4 Likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd

4.1 Finansieringen av private og offentlige barnehager

4.1.1 Finansiering før barnehageforliket

Barnehagene er i hovedsak finansiert gjennom tre kilder – statstilskudd, kommunal finansiering og foreldrebetaling. Fram til høsten 2003 ble ­statstilskuddet gitt med like satser til alle godkjente barnehager, etter antall barn i barnehage og deres alder og avtalte oppholdstid. Den statlige finansieringen av ordinær barnehagedrift er mer  enn fordoblet i løpet av de siste 4 årene – fra 4,9 mrd. kroner i 2001 til 10,8 mrd. kroner i 2005.

Kommunal finansiering av barnehagene har tidligere ikke vært regulert fra statlig hold. Kommunen har dekket kostnadene i egne barnehager, men har i mindre grad gitt tilskudd til de private barnehagene i kommunen. Fürst og Høverstad ANS gjennomførte i 2004 en kostnadsanalyse basert på regnskapstall fra et representativt utvalg kommuner og ikke-kommunale barnehager for regnskapsåret 2003. Denne analysen viser at kommunale driftstilskudd utgjorde en vesentlig lavere andel av inntektene i de ikke-kommunale barnehagene enn i de kommunale, se tabell 4.1.

At andelen statstilskudd varierer, skyldes stor variasjon i kostnadene mellom de tre barnehagetypene samt at private barnehager fra 1. august 2003 har fått et høyere statstilskudd enn de offentlige barnehagene. I 2003 var kostnadene per produserte oppholdstime i snitt 34,79 kroner i de kommunale barnehagene, 29,58 kroner i ordinære ikke-kommunale barnehager og 24,47 kroner i private familiebarnehager (ordinær drift).

Den betydelige forskjellen i kommunal finansiering har trolig bidratt til at private barnehager, til tross for lavere kostnadsnivå, gjennomgående har hatt høyere foreldrebetaling enn de kommunale barnehagene. Statistisk sentralbyrå gjennomfører hvert halvår en prisundersøkelse i et utvalg på 109 kommuner og 180 private barnehager. Den siste undersøkelsen før maksimalprisen ble innført er fra januar 2003. Undersøkelsen viste at gjennomsnittlig foreldrebetaling i private barnehager da var 3 325 kroner per måned. Gjennomsnittlig betaling i kommunale barnehager var betydelig lavere. For husholdninger med en gjennomsnittlig årsinntekt på 500 000 kroner, var foreldrebetalingen 3 100 kroner per måned, mens husholdninger med en gjennomsnittlig årsinntekt på 375 000 kroner betalte 3 000 kroner per måned. Husholdninger med gjennomsnittