5 Vurderingar og forslag: kvalitet og kontroll, dei generelle velferdsordningane og erstatningsrettslege ansvarsforhold

5.1 Innleiing

På bakgrunn av den dokumentasjon som til no er lagd fram, mellom anna i NOU 2004: 23 Barnehjem og spesialskoler under lupen , legg Barne- og familiedepartementet til grunn at mange barn som var under omsorg av barnevernet og plasserte på institusjon, blei utsette for omsorgssvikt og overgrep av til dels alvorleg karakter i perioden frå 1945 og fram til 1980. Regjeringa ser svært alvorleg på den omsorgssvikten og dei overgrepa som mange barn har vore utsette for. Barne- og familieminister Laila Dåvøy har på vegner av regjeringa bede alle som fekk ein vond barndom i desse institusjonane, om orsaking for det livet dei måtte leve medan dei var i andre si varetekt.

I dette kapitlet kjem Barne- og familiedepartementet med si vurdering av dei ulike innspela frå kartleggingsutvalet, interessegruppene og kommunane når det gjeld kvalitet og kontroll, dei generelle velferdsordningane og erstatningsrettslege ansvarsforhold. Desse spørsmåla blir vurderte på bakgrunn av ordningar som finst på området i dag. Kapittel 6 omhandlar forslaga frå kartleggingsutvalet og dei andre organisasjonane om tilpassing av Stortinget si rettferdsvederlagsordning.

Barne- og familiedepartementet meiner at det ikkje bør setjast i gang nasjonal gransking av alle institusjonane. Kunnskap om omfanget og årsakene til at det skjedde omsorgssvikt og overgrep overfor barneheims- og spesialskulebarn, ligg no føre gjennom NOU 2004: 23. Ei nasjonal gransking av enkeltinstitusjonar vil bli omfattande, tidkrevjande og ei påkjenning for dei involverte enkeltpersonane, jf. rapporten frå Senter for Krisepsykologi nemnd ovanfor. Det blir heller ikkje lenger stilt krav frå interessegrupper om ei nasjonal gransking.

5.2 Kvalitet og kontroll

Kartleggingsutvalet kjem med tilrådingar med omsyn til kvalitet og kontroll ved barneverninstitusjonar i dag og i framtida. Sjølv om fokus i denne meldinga først og fremst er retta mot dei som har vore utsette for omsorgssvikt og overgrep, er Barne- og familiedepartementet også oppteke av kva som skal til for å hindre at dette nokon gong skjer igjen.

Barne- og familiedepartementet har i den seinare tida gjort mykje for å styrkje kvaliteten i og kontrollen med barneverninstitusjonane. Vidare har det vore ei satsing på å utvikle det faglege tilbodet til utsette barn og unge. Staten overtok frå 1. januar 2004 ansvaret for barneverninstitusjonane, eit ansvar som tidlegare var fylkeskommunalt. Dette blei gjort mellom anna for å sikre eit likeverdig tilbod til barn og unge over heile landet. Ansvaret er lagt til Barne-, ungdoms- og familieetaten, som er ein underliggjande etat under Barne- og familiedepartementet. Etaten er organisert med eit direktorat og fem regionar.

Frå same tidspunkt blei det innført forskrift om krav til kvalitet i barneverninstitusjoner. Denne forskrifta gjeld alle barneverninstitusjonar. Vidare blei det innført forskrift om godkjenningsordning for private og kommunale institusjonar. Dette har ført til at krava til institusjonane no er strengare enn dei var tidlegare. Institusjonane skal ha ei definert målgruppe og ei formulert målsetjing for den faglege verksemda. Dei faglege metodane som blir brukte i institusjonen, skal vere fagleg og etisk forsvarlege, vere tilpassa målgruppene og målsetjingane til institusjonen og vere forankra i allment akseptert fagteori. Det er vidare stilt krav til dei tilsette sin kompetanse. Godkjenningsforskrifta gjev dei statlege regionane rett til å kontrollere institusjonane når som helst og på den måten regionane finn tenleg. Dette skal vere med på å sikre at barn og unge som er plasserte i institusjon, får forsvarleg omsorg og behandling og eit godt tilsyn. I kvalitetsforskrifta er det vidare innført internkontrollplikt for kvar enkelt institusjon. Erfaringa er at internkontrollplikta allereie har ført til positive verknader i forhold til det å ha fokus på regelverket og på etterleving av føresegnene.

