3 Hvordan forbedre opplæringen innenfor kriminalomsorgen

Gjennom de omfattende rapportene fra evalueringen av fengselsundervisningen, kartleggingsrapporten og det generelle utviklingsarbeidet har departementet fått et godt grunnlag for å vurdere sterke og svake sider ved dagens fengselsundervisning. Det gir grunnlag for å foreslå tiltak for kvalitetsutvikling i opplæringen innenfor kriminalomsorgen. Forslagene forutsetter videreføring av dagens modell for forvaltningssamarbeid.

3.1 Innholdet i opplæringen

Opplæringen innenfor kriminalomsorgen følger gjeldende læreplaner for grunnopplæringen. Ervervet kompetanse under straffegjennomføring vil kunne danne grunnlag for kvalifisering for arbeidslivet eller videre utdanning. Et overordnet prinsipp er at opplæring som er påbegynt i fengsel, skal følges opp av den ordinære skolevirksomheten i samfunnet. Slik vil opplæringen innenfor kriminalomsorgen både være et viktig bidrag for kvalifisering til arbeidslivet og generell livsmestring, og til rehabilitering for at den innsatte kan leve uten kriminalitet etter endt straff.

Av de som velger videregående opplæring, følger mer enn 50 prosent allmennfaglig studieretning. Dette er en høyere andel enn i ordinær videregående opplæring til tross for at kartleggingen av fengselsundervisningen viser at de innsatte har større lærevansker og mindre skolebakgrunn enn befolkningen generelt. Tilbudet av yrkesfag i fengslene er begrenset med hovedvekt på mekaniske fag. Ellers er trearbeidsfag og hotell- og næringsmiddelfag de vanligste. Hindringer for flere yrkesfaglige tilbud er lærerkompetanse, utstyr og mulighet for lærlingplasser. Åpne fengsler har mulighet for å gi bredere tilbud gjennom å bruke frigang til lokale videregående skoler.

Arbeidsdriften i fengslene er fortsatt det mest omfattende aktivitetstilbudet ved siden av skolevirksomheten. Arbeidstilbudet skal gi den innsatte opplæring, en normal arbeidsdag og samvær med andre. En arbeidsgruppe som har vurdert arbeidsdriften 1, peker på at dersom arbeidsdriften skal ha en habiliterende effekt, bør arbeidet være yrkesmessig kompetansegivende. Flere verksteder i fengsel er godkjent som lærebedrift, men har likevel få lærlinger.

Lærerne i opplæringen innenfor kriminalomsorgen er vanligvis faste i stillingene over tid. De veksler i liten grad mellom fengslet og den videregående skolen med ansvar for opplæringen. Tilbudet til de innsatte blir derfor i praksis ofte avhengig av kompetansen til de faste lærerne. Disse lærerne har også et eget tillegg i lønn for å være lærer i fengsel. Det gir en ekstra stabil lærerstab i fengslet. Denne ordningen kan imidlertid også virke statisk, i den forstand at lærerne ser fordeler med å fortsette i fengslet over lang tid. Det kan hindre tilførsel av nye impulser og ny kompetanse fra hovedskolen. Samtidig gir det mindre fleksibilitet i forhold til hva de innsatte ønsker og har rett til av opplæringstilbud 2, i og med at de er avhengig av den kompetansen som lærerstaben har.

Kartleggingen av innsattes utdanningsønsker viser at en stor andel av de innsatte ønsker utdanning 3. Straffegjennomføringsloven slår samtidig fast at det er aktivitetsplikt i fengslet. Aktiviteter som vanligvis tilbys, er deltakelse i arbeid, fengslenes egen programvirksomhet, utdanning og fritidsaktiviteter. Det gis dagpenger for å delta i utdanning på samme måte som for arbeid. Manglende fremmøte fører til trekk i dagpengene. Dette gir et ekstra insitament til å delta i utdanning.

På grunn av store forskjeller mellom de ulike fengslene er også opplæringstilbudene svært ulike. De spenner fra korte forberedende kurs til omfattende kompetansegivende utdanninger. En stor del av de innsatte har korte dommer 4. Derfor tilbys det mange korte kurs, enten som deler av en formell kompetanse, som enkeltfag eller som spesifikke kurs i yrkesferdigheter, skrivekurs, datakurs, og estetiske fag. Flere skoler rapporterer at det er stor interesse for de praktisk-estetiske fagene.

Noen skoler tilbyr også kurs i livsmestring, dvs. samfunnsorientering, økonomistyring, botrening mv. Kurs i livsmestring begrunnes dels ved at det er en grunnleggende forutsetning for å ha utbytte av opplæringen, dels er det en realisering av generell del i læreplanverket. I en del fengsler er det en stor andel fremmedspråklige, blant annet utlendinger. Ved flere av disse tilbyr fengselsundervisningen norsk for fremmedspråklige.

Norge er det landet i Europa som har flest skoler i fengsel med i Sokratesprogrammet Grundtvig. Programmet retter seg mot all voksenopplæring, men prioriterer grupper som av ulike grunner har vanskelig tilgang til opplæring eller har behov for spesielt tilrettelagte opplegg.

Departementets vurderinger

Opplæringen innen kriminalomsorgen er i seg selv viktig fordi den er forankret i livet utenfor murene. Opplæringen er et viktig signal om at den enkelte er på vei tilbake til og har en plass i samfunnet. Gjennomført opplæring og vitnemål har samme gyldighet enten den er gjennomført på en skole i eller utenfor et fengsel. Innholdet skal være forankret i læreplanverket, og ha samme kvalitet som opplæringen utenfor fengsel, jf. St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. Opplæringen i fengsel har rehabilitering som en særlig vektlagt dimensjon i forhold til ordinær skole. Slikt bidrag til rehabilitering er hjemlet i generell del i læreplanen.

Rapporten om opplæring innenfor kriminalomsorgen viser at en større andel av elevene i fengsel enn utenfor arbeider med allmennfag. Studiekompetanse gir ingen yrkeskompetanse, og det er av den grunn rimelig å anta at en yrkesfaglig utdanning vil gi innsatte større muligheter for arbeid etter endt straffegjennomføring. Derfor er det et mål at skolene i større grad skal tilby hele eller deler av yrkesfaglig opplæring. Det bør også i større grad legges vekt på korte yrkesrettede kurs, som kan gi delkompetanse eller på andre måter legge grunnlag for fortsatt opplæring etter løslatelse. Det er viktig at skolen gir bevis for innholdet i den opplæringen elevene har deltatt i, med tanke på senere utdanning, realkompetansevurdering og muligheter for arbeid.

Opplæring innenfor kriminalomsorgen følger de samme læreplaner som det øvrige skoleverket. Skolens bidrag til rehabilitering skal ligge innenfor det som er beskrevet i læreplanens generelle del og synliggjøres i den enkelte skoles utforming av sitt opplæringstilbud. Innholdet i opplæringen må være i samsvar med de innsattes muligheter, ønsker og behov og ikke bestemmes ut fra hva den faste lærerstaben kan tenkes å tilby.

Den lokale skole må sikre god bruk av lærerressursene ved å hente inn andre lærerkrefter, både fra egen skole og andre skoler, ved behov. De bør legge til rette for rullerings- og hospiteringsordninger. Skoleeier bør også vurdere bruk av tidsbegrensede tilsettinger, åremål og lignende. Målrettede kompetansehevingstilbud kan avhjelpe manglende lærerkompetanse. For å utvikle voksenpedagogisk kompetanse bør skolene i større grad benytte voksenopplæringssentrene i fylket, Vox og universitets- og høyskolemiljøer som har kompetanse på dette feltet

For å styrke samarbeidet mellom justissektoren og utdanningssektoren er det under utarbeidelse et felles rundskriv fra Justisdepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet. Rundskrivet vil klargjøre ansvarsforhold knyttet til gjennomføring av opplæringen innenfor kriminalomsorgen sentralt, regionalt og lokalt.

3.1.1 Tilpasset opplæring

De innsatte har svært varierte forutsetninger for læring. Andelen med lærevansker er generelt høy. Derfor er tilpasset opplæring særlig viktig i fengselsundervisningen, både fordi lærevanskene er større, og fordi de innsatte har ulik kompetanse og ulike forutsetninger. Fengselsundervisningen har ofte korte tidshorisonter. Det er også behov for stor grad av individualisering for deltakere som befinner seg på ulike stadier. Disse forholdene stiller store krav til metodisk fleksibilitet og tilpasning av lærerens pedagogiske tilnærmingsmåte. Noen skoler har en høy andel minoritetsspråklige, noe som kan gi utfordringer med tanke på språk.

Kartleggingen viser at 49 prosent av de innsatte ikke har fullført noe nivå av videregående opplæring. Det samme gjelder hele 65 prosent av de innsatte under 25 år. Dette er høyere enn for fangebefolkningen for øvrig. Retningslinjene til straffegjennomføringsloven forutsetter at unge innsatte med mangelfull utdanning i særlig grad skal motiveres og stimuleres til å delta i opplæringen.

Evalueringsrapportene viser at tilbudet for kvinnelige innsatte er dårlig organisert og tilrettelagt for deres behov.

Kartleggingen av de innsattes utdanningsønsker 5viser at et høyt antall av de innsatte oppgir at de har lese- og skrivevansker og lærevansker i matematikk, henholdsvis om lag 30 prosent og 40 prosent. Det er noe høyere forekomst for de yngre aldersgruppene. Blant befolkningen for øvrig anslås det at 10 prosent har lese og skrivevansker. Lese- og skrivevansker og matematikkvansker kan skyldes svikt i grunnleggende kognitive evner. Slike spesifikke lærevansker betegnes som dysleksi (lesevansker) eller dyskalkuli (matematikkvansker). Svakt utviklede ferdigheter kan imidlertid også tilbakeføres til mangelfull opplæring eller mangelfull trening. Ulike årsaker til lærevansker kan kreve ulike tiltak for styrking av leseferdigheter og regneferdigheter. En undersøkelse fra Sverige tyder på at forekomsten av dysleksi ikke er større blant innsatte enn hva som er tilfellet i befolkningen for øvrig 6. Den svenske undersøkelsen kan altså tyde på at årsakene i stor grad skyldes erfaringsbaserte forhold.

Undersøkelsen Levekår blant innsatte 7 peker også på at mange har ulike former for konsentrasjonsvansker, ADHD mv. Ved enkelte fengsler er det en betydelig andel av innsatte med psykiske lidelser. Dette tilsier at det er et betydelig behov for særskilt tilpasset opplæring og spesialundervisning etter enkeltvedtak. Tilbakemeldinger kan tyde på at dette ivaretas gjennom opplæring individuelt og gjennom bruk av små grupper.

Departementets vurderinger

Elevene i opplæringen innenfor kriminalomsorgen må få del i satsingen på tilpasset opplæring slik det er angitt i St.meld. nr. 30 (2003-2004) «Kultur for læring» og Innst. S. nr. 268 (2003-2004). Opplæringen må tilpasses den enkeltes behov, både med hensyn til bakgrunn og lengden av straffen. Tilpasset opplæring må også ha særlig oppmerksomhet på kjønn, språklig bakgrunn mv. Den lokale skolen må ha oppmerksomhet på lærernes kompetanse i norsk som andrespråk for å kunne tilby tilpasset opplæring for deltakere med minoritetsspråklig bakgrunn.

Gjennom strategiplan for minoritetsspråklige 8 skal det iverksettes tiltak for å bedre norskopplæringen for minoritetsspråklige i norske fengsler. Det vil blant annet bli utarbeidet veiledningsmateriell om opplæringens omfang, metodikk og organisering. Prosjektet skal iverksettes fra 2005.

Det er bekymringsfullt at de unges utdanningsbakgrunn er så mangelfull, til tross for at muligheten til å ta utdanning aldri har vært bedre. Det legges til grunn at muligheten for å hindre tilbakefall til kriminalitet er høyest blant de unge. Skole og fengsel bør derfor fortsatt prioritere motivasjon, tilpasset opplæring og helhetlige opplæringsplaner for denne gruppen.

Utdannings- og forskningsdepartementets strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen 2005-2008 har bedre tilpasset opplæring som et prioritert område. Skolens lærere med arbeidssted i fengsel må få tilgang til denne kompetanseutviklingen. Den lokale skole og skoleeier må sørge for tilstrekkelig spesialpedagogisk kompetanse ved skolen i fengsel, og opplæringen må organiseres slik at retten til tilpasset opplæring ivaretas, herunder spesialundervisning etter enkeltvedtak.

Departementet ser med bekymring på den høye forekomsten av lese- og skrivevansker og matematikkvansker. Det er grunn til å tro at den høye forekomsten kan skyldes mangelfull øvelse for mange av deltakerne. I et rehabiliteringsperspektiv er det derfor grunnlag for å forvente gode effekter av å styrke regne- og leseferdighetene blant innsatte. Den lokale skolen bør derfor arbeide bevisst for å kartlegge årsakene til lærevanskene og sette i verk målrettet tilpasset opplæring. Departementet vil iverksette et pilotprosjekt om de ulike lærevanskene blant norske innsatte for utvikling av praksisområdet. Prosjektet følges opp med evaluering og erfaringsformidling.

3.1.2 Informasjon om opplæring og realkompetansevurdering

Evalueringene viser at det er svært ulik praksis for hvilken informasjon de innsatte får om opplæringstilbud og hvordan tilbudet presenteres. Enkelte steder er skolen aktivt med ved fengslets informasjon til nyinnsatte. Andre steder, spesielt ved fengsler som i hovedsak gjennomfører korte dommer, får de innsatte beskjed om å gi skriftlig melding hvis de ønsker kontakt med skolen.

Erfaringer tyder på at innsatte ved starten har vansker med å få med seg all informasjon. Dette må tas med i vurderingen om når det er hensiktsmessig å informere om skolen i fengslet. En ordning der den innsatte selv må ta initiativ, antas å særlig ville ramme dem som har dårligst utgangspunkt og svakest motivasjon.

Opplæringen innenfor kriminalomsorgen bruker i liten grad realkompetansevurdering og yrkesprøving. Da de fleste tilbys opplæring på videregående nivå, vil det være naturlig å bruke realkompetansevurdering som kartleggingsverktøy for på sikt å kunne tilby opplæring som kan gi en hel formell kompetanse. Dette vil også kunne ha en motiverende effekt med tanke på videre utdanning og senere yrkesdeltakelse. Undersøkelser viser at det er mangelfull informasjon om dette i befolkningen generelt, og det er naturlig å anta at det i minst like høy grad er tilfellet blant innsatte.

Departementets vurderinger

Skolen bør i større grad involveres ved gjennomføringen av fengslets informasjon til de innsatte. Hvordan dette skal gjøres lokalt vil være avhengig av den enkeltes tilstand ved innsettelsen, dommenes lengde, gjennomstrømmingen i fengslet mv. Dette bør inkluderes i lokale samarbeidsplaner.

Skolen skal sørge for realkompetansevurdering for innsatte som har rett og ønsker det. Vurderingen danner grunnlag for utarbeiding av individuelle planer for opplæringen. Fylkeskommunen og den lokale skolen finner egnede ordninger for gjennomføringen. Også fengsler uten skole bør legge til rette for at det gjennomføres realkompetansevurderinger. Fengslene må gis særskilt informasjon om realkompetansevurdering og praktisk lokal gjennomføring.

Departementet vil sette i gang et pilotprosjekt med realkompetansevurdering av innsatte, hvor prinsippet om tilpasset opplæring legges til grunn. Prosjektet følges opp med evaluering og erfaringsformidling.

3.1.3 IKT i opplæringen

IKT er en integrert del i opplæringssystemet. Utdannings- og forskningsdepartementet har nylig lagt frem et femårig «Program for digital kompetanse» for perioden 2004-2008. Utfordringen er å øke den pedagogiske bruken av IKT i læringsarbeidet, uansett utdanningsnivå. Programmet er sektorovergripende og rettes mot hele utdanningssektoren, dvs. grunnopplæringen, høyere utdanning og voksnes læring.

Opplæringen innenfor kriminalomsorgen skal i utgangspunktet være på samme nivå som ordinær utdanning og kvalifisere for videre utdanning, arbeid og mestring av dagliglivet. Det kan knapt skje uten IKT-kompetanse:

• Nye læreplaner har IKT som en av fem grunnleggende ferdigheter som skal være gjennomgående i hele grunnopplæringen.

• Moderne opplæring forutsetter at elevene har generell kompetanse om IKT som verktøy, slik at de kan bruke datamaskin som læringsredskap.

• IKT er en sentral faktor i skolenes utviklingsarbeid og gir større mulighet for fleksibel organisering og innebærer nye arbeidsformer.

• IKT åpner for større tilgang til informasjon, og læremidlene blir mer og mer IKT-baserte.

• IKT blir i større og større grad brukt ved eksamen.

• For elever med lærevansker vil IKT-støttet læring øke mulighetene for tilpasset opplæring.

• Nettbasert opplæring gir også muligheter for fjernundervisning og bred informasjonstilgang. Dette aspektet er av særlig betydning for de innsatte.

Bruk av IKT i opplæringen innenfor kriminalomsorgen medfører ulike avveininger. På den ene siden er IKT en naturlig og nødvendig del av moderne utdanning. På den andre siden fører straffegjennomføringen til at innsatte av sikkerhetshensyn har ulik grad av kommunikasjonsbegrensning.

Straffegjennomføringsloven § 3 fastslår at «Gjennomføringen av reaksjonen skal være sikkerhetsmessig forsvarlig». Fengslene må derfor ha kontroll med at innsatte ikke planlegger kriminell og samfunnsskadelig virksomhet inne i fengselet, heller ikke sammen med personer utenfor fengslet. Derfor er det et sikkerhetsmessig grunnprinsipp at innsattes kommunikasjon med verden utenfor fengsel skal kunne kontrolleres, og at denne kontrollen skal gjøres av fengslet. Reglene er utformet etter det samme prinsipp både for besøk, brev og annen korrespondanse, og telefoni.

Bruk av Internett og annen elektronisk kommunikasjon er regulert i straffegjennomføringsloven med tilhørende retningslinjer, og det er gitt særregler for bruk av utstyr i forbindelse med skolegang. Det er mellom de sentrale fengsels- og skolemyndighetene utarbeidet en modell for nettundervisning. Kriminalomsorgens Sentrale Forvaltning har, under visse forutsetninger, gitt tillatelse til bruk av Internett og e-post for skolene i de lukkede fengslene.

Sikkerhetsutfordringene er hovedsakelig knyttet til kommunikasjon gjennom de nettbaserte tjenestene, dvs. Internett, e-post og lignende. Bruk av PC uten nettilknytning er ingen stor sikkerhetsrisiko og gir i seg selv ingen muligheter for kommunikasjon. Det er imidlertid mulig for innsatte på illegalt vis å utstyre PC-er med kommunikasjonsutstyr, noe som likevel gjør det nødvendig å kontrollere bruk av PC uten nettilknytning.

I prosjektet «Fleksibel læring for straffedømte» beskrives fire skolers bruk av IKT for å styrke læringsutbyttet for elevene 9. Rapporten peker på at teknologien ble et redskap for utvikling av selvtillit og kompetanse og en motivasjonskilde for flere av de innsatte. Den peker videre på at dersom elevene i fengslene skal få et fullverdig skoletilbud, må bruk av Internett være en del av skolehverdagen.

Departementets vurderinger

IKT-kompetane er nødvendig for å utvikle en fullverdig kompetanse for elevene. Innsatte har også stort behov for digital kompetanse. Fjernstudier for innsatte kan blant annet gjennomføres ved bruk av datamaskin.

Behovet for kontroll med de innsattes kommunikasjon må løses i praksis ved et samarbeid mellom justis- og utdanningsmyndighetene.

For å møte de sikkerhetsmessige og pedagogiske utfordringene knyttet opp mot bruk av IKT i kriminalomsorgen, er det opprettet et sentralt forum for IKT-området, som består av representanter for utdanningsmyndighetene og kriminalomsorgen. Utvalget skal blant annet vurdere teknologiutviklingen og, ut ifra et sikkerhetsmessig perspektiv, komme med forslag til tekniske forbedringer og forenklinger.

Det er utviklet tekniske løsninger som gir en god risikominimering ved nettbasert læring, jf IKT-prosjektet ved skolen ved Bredtveit fengsel. Utdanningsmyndighetene og kriminalomsorgen arbeider for å innføre løsningen fra Bredtveit ved andre skoler i fengsel. Det omtalte sentrale forum for IKT-området skal bidra til å utvikle gode løsninger for økt bruk av IKT i fengselsundervisningen. Departementet vil følge dette arbeidet videre for å vurdere behov for ytterligere innsats.

3.1.4 Arbeidsdriften som lærebedrift

Rapport om opplæringen innen kriminalomsorgen 2003 peker på at samarbeidet mellom skole og arbeidsdrift er det som fungerer best. 21 skoler rapporterer om et godt samarbeid med arbeidsdriften. For noen skoler har dette ført til nye opplæringstilbud som kurs, modulopplæring og kombinerte opplæringstilbud mellom skole og kjøkken. Evalueringen peker likevel på at verkstedene og arbeidsdriften i fengslet bare i noen grad brukes som opplæringsarena for formell yrkesfaglig opplæring. Ifølge forskerne er det et potensial for forbedring. Tilbakemeldinger kan tyde på at problemet både skyldes mangel på yrkesfaglige tilbud i opplæringen, at arbeidsdriften i fengslet mangler instruktørkompetanse, og at det er begrenset kapasitet i arbeidsdriften til å ta inn lærlinger. Mange korte dommer og en viss grad av arbeidsuførhet hos innsatte setter også begrensninger. En rekke av verkstedene i de store fengslene er godkjente som lærebedrifter, og det er en utfordring å ta disse i bruk som opplæringsarenaer. Høsten 2003 ble det fremlagt en rapport om arbeidsdriften fra en tverrfaglig arbeidsgruppe etter bestilling fra Justisdepartementet. Rapporten følges opp i kriminalomsorgen.

Departementets vurderinger

Skolen i fengslet bør i større grad tilby hele eller deler av en yrkesfaglig opplæring. Et ledd for å realisere dette er justissektorens videreutvikling av arbeidsdriften. Opplegg der skolen gir teori og arbeidsdriften praksis, kan gi nye tilbud til innsatte og bør utnyttes mer. Dette kan gjelde alt fra korte kurs til yrkesfaglig utdanning. Ved å utvikle et mangfold i arbeidsdriften vil muligheten for individuelt tilpassede opplæringstilbud også styrkes.

Den lokale skole kan gi flere yrkesfaglige tilbud ved mer fleksibel bruk av lærere fra hovedskolen og fra andre skoler. Det er særlig vesentlig å tilby kurs som gir en første innføring, delkompetanse eller full opplæring innenfor et planlagt helhetlig opplæringsløp. I tillegg bør realkompetansevurdering i høyere grad tas i bruk som verktøy for inntak, avkorting av opplæringsløp og tilpasset opplæring. Skole og fengsel må ha særlig oppmerksomhet på kvinners behov for yrkesfaglig opplæring for å møte de svakheter som evalueringen påpeker.

For innsatte som ønsker yrkesfaglig utdanning, er det viktig at arbeidsdriften er godt fungerende lærebedrifter med kompetanse til å utføre denne oppgaven. Rapporten om arbeidsdriften peker på behovet for og ønske om kompetanseutvikling for de ansatte i arbeidsdriften. Slik kompetansehevning kan også omfatte instruktørutdanning.

Lærebedrifter i det sivile samfunn får tilskudd fra fylkeskommunen for hver lærling i bedriften. Fylkeskommunen kan også bruke det statlige tilskuddet til opplæringen innenfor kriminalomsorgen til tilskudd for lærlinger i fengslets arbeidsdrift.

3.1.5 Fengslenes programvirksomhet og utdanning

Fengslenes programmer er tiltak i kriminalomsorgen som retter seg mot domfelte og varetektsinnsatte i form av undervisning, ferdighetstrening og strukturerte samtaler. Programmer kan gjennomføres i grupper eller individuelt. Programmer kan tilbys innsatte i fengsel og varetektsinnsatte, dersom de har behov for det og det er innenfor rammen av fengslingskjennelsen.

Gjennomførte programmer er i hovedsak kognitive programmer, fengslenes promillekurs og sinnemestringskurs. Programmene retter seg i hovedsak mot rusmiddelmisbrukere, voldskriminelle og tilbakefallskriminelle. Det tilbys også et omfattende behandlingsprogram for sedelighetsdømte. Fengslenes programvirksomhet har overlappende områder med opplæringen, men har ulike formål.

Departementets vurderinger

Justis- og utdanningsmyndighetene vil gå gjennom fengslenes programmer og skolens læreplaner for å kartlegge overlappende områder og gi føringer for hvordan fengsel og skole gjennom sin lokale planlegging av program og opplæring kan styrke de innsattes utbytte av begge tilbudene.

3.1.6 Høyere utdanning

En del innsatte har studiekompetanse og arbeider med fag fra høyere utdanning. Ifølge kartleggingsundersøkelsen har 43 prosent av de innsatte gjennomført videregående opplæring, og 12 prosent av de innsatte har utdanning fra universitet eller høyskole, enten enkeltfag eller avsluttet grad. De kvinnelige innsatte har i høyere grad enn mannlige innsatte fullført enkeltfag eller grad fra høyskole eller universitet. Det er et stort ønske blant de innsatte også om høyere utdanning. Innsatte i aldersgruppen 25 til 34 år har relativt oftere enn andre ønske om å ta høyere utdanning. Mer enn en fjerdedel av de innsatte med høyere utdanning ønsker mer utdanning på samme nivå. Hindre for å ta høyere utdanning er undervisning og finansiering. Fjernundervisning kan være en måte å møte disse behovene på. Aetat kan godkjenne utdanning som attføring og gi økonomisk støtte til omskolering.

Departementets vurderinger

Fengsel, Aetat og skole må lokalt finne frem til løsninger som i minst mulig grad skaper unødige praktiske hindringer, og som i størst mulig grad legger til rette for deltakelse i høyere utdanning. Departementet vil særlig peke på mulighetene for å ta i bruk fjernundervisning for de som ønsker å ta høyere utdanning, både i Norge og i andre land.

3.1.7 Norskopplæring for voksne innvandrere og flyktninger

Fra 1. januar 2004 har Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) det økonomiske og forvaltningsmessige ansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Formålet med ordningen er å bidra til at kommunene tilbyr voksne innvandrere opplæring som gir tilstrekkelig kunnskaper til videre utdanning, yrkes- og samfunnsdeltakelse. Innvandrere over 16 år, som har tillatelse for opphold i Norge i mer enn tre måneder, og som har behov for grunnleggende norskopplæring, kan få slik opplæring med tilskudd fra staten. I 2004 gjelder dette flyktninger og deres familiemedlemmer, personer med opphold på humanitært grunnlag og deres familiemedlemmer, norske borgere og familiegjenforente til norske og nordiske borgere.

Stortinget vedtok 2. desember 2004 endringer i introduksjonsloven som gir innvandrere rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) og Besl. O. nr. 15 (2004-2005). Ordningen er ment å sikre at innvandrere deltar i grunnleggende opplæring i norsk og samfunnskunnskap i løpet av deres første tid i Norge, og innebærer en lovfesting av rett og plikt til deltakelse i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I tillegg pålegges kommunene plikt til å tilby ytterligere inntil 2700 timer opplæring dersom innvandreren har behov for dette.

