. I Telia Norges brev til Samferdselsdepartementet 23. oktober 1998 sies følgende: «Telenor har i brev til departementet av 31. august d å pekt på en rekke ulemper knyttet til LLUB. Uten å ta stilling til de påståtte ulempene, er Telia Norge av den oppfatning at dersom det finnes alternativer til LLUB som ivaretar fordelene og reduserer/eliminerer ulempene knyttet til LLUB, er ikke LLUB i seg selv et mål.» Videre i samme brev sier Telia Norge følgende: «Slik Telia Norge ser det må ikke tilgang til Telenors aksessnett nødvendigvis realiseres gjennom LLUB i henhold til Ovums beskrivelse. Eksempelvis vil «Transmisjonsløsningen» som Telenor beskrev i høringsmøtet 7. oktober d å kunne være et alternativ. Telia Norge sitter imidlertid ikke med tilstrekkelig informasjon om «Transmisjonsløsningen» til at vi kan ta stilling til om en slik løsning i tilstrekkelig grad vil ivareta fordelene med LLUB.»
Hovedargumentene for innføring av LLUB er som nevnt ovenfor at en slik reguleringsmekanisme vil kunne stimulere til økt konkurranse og bidra til bruk av eksisterende infrastruktur. Hovedargumentene mot innføring av LLUB er at det vil vanskeliggjøre oppgradering og modernisering av eksisterende aksessnett og medføre fare for redusert kvalitet og sikkerhet i telenettet.
3.5.5 Alternativene til LLUB
I et marked hvor LLUB ikke er innført har nye tilbydere likevel mulighet til å tilby sluttbrukerne teletjenester uten å bygge sin egen aksessinfrastruktur. Nye tilbydere kan få tilgang til aksessinfrastrukturen til tilbyder med sterk markedsstilling via samtrafikk, spesiell nettilknytning og leide samband, og videreutvikling av disse aksessformene. I tillegg kan nye tilbydere benytte seg av alternativ aksessinfrastruktur.
Samtrafikk
Med samtrafikk menes gjensidig trafikkutveksling mellom tilbydere av telenett og -tjenester som bygger på fysiske og logiske sammenkoblinger av telenett og -tjenester slik at sluttbrukere kan kommunisere med hverandre og ha tilgang til andre telenett og -tjenester uavhengig av tilbydertilknytning. Samtrafikk er avgjørende for å sikre at nye tilbydere som etablerer seg i det norske telekommunikasjonsmarkedet får adgang til eksisterende nett. Samtrafikk er dermed en vesentlig forutsetning for å oppnå virksom konkurranse i telemarkedet. I tillegg er samtrafikk nødvendig for å sikre alle-til-alle kommunikasjon.
Det har vært en utvikling av samtrafikktilbudene mot et større tilbud av tilknytningspunkter og reduserte samtrafikkpriser. Ifølge Telenor har selskapet planer om å tilby et ytterligere samtrafikkpunkt som vil gi konkurrerende aktører tilknytning til en sentral som ligger nærmere abonnenten enn pr i dag. En slik tilknytning vil medføre ytterligere reduserte samtrafikkpriser som igjen vil gi bedre marginer for konkurranse på lokalnivå.
Nye aktører tilbyr i dag offentlig telefontjeneste i konkurranse med Telenor ved hjelp av prefiks som slås foran det ordinære telefonnummeret. Det er imidlertid vedtatt at fra 1. juni 1999 skal fast operatørforvalg innføres, jf redegjørelse i kapittel 3.2. Dette betyr at kunden kan forhåndsvelge en fast alternativ operatør og slipper å slå prefiks foran hver samtale. Både operatørvalg ved prefiks og fast operatørforvalg gir kunder over hele landet mulighet til å nyte godt av konkurransen i telemarkedet, ved at de kan velge den tilbyder som har det beste tilbudet for formidling av den enkelte samtale. Den 1. juni 1999 er også fristen for innføring av nummerportabilitet, noe som innebærer at sluttbrukere som har åttesifrede geografiske og stedsuavhengige nummer kan kreve å beholde sitt nummer ved bytte av tilbyder. Både fast operatørforvalg og nummerportabilitet gjør det enklere for brukerne å benytte alternative tilbydere og bidrar til økt konkurranse mellom aktørene.
Spesiell nettilknytning
Med spesiell nettilknytning menes tilknytning til andre nettermineringspunkter og på andre vilkår enn de standardtilbud som normalt tilbys. Det er med andre ord mulig å forhandle individuelle tilgangsløsninger på andre vilkår, på andre tilknytningspunkter og til andre priser enn det normale standardtilbudet. Tilbyder med sterk markedsstilling skal imøtekomme enhver rimelig anmodning fra andre tilbydere om spesiell nettilknytning.
Leide samband
Nye aktører kan via leide samband (leie av overføringskapasitet) få tilgang til eksisterende infrastruktur og få «direkte» kontakt med kundene. For abonnentene vil leie av samband/overføringskapasitet ha tilnærmet samme funksjonalitet som LLUB, dvs at abonnenten kan flytte hele sitt abonnentforhold til en konkurrerende tilbyder. For den konkurrerende tilbyder er leide samband forskjellig fra LLUB i den forstand at en får tilgang til overføringskapasitet med spesifisert hastighet/båndbredde og ikke leierett til selve aksesslinjen, dvs at konkurrerende aktør ikke selv kan oppgradere aksesslinjen etter ønske.