Revidert forskrift om tilsyn med barneverninstitusjoner tok til å gjelde frå 1. januar 2004. På same måten som tidlegare er formålet med tilsynet å sjå til at lover og regelverk blir følgde, og at barna får forsvarleg omsorg og behandling i institusjonen.

Tilsynet skal gjennomførast ved besøk i institusjonen og ved systemrevisjon. Tilsynsbesøk skal utførast så ofte som tilhøva i institusjonen tilseier det, men minimum fire gonger i året i institusjonar for barn med alvorlege åtferdsvanskar og minimum to gonger i året i andre institusjonar. Minst halvparten av besøka skal skje utan at dei er varsla på førehand. Det er presisert i forskrifta at i tillegg til det rutinemessige tilsynet skal institusjonane alltid besøkjast ved klager, når tilsynsorganet blir kjent med uheldige tilhøve, og når andre grunnar tilseier det.

Det blei i den reviderte forskrifta presisert at tilsynsbesøk skal leggjast til tidspunkt der det kan ventast at barna er til stades, og at tilsynsorganet skal ta kontakt med kvart enkelt barn under besøket. Barnet har rett til å snakke med dei som gjennomfører tilsynet, utan at institusjonspersonalet er til stades. Fokuset på at kvart enkelt barn skal kontaktast og gjevast høve til å snakke med tilsynet utan at nokon tilsette frå institusjonen er til stades, er viktig.

Det går vidare fram av forskrifta at Fylkesmannen skal gje barna informasjon om at dei kan ta kontakt utanom tilsynsbesøk. Barna skal også få informasjon om korleis dei kan kome i kontakt med Fylkesmannen.

Forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon blei revidert i 2003. Ei overordna føresegn i forskrifta er at institusjonane må drivast på ein slik måte at den personlege integriteten til barna blir sikra.

Barne- og familiedepartementet er oppteke av at reforma i barnevernet, og dermed kvaliteten og verksemda elles i barneverninstitusjonane, må følgjast tett opp. Det årlege tildelingsbrevet til direktoratet er sentralt i den styringa Barne- og familiedepartementet har med etaten. For 2005 er det her mellom anna lagt særleg vekt på systematisk oppfølging av private og offentlege institusjonar. Direktoratet skal syte for at regionane har rutinar for kontinuerleg kontroll med institusjonane. Eit anna fokusområde er rettane til barn og unge under institusjonsopphaldet, og særleg bruken av tvang. Direktoratet skal sjå til at det blir utarbeidd skriftleg informasjon om dette til utdeling til barn og unge i barneverninstitusjonar. Vidare må direktoratet syte for at regionane har eller etablerer rutinar for oppfølging av tilsynsrapportar om brot på regelverket overfor kvar enkelt institusjon. Eit anna hovudmål er at direktoratet skal syte for eit likeverdig tilbod i heile landet og lik praksis og forståing i regionane. Departementet har vidare lagt vekt på høg kompetanse og eit godt fagleg nivå i det regionale barnevernet. Direktoratet skal utarbeide ein plan for systematiske opplæringstiltak innanfor Barne-, ungdoms- og familieetaten. Planen skal sikre at dei tilsette har kompetanse og kunnskap mellom anna om barnevernlova, forvaltningslova, anna relevant regelverk og om andre faglege spørsmål som gjeld arbeids- og ansvarsområdet til den enkelte. For å sikre fokus på rettane til barn og unge under opphaldet i barneverninstitusjonar, medrekna bruken av tvang, skal det etablerast eit system for opplæringstiltak i alle regionar som gjer at alle tilsette i statlege institusjonar får grundig opplæring i forskrifta om rettar og bruk av tvang. Det skal vidare utarbeidast rutinar som skal sikre at dei tilsette kan halde ved like og oppdatere kunnskapane om regelverket.

Barne- og familiedepartementet er samd med kartleggingsutvalet i at alle tiltak som er sette i gang, må følgjast opp med tilstrekkelege økonomiske ressursar, forsking og evaluering. Dette blir følgt nøye, mellom anna gjennom styringsdialogen med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet.