Målgruppen for rett og plikt er utlendinger mellom 16 og 55 år som har fått oppholds- eller arbeidstillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse, eller som har fått kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 8 a og som er bosatt i en kommune. Arbeidsinnvandrere har plikt til å gjennomføre 300 timer opplæring, men har ikke rett til gratis opplæring. I tillegg gis utlendinger i målgruppen for rett og plikt mellom 57 og 67 år rett, men ikke plikt, til å delta i norskopplæring. Innvandrere med rett og/eller plikt til norskopplæring må ha gjennomført 300 timer opplæring for å få bosettingstillatelse og statsborgerskap. Det er kommunen der personen er folkeregistrert, som har ansvaret for å tilby grunnleggende norskopplæring.

Den nye ordningen vil gjelde fra 1. september 2005 og omfatte alle som har fått første gangs oppholdstillatelse, er bosatt i en kommune eller er kommet til landet etter dette tidspunktet. Personer som fikk oppholdstillatelse, ble bosatt i en kommune eller kom til landet før denne datoen, vil kunne få norskopplæring i henhold til gjeldende ordning i inntil fem år regnet fra 1. september 2005. Gjennomført opplæring som betingelse for å få bosettingstillatelse og statsborgerskap vil ikke gjelde disse. Det vil ytes tilskudd til norskopplæring etter gjeldende tilskuddsordning for disse i inntil fem år regnet fra samme dato.

Departementets vurderinger

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere kan gis uavhengig av om innvandreren er i arbeid eller i annen utdanning. Dette innebærer at det er mulig å samordne grunnskoleopplæring, videregående opplæring og grunnleggende opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Tilskuddet til opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere skal imidlertid ikke brukes til å finansiere opplæring i norsk og samfunnsfag for grunnskolen og videregående opplæring, jf. rundskriv F-05/03 fra Utdannings- og forskningsdepartementet og H-05/04 fra Kommunal- og regionaldepartementet. Skolen i fengsel har derfor ikke ansvar for slik opplæring for voksne innvandrere og flyktninger. Det ligger imidlertid en betydelig mulighet for synergieffekter ved et samarbeid mellom skolen og kommunale instanser både organisatorisk og innholdsmessig. Det er derfor nødvendig at bostedskommunen søker et samarbeid med opplæringen innenfor kriminalomsorgen for at den innsattes rett til opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere skal kunne gjennomføres.

3.1.8 Pågående nasjonale prosjekter relatert til fengselsundervisning

Regjeringen har iverksatt et prøveprosjekt «Snu unge lovbrytere - et felles ansvar for stat, kommune og lokalsamfunn». Prosjektet vil gå over tre år og skal prøve ut nye modeller for forpliktende samarbeid for å snu unge lovbrytere bort fra kriminalitet. Prøveprosjektet består av totalt seks underprosjekter i ulike byer. Justisdepartementet leder en tverrdepartemental koordineringsgruppe, der Utdannings- og forskningsdepartementet også er representert.

Som ledd i oppfølgingen av Regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer er det tatt initiativ til å vurdere muligheter for et narkotikaprogram i Norge etter mønster av Drug Court. Dette er et prosjekt for tunge rusmiddelmisbrukere som har behov for hjelp og behandling og som vil ut av sitt rusmisbruk. Utdanning er en sentral del i programmet. En arbeidsgruppe fremla en rapport om Dommerledet narkotikaprogram i september 2004. Rapporten har vært på høring, og følges opp i Justisdepartementet.

3.2 Kompetanseutvikling for lærere og instruktører

Evalueringen viser at det er stor stabilitet i lærerpersonalet i fengselsundervisningen. Dette gir stabilitet og trygghet for de innsatte. Det er samtidig en risiko for at lærerne med tiden i større grad oppfatter seg som en del av fengslets ansatte, ikke som den sivile skolens ansatte. Det vil kunne ødelegge de forutsetningene som importmodellen bygger på. Samtidig er det fare for at lærerne går glipp av den generelle kompetanseutviklingen som skjer i skoleverket for øvrig, og at de ikke får del i den brede kultur for læring som skjer ved sin hjemmeskole. De ansatte ved skolen i fengslet vil ha et særskilt behov for kompetanse i voksenpedagogikk. Strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen 2005-2008 har temaet tilpasset opplæring som et prioritert område.

Departementets vurderinger

Skoleeier og den lokale skole har ansvar for etter- og videreutdanning av sine lærere. Blant annet gjennom midler fra Strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen 2005-2008 bør ansatte ved skolene i fengsel få tilbud om kompetanseheving, blant annet med vekt på tilpasset opplæring. Skoleeier og den lokale skole bør også sørge for kompetanseheving gjennom hospiteringsordninger og større bruk av timelærere i en lærende organisasjon. Fylkeskommunens voksenopplæringssenter bør utfordres av skoleeier til å bidra med kompetanse om voksenopplæring.

3.3 Tverretatlig samarbeid

Straffegjennomføringsloven slår i § 4 om forvaltningssamarbeid fast at kriminalomsorgen gjennom samarbeid med andre offentlige etater skal legge til rette for at domfelte og innsatte i varetekt får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på. Samarbeidet skal fremme et helhetlig tilbud for innsatte. Fengsel og skole må se på mulighetene for å kunne samordne skolens opplæring med arbeid, programmer og andre tilbud. Å sette opp planer tilpasset den enkeltes behov krever tett samarbeid og fleksibilitet fra alle involverte.

Opplæringen innenfor kriminalomsorgen befinner seg i skjæringspunktet mellom to institusjoner: skole og fengsel. De må også forholde seg til andre etaters tjenester i fengslene. Etatene er ulike når det gjelder mål, organisering og virkemidler. Fengslet skal gjennomføre straff og legge til rette for rehabilitering. Det gir føringer for alle andre mål. Skolen i fengsel skal realisere den ordinære skolens mål, men har også mål som må vektlegges spesielt innenfor den generelle delen av læreplanverket, for eksempel å bidra til rehabilitering. Opplæringen skal imøtekomme de innsattes behov for formell utdanning. De innsattes bekymringer for arbeid, bolig, sosialt nettverk og rusmisbruk, kan skape sperrer for læring. Derfor må opplæringen innenfor kriminalomsorgen også bruke tid på å skape positive forventninger, styrke innsattes tro på seg selv og egne muligheter og bidra til bedre selvregulering. Disse behovene er ofte sterkere enn for andre elevgrupper.

Sentralt samarbeides det om budsjett, regelverk, prinsipper og prioriteringer som berører opplæring innenfor kriminalomsorgen, blant annet gjennom koordineringsgruppen for opplæring innenfor kriminalomsorgen. Det regionale samarbeidet skal legge til rette for et differensiert opplæringstilbud innenfor kriminalomsorgsregionene og sikre en helhetlig vurdering av opplæringstilbudet i regionen. Lokalt samarbeider kriminalomsorgen med den enkelte videregående skole og fagopplæringskontoret som betjener domfelte og innsatte. Det skal etableres rutiner og faste møteplasser for samarbeidet.

Aktuelle områder for samarbeid vil være drøfting av forhold knyttet til opplæringen i den enkelte region og i det enkelte fengsel, så som opptak av elever, koordinering av opplæring og deltakelse i andre aktiviteter, samarbeid mellom skolen og arbeidsdriften og utarbeiding av fremtidsplaner. Realiseringen skal skje gjennom felles planer med enighet om langsiktige mål og felles forståelse av egnede virkemidler.

Oppfølgingen av planlagt felles rundskriv fra Justisdepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet, som er omtalt tidligere, har som mål å styrke det tverretatlige samarbeidet mellom justissektoren og utdanningssektoren. Rundskrivet skal klargjøre ansvarsforhold vedrørende gjennomføring av opplæringen innenfor kriminalomsorgen på ulike nivåer.

Evalueringen av fengselsundervisningen peker på svakheter i det tverretatlige samarbeidet på flere områder 10. Innsatte skal tilbys fremtidsplaner dersom straffegjennomføringen er av en viss varighet. Skolen er ofte ikke involvert i utarbeidingen av slike planer, selv om skolen er en av de største aktivitetene i fengsel. Evalueringen peker også på manglende systematisk samarbeid ved forberedelse til løslatelse 11. Den viser til at flytting og overføringer av innsatte tidvis skjer uten at skolen i fengsel får beskjed på forhånd og gis muligheter til å planlegge videreføring av utdanningen på nytt sted. Rapportene viser videre til at fengslenes programvirksomhet og opplæring kan komme i konflikt, blant annet fordi aktivitetene i noen tilfeller legges til samme tid.

En oppfølgingsklasse i Steinkjer har over tid utviklet et godt tverretatlig samarbeid der deltakeren selv er i sentrum, den såkalte «Steinkjermodellen». Ansvarsgruppearbeidet er organisert slik at representanter for de ulike etatene møter sammen med den tidligere domfelte og diskuterer situasjonen nå og legger planer for fremtiden. Det er deltakeren selv som innkaller til møte, leder møtet og skriver referat. Deltakeren opplever å bli tatt på alvor, og de ulike etatene blir ansvarliggjort og følger opp på en konstruktiv måte.

