1 Innledning

1.1 Bakgrunn for meldingen

Våren 2004 forelå sluttrapport og alle delrapportene fra prosjektet «Evaluering av fengselsundervisningen», som Stortinget ba om i 1998, Innst. S. nr. 12 (1997-1998). Rapportene pekte på en rekke områder der det var behov for kvalitetsforbedringer når det gjaldt opplæring innenfor kriminalomsorgen.

Ved Stortingets behandling av innstilling fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om bevilgninger på statsbudsjettet for 2004 ble det fattet slikt vedtak nr. 152 (2003-2004):

Stortinget ber Regjeringen legge frem en egen melding om fengselsundervisningen. Meldingen må ta utgangspunkt i de utfordringer som forskningsevalueringen av fengselsundervisningen skisserer, og fremme en helhetlig tiltaks- og finansieringsplan for hvordan kvaliteten på opplæringen i kriminalomsorgen kan forbedres. Prinsippet om tilpasset opplæring må være et viktig utgangspunkt for denne planen.

Videre er det nylig foretatt en grundig kartlegging av innsattes utdanningsbakgrunn og utdanningsønsker. Kartleggingen gir et bilde av utdanningsbehovet, både når det gjelder omfang og type opplæring.

St.meld. nr. 30 (2003-2004) «Kultur for læring» og Innst. S. nr. 268 inneholder en rekke tiltak som til sammen utgjør en helhetlig strategi for kvalitetsutvikling i grunnopplæringen. Dette gjelder også for opplæringen innenfor kriminalomsorgen. De foreslåtte tiltakene vil gjelde for flere av de sentrale utfordringene i opplæringen innenfor kriminalomsorgen, for eksempel inkluderende og likeverdig opplæring og kompetanseheving for lærere og instruktører.

1.2 Historisk utvikling av fengselsundervisningen

Opplæring har vært en viktig del av straffesystemet i flere hundre år. Målet har hele tiden vært å sosialisere de innsatte og gi dem kunnskaper for at de skulle ha mulighet å klare seg selv og unngå ny kriminalitet etter endt straffegjennomføring. Allerede på 1700- og 1800-tallet ble de innsatte gitt opplæring på forskjellige måter. Tukthusene på 1700-tallet la stor vekt på oppdragelseselementet, og konfirmasjonsundervisningen var sentral. Ideene om forbedring av fangene ble styrket med botsfengselstankegangen. Det ble bare bygget ett botsfengsel, men tankegodset fra Botsfengslet ble benyttet i både de andre straffanstaltene og i distriktsfengslene fra midten av 1800-tallet. Undervisningen fikk en markert plass, som en del av fangenes bot for å bli hederlige mennesker, og ble gjerne gitt i enerom.

På slutten av 1800-tallet kom et nytt reglement for undervisningen. Hovedmålsettingen var at hver skolepliktige innsatt skulle ha gjennomgått et fullstendig skolekurs. I 1928 ble «Arbeidsskolen for unge lovbrytere» fastsatt ved lov. Skolen ble først etablert i 1951 (Berg arbeidsskole). Den skulle være et alternativ til fengsel for unge lovbrytere, men ble oppfattet som fengsel og skiftet senere navn til ungdomsfengsel. Ungdomsfengslet ble nedlagt i 1975. Fengselsloven av 1958 ga opplæringen en mer uklar plass i konkurranse med fengslets arbeidsdrift.

I 1969 tok skoleverket over ansvaret for opplæring i fengslene, og de innsatte ble omfattet av opplæringsloven. Før den tid hadde fengselsvesenet ansvaret for opplæringen. Denne endringen var en del av en generell utvikling, der det ble lagt vekt på at de innsatte ikke skulle miste sine sivile rettigheter selv om de satt i fengsel. Disse prinsippene gjelder fremdeles.

Prinsipielt kan fengselsundervisningen organiseres etter flere modeller: eksportmodellen, importmodellen, selvforsyningsmodellen og kontraktsmodellen. Siden tidlig 70-tall har importmodellen vært enerådende i norske fengsler. Gjennom importmodellen benyttes helsetjenester, bibliotektjenester, utdanning og andre tjenester fra det ordinære offentlige tilbudet. De senere årene har denne vært kalt forvaltningssamarbeidsmodellen under henvisning til straffegjennomføringslovens § 4. Det betyr at utdanningsmyndighetene i det sivile samfunnet også har det faglige og økonomiske ansvaret for opplæringen innenfor kriminalomsorgen. Opplæringen i fengsel er likeverdig med tilsvarende opplæring i samfunnet for øvrig, og lærerkompetansen er den samme.

1.3 Oversikt over kapitlene i meldingen

Kapittel 1 beskriver bakgrunnen for meldingen i den gjennomførte evalueringen av fengselsundervisningen og i Stortingets vedtak i forbindelse med budsjettbehandlingen 2004. Den historiske utviklingen av fengselsundervisningen blir beskrevet, og det fremgår at opplæringen har hatt en sentral rolle i rehabiliteringsarbeidet i straffegjennomføringen.

I kapittel 2 beskrives dagens status for opplæringen innenfor kriminalomsorgen. Beskrivelsen bygger på de årlige rapportene fra Fylkesmannen i Hordaland, som blant annet viser at over 4 100 innsatte har fått opplæring i 2003. Kapitlet gjennomgår også dagens rettsgrunnlag for opplæring, både for personer med norsk statsborgerskap og for utlendinger. I kapitlet pekes det på forholdet mellom opplæring og straff med vekt på de innsattes rett til opplæring innenfor straffegjennomføringens praktiske rammer. Evalueringen av fengselsundervisningen, der data ble innhentet i perioden 2000-2002, er viet stor plass med særlig oppmerksomhet på utfordringene som forskerne peker på. Kapitlet refererer også kartleggingsrapporten om innsattes utdanningsbakgrunn og utdanningsønsker. Ulike modeller for organisering blir gjennomgått og sett i sammenheng med fengselsundervisningen i de nordiske landene.

Kapittel 3 tar for seg de ulike områdene i opplæringen innenfor kriminalomsorgen med særlig sikte på utvikling og forbedring. Vurderinger og foreslåtte tiltak bygger i stor grad på de omfattende rapportene som er gjennomgått i kapittel 2. Innholdet i opplæringen er det samme som i opplæringen for øvrig og gir samme kompetanse. Kapitlet understreker at dette gir et viktig bidrag til at den innsatte kan leve et liv uten ny kriminalitet etter endt straffegjennomføring. Det pekes på at en større andel tar allmennfaglig studieretning enn i opplæringen ellers, og årsakene til dette blir gjennomgått. Store ulikheter mellom fengslene fører til at tilbudene også er svært ulike, ikke minst på grunn av at mange har korte dommer. Mange innsatte oppgir å ha ulike lærevansker, og det drøftes hvordan skolen bør tilrettelegge for tilpasset opplæring. Kapitlet tar opp informasjon om skolen og kartlegging av de innsattes behov, blant annet gjennom realkompetansevurdering. IKT i opplæringen og bruk av fengslets arbeidsdrift i opplæringen er også omtalt. Utvikling av lærerkompetanse er et sentralt område for forbedring. Organisering og tverretatlig samarbeid beskrives som en viktig del av forutsetningen for god opplæring i fengsel. Rettighetsspørsmål gjennomgås, blant annet med sikte på å sikre rettighetene til utenlandske innsatte. Sammenhengen mellom rettigheter og ressurser og finansiering tas opp med et eget fokus på rettighetene til innsatte i fengsler uten skoletilbud.

Kapittel 4 peker på økonomiske og administrative konsekvenser.