5.3 Dei generelle velferdsordningane i samfunnet

I vedlegget frå den interdepartementale arbeidsgruppa i St.meld. nr. 44 (2003–2004) Erstatningsordning for krigsbarn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener blir det sagt om dei eksisterande kompensasjonsordningane, jf. vedlegg 1 punkt 3:

«I Norge står folketrygden sentralt for å gi folk flest en trygghet mot å havne i et økonomisk uføre på grunn av sykdom, uførhet, arbeidsledighet, alderdomssvekkelse, ektefelles død osv. Ytelsene skal gis fra en nåtidsvurdering av den enkeltes situasjon og behov, og er til dels basert på tidligere inntekt. Det offentliges velferdstjenester – innenfor for eksempel skole, helse, sosialomsorg og eldreomsorg – faller i samme kategori. Så vel folketrygden som de offentlige velferdsordninger har delvis hatt som formål å utjevne økonomisk og sosial ulikhet i samfunnet.»

Den interdepartementale arbeidsgruppa slår fast at det låg utanfor mandatet til arbeidsgruppa å vurdere endringar i dei generelle offentlege velferdsordningane, men arbeidsgruppa peikar på at det på desse områda eksisterer reglar som framleis skal gjelde overfor alle borgarar, slik dei gjer i dag. Dei seier vidare at Noreg har eit godt utbygd velferdssystem, og at få land har eit system som er tilsvarande dekkjande i forhold til heile befolkninga.

Dei peikar på at trygdeytingar er ytingar som dei ulike gruppene som fremmar erstatningskrav i stor grad nyttar seg av i dag. Trygdeytingar kan for eksempel avhjelpe problem som kan tilskrivast tidlegare hendingar, men ytingane blir gitt basert på kva som er den sosiale situasjonen til den enkelte, for eksempel i forhold til alder eller uførleik. Vidare seier arbeidsgruppa:

«Som en systematisk tilnærming bør det offentlige satse på å kanalisere ressursinnsats til de ordningene som favner generelt, og basere ytelser på en nåtidsvurdering av den enkeltes situasjon og behov framfor å opprette enkeltvise særordninger basert på billighet.»

Kartleggingsutvalet slår også fast at dei viktigaste erstatningsordningane for dei fleste skadelidne er velferdsordningane i samfunnet, jf. NOU 2004: 23 om barneheimar og spesialskular punkt 12.14:

«Folketrygden dekker det meste av inntektstapet og en rekke utgifter som knytter seg til sykdom og uførhet. Kommunene og helseforetakene yter almennhelsetjenester og spesialisthelsetjenester, og etter loven om sosiale tjenester kan det også gis økonomisk sosialhjelp, bistand fra personlig assistent, støttekontakt og andre sosiale tjenester. Utvalget går ikke nærmere inn på disse ordningene.»

Regjeringa vil ikkje i denne samanhengen foreslå særlege ordningar eller endringar innanfor det ordinære velferdssystemet for gruppa tidlegare barneheims- og spesialskulebarn. Dei ulike ordningane som er etablerte, for eksempel trygdeordningar, helsetenester og sosiale tenester, skal framleis gjelde alle borgarar som har behov for slike tenester. Tidlegare barneheims- og spesialskulebarn som har behov for hjelp og stønad, må få dette innanfor dei gjeldande ordningane.

Det er likevel viktig at både det statlege og det lokale hjelpeapparatet har kunnskap og kompetanse om dei ulike behova tidlegare barneheims- og spesialskulebarn har.

Barne- og familiedepartementet viser til rettleiingstenesta for tidlegare barneheimsbarn som blei oppretta av Barne- og familiedepartementet i 2003. Denne tenesta blei styrkt ved utgangen av 2004. Tenesta ligg no i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, og gjev mellom anna informasjon om rettferdsvederlagsordninga. Her får også den enkelte ved behov rettleiing i å finne fram til rett hjelp og stønad innanfor det ordinære velferdssystemet, og med å etablere kontakt med det lokale hjelpeapparatet.

