2 Utfordringer

Etter Den kalde krigen var det store forhåpninger til at våpenkappløpet mellom USA og det tidligere Sovjetunionen ville ta slutt og erstattes med nedrustning og samarbeid. Det var også håp om at tilnærmingen mellom de to tidligere rivalene ville redusere spenningsnivået mellom deres allierte og legge til rette for nedrustning, samarbeid og utvikling i mange deler av verden.

Flere utviklingstrekk på 1990-tallet bekreftet en slik positiv utvikling. Både Russland og USA gjennomførte store nedskjæringer i sine våpenarsenaler og innledet et tettere samarbeid om nedrustning og sikring av kjernefysisk materiale. Avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT) fikk tilnærmet universell oppslutning og ble i 1995 forlenget på ubestemt tid.

Frankrikes prøvesprengninger på 1990-tallet utløste sterke reaksjoner internasjonalt og også i Norge. I 1996 ble imidlertid Avtalen om forbud mot kjernefysiske prøvesprengninger (CTBT) underskrevet, og i 1997 trådte Konvensjonen om kjemiske våpen (Kjemivåpenkonvensjonen) i kraft. Sør-Afrika oppga sitt kjernevåpenprogram og atomvåpen som var utplassert i de tidligere sovjetrepublikkene Kasakhstan, Hvite-russland og Ukraina ble enten ødelagt eller tilbakeført til Russland.

På det konvensjonelle området førte Avtalen om konvensjonelle styrker i Europa (CFE-avtalen) fra 1992 til en halvering av militært materiell i Europa i løpet av få år, og Konvensjonen om forbud mot anti-personellminer (Minekonvensjonen) av 1997 var en milepæl for humanitær rustningskontroll. Aldri hadde så omfattende nedrustningstiltak blitt gjennomført i løpet av så kort tid.

Det var imidlertid også flere negative utviklingstrekk. De mest alvorlige var Indias og Pakistans kjernefysiske prøvesprengninger i 1998, Nord-Koreas utilslørte kjernefysiske ambisjoner og Iraks skjulte våpenprogram i etterkant av den første Gulfkrigen. En konsekvens av denne utviklingen var økt regional spenning og undergraving av arbeidet for fortsatt kjernefysisk rustningskontroll og nedrustning. Utviklingen avdekket også alvorlige svakheter i det internasjonale ikke-sprednings-regimet.

Parallelt med denne utviklingen fant det sted en betydelig konvensjonell opprustning i flere land, bl.a. som følge av stor tilgang til våpen fra de tidligere Warszawapaktstater og økt fokus på nye markeder fra våpenindustrien i både Øst og Vest.

Siden årtusenskiftet har det vært få lyspunkter i arbeidet for rustningskontroll og nedrustning. Tvert imot har vi sett betydelig opprustning i en rekke land, og da spesielt i USA, Kina og Russland. Verdens samlede militære utgifter nådde i 2007 ca. 6.500 milliarder kroner. Dette er en økning på 37 prosent siden 1997.

Også kampen mot internasjonal terrorisme har bidratt til nye omdreininger på rustningsspiralen. Den økende spenningen i mange regioner, og ikke minst i Midtøsten, trekker i samme retning. Det gjør også det anstrengte forholdet mellom Russland og USA. Også Kina har rustet betydelig opp de senere år og ligger nå på fjerde plass etter USA, Storbritannia og Frankrike når det gjelder militærutgifter. De økte spenningene, kombinert med bedre økonomi og sterkere nasjonal selvsikkerhet i mange land, gjør at vi kan stå på terskelen til nye våpenkappløp, både med hensyn til konvensjonelle og kjernefysiske våpen.

2.1 Kjernevåpen og andre masse­ødeleggelsesvåpen

Russland og USA er til sammen i besittelse av mer enn 95 prosent av verdens kjernefysiske våpen. De resterende fem prosent besittes av Kina, Frankrike, Storbritannia, India, Pakistan og Nord-Korea. Israel vil verken bekrefte eller benekte at de har slike våpen.

Selv om Russland og USA har mer enn halvert sine kjernefysiske arsenaler siden slutten på Den kalde krigen, har de fremdeles om lag 27 000 stridshoder igjen, hvorav nesten halvparten er operative. Bare en brøkdel av disse våpnene er nok til å legge jorden øde.

Det er bred enighet blant de fleste politikere og militære om at atomvåpen ikke kan benyttes til annet enn avskrekking og da i første rekke avskrekking av en annen atommakt, og at avskrekkingseffekten er stadig mindre i møte med terrorisme og andre moderne sikkerhetsutfordringer.

Det er likevel få tegn til at kjernevåpenstatene planlegger ytterligere nedskjæringer i sine kjernefysiske arsenaler. Russland og USA synes å gjennomføre sine reduksjonsforpliktelser i henhold til de bilaterale nedrustningsavtalene START (Strategis Arms Reduction Treaty) og SORT (Strategic Offensive Reduction Treaty). Det er imidlertid ikke klart hva som vil skje når disse avtalene utløper i henholdsvis 2009 og 2012 (se også boks 2.1)

Også fremtiden for INF (Intermediate-range Nuclear Forces Treaty) fra 1987, som forbyr USA og Russland å ha bakkebaserte krysser- og ballistiske missiler med rekkevidde mellom 500 og 5500 km., er usikker fordi Russland har uttrykt tvil om avtalen lenger tjener landets sikkerhetsinteresser.

Det faktum at dagens atommakter, og spesielt de fem faste medlemmene av FNs sikkerhetsråd, synes lite villige til å foreta ytterligere nedskjæringer i sine kjernefysiske arsenaler, bidrar til å understøtte forestillingen om at kjernevåpen er viktige for å oppnå internasjonal respekt og stormaktstatus.

Det forhold at flere av kjernevåpenmaktene i tillegg synes å mene at kjernevåpen har militær bruksverdi, bl.a. gjennom utvikling av mindre og mer sofistikerte våpen, kan bidra til å senke terskelen for eventuell bruk av slike våpen.

Det finnes i dag ni antatte kjernevåpenstater. Dette er tre mer enn for 40 år siden da ikke-spredningsavtalen ble undertegnet. Samtidig har over 40 land, som i dag ikke besitter kjernevåpen, sivil kjernefysisk kapasitet som på forholdsvis kort tid kan omgjøres til militære programmer. Dette tallet ventes å øke i årene fremover. Det er derfor en begrunnet bekymring for at nye land vil skaffe seg kjernevåpen.

Iran utgjør for tiden den største utfordring knyttet til spredning av kjernevåpen. Landet har i en årrekke hatt et hemmelig kjernefysisk program og bevisst prøvd å føre det internasjonale samfunn bak lyset.

Selv etter at Irans atomprogram ble avdekket i 2002, har iranske myndigheter ikke på noen måte utvist tilstrekkelig samarbeid med Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA). Iran har heller ikke tatt innover seg internasjonale krav om å suspendere følsomme kjernefysiske aktiviteter slik som anrikning av uran eller bygging av tungtvannsreaktor. Iran har også et omfattende missilprogram og utvikler stadig mer langtrekkende missiler.

De to enstemmige resolusjonene vedtatt av FNs sikkerhetsråd i henholdsvis desember 2006 og mars 2007 som innfører begrensede sanksjoner med sikte på å få Iran til å endre kurs, synes å ha hatt begrenset effekt. Sikkerhetsrådet vedtok 3.mars i år en ny resolusjon der sanksjonene strammes ytterligere inn.

Iran utgjør en særskilt utfordring fordi vi må forvente at en rekke andre stater i regionen vil ønske å anskaffe seg kjernevåpen dersom Iran gjør det.

Selv om det antas at Iran for øyeblikket ikke forfølger et aktivt våpenprogram, er det en vedvarende uro både i regionen og internasjonalt for at myndighetene vil bygge opp de nødvendige kapasiteter for å kunne utvikle kjernevåpen i løpet av kort tid. Det er derfor avgjørende at Iran utviser full åpenhet omkring sitt atomprogram og lar IAEA kontrollere dette.

Ingen bestrider Irans rett til å utvikle sivil kjernekraft. Erfaringene over de siste tiårene viser imidlertid at det er all grunn til aktsomhet overfor Irans reelle ambisjoner på det kjernefysiske området.

En annen hovedutfordring for det internasjonale samfunn er Nord-Koreas atomvåpenprogram. Til tross for fremgang i de såkalte sekspartsforhandlingene, synes Nord-Korea ikke rede til å avvikle sitt kjernevåpenprogram. Arbeidet med å finne en varig løsning fortsetter, men tidligere erfaringer med Nord-Korea tilsier imidlertid nøkternhet.

Stans i kjernefysiske prøvesprengninger er et viktig virkemiddel mot utvikling av nye kjernevåpen. Det er derfor positivt at flere kjernevåpenstater har erklært at de ikke vil foreta nye prøvesprengninger.

Land som Kina, India, Pakistan, Israel, Nord-Korea og USA har imidlertid ikke sluttet seg til Prøvestansavtalen og er dermed ikke folkerettslig forpliktet til å avstå fra kjernefysiske prøvesprengninger. Deres tilslutning til Prøvestansavtalen vil være et viktig skritt både for å forhindre utvikling av nye våpen og for nedbygging av de eksisterende atomvåpenarsenaler (se også boks 2.2).

Tilgang til spaltbart materiale av høy kvalitet er en forutsetning for å kunne utvikle kjernevåpen. Et forbud mot fremstilling av spaltbart materiale av våpenkvalitet vil derfor være et viktig bidrag i arbeidet mot kjernefysisk opprustning. Det har lenge vært bred internasjonal enighet om at et neste skritt må være å få fremforhandlet et slikt forbud.

Det er imidlertid ennå ikke enighet om å begynne forhandlingene bl.a. på grunn av at kjernevåpenmaktene utenfor NPT, som ikke har lagt seg opp lagre av slikt materiale, foreløpig ikke ønsker å inngå bindende forpliktelser på dette felt. Det er likeledes en utfordring at USA, i motsetning til nesten alle andre land, ønsker en avtale uten innsyns- og inspeksjonsmuligheter.

Avtalen om Det ytre rom (OST) fra 1967 forbyr permanent utplassering av masse-ødeleggelsesvåpen i verdensrommet. Avtalen forbyr imidlertid ikke bruk av verdensrommet for kamphandlinger eller som transittområde for ballistiske raketter. Den har derfor vesentlige svakheter og bør moderniseres.

Planene om å utvide det amerikanske missilforsvaret til Europa har medført sterke reaksjoner. Et missilforsvar kan isolert sett gi økt beskyttelse mot ballistiske missiler innenfor et geografisk område, men Regjeringen er kritisk til at utviklingen av missilforsvar vil føre til økt internasjonal sikkerhet. Vi mener at truslene fra ballistiske missiler må møtes med et bredt spekter av virkemidler, først og fremst politiske og diplomatiske.

I det internasjonale arbeidet med å avdekke skjulte programmer for utvikling av kjernevåpen, spiller Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) en sentral rolle. IAEAs inspeksjonsregime utgjør her det viktigste virkemiddelet. I 1997 ble det vedtatt en ny mekanisme (Tilleggsprotokollen) for å styrke IAEAs inspeksjonsordninger.

Tilleggsprotokollen er helt avgjørende for at IAEA skal kunne bekrefte at et lands kjernefysiske aktiviteter utelukkende er av sivil karakter. Det er et problem at et stort antall land, bl.a. i Midtøsten, ikke har sluttet seg til Tilleggsprotokollen.

I tillegg har den vedvarende høye oljeprisen, sterk økonomisk vekst og klima-utfordringene gjort kjernekraft til en mer attraktiv energikilde for mange land, deriblant utviklingsland. Det er derfor grunn til å tro at bruken av slik energi vil øke i tiden fremover. Siden teknologien som anvendes for fremstilling av kjernefysisk brensel i stor grad er den samme som for utvikling av materiale til våpenformål, er det grunn til å tro at spredningsfaren vil øke i årene som kommer.