Flere frivillige organisasjoner har besøkstjeneste i fengslene. Frivillig virksomhet har etablert tiltak for innsatte som er av stor betydning for enkeltinnsatte og fengslene som helhet. Røde Kors-visitorer har i forbindelse med sine besøk i noen grad bistått med leksehjelp. Dette er tiltak som det kan være ønskelig å utvide i samarbeid med skole og fengsel. I samarbeidet med frivillige organisasjoner lokalt bør behovet for å utvide tilbudet til leksehjelp vurderes.

Departementets vurderinger

For at straffegjennomføringen skal ha en best mulig rehabiliterende effekt, er det viktig at den innsatte ved løslatelse i rimelig grad har dekket de behov som er nødvendige for å fungere i samfunnet. Slike behov er blant annet bolig, arbeid, utdanning, helsetilbud, tilbud fra rusomsorgen og et godt sosialt nettverk.

Det har de siste årene vært arbeidet systematisk med forvaltningssamarbeid i kriminalomsorgen. I 2002 ble det inngått en sentral avtale mellom Aetat, Arbeidsdirektoratet og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Denne har vært fulgt opp med regionale og lokale avtaler, og det har vært en positiv utvikling i dette samarbeidet.

Regjeringen har lagt frem en nasjonal strategi for forebygging og bekjempelse av bostedsløshet i St.meld. nr. 23 (2003-2004) «Om boligpolitikken». Et sentralt element i denne strategien er at ingen skal måtte tilbringe tid i midlertidige løsninger etter utskrivelse fra fengsel. Fafo-rapporten «Levekår blant innsatte» 12 viser at en stor andel innsatte har problemer på boligmarkedet. En fast bolig er en grunnleggende forutsetning for å ta del i samfunnslivet.

Det legges opp til styrking av det tverretatlige samarbeidet mellom opplæringssektoren og kriminalomsorgen gjennom planlagt felles rundskriv om samarbeid. Det endelige rundskrivet skal følges opp gjennom regional erfaringsspredning og erfaringsutveksling, og ved at det initieres arbeid med lokale samarbeidsplaner. Dette vil skje i samarbeid mellom kriminalomsorgen og utdanningssektoren. Det må også skje en samordning med andre etater i denne prosessen.

Gode modeller for forvaltningssamarbeid bør videreutvikles og erfaringene formidles til andre. Den såkalte «Steinkjermodellen» 13 er en interessant modell som bør videreutvikles til bruk ved ulike typer fengsler.

3.3.1 Bedre samordning av individuelle planer

En rekke instanser bidrar til planer for innsatte og domfelte gjennom sin sektors kartlegging og planarbeid. Individuell plan er lovfestet i helse- og sosiallovgivningen, mens individuelle opplæringsplaner er hjemlet i opplæringsloven.

Når en person får en dom, blir satt i fengsel og senere blir løslatt, er det viktig at planer som involverer personen, i størst mulig grad initieres eller videreføres. De enkelte bidragene har ulik status. Evalueringen av fengselsundervisningen er tydelig på at planene ikke fungerer som ønsket, og at de til dels følges dårlig opp. Det er nødvendig med helhetlige planer som strekker seg lenger enn tiden under straffegjennomføring. Det er bare kriminalomsorgen som har selve straffegjennomføringen som tidsperspektiv. De andre sektorene har ansvar både før, under og etter straffegjennomføring.

Departementets vurderinger

Med bakgrunn i at mange har forholdsvis korte dommer vil det være et høyt antall som ikke vil rekke å gjennomføre kompetansegivende utdanning i fengsel. Det vil derfor være av betydning å kartlegge og planlegge et helhetlig utdanningsløp som kan begynne i fengsel og avsluttes utenfor. Skolen bør derfor legge vekt på god rådgivning for å kunne gi hjelp til å utvikle planer for den enkelte. Opplæringsplanene kan med fordel legges før påbegynt straffegjennomføring og avsluttes etter. Planen bør gi et utdanningsløp som fører frem til ønsket kompetanse.

En samordning av ulike etaters planer bør gi best mulig kontinuitet i tiltak overfor målgruppen før, under og etter straffegjennomføring. Ved innsettelse i fengsel kan det være vesentlige begrensninger for å gjennomføre eksisterende planer. Likevel må det arbeides for å videreføre allerede eksisterende planer under straffegjennomføring. Mangel på fengselsplasser kan føre til lang ventetid på straffegjennomføring, og det bør hindres at denne tiden kun blir en ventetid, der det ikke settes i gang tiltak.

Eksisterende individuelle planer utarbeidet av sosial- eller helseetat og handlingsplaner utarbeidet av Aetat er sentrale i dette arbeidet. Kriminalomsorgen og de andre aktuelle etatene har de siste årene videreutviklet forvaltningssamarbeidet under straffegjennomføring, og en god koordinering av individuelle opplegg vil vektlegges fremover.

For å høste erfaring med utdanningsstart før påbegynt straffegjennomføring, foreslås det å gjennomføre et pilotprosjekt, der dømte ved avsagt dom tilbys å bli realkompetansevurdert, få en helhetlig utdanningsplan og få hjelp til å påbegynne en utdanning som er hjemlet i opplæringsloven. Prosjektet følges opp med evaluering og erfaringsformidling.

3.3.2 Fengselsfaglige disposisjoner og utdanning

Det er press på effektiv utnyttelse av fengselsplassene for å redusere ventetiden for å komme inn til straffegjennomføring. Overføringer mellom fengsler har ifølge evalueringen ført til problemer for innsatte med hensyn til kontinuitet i opplæringen, eksamensavvikling mv.

De innsattes rettigheter til yrkesfaglig opplæring begrenses i stor grad av hva det i praksis er mulig å få til innenfor fengslet. Det er lite bruk av frigang til skole og arbeid. I 2001 ble det foretatt få overganger til frigang, i hovedsak fra åpne fengsler. I Danmark brukes frigang til skole og arbeid i mye større grad enn i Norge.

Departementets vurderinger

Sentrale retningslinjer legger føringer for samarbeid ved overføringer i forbindelse med straffegjennomføringen. Blant annet skal det tas hensyn til om innsatte er i et utdanningsløp som vil vanskeliggjøres ved en overføring. Retningslinjene må følges opp lokalt.

For i større grad å kunne imøtekomme elevers ønske om frigang for opplæring, bør skolen utrede den innsattes behov og foreliggende muligheter i nærmiljøet. På grunnlag av dette bør skolen i større grad be fengslene vurdere frigang for innsatte som kan ha nytte av det i opplæringen.

3.4 Fremtidig organisering av opplæringen innenfor kriminalomsorgen

3.4.1 Sentralt

Opplæringen innenfor kriminalomsorgen har en sentral organisering og finansiering, i motsetning til det ordinære skolesystemet. Dette er valgt fordi kriminalomsorgen også har en sentral organisering 14. Videre er fengslene ikke jevnt fordelt i landet, og de innsatte utholder ofte straffen et annet sted enn i hjemkommunen. Fengselsfaglige disposisjoner fører til at innsatte flyttes, noe som ytterligere vil bidra til en lite oversiktlig organisering mot det ordinære skoleverket. Derfor har man valgt å ha en sentral organisering med statlig øremerket tilskudd til regionalt nivå etter behov.

Utdannings- og forskningsdepartementet har ansvar for oppfølgingen av opplæringen innenfor kriminalomsorgen. Ansvar og arbeidsoppgaver har siden 1993 vært delegert til Fylkesmannen i Hordaland. Fylkesmannen forvalter tilskuddsordningen og fører tilsyn og kontroll med ordningen. I tillegg har Fylkesmannen i Hordaland ansvar for den faglig-pedagogiske oppfølgingen og forsøks- og utviklingsarbeid og har opparbeidet betydelig kompetanse på området. Det internasjonale arbeidet er også kontorets ansvar. Utdanningsdirektoratet ble etablert 15.06.04 med hovedformål å få en mer målrettet og effektiv bruk av de statlige virkemidlene. Utdanningsdirektoratets hovedområder er vurdering og analyse, utvikling, veiledning og støtte samt tilsyn og forvaltning. Fra 01.01.05 er ansvaret for oppfølgingen av opplæringen innenfor kriminalomsorgen overført fra Utdannings- og forskningsdepartementet til Utdanningsdirektoratet. Målet er å utvikle og styrke fengselsundervisningen som en del av den alminnelige opplæringen.

Saker som gjelder opplæring innenfor kriminalomsorgen, herunder finansiering, blir drøftet i koordineringsgruppen for opplæring innenfor kriminalomsorgen. Koordineringsgruppen har medlemmer fra Justisdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Fylkesmannen i Hordaland og Utdanningsdirektoratet. Gruppen er rådgivende i saker som gjelder opplæring innenfor kriminalomsorgen.

Vox er direkte underlagt Utdannings- og forskningsdepartementet og er et nasjonalt senter for læring i arbeidslivet. De arbeider med dokumentasjon av realkompetanse og tilrettelegging for etter- og videreutdanning. Vox utvikler og utprøver pedagogiske metoder, verktøy og modeller som er tilpasset voksnes behov og har i den sammenheng drevet prosjekter og utviklet flere digitale læremidler for å heve basiskompetanse direkte rettet mot innpass i samfunns- og arbeidslivet. Vox har hatt en sentral rolle i arbeidet med å utvikle ny læreplan for norsk og samfunnskunnskap for innvandrere og fungerer som et nasjonalt ressurssenter i dette arbeidet. I sin tilrettelagte opplæring i bedrift har de et godt utbygd nettverk mot partene i arbeidslivet. Gjennom deltakelse i mange EU-prosjekter har de utviklet et omfattende internasjonalt nettverk.