5.4 Årsaker til at overgrep og omsorgssvikt kunne skje – erstatningsrettslege ansvarsforhold

NOU 2004: 23 har vist at det var fleire og samansette årsaker til at overgrep og omsorgssvikt kunne skje. Straffetradisjonen i barneoppsedinga blir trekt fram som noko av bakgrunnen for at fysiske overgrep kunne skje. Det blir på den andre sida vist til at det i det meste av mandatperioden var innført forbod i lovgjevinga mot korporleg straff og fysisk refsing. Utvalet peikar vidare mellom anna på at mangelen på personale med adekvat kompetanse, samansetjinga av barn og unge, mangelfullt utstyr, økonomiske vanskar, overbelegg i institusjonane og mangelfullt tilsyn er ein vesentleg bakgrunn for at det kunne skje omsorgssvikt og overgrep. Det var fleire instansar som skulle føre tilsyn med barneheimane, og innhaldet i tilsynsansvaret var ulikt. Staten hadde eit ansvar som overtilsyn gjennom Sosialdepartementet ved barnevernsinspektørane og etter kvart gjennom fylkesmennene ved barnevernsekretærane. Kommunane ved barnevernsnemnda eller den som nemnda oppnemnde hadde tilsynsansvaret lokalt. Kyrkje- og undervisningsdepartementet hadde plikt til å føre tilsyn med spesialskulane.

Forholda ved institusjonane der det skjedde omsorgssvikt og overgrep, var dels fagleg, pedagogisk og etisk kritikkverdige, dels direkte ulovlege. Av personar og institusjonar som på ulike måtar kan tilskrivast ansvar for det som skjedde, finn vi enkeltpersonar som var tilsette ved institusjonane, andre barn ved institusjonane, kommunar og private som eigarar av barneheimar, staten som eigar av spesialskulane og kommunar og staten gjennom det ansvaret dei hadde for å føre tilsyn. Dei politiske styresmaktene hadde dessutan ansvaret for lov- og regelverket og for økonomiske løyvingar, i tillegg til det overordna ansvaret for dei aktuelle fagområda. Det er såleis ikkje mogleg å peike på ei klar ansvarsfordeling mellom staten, kommunane og private i desse sakene. Ansvarsforholda må vurderast konkret i enkeltsaker.

I Bergen konkluderte granskingsutvalet mellom anna med at det var svikt både i det kommunale tilsynet og i det statlege overtilsynet. Ansvaret for forholda blei i hovudsak tillagt Bergen kommune som systemansvarleg. Bergen kommune vedtok deretter å opprette ei kommunal rettferdsvederlagsordning.

Kartleggingsutvalet meiner at det kan gjerast modifikasjonar i det regelverket som gjeld for den alminnelege erstatningsretten. Mellom anna kan det tenkast omvendt bevisbyrde for overgrep og annan alvorleg omsorgssvikt i institusjon og eit utvida arbeidsgjevaransvar og offentleg ansvar for seksuelle og andre alvorlege overgrep som beviseleg har funne stad. Vidare er det foreslått unntak frå foreldingsreglane. Barne- og familiedepartementet vil i denne samanhengen vise til at det blei gjort endringar i § 9 i lov om foreldelse av fordringer (foreldingslova) som tok til å gjelde frå 1. juli 2004. Ved endringa blei det gjort unntak frå den absolutte foreldingsfristen på 20 år ved personskade, jf. § 9 nr. 2 a), dersom skaden blei valda medan den skadelidne var under 18 år. Lovendringa gjeld også krav som ikkje var forelda då endringa blei sett i kraft. I Ot.prp. nr. 38 (2003–2004) er det sitert frå høyringsnotatet:

«Foreldelsesfristen på 20 år har bare betydning i tilfeller hvor fristen på tre år etter nr. 1 ikke løper ut først. Det vil si at 20-årsfristen bare har betydning i tilfeller hvor det går lang tid fra den skadegjørende handlingen fant sted til skadelidte fikk eller burde skaffet seg nødvendig kunnskap om skaden og den ansvarlige. Finner den skadegjørende handlingen sted tidlig i barndommen, vil 20-årsfristen i vesentlig grad løpe mens skadelidte ennå er mindreårig. Man kan tenke seg flere eksempler på skadegjørende handlinger mot barn som først blir tilstrekkelig synlige etter at barnet har blitt godt voksen, for eksempel alvorlig mobbing, seksuelle overgrep og andre former for mishandling. Det kan her gjerne være tale om psykiske senskader, som man først ser konsekvensene av når skadelidte har nådd voksen alder. I slike tilfeller kan det virke støtende at et erstatningskrav bortfaller ved foreldelse før skadelidte har nådd en slik alder at det kan konstateres hvilke senskader den skadegjørende handlingen har medført.»