Samtlige 186 land som i dag er tilsluttet Ikke-spredningsavtalen (NPT) har rett til å utvikle og benytte kjernekraft til sivile formål. For de fleste av medlemslandene er denne rettigheten like betydningsfull som de to andre søylene i NPT, dvs. arbeidet for kjernefysisk nedrustning og for å hindre spredning av kjernevåpen. Dette understreker behovet for samlende løsninger.

USA og India har siden 2005 forhandlet om en avtale om sivilt kjernefysisk samarbeid. Fra amerikansk og indisk side blir det vist til at denne avtalen er viktig for å gi India den nødvendige tilgang til energi. Andre mener avtalen vil bidra til å svekke ikke-spredningsregimet all den stund India ikke har sluttet seg til Ikke-spredningsavtalen og ikke er villig til å oppgi sine kjernevåpen. Det er fortsatt usikkert når en endelig avtale vil foreligge. Spørsmålet er gjenstand for drøftinger både i den amerikanske kongressen og det indiske parlamentet.

Nært samarbeid om utnyttelse av sivil kjernekraft har tradisjonelt vært forbeholdt land som er tilsluttet – og dermed forpliktet av – NPT. Det er uansett viktig å arbeide for at andre land ikke får samme behandling som India. Det vil alvorlig svekke NPT.

Høyanriket uran (HEU) anvendes i dag i flere sivile forskningsreaktorer og i noen grad som drivstoff til ubåter og isbrytere. HEU er også en viktig innsatsfaktor for kjernevåpen. Det er derfor frykt for at terroristgrupper kan få tilgang til HEU fra sivile anlegg og bruke det til fremstilling av enkle kjernevåpen.

Det er også en fare for at terroristgrupperinger får tak i radioaktivt materiale og vil bruke dette til å utvikle radiologiske våpen, såkalte”skitne bomber”. Selv om slike våpen ikke vil ha større sprengkraft enn andre konvensjonelle bomber, vil de kunne forårsake betydelig panikk bl.a. av frykt for alvorlige helseskader.

Både terroranslagene mot USA 11. september 2001 og etterfølgende terrorangrep i så vel Europa som Midtøsten og Asia, bekrefter at mange terrorister ikke har noen betenkeligheter med å angripe sivile i stort omfang. Tvert imot tar terroraksjoner i dag flere sivile liv enn noen gang tidligere.

Det er liten tvil om at flere terroristgrupper vil være villige til å benytte masseødeleggelsesvåpen dersom de får tilgang til slike. Det så vi i 1995 da en ytterliggående japansk gruppering prøvde å forårsake massedrap ved bruk av kjemiske gasser mot undergrunnsbanen i Tokyo.

De fleste land har forpliktet seg til å ikke produsere eller anvende kjemiske og biologiske våpen. Det er imidlertid fortsatt en utfordring å få styrket de to konvensjonene som forbyr slike våpen, slik at man får fortgang i arbeidet med å hindre spredning av farlige kjemiske og biologiske substanser samt får destruert de eksisterende våpenlagre på en forsvarlig måte.

Det er også et faktum at et stort antall utviklingsland ikke har kapasitet til å håndheve den kontrollen de har forpliktet seg til. Dette gjelder så vel fysisk beskyttelse av farlig materiale som kontroll med eksport og transitt av materiale og teknologi som kan benyttes til masseødeleggelsesvåpen.

Vi må erkjenne at det foregår et bevisst arbeid for å omgå tiltakene for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen. Både stater og kriminelle nettverk kan stå bak slik illegal virksomhet. Så sent som i 2003 ble det såkalte Khan-nettverket avdekket i Pakistan. Dette netteverket hadde spesialisert seg på ulovlig omsetning av teknologi og utstyr for fremstilling av kjernevåpen, og hadde forgreninger til bl.a. Nord-Korea, Libya og Iran. Utfordringene på dette området har ført til et styrket internasjonalt etterretningssamarbeid for å forhindre ulovlig omsetning av slikt utstyr og teknologi.