Bibliotekene i fengsel er en viktig kilde til utdannelse. Fengslene er ansvarlig for lokaler og inventar, bibliotekene står for drift etter avtale med kommunene. 13 fengsler har i dag bibliotektilbud, noe som innebærer at rundt halvparten av fengselsplassene har bibliotektilbud. Tilbudet er svært godt benyttet med gjennomsnittlig 90 årlige utlån til innsatte, mens gjennomsnittet ellers i landet er rundt fem. Hele bibliotektjenesten er under gjennomgang, herunder tilbudet i fengslene. Det er i dag et visst samarbeid mellom skole og bibliotek i fengslet, men lokalisering gjør det vanskelig å utnytte biblioteket ved en del fengsler. Ved videre utvikling av bibliotekene bør det tas hensyn til utdanningssektorens behov for å bruke fengselsbibliotekene.

Departementets vurderinger

Evalueringen peker på at det er for liten kapasitet til å drive ønsket utviklingsarbeid på sentralt plan i opplæringen innen kriminalomsorgen. Den peker på behovet for et sterkere sentralledd med utviklingsoppgaver og tilsyn, samt at dagens modell for organisering av opplæringen innenfor kriminalomsorgen bør drøftes og holdes opp mot ulike andre modeller. Utdanningsdirektoratet, som fikk delegert departementets ansvarsområde for opplæringen innenfor kriminalomsorgen fra 01.01.05, må vurdere ressursbruk ut fra kartlagte behov. Det er også viktig å ta i bruk den kompetanse og erfaring som er innenfor sentraladministrasjonen om voksen- og livslang læring generelt. Departementet vil særlig peke på at opplæringen innen kriminalomsorgen må integreres i det ordinære tilsyns- og utviklingsarbeid som Utdanningsdirektoratet utøver overfor skoleeier.

Vox har blant annet utarbeidet veiledningshefter om arbeid med realkompetansevurdering og bidrar med generell veiledning. Likeledes har de et godt fagmiljø for utvikling av voksenpedagogikk og arrangerer blant annet kurs i dette. På bakgrunn av den kompetanse Vox innehar, særlig vedrørende realkompetanse og voksenpedagogikk, bør Vox være en naturlig samarbeidspartner og bidragsyter i den videre utvikling av opplæringen innenfor kriminalomsorgen.

3.4.2 Regionalt/lokalt

Justismyndighetene har ansvar for å skaffe til veie egnede undervisningslokaler i fengslene, mens utdanningsmyndighetene har ansvar for lærere, materiell og utstyr. Evalueringsrapportene viser at flere fengsler har små lokaler som gir dårlig ressursutnyttelse og begrenser mulighetene for variert og tilrettelagt opplæring. Midler til utdanningssektoren forvaltes sentralt og tildeles fylkeskommuner som har fengselsundervisning. Skoleeier har ansvar for å tilby opplæring. Dette er normalt delegert til en lokal videregående skole, som gjerne har en egen avdeling for fengselsundervisning. Avdelingen har ofte faste lærere med gjennomgående lite kontakt med den lokale skolen. Kontakten med fylkeskommunen som skoleeier er svært varierende og ofte på et lavt nivå. Voksenopplæringen og realkompetansevurdering benyttes i liten grad. I Oslo har skoleeier etablert Grønland voksenopplæringssenter, som er en egen skole for Bredtveit, Oslo fengsel og oppfølgingsklasse. Denne styres av skoleeier etter samme prinsipper som øvrige videregående skoler, men mangler bånd til en ordinær videregående skole. En slik organisering kan stå i fare for å utvikle seg til å representere en selvforsyningsmodell.

Fengselsundervisningen følger skolenes arbeidsår. Det betyr at det ikke tilbys opplæring i skolens ferier. For de innsatte betyr dette avbrudd i opplæringen, for fengslene gir det problemer med press på arbeidsdriften i en periode med ferieavvikling.

Ulike fengselsfaglige disposisjoner fører til avbrudd i utdanningen for noen innsatte. Det kan skyldes disiplinære forhold, dårlig fungering eller overføringer til andre fengsler/avdelinger med forskjellige straffegjennomføringsvilkår. En del overføringer er ønsket av den innsatte, en del skyldes krav om kapasitetsutnyttelse og mangel på varetektsplasser. Overføring kan føre til avbrudd i opplæringen, noe som kan hindre en god progresjon i utdanningen og gjøre rehabiliteringen mer vanskelig. I 2003 stod pålagte overføringer for årsaken til ett av seks avbrudd.

Departementets vurderinger

Kriminalomsorgens seks regioner skal samarbeide med fylkeskommunene, som er faglig og administrativt ansvarlig for opplæring. Fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring, voksenopplæringssentrene og realkompetansevurdering.

Det er muligheter for bedret koordinering og samarbeidsgevinster, særlig mellom de fylkeskommunale tjenestene. Fylkeskommunen bør koordinere de ulike utdanningstjenestene for å styrke opplæringen innenfor kriminalomsorgen. Utdanningsdirektoratet, som har overtatt tilsynsoppgavene, bør i større grad etablere kontakt med Fylkesmennene som utøver tilsyn og kontroll overfor de fylkeskommunale oppgavene med særlig oppmerksomhet på fengselsundervisningen.

Departementet vil videreføre prinsippet om at en nærliggende videregående skole får ansvaret for opplæringen i fengsel. Den lokale skolen og skoleeier må imidlertid i større grad bruke et større utvalg av lærere, både fra den lokale videregående skolen og fra andre skoler i fylket. Hensikten er å forsterke den tilpassede opplæringen og i større grad kunne oppfylle den enkelte innsattes behov og ønsker om utdanning. Samtidig hindrer det at skolen oppfattes som en del av fengslet og utvikler seg i retning av en selvforsyningsmodell. En effekt av dette er at lærerne ved skolen i fengsel får del i den generelle kompetanseutviklingen som skjer ved skolen og i regi av skoleeier. Den lokale skolen bør også i større grad benytte tilbud fra for eksempel fjernundervisningsinstitusjoner, dersom slike tilbud vil gi det beste tilbudet til de innsatte.

Opplæringen i fengslene følger det ordinære skoleverkets årsplan med avtalefestete ferier og avspaseringsordninger. Dette samsvarer dårlig med de innsattes behov, særlig for de med korte dommer. Skoleeier og den lokale skole har, innenfor avtaleverket, ansvar for å legge til rette for å kunne tilby opplæring gjennom hele året på en måte som ivaretar både de innsattes og ansattes behov.

Justisdepartementet vil ha særlig oppmerksomhet for om mulig å redusere antall avbrudd ved overføringer. Samtidig må skolen i fengslet legge vekt på å informere skolen som tar imot eleven ved overføring. Den nye skolen må legge vekt på å tilpasse opplæringen til elevens utdanningsstatus.

Forskning viser at det er en fordel om de innsatte kan forholde seg til få personer i planleggingen av utdanningsløpet. Lokalt har dette vært ordnet ved at avdelingsleder også har en funksjon som studieinspektør, eller ved at det legges en rådgiverfunksjon til en av lærerstillingene i fengslet. Den enkelte skole innarbeider i sine planer hvordan kontakten med den enkelte innsatte kan ordnes, både under og etter straffegjennomføring. Elevenes rett til brukermedvirkning ivaretas i den grad det er forenlig med straffegjennomføringen.

3.4.3 Oppfølging etter avsluttet straffegjennomføring

Det finnes i alt ti oppfølgingsklasser som tilbyr opplæring den første tiden etter avsluttet fengselsopphold for å lette overgangen til det ordinære opplæringssystemet. 106 elever hadde tilbud i oppfølgingsklassene i 2003. Av disse var i underkant av 40 elevplasser brukt av elever som var under straffegjennomføring, herunder prøveløslatelse. Oppfølgingsklassene har et smalt opplæringstilbud. Hele 90 prosent av elevene undervises i allmenne, økonomiske og administrative fag. I tillegg er det en del som fortsetter i vanlig videregående opplæring.

I 2003 var det 712 løslatelser som førte til at opplæringen stoppet opp. Ved 31 av løslatelsene fortsatte opplæringen ved overføring til oppfølgingsklasse. Det er kun 25 som er rapportert å fortsette opplæringen i ordinær videregående opplæring. Det er med andre ord et svært stort frafall i opplæringen ved løslatelse.

Departementets vurderinger

Det er bekymringsfullt at et stort antall avbryter utdanningen ved løslatelse. Det understreker behovet for et godt tverretatlig samarbeid ved løslatelse for å gi målrettet hjelp til å fullføre påbegynt utdanning. Opplæringen som de innsatte begynner på i fengslene, bør følges opp av en systematisk og strukturert plan med vekt på tilpasset opplæring. Planen må strekke seg til tiden etter avsluttet straffegjennomføring og ha tydelig plassert ansvar for oppfølging.

