1 Innledning

1.1 Bakgrunn for meldingen

Da Stortinget behandlet St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet og Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven) , ble det inngått et bredt forlik om barnehagepolitikken. Forliket framgår av Innst. S. nr. 250 (2002-2003).

To sentrale elementer i barnehageforliket er innføring av maksimalpris på foreldrebetaling og en plikt til økonomisk likeverdig behandling av private og offentlige barnehager. Forliket forutsetter en totrinns innføring av maksimalpris på foreldrebetaling i barnehage. Forskriften om foreldrebetaling som trådte i kraft 1. mai 2004 regulerer første trinn i maksimalprisen. Maksimalgrensen for foreldrebetalingen er 2 750 kroner per måned for en heltidsplass. Fra samme dag som maksimalprisen ble innført, fikk kommunene også et lovpålagt finansieringsansvar for ikke-kommunale barnehager. Forskriften om likeverdig behandling av private og offentlige barnehager som da trådte i kraft, gir kommunene en plikt til som hovedregel å dekke kostnader som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Forskriften om likeverdig behandling er utformet i tråd med forutsetningene i barnehageforliket. Sammen med den betydelige økningen i statstilskuddet til private barnehager fra 1. august 2003, utgjør forskriften første trinn i innfasingen av likeverdig behandling.

I Innst. S. nr. 250 (2002-2003) ba komiteen om å få seg forelagt en evaluering av trinn 1 i maksimalprisen før trinn 2 iverksettes:

«Før trinn 2 iverksettes, skal det foretas en evaluering med de foreløpige erfaringer med maksimalpris. Ved evalueringen legges det særlig vekt på resultat i forhold til målet om barnehageplass til alle som ønsker det i løpet av 2005. Departementet bes utrede et slikt system nærmere, og komme tilbake til Stortinget med sak om dette i løpet av våren 2005, når man har erfaring med første fase av makspris.»

Under behandlingen av forslaget til statsbudsjett for 2005 ba komiteen om at evalueringen også skulle omfatte spørsmålet om videre innfasing av likeverdig behandling av private og offentlige barnehager, jf. Budsjett-innst. S. nr. 2 (2004-2005):

«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, ber Regjeringen redegjøre for erfaringene fra innføringen av makspris trinn 1 og status for innfasing av likeverdig behandling i en stortingsmelding, og bruke erfaringene som grunnlag for å vurdere eventuelle andre modeller for innfasing av likeverdig behandling, herunder enhetskostnadsprinsippet, samt utarbeiding av nye forskrifter både om foreldrebetaling og likeverdig behandling.»

I tråd med Stortingets vedtak redegjør denne meldingen følgelig for evalueringen av maksimalpris trinn 1 og evalueringen av første trinn i innfasingen av likeverdig behandling.

Meldingens kapittel 2 presenterer nye utbyggingstall for 2004 og drøfter sentrale problemstillinger knyttet til målet om full barnehagedekning.

Meldingens kapittel 3 presenterer resultatene fra ECON Analyse sin evaluering av maksimalpris trinn 1. Videre drøftes innretning på forskriften under trinn 2 i lys av de endrede kriteriene som barnehageforliket forutsetter at da skal gjelde.

Meldingens kapittel 4 presenterer resultatene fra ECON Analyse sin evaluering av gjeldende forskrift om likeverdig behandling. I kapitlet drøftes også videre innfasing av likeverdig behandling. Kapitlet inneholder en oppsummering og vurdering av høringsuttalelsene i forbindelse med den foreslåtte endringen i forskriften fra 1. august 2005. I kapittel 4 drøftes også innføring av en modell med enhetskostnader innenfor vedtatt budsjettramme for 2005, i tråd med de føringene som ligger i Regjeringens budsjettforlik med Fremskrittspartiet for 2005.

Meldingens kapittel 5 omhandler økonomiske og administrative konsekvenser av de forhold som drøftes i meldingen.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Barnehageplass til alle som ønsker det

Regjeringens viktigste mål i barnehagepolitikken er full behovsdekning. Det finnes ingen entydig definisjon av hva som ligger i dette begrepet. Endringer i statlige rammebetingelser, befolkningsendringer og endringer i samfunnsforholdene for øvrig gjør full dekning til et bevegelig mål.

Barnehageloven § 7 annet ledd slår fast at barnehager er en lovpålagt oppgave for kommunen og at kommunen har en plikt til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser. Kommunen har også fått en lovfestet plikt til å gjennomføre en samordnet opptaksprosess.

Målet i barnehageforliket er at full behovsdekning skal nås i løpet av 2005, men i tråd med for­liket vurderes tidsplanen for full behovsdekning løpende i lys av utbyggingssituasjonen og etterspørselen etter plasser. Redusert foreldrebetaling har ført til vesentlig større etterspørsel etter heltidsplasser. Dette forholdet førte til at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (2004-2005) la til grunn at det er mest realistisk å anta at full dekning ikke vil bli nådd før i løpet av 2006.

Kapasitetsveksten i barnehagesektoren i 2004 var totalt på vel 507 000 ukentlige oppholdstimer, som tilsvarer 11 274 heltidsplasser. Sammenlignet med økningen i antall barn, betyr dette at en økning på ett barn i barnehage krevde en kapasitetsvekst tilsvarende 1,43 heltidsplasser. Gjennomsnittlig oppholdstid per uke økte fra 38,1 timer i 2003 til 39,1 timer i 2004. Dersom gjennomsnittlig oppholdstid hadde holdt seg uendret på 2003-nivå, ville kapasitetsveksten i 2004 gitt plass til om lag 13 300 barn, noe som er 1 300 flere enn måltallet for 2004 som ble lagt til grunn i budsjettet.

Ved utgangen av 2004 hadde totalt 213 045 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage, en økning på 7 873 sammenlignet med 2003. I tillegg økte antall barn med tilbud i åpen barnehage med vel 480. Det er fortsatt private som står for størstedelen av økningen. 69,5 prosent av økningen i antall barn kom i private barnehager.

Andelen barn med heltidsplass økte fra 60,8 prosent ved utgangen av 2003 til 65,2 prosent ved utgangen av 2004. I antall barn betyr dette at vel 14 200 flere barn har heltidsplass nå, sammenlignet med 2003, og at antall barn med deltidsplass er redusert med 6 300.

Regjeringen legger til grunn at full behovsdekning ved trinn 1 i maksimalprisen vil kunne nås i løpet av 2006. Regjeringen vil komme tilbake med endelig forslag til måltall for 2006 i statsbudsjettet for 2006.

1.2.2 Maksimalpris på foreldrebetaling i barnehager

ECON Analyse har gjennomført en evaluering av effektene av forskriften om foreldrebetaling i barnehage, maksimalpris trinn 1. Kartleggingen er basert på skriftlige spørreundersøkelser rettet mot alle kommuner og alle ikke-kommunale barnehager gjennomført i mai/juni 2004 og i oktober/november 2004. I tillegg er det gjennomført kvalitative intervjuer i noen av kommunene som oppga å ha barnehager som ikke overholdt maksimalprisen.

Tabell 1.1 oppsummerer de viktigste endringene i foreldrebetalingen etter innføring av maksimalpris i barnehager.

Evalueringen viser at så godt som alle foreldre med barn i kommunale og ikke-kommunale barnehager betaler maksimalpris eller lavere per oktober 2004. Ser vi på alle barn med heltidsplass, dvs. både med og uten moderasjoner, er det bare 1 prosent i kommunale barnehager og 4 prosent i ikke-kommunale barnehager som betaler mer enn maksimalpris.

Satsene for de som betaler fullpris (heltid uten moderasjoner) er redusert. Reduksjonen har vært størst i ikke-kommunale barnehager, med hele 12 prosent. Bare 2 prosent av kommunene og 10 prosent av de ikke-kommunale barnehagene har høyere pris enn maksimalpris for et heltidstilbud uten moderasjoner. En heltidsplass uten moderasjoner kostet per oktober 2004 omtrent det samme i kommunale og private barnehager per måned, 2 700 kroner i kommunale barnehager og 2 730 kroner i ikke-kommunale barnehager. Innføring av maksimalpris har dermed hatt ønsket effekt på prisnivået. Oppholdsbetalingen er totalt sett redusert, og prisforskjellene er nærmest utjevnet mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Foreldrebetalingen for søsken er også redusert, mest i de ikke-kommunale barnehagene. Her er søskensatsene i snitt redusert med 17 prosent for andre barn og 32 prosent for tredje barn og flere. Kravene om minimum 30 prosent moderasjon for andre barn og minimum 50 prosent for tredje barn og flere er i hovedsak fulgt opp. Bare 4 prosent av kommunene bryter kravet, og da særlig i forhold til tredje barn og flere. Blant de ikke-kommunale barnehagene, er det 20 prosent som ikke følger kravene til søskenmoderasjon. Også her er det i hovedsak kravet om 50 prosent moderasjon for tredje barn og flere som brytes. Samtidig er det 32 prosent av kommunene og 22 prosent av de ikke-kommunale barnehagene som gir høyere moderasjon enn forskriften krever.

Etter reformen er det flere som nyter godt av ordninger med inntektsgraderte satser, ved at disse ordningene i større grad er utvidet til også å gjelde ikke-kommunale barnehager. I de ikke-kommunale barnehagene er derfor laveste sats redusert med hele 18 prosent. Kommuner som hadde inntektsgraderte satser både før og etter 1. mai 2004 har økt laveste betalingssats, men for alle kommuner samlet er laveste sats likevel redusert.

Undersøkelsen viser også at satsene for deltid er redusert – først og fremst i de ikke-kommunale barnehagene. Reduksjonen er noe lavere enn for heltidsplasser.

Etter forskriften kan kostpenger tas i tillegg til ordinær oppholdsbetaling. Evalueringen viser små endringer i betalingen for kost. Drøyt halvparten av kommunene tar ekstra betalt for matservering. I snitt utgjør kosttillegget 180 kroner per måned. I de ikke-kommunale barnehagene er det 3 av 4 som tar ekstra betalt for kost, i gjennomsnitt 200 kroner per måned.

Barnehageforliket gir til dels andre føringer for regler om unntak fra maksimalprisen under trinn 2 enn under trinn 1. Det at barnehagen er truet av nedleggelse skal fortsatt være et vilkår for unntak fra maksimalprisen. I tillegg skal det å gi et tilbud ut over det ordinære være et vilkår for unntak fra maksimalprisen. At kvaliteten rammes, nevnes bare som mulig vilkår for unntak under trinn 1 – ikke under trinn 2.

Barne- og familiedepartementet mener reglene om maksimalprisordningen fortsatt bør utformes slik at de øvrige målene i sektoren kan ivaretas. Den beste måten å gjøre dette på er å videreføre de unntaksreglene som gjelder for trinn 1 i maksimalprisen, samtidig som det åpnes for unntak fra maksimalprisen for tilbud ut over det ordinære. Tilbud ut over det ordinære vil ofte medføre ekstra kostnader for barnehageeier. For at maksimalprisen ikke skal komme i konflikt med målet om mangfold i tilbudet, mener departementet at barnehager som eksempelvis gir et tilbud ut over det som følger av pedagognormen, bør kunne overstige maksimalprisen, gitt foreldrerådets godkjenning, jf. kapittel 3.3. Departementet vil i det videre arbeidet med forskrift for trinn 2 i maksimalprisen gjøre en nærmere vurdering av hva slags tilbud som kan defineres som «ut over det ordinære». Departementet legger til grunn at det skal være et krav at barnehageeier kan dokumentere at de har ekstra kostnader forbundet med det å gi et tilbud ut over det ordinære.

Barnehageforliket forutsatte at maksimal­prisen ikke skulle føre til svekket kvalitet. Behovet for å gå ut over maksimalpris vil også kunne oppstå i barnehager som gir et ordinært tilbud innenfor de normene som følger av lov og forskrifter, blant annet dersom barnehagen får uforutsette utgifter. På denne bakgrunn mener departementet at unntaksregelen knyttet til kvaliteten i tilbudet bør videreføres også under trinn 2 i maksimalprisordningen. Med de strenge føringene for hva som utgjør en svekkelse av kvali­teten som følger av merknadene til forskrift, er det bare i tilfeller hvor kvaliteten ellers blir betydelig svekket at barnehageeier kan gå ut over maksimalprisen. Dersom unntakskriteriet ikke videreføres, kan man risikere at barnehageeier settes i en svært vanskelig økonomisk situasjon eller at barnehageeier må iverksette tiltak som i verste fall kan føre til en uforsvarlig eller ulovlig drift.