Leide samband som leveres i dag omfatter analog eller digital overføring mellom to fritt valgte nettermineringspunkter. Pr i dag leverer ikke Telenor leide samband med ISDN grunntilknytning eller ADSL løsning. Telenors tilbud har ikke vært tilstrekkelig for å skape konkurranse om abonnementstjenestene. Telenor har imidlertid i sitt brev av 31. august 1998 til Samferdselsdepartementet og på høringsmøtet for denne stortingsmeldingen 7. oktober d å sagt at de er innstilt på å utvikle nye aksessprodukter som er tilpasset etterspørselen fra konkurrentene. Et slikt nytt aksessprodukt omtaler Telenor som «strukturert LLUB», «transmisjonsløsning» eller «fast aksess». (Heretter omtalt som «fast aksess».)
«Fast aksess» vil gi tilgang til overføringskapasitet i aksessnettet fra abonnent til tjenestetilknytningspunkt (sentral eller utflyttet aksesspunkt). Telenor sier selskapet tar sikte på å utvikle «fast aksess» for analog telefoni, ISDN og etterhvert bredbåndsaksess. Aksessproduktet vil innebære at andre operatører får tjenesteaksess på samme måte som Telenor bruker infrastrukturen til egne tjenester. Et slikt tilbud gir konkurrentene mulighet til å tilby samme tjenester som Telenor og vil kunne gjøre det lettere for konkurrentene å oppnå avtaler med brukerne. Ifølge Telenor vil «fast aksess» ta om lag 3-6 måneder å utvikle, dvs en betydelig kortere tid enn det utvikling og tilrettelegging av LLUB vil kreve.
Innføring av LLUB innebærer som nevnt tidligere en betydelig risiko for at ulike tjenestetilbydere kan bruke løsninger som gir innbyrdes interferens (forstyrrelser), fordi kablene i aksessnettet ikke er beregnet på bredbåndssignaler (ISDN utvidet aksess, ADSL og lignende). Gjennom tilrettelegging for «fast aksess» foretas en samordning av ulike typer bruk av aksessnettet, slik at denne type forstyrrelser i mindre grad oppstår.
Alternativ aksessinfrastruktur
Som nevnt tidligere er mobilnettene pr i dag de eneste alternativene til Telenors aksessnett når det gjelder taletelefoni til husstander. Det er imidlertid ventet at kabelfjernsynsnettene innen relativt kort tid kan gi alternativ aksess for en del av befolkningen. Kabelfjernsynsnettene benyttes allerede som alternativ aksess for Internettrafikk. Det foreligger også planer om kommersiell drift av telefonnett over strømnettet. Radiobaserte aksessnett og aksess via satellitt vil også kunne bli nye tilgangsformer. For en mer utfyllende beskrivelse av ulike aksessnett vises det til kapittel 2.3.2.
3.5.6 Samferdselsdepartementets vurdering
Når en vurderer hensiktsmessigheten av å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å leie ut det faste aksessnettet til konkurrerende aktører er det viktig å ta hensyn til at det faste aksessnettet er det «svake ledd» i teleinfrastrukturen i Norge, jf kapittel 2.3.2. Det er som nevnt behov for oppgradering, videreutvikling og tilføring av ny teknologi i det faste aksessnettet.
Innføring av LLUB medfører, jf redegjørelsen ovenfor, fare for redusert sikkerhet og kvalitet i telenettet og reduserte incentiver til investeringer i aksessnettet. I tillegg vil tilrettelegging for innføring av LLUB være en tid- og kostnadskrevende prosess. Det er også knyttet stor usikkerhet til om innføring av LLUB vil virke mer konkurransestimulerende enn innføring av «fast aksess». Mye tyder på at eksisterende aksessprodukter, videreutvikling av disse og alternativ infrastruktur vil gi en tilfredsstillende stimulering av konkurransesituasjonen.
Innspill Samferdselsdepartementet har fått i forbindelse med denne meldingen tyder på at sentrale markedsaktører i telemarkedet ser på videreutviklingen av de eksisiterende aksessproduktene, spesielt «fast aksess», som vel så interessant som LLUB. Dette skyldes bl a at for de nye aktørene vil «fast aksess» kreve mindre investeringer i egne installasjoner enn det LLUB vil kreve. Ved innføring av «fast aksess» vil Telenor opprettholde de planlagte investeringene i aksessnettet.
Samferdselsdepartementet ønsker å stimulere til bruk av eksisterende infrastruktur og vil legge forholdene til rette for virksom konkurranse. Departementet mener imidlertid at det på nåværende tidspunkt ikke er hensiktsmessig å innføre LLUB. Departementet vil legge vekt på å sikre investeringer i telenettet, og å sørge for sikkerhet og kvalitet i nettet.
Departementet legger videre vekt på å legge forholdene til rette for bruk av eksisterende infrastruktur og virksom konkurranse gjennom de eksisterende aksessproduktene og de tiltak som er beskrevet i meldingen. Når det gjelder videreutvikling av eksisterende aksessprodukter vil departementet gå inn for at aksessproduktet «leide samband» videreutvikles til å omfatte «fast aksess» som for sluttbrukerne vil ha tilnærmet samme funksjonalitet som LLUB. Ved denne løsningen reduserer man flere av de negative effektene som det er forventet at LLUB vil bringe med seg, og fordi den krever relativt kort utviklingstid vil «fast aksess» gi en raskere stimulering av konkurransesituasjonen enn LLUB.
Samferdselsdepartementet vil ha en jevnlig vurdering av markedet med bakgrunn i målet om virksom konkurranse, lavere priser og minst mulige prisforskjeller i de ulike delene av landet. Departementet vil kontinuerlig vurdere behovet for innføring av ytterligere konkurransestimulerende tiltak. På et senere tidspunkt vil en kunne ta utgangspunkt i andre lands erfaringer med LLUB og egne erfaringer med alternative løsninger.