Etter Regjeringa sitt syn er det etter den siste endringa i foreldingslova ikkje behov for nye endringar i den alminnelege erstatningsretten. Det er vidare generelt ikkje ønskjeleg å lage nye særreglar avgrensa til å gjelde for enkeltgrupper, for eksempel for personar som har vore utsette for overgrep. Som kartleggingsutvalet peikar på, vil det vere strenge krav sjølv med dei framlegga til modifikasjonar i regelverket som kartleggingsutvalet skisserer.

Barne- og familiedepartementet vil understreke at framlegginga av tilrådingane frå kartleggingsutvalet om tilpassingar i Stortinget si rettferdsvederlagsordning ikkje rokkar ved dei rettane enkeltpersonar har etter den alminnelege erstatningsretten. Ein veg å gå for den enkelte som meiner å ha eit rettsleg krav på erstatning, er å fremme erstatningskrav mot den/dei som ein meiner er ansvarleg. I rapporten vedlagd St.meld. nr. 44 (2003–2004) er det i punkt 4 gjort grundig greie for dei alminnelege erstatningsrettslege reglane, mellom anna vilkåret om at det må liggje føre ansvarsgrunnlag, at det må vere påført økonomisk tap, mein, skade eller krenking som gjev rett til oppreisning, og at det må liggje føre ein årsakssamanheng. Det blir i St.meld.nr. 44 (2003–2004) konkludert med at alminnelege erstatningskrav frå organiserte grupper også for framtida skal løysast gjennom det eksisterande regelverket for behandling av slike krav.

Erstatningsrettslege søksmål retta mot staten på bakgrunn av overgrep eller omsorgssvikt under opphald i barneheimar eller spesialskular vil bli behandla tilsvarande som for andre erstatningskrav retta mot staten.

Det er utarbeidd eigne retningsliner for behandlinga av slike krav, jf. kgl. res. av 20. desember 2002. Det er ein viss praksis for at staten ikkje gjer gjeldande forelding. I Innst. O. nr. 18 (1995–96) uttaler justiskomiteen mellom anna:

«Komiteen viser til at staten har anledning til å frafalle en foreldelsesinnsigelse, og at dette også nesten uten unntak gjøres i praksis der skadelidte ellers ville lide uforskyldt tap. Komiteen vil understreke viktigheten av at denne praksis konsekvent følges opp, ikke minst i saker der det reises krav mot det offentlige for feil eller forsømmelser mot barn og unge. Komiteen mener det ville være klart urimelig om skadelidte ble møtt med en påstand om foreldelse i slike tilfeller, og ber departementet påse at reglene om frafallelse av foreldelse praktiseres i henhold til forutsetningene. Komiteen viser til at hensynet til at skadevolder skal kunne legge forholdet bak seg, og etter en tid skal kunne innrette seg på at den skadegjørende handling ikke vil føre til nye krav, ikke har samme vekt når det er det offentlige som er skadevolder.»

Kartleggingsutvalet peikar på at søksmål vil vere ressurskrevjande for den enkelte, og at det er strenge krav for å oppnå erstatning etter dei allminnelege erstatningsreglane. Utvalet peikar på at dette mellom anna kjem av manglande ansvarsgrunnlag, forelding og mangelfull dokumentasjon.

Det kommunale sjølvstyret gjer at det vil vere opp til kommunane å vurdere på sjølvstendig grunnlag korleis dei vil stille seg til krav om kommunal gransking eller erstatning. Det følgjer av dette at det også vil vere kommunane som må bere ansvaret for dei eventuelle økonomiske kostnadene. Dersom ein kommune vel å setje i gang ei kommunal gransking, vil Barne- og familiedepartementet understreke at det er viktig å leggje til grunn erfaringane frå dei kommunane som allereie har gjennomført slike granskingar. Departementet vil utarbeide nasjonale retningsliner for kommunale granskingar.

Stortinget si rettferdsvederlagsordning vil vere aktuell i dei tilfella der det ikkje ligg føre rettsleg grunnlag for erstatningsansvar. Denne ordninga omfattar kritikkverdige forhold frå det offentlege si side, både frå kommunane og frå staten. Ordninga vil sikre omsynet til likebehandling innanfor gruppa barneheims- og spesialskulebarn, uavhengig av kva institusjon eller kommune dei tidlegare barneheims- eller spesialskulebarna budde i. I kapittel 6 nedanfor blir det gjort nærare greie for tilrådingane frå kartleggingsutvalet om tilpassing, slik dei er lagde fram i NOU 2004: 23.