Barnehageforliket sier at det under trinn 2 av maksimalprisen skal være en øvre grense for hvor langt over maksimalprisen man kan gå. En øvre grense for unntak fra maksimalpris vil sikre en mer lik pris i alle barnehager. På den annen side vil en øvre grense for å overstige maksimalprisen kunne sette barnehageeier i en vanskelig økonomisk situasjon, særlig hvis denne grensen settes lavt. En øvre grense for å overstige maksimalprisen innebærer videre at foreldrenes mulighet til å akseptere en høyere foreldrebetaling begrenses, selv i tilfeller hvor barnehagen er truet av nedleggelse eller redusert kvalitet. En slik grense vil derfor hindre foreldrenes valgmulighet i forhold til å motta et barnehagetilbud og hvilket tilbud de ønsker å motta. Det å innføre en øvre grense for hvor langt over maksimalprisen man kan gå, vil kunne gi noen uheldige utslag for barnehageeiere og for foreldre.

På bakgrunn av ECON Analyses undersøkelse, mener Barne- og familiedepartementet at den øvre grensen for å overstige maksimalprisen ikke bør settes lavere enn om lag 500 kroner over maksimalprisbeløpet. Dette er et foreløpig anslag, og departementet vil komme tilbake til spørsmålet om innføring av en øvre grense for å overstige maksimalpris og eventuelt nivå for en slik grense i forbindelse med senere arbeid med forskrift om foreldrebetaling i barnehage, maksimalpris trinn 2. Barnehageeiers behov for å ta høyere foreldrebetaling enn maksimalpris vil kunne endres betydelig fram til da, blant annet som følge av den videre innfasingen av likeverdig behandling fra 1. august 2005 som vil redusere behovet for å ta høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen.

1.2.3 Likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd

Økningen i satsene for det statlige tilskuddet til private barnehager (33,7 prosent) fra 1. august 2003 og forskriften om økonomisk likeverdig behandling som trådte i kraft 1. mai 2004, utgjør første trinn i innfasingen av likeverdig behandling. Et viktig formål med første trinn var å sette barnehagene i stand til å innføre maksimalpris, til tross for store variasjoner i barnehagenes kostnader. Evalueringen av første trinn i innfasingen av likeverdig behandling viser at dette målet er innfridd. Når vi ser på hvordan foreldrebetalingen varierer innad i hver kommune, viser undersøkelsen til ECON Analyse at ikke-kommunale barnehager har innført maksimalpris på lik linje med de kommunale barnehagene. I gjennomsnitt er ikke-kommunale barnehager om lag 3 prosent billigere enn kommunale barnehager innen samme kommune. Ser vi på variasjonen innad i hver kommune er altså ikke-kommunale barnehager i snitt billigere enn kommunens barnehager, mens de kommunale barnehager er billigst når vi ser på vektede resultater for landet som helhet, jf. evalueringen av maksimalpris i kapittel 3.2.

Fra 2004 har kommunene fått øremerkede skjønnsmidler fra staten for å kompensere for kommunale merutgifter knyttet til innføring av maksimalpris, plikten til økonomisk likeverdig behandling og drift av nye barnehageplasser. ECON Analyse sin undersøkelse, som i hovedsak er gjennomført i oktober og november 2004, viser at mange kommuner mener at skjønnsmidlene fra staten er for lave. En rapport fra Samfunns- og næringslivsforskning (SNF), gjennomført på oppdrag fra KS i oktober 2004 – januar 2005, konkluderer imidlertid med at reformen generelt verken er underfinansiert eller overfinansiert og at beregningsmåten for skjønnsmidler fanger opp de vesentligste kostnadsfaktorene.

Forskriften om økonomisk likeverdig behandling pålegger kommunen som et minimum å dekke kostnader i ikke-kommunale barnehager som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd, med noen begrensninger. 54 prosent av kommunene har lagt seg på en kostnadsdekningsmodell (dvs. forskriftens minimumskrav), 11 prosent har valgt ulike former for enhetskostnadsmodeller, 9 prosent har valgt en blandingsmodell, mens 14 prosent oppgir å ha valgt andre ordninger. Per oktober 2004 hadde 13 prosent ennå ikke bestemt seg for valg av modell.

I følge SNFs rapport svarte halvparten av kommunene at de ikke hadde klart å utbetale tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene per 1. mai 2004. Andelen synker ut over året, og om lag 97 prosent av kommunene oppga at de ved inngangen til 2005 ville ha fått på plass rutiner for likeverdig behandling.