2.2 Konvensjonelle våpen

Avtalen om konvensjonelle styrker i Europa fra 1992 (CFE-avtalen) har vært sentral for stabiliteten og sikkerheten i Europa etter Den kalde krigen. Avtalen har bidratt til omfattende konvensjonell nedrustning gjennom styrkebegrensninger for mange våpentyper, og til åpenhet og tillit gjennom regelmessig informasjonsutveksling og vidtrekkende kontroll- og inspeksjonsordninger.

På toppmøtet i Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) i 1999, ble det enighet om en tilpasset avtale for å ta høyde for de utenriks- og sikkerhetspolitiske endringene som hadde funnet sted i Europa siden avtalen ble inngått. På grunn av Russlands manglende tilbaketrekning fra Georgia og Moldova, ble imidlertid den tilpassede avtalen ikke ratifisert av NATO-landene og avtalen har således ikke trådt i kraft.

Russland suspenderte sin deltakelse i CFE-avtalen med virkning fra 12. desember 2007. Suspensjonen innebærer at Russland ikke lenger føler seg forpliktet til å etterleve avtalen og heller ikke vil gi informasjon om sine styrker eller tillate inspeksjoner på sitt territorium.

Det er for tiden løpende kontakt mellom NATO-landene og Russland med sikte på å videreføre CFE-regimet (se også boks 2.3). Men det er en reell mulighet for at den mest omfattende og vellykkede konvensjonelle rustningskontrollavtale noensinne vil falle fra hverandre i løpet av overskuelig fremtid.

Sikkerhetsforumet i OSSE har gjennom årene utviklet en rekke tillits- og sikkerhets-skapende tiltak som er reflektert i Wiendokumentet av 1999. Hensikten med tiltakene er å styrke tillit, samarbeid og sikkerhet blant alle OSSEs medlemsland. Disse forpliktelsene er beslektet med CFE, men er ikke folkerettslig bindende og er langt mindre omfattende, spesielt med hensyn til informasjonsutveksling og verifikasjon.

OSSE-avtalen om det åpne luftrom - Open Skies (OS) - som trådte i kraft 1. januar 2002, forplikter medlemslandene til gjensidig å åpne sine luftrom for observasjonsflygninger med spesialutstyrte overvåkningsfly. Open Skies utfyller og underbygger CFE-avtalen på samme måte som Wiendokumentet. Ingen av de to avtalene kan imidlertid fylle det tomrom som har oppstått som følge av den russiske suspensjonen av CFE-avtalen.

Sivile blir i stadig større grad rammet av krig. I moderne kriger er gjerne mellom 70 og 90 prosent av ofrene sivile, ofte kvinner og barn. Anti-personellminer og klasevåpen rammer sivilbefolkningen særlig hardt fordi de ikke skiller mellom sivile og stridende og kan være virksomme og eksplodere flere år etter at konflikten er avsluttet. Udetonerte sprenglegemer er også et viktig hinder for utvikling, bl.a. fordi jordbruksområder, veier og annen infrastruktur ikke kan tas i bruk, og flyktninger ikke kan vende tilbake til sine hjem før store ressurser har blitt brukt på å rydde miner og klasevåpen. Hjelp til ofre beslaglegger ofte knappe ressurser til helseinnsats. Konsekvensene er at hele samfunn rammes.

Konsekvensene for sivilbefolkningen har bidratt til økt fokus på humanitære hensyn i forbindelse med kriger og konflikter. Minekonvensjonen (Konvensjonen om forbud mot anti-personellminer) fra 1997 er et totalforbud mot bruk, produksjon, lagring og overførsel av anti-personellminer. Den er også et viktig rammeverk for hjelp til ofre, rapporteringsforpliktelser og internasjonalt samarbeid for gjennomføringen av konvensjonens bestemmelser. Minekonvensjonen er således et viktig redskap for å trygge sivile i konfliktområder.