Oppfølgingsklassene har som mål å lette overgangen fra utdanning under straffegjennomføring til deltakelse i ordinær utdanning for en del innsatte. Tilbudet omfatter imidlertid bare en liten del av de innsatte og er ensidig rettet mot allmenne, økonomiske og administrative fag. Den lokale skolen og skoleeier må legge vekt på å inkludere oppfølgingsklassene i hele skolens virksomhet og tilpasse tilbudene til den enkeltes behov. For å gi de løslatte et best mulig tilbud er det i tillegg til oppfølgingsklassene viktig også å ta i bruk de ordinære skoletilbudene, voksenopplæringssentre mv.

Departementet vil vurdere å klargjøre det formelle ansvaret for oppfølging for bedre å kunne følge opp utdanningstilbudet etter løslatelse og motvirke avbrudd. Oppfølgingsklassenes virksomhet vil bli en del av denne vurderingen. For å fremskaffe mer erfaring foreslås det at utdanningssektoren gjennomfører et pilotprosjekt om oppfølging av utdanning etter endt straffegjennomføring. Prosjektet kan eventuelt bygges opp etter mønster av den ordinære oppfølgingstjenesten og i samarbeid med denne. Oppfølgingstjenesten har etablerte nettverk for og kompetanse på hvordan frafall kan forebygges. Prosjektet følges opp med evaluering og erfaringsformidling.

3.4.4 Skolelokaler

Skolelokalene i fengslene er flere steder lite hensiktsmessige. Ofte er de små og gir dårlige muligheter for effektiv ressursutnyttelse. Det er også registrert at aktivitetsbygg med bibliotek, gymsal mv. ofte ikke er lokalisert nær skolen. Slike lokaler bør være enkelt tilgjengelig for skolen.

Departementets vurderinger

Ved renovering eller utvidelse av eksisterende fengsler eller ved bygging av nye, er det et mål at skolelokalene skal inngå i byggeprogrammene, slik at det tas hensyn til skolenes behov for lokaler til opplæringen, blant annet med hensyn til sambruk av andre aktivitetsrom som bibliotek, gymsal mv. Gode eksempler på slik samordning er planleggingen av nye Kongsvinger og Halden fengsler. Man bør vektlegge at fysiske forhold legger til rette for og fremmer samarbeid lokalt, også på ledelsesnivå.

3.5 Rettigheter til opplæring innenfor kriminalomsorgen

Innsatte som har rett til utdanning, og som ønsker dette, har samme rett som alle andre innenfor rammen av frihetsberøvelsen. Praksis i skolene i fengsel har vært å strekke seg noe lenger og også inkludere deltakere som ikke har rett til videregående opplæring, innsatte som arbeider med høyere utdanning og utlendinger.

I norske fengsler er det en betydelig andel utlendinger blant de innsatte, om lag 18 prosent. Det var 13,9 prosent av de innsatte som hadde statsborgerskap utenfor Norden. Innsatte med utvisningstiltak har ofte lange dommer og må derfor regne med å bli værende i norske fengsler i flere år.

I rekommandasjoner fra Europarådet finnes det egne anbefalinger som gjelder utenlandske og andre minoritetsspråklige fanger. I en rekommandasjon fra Europarådets ministerkomité 15 understrekes det at retten til opplæring er fundamental, at opplæring i fengsel bidrar til å gjøre fengslene mer humane og forbedrer forholdene ved frihetsberøvelsen og letter domfeltes tilbakevending til samfunnet. Dette er verdier og prinsipper som også fengselsmyndighetene legger til grunn for sin virksomhet.

Videre i rekommandasjonen heter det at fengslene må ta særlig hensyn til utlendinger og andre minoritetsspråklige og deres spesielle opplæringsbehov, særlig når det gjelder språk. Komiteen som utformet rekommandasjonen, bemerker at deres perspektiver også er i tråd med Europarådets Ministerkomités rekommandasjon nr. R (84) 12, om utenlandske fanger. I denne rekommandasjonen understrekes det at man må ta i betraktning de spesielle behovene til utenlandske fanger og etterse at de gis muligheter til utdanning på linje med andre fanger.

Disse lover og rekommandasjoner tar sikte på å sikre at fengslene legger forholdene til rette for de utenlandske fangene og gir dem et opplæringstilbud de kan ha utbytte av. Ved flere norske fengsler tilbys i dag opplæring også til utenlandske fanger.

3.5.1 Rettigheter i nordiske land for innsatte utlendinger

Danmark

I 2004 var ca. 16 prosent av de innsatte utlendinger. Hvis utlendingene kan dansk, er de likestilt med danske innsatte og kan ta del i undervisningen. Dersom de har store språkproblemer og ønsker undervisning, får de tilbud om dansk for utlendinger eller engelsk for utlendinger. Det blir også satt i gang fjernundervisning, særlig for høyt utdannende.

Det gjøres ingen forskjell mellom utlendinger som skal utvises, eller de som skal bli værende i landet. Det er nedfelt i praksis at utlendinger skal ha samme tilgang til opplæring som danske innsatte, men det er ikke nedfelt i loven.

Finland

I 2001 var 6,6 prosent av de innsatte utlendinger. Det er ingen spesiell strategi rettet mot utlendinger i finske fengsler. Finsk lovgiving skiller ikke mellom utlendinger og finske innsatte. Det betyr at de blir behandlet på lik linje med finske innsatte når aktiviteter blir planlagt, uansett om de skal sendes ut av landet etter avsluttet straffegjennomføring eller ikke.

Hvis utenlandske innsatte er gode i finsk, kan de følge den samme undervisningen som finske innsatte. Det blir også gitt undervisning i finsk for utenlandske innsatte som ønsker det, men dette begrenses av mangel på ressurser. Behovet for undervisning for denne gruppen er større enn den undervisningen som blir gitt.

Sverige

I 2001 var 27,4 prosent av de innsatte utlendinger. I Sverige får utlendinger som ønsker det, ta svensk for innvandrere. Dette kurset finnes i de fleste fengslene og er en del av «grundutbildningen». Kurset er ikke obligatorisk, og det er opp til de innsatte selv å melde seg på. Ifølge loven er det kommunen som er ansvarlig for denne opplæringen.

De som skal utvises etter endt straff, har ikke rett til «utbildning» fra Arbetsmarknadsverket, som betaler opplæring for andre innsatte. I en del tilfelle betaler fengslet selv slik opplæring.

Departementets vurderinger

Departementet vurderer at opplæring for innsatte er en viktig faktor for å hindre tilbakefall til ny kriminalitet. Det er derfor en god samfunnsmessig investering å gi opplæring i fengslene. Departementet vil på det grunnlaget videreføre dagens praksis med opplæring for rettighetselever. Det er en forutsetning at dommen har en viss varighet, slik at det både er praktisk mulig å sette i gang en utdanning, og at den innsatte har utbytte av opplæringen. Opplæringen i fengsel kan fortsatt inkludere deltakere uten rett til videregående opplæring dersom det lokalt er kapasitet til dette. Opplæring er særlig viktig for de yngste innsatte, og for denne gruppen bør skolen gi tilbud selv ved korte dommer og selv om innsatte ikke har rett til opplæring. Skolen i fengsel kan videreføre dagens praksis med i rimelig grad å bistå innsatte som arbeider med høyere utdanning.

Selv om retten til opplæring for alle er nedfelt både i internasjonale konvensjoner og anbefalinger og norsk lov, har opplæringstilbudene for utenlandske fanger vært preget av ulik praksis.

Departementet går derfor inn for at retten til opplæring for utenlandske fanger må sikres, om nødvendig gjennom lov- og forskriftsverk for utdanningssektoren. Slik opplæring skal ha som mål å kvalifisere de utenlandske fangene for arbeid eller videre utdanning i sitt eget hjemland. Opplæringen skal derfor ikke baseres på norske læreplaner, men tilby fag og emner som den innsatte kan ha nytte av, for eksempel opplæring i fremmedspråk, i praktiske fag mv. Dette gir særlige utfordringer om tilpasset opplæring.

3.6 Ressurser og finansiering

Drift av fengslene er et statlig ansvar, og på samme måte er opplæringen i fengslene sett på som et statlig ansvar. Dette ansvarsforholdet er tidligere vurdert av et eget utvalg, som anbefalte at ordningen opprettholdes 16. Normalt er det fylkeskommunen som er ansvarlig for videregående opplæring, men ikke alle innsatte i fengsel er knyttet til en fylkeskommune, for eksempel innsatte som kommer fra andre land. Dette har gjort det naturlig at staten har tatt ansvaret for tjenesten. Selve opplæringstjenesten kjøper staten av fylkeskommunene.

Den statlige finansieringen av opplæringen innenfor kriminalomsorgen er basert på avtaler fra 1989 mellom staten og hver enkelt fylkeskommune som har fengsler i sitt fylke. Avtalene innebærer 100 prosent statlig finansiering av tilbudet og har en oppsigelsesfrist på ett år. Avtalene fastsetter omfanget av ordningen, formen på tilskuddet og hva slags utgifter som kan dekkes av det statlige tilskuddet. Tilskuddet innebærer ikke noen egenandel fra fylkeskommunene. Dersom bevilgningen blir endret, vil derfor aktiviteten påvirkes.

Forvaltningen av ordningen er delt mellom Utdannings- og forskningsdepartementet og Fylkesmannen i Hordaland. Departementet har det overordnete ansvaret for tilskuddsordningen, mens Fylkesmannen i Hordaland er ansvarlig for blant annet kunngjøring, behandling av søknader og utbetaling av tilskudd. Hovedkriteriene for tildeling av midler til fylkeskommunene er antall rettighetselever og antall elevplasser. Fengsler med unge innsatte og innsatte med lese-, skrive- og matematikkvansker skal også gis prioritet. Fylkeskommunene leverer budsjettforslag til Fylkesmannen i Hordaland, som godkjenner dette før brev med tilsagn blir gitt. Fylkeskommunene rapporterer til Fylkesmannen i Hordaland som igjen rapporterer til Utdanningsdirektoratet. Den enkelte fylkesmann har ansvar for tilsyn og kontroll med opplæringen i fengslene i egne fylker.

Saker som gjelder opplæring innenfor kriminalomsorgen, herunder finansiering, blir jevnlig drøftet i en koordineringsgruppe med representanter fra justissektoren og opplæringssektoren.

I 2003 var det 11 090 nyinnsettelser i fengsler. Av disse hadde 843 ikke fullført grunnskole og 5 434 ikke fullført videregående opplæring. Samtidig fikk om lag 4 100 opplæring i en eller annen form. I kartleggingsundersøkelsen fremkommer det at 65,5 prosent av de innsatte har minst ett fremtidig utdanningsønske. Det kan dermed anslås at det samlet sett er 3 164 innsatte, eller 28,5 prosent av populasjonen, som ikke får den opplæringen de ønsker. Det mangler imidlertid sikre tall på hvor mange av disse som har rett til opplæring og hvor lang dom de har. Det er dermed ikke mulig å anslå kostnaden for dette.

Andelen av de innsatte som får opplæring, har ikke gått ned siden 2002. Eikeland og Manger viser imidlertid at det er et stort behov for opplæring ved de 13 fengslene som i dag ikke har skole. Rundt fem prosent av de innsatte ved disse fengslene har ikke fullført grunnutdanning, og hele 37,6 prosent har ikke fullført noen form for videregående opplæring. Innsatte av utenlandsk opprinnelse, dvs. innsatte som enten har utenlandsk statsborgerskap eller er vokst opp i et annet land enn Norge, har imidlertid i større grad enn innsatte med norsk bakgrunn tatt videregående opplæring og høyere utdanning. Denne gruppen utgjør om lag 20 prosent av de innsatte.

Halvparten av de innsatte i de fengslene som i dag ikke har skole, ønsker å ta mer utdanning. Kapasiteten ved disse fengslene er ca. 640 plasser. Dersom 40 prosent av disse skal ha opplæring, er det behov for om lag 250 opplæringsplasser ved disse fengslene. Dersom vi legger gjennomsnittlig domslengde ved disse fengslene til grunn, tilsvarer dette at om lag 1 250 innsatte vil få opplæring i løpet av ett år.

Departementets vurderinger

Ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv kan en økning i omfanget og styrking av kvaliteten på opplæringen være en god investering over tid og ha en rekke positive effekter, som for eksempel lavere kriminalitet, lavere arbeidsledighet og økt verdiskapning. For den enkelte kan utdanning være inngangsbilletten til økt deltakelse i samfunns- og arbeidsliv, og redusere tilbakefall for tidligere innsatte.

I St.meld. nr. 23 (1991-1992) «Om bekjempelse av kriminalitet» var kriminaliteten beregnet å koste samfunnet 38 milliarder kroner i 1990. Selv om slike tall er beheftet med stor usikkerhet, er dagens tall rimeligvis langt høyere. Dersom utdanning kan bidra til en vellykket rehabilitering for bare en liten andel, vil det likevel være en god investering økonomisk, gi bedret livskvalitet for gjerningsmenn og gi færre ofre. Det foreligger ikke nordiske forsøk som viser utdanningens betydning, men i Sverige er det gjennomført rehabiliteringsprosjekter mellom kriminalomsorgen, sosiale myndigheter og arbeidsformidlingen, de såkalte KrAmi-prosjektene. Det er beregnet at dette prosjektet gir en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst. Undersøkelsen viser at for hver krone investert i KrAmi, får samfunnet tilbake mellom 13 og 18 kr 17.

Utdannings- og forskningsdepartementet vil i samarbeid med Justisdepartementet vurdere nærmere innretning og omfang av opplæringen for å sikre at den er best mulig tilpasset de innsatte/domfeltes rettigheter og behov. Herunder skal behovet for rettighetsbasert opplæring identifiseres. Dette vil særlig være viktig for fengsler som ikke har opplæring og ved utvidelser av fengselskapasiteten.

Fremtidige bevilgninger til dette formålet vil bli fastlagt i de ordinære budsjettprosessene.

3.7 Departementets forslag

Innhold

• Det er et mål at opplæringen i fengsel i større grad skal tilby hele eller deler av yrkesfaglig opplæring.

• Den lokale skolen skal, så langt det er mulig, gi bevis for innholdet i den opplæringen elevene har deltatt i.

• Den lokale skolen må sikre god bruk av lærerressursene, både fra egen skole og andre skoler, vurdere rulleringsordninger, hospiteringsordninger og ulike tidsavgrensinger.

• Skole og fengsel skal prioritere unge i fengsel med tanke på motivasjon, tilpasset opplæring og helhetlige opplæringsplaner.

• Gjennom strategiplan for språklige minoriteter skal det iverksettes tiltak for å bedre norskopplæringen for språklige minoriteter i norske fengsler.

• Den lokale skolen og skoleeier må sørge for tilstrekkelig spesialpedagogisk kompetanse ved skolen i fengsel, og opplæringen må organiseres slik at retten til tilpasset opplæring ivaretas, herunder spesialundervisning etter enkeltvedtak.

• Departementet vil iverksette et pilotprosjekt om ulike lærevansker blant norske innsatte for utvikling av praksisområdet.

• Skolen bør i større grad involveres i informasjon til de innsatte i inntaksfasen i fengsel.

• Departementet vil sette i gang et pilotprosjekt med realkompetansevurdering av den enkelte innsatte.

• Den lokale skolen bør legge vekt på god rådgivning for å kunne gi hjelp til å utvikle planer for den enkelte.

• For å høste erfaring med utdanningsstart før påbegynt straffegjennomføring skal det vurderes å gjennomføre et pilotprosjekt, der dømte ved avsagt dom tilbys å bli realkompetansevurdert, få en helhetlig utdanningsplan og få hjelp til å påbegynne en utdanning som er hjemlet i opplæringsloven.

• Arbeidet med IKT i fengselsundervisningen følges opp for å vurdere ytterligere innsats for å sikre god bruk av IKT.

• Skole og fengsel må ha særlig oppmerksomhet på kvinners behov for yrkesfaglig opplæring.

• Justisdepartementet vil følge opp videreutvikling av arbeidsdriften, der kompetansegivende aktivitet vil bli vektlagt.

• Justis- og utdanningsmyndighetene vil gå gjennom fengslenes programmer og skolens læreplaner for å styrke de innsattes utbytte av begge tilbudene.

• Fengsel, Aetat og skole må lokalt i størst mulig grad legge til rette for deltakelse i høyere utdanning.

• Skole og kommunale instanser bør samarbeide om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

• Gjennom midler fra Strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen 2005-2008 må ansatte ved skolene i fengsel sikres tilbud om kompetanseheving, blant annet med vekt på tilpasset opplæring.

Organisering

• Prinsippet om at en nærliggende videregående skole får ansvaret for opplæringen i fengsel, videreføres.

• Det initieres arbeid med lokale samarbeidsplaner.

• Gode modeller for forvaltningssamarbeid bør videreutvikles og erfaringene formidles til andre.

• Utdanningsdirektoratet skal integrere opplæringen innenfor kriminalomsorgen i det ordinære tilsyns- og utviklingsarbeid som Utdanningsdirektoratet utøver overfor skoleeier.

• Skoleeier og den lokale skole har, innenfor avtaleverket, ansvar for å legge til rette for å kunne tilby opplæring uavhengig av skoleåret.

• Den lokale skolen og skoleeier må legge vekt på å inkludere oppfølgingsklassene i hele skolens virksomhet og tilpasse tilbudene til den enkeltes behov.

• Departementet vil gjennomføre et pilotprosjekt om oppfølging av utdanning etter endt straffegjennomføring.

• Ved renovering eller større utvidelse av eksisterende fengsler eller ved bygging av nye er det et mål at skolelokalene skal inngå i byggeprogrammene.

Rett til opplæring

• Departementet vil videreføre dagens praksis, der opplæringen i fengsel også kan inkludere innsatte uten rett til videregående opplæring dersom det lokalt er kapasitet til dette. For de yngste innsatte bør skolen gi tilbud selv ved korte dommer og selv om innsatte ikke har rett til opplæring.

• Skolen i fengsel kan i rimelig grad bistå innsatte som arbeider med høyere utdanning.

• Departementet går inn for at retten til opplæring for utenlandske fanger må sikres, slik at de er bedre i stand til fortsatt utdanning eller arbeid i sitt hjemland.

Økonomi

• Departementet vil arbeide videre med vurdering av innretning og omfang av opplæringen for å sikre at den er best mulig tilpasset de innsattes rettigheter og behov. Dette vil særlig være viktig i planleggingen av utvidelser av fengselskapasiteten.