Et fåtall kommuner har som følge av reformen redusert bruk av vikarer og andre tiltak knyttet til bemanningen eller redusert tilbud om kost, utflukter mv. 20 prosent av ikke-kommunale barnehager oppgir å ha redusert bruken av vikarer, mens 18 prosent hadde redusert andre tilbud.

Fra et brukerperspektiv er det en økt tilfredshet med barnehagetjenesten etter reformen. En brukertilfredshetsundersøkelse som TNS Gallup gjennomførte i november 2004 – januar 2005, viser at 92 prosent av brukerne er fornøyd med tilbudet, og et stort flertall av disse er meget eller svært fornøyd. Undersøkelsen viser økt tilfredshet på alle kvalitetsindikatorene sammenlignet med 2003. Særlig ser man en økt tilfredshet med prisen på tilbudet i forhold til hva brukerne synes de får igjen. Barnehager er den offentlige tjenesten som brukerne er mest fornøyd med.

ECON Analyses evaluering viser at både kommunene og de ikke-kommunale barnehagene er lite fornøyd med prosessen rundt innføringen av maksimalpris og likeverdig behandling. ECON Analyse mener dette må ses i sammenheng med at reformen ble gjennomført på svært kort tid. 70 prosent av kommunene mener tidsfristene for gjennomføring av reformen var for korte. Generelt er det bare 21 prosent som mener at innføring av reformen er godt tilrettelagt fra statlig hold, men om lag halvparten av kommunene mener de har fått god veiledning og hensiktsmessige verktøy for å praktisere forskriften om likeverdig behandling.

Undersøkelsen viser at kommunene er rimelig godt fornøyd med hvordan selve forskriften er utformet. 66 prosent av kommunene mener ­forskriften sikrer driften av barnehager, 63 prosent mener forskriften hindrer kostnadsvekst mens 38 prosent mener forskriften fremmer effektivitet.

1.2.3.1 Videre innfasing av likeverdig behandling

Barnehageforliket sier at likeverdig behandling skal innfases. Et viktig formål med første trinn i innfasingen av likeverdig behandling var å sørge for at barnehagene kunne iverksette maksimalprisen på tross av store kostnadsvariasjoner. Andre trinn i denne innfasingen vil skje fra 1. august 2005. Det er lagt inn om lag 230 mill. kroner i skjønnsmidlene som skal gå til økte tilskudd til de private barnehagene.

Departementet har sendt på høring et forslag som bygger på en kombinasjon av kostnadsdekningsprinsipp og enhetskostnadsprinsipp. Hovedregelen om kostnadsdekning er foreslått videreført, men uavhengig av kostnadsnivå skal tilskuddet minimum utgjøre 85 prosent av det tilsvarende kommunale barnehager i kommunen i snitt mottar. Forskriftsendringen har vært på høring, og et stort flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag. På bakgrunn av høringsuttalelsene, vil departementet endre forskriften om likeverdig behandling i tråd med høringsutkastet, men med de presiseringer KS foreslår (jf. kapittel 4.3.).

Departementet har vurdert å utforme forskriften om likeverdig behandling i tråd med enhetskostnadsprinsippet, dvs. like offentlige tilskudd til alle barnehager innenfor hver kommune. Gitt de vedtatte budsjettrammer for 2005, mener Regjeringen imidlertid at enhetskostnadsprinsippet ikke bør legges til grunn. Dette vil innebære at en del ikke-kommunale barnehager vil få økt tilskudd, mens andre ikke vil få dekket sine kostnader. Disse vil settes i en vanskelig økonomisk situasjon, og dette vil kunne føre til redusert kvalitet i tilbudet og i verste fall nedleggelser. Kommunene vil også komme i en vanskelig prioriteringssituasjon. Konsekvensen for mange kommuner vil trolig være at de må øke ressursinnsatsen utover dagens nivå ved en omprioritering fra andre kommunale sektorer, noe som vil være i strid med barnehageforlikets forutsetning

Flere av høringsinstansene mener at departementet på sikt bør legge enhetskostnadsprinsippet til grunn. Departementet mener at en slik modell kan være hensiktsmessig når likeverdig behandling er ferdig innfaset. Ferdig innfasing av likeverdig behandling vil blant annet legge til rette for reell priskonkurranse og sette private barnehager bedre i stand til å tilby gode lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte, men dette forutsetter økt offentlig finansiering ut over budsjettrammen for 2005. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om videre innfasing av likeverdig behandling i forslaget til statsbudsjett for 2006.