Hittil har 156 land tiltrådt Minekonvensjonen og oppslutningen er økende. En av konvensjonens sentrale bestemmelser er at alle anti-personellminer skal være ryddet innen ti år etter at et land blir statspart. For flere rammede land er det en utfordring å overholde dette. Flere stater vil derfor måtte søke om forlenget frist for å innfri denne forpliktelsen. Det er beklagelig at land som Kina, Russland, India, Pakistan, USA, Egypt, Finland m.fl. velger å stå utenfor konvensjonen. Landmine Monitor og andre som årlig kartlegger den globale situasjonen for landminer, rapporterer at det kun er få tilfeller av bruk av landminer blant stater som ikke er med i Minekonvensjonen, og ingen kjente tilfeller av bruk blant de 156 statspartene. Dette viser at Minekonvensjonen har etablert en internasjonal norm og at bruk av landminer oppfattes som uakseptabelt, også av land som ikke har sluttet seg til avtalen.

Også bruk av visse typer klasevåpen forårsaker betydelige og uakseptable menneskelige lidelser. Dette så vi senest under Libanon-krigen sommeren 2006. Land som Laos, Kambodsja, Afghanistan, Irak, Bosnia og Serbia er også hardt rammet.

Inntil for bare et par år tilbake syntes det ikke mulig å komme frem til enighet om en internasjonal avtale mot klasevåpen. For å få fortgang i arbeidet med å forby bruk, produksjon og overførsel av uakseptable typer klasevåpen, tok Regjeringen høsten 2006 initiativ til en internasjonal forhandlingsprosess om en avtale som forbyr bruk, produksjon og overførsel av klasevåpen som har uakseptable humanitære konsekvenser. Dette ble starten på Osloprosessen for et forbud mot klasevåpen. Det deltar nå rundt 130 land i Osloprosessen, og det tas sikte på å ferdigforhandle en konvensjon om klasevåpen i løpet av 2008.

Flere land som har store lagre av klasevåpen, herunder Russland, USA, Kina og Pakistan, deltar ikke i Oslo-prosessen. Disse deltar derimot i arbeidet innenfor rammen av Konvensjonen om inhumane våpen (CCW). Som en rekke andre land deltar Norge i både Osloprosessen og i arbeidet i CCW og ser dette som komplementære prosesser. Regjeringen mener at det er positivt at land som ikke kan slutte seg til Osloprosessen, likevel erkjenner behovet for å gjøre noe med dette humanitære problemet gjennom en form for regelverk de kan slutte seg til.

Også håndvåpen er en stor humanitær utfordring. De fleste som drepes i krig, konflikter og terrorhandlinger, er ofre for håndvåpen, som spenner fra enkle pistoler og geværer til granater og rakettkastere.

Årlig blir anslagsvis mellom 300 000 og 500 000 mennesker drept av slike våpen.

Den manglende kontrollen med produksjon og omsetning av håndvåpen fører både til at flere konflikter utvikler seg til kriger, at krigene blir mer voldelige og at de varer lengre. På det afrikanske kontinent er barnesoldater en særlig utfordring. Deres viktigste våpen er nesten alltid håndvåpen. Den enkle tilgangen til rimelige håndvåpen understøtter også organisert kriminalitet og terrorisme.

FNs medlemsland vedtok i 2001 et handlingsprogram for bekjempelse av ulovlig omsetning av håndvåpen. Dette programmet er imidlertid ikke folkerettslig bindende, og det er vanskelig å bli enige om konkrete tiltak for å forhindre slik ulovlig handel. Flere land frykter også at bindende internasjonale forpliktelser med hensyn til omsetning av håndvåpen vil svekke deres nasjonale handlefrihet og militære forsvarsevne (se også boks 2.4).

Innenfor FN arbeides det med en global konvensjon om regulering av handel med alle typer konvensjonelle våpen. Et stort flertall av FNs medlemsland har gitt sin tilslutning til å innlede forhandlinger om en slik avtale, og det er grunn til å håpe at disse vil komme i gang i løpet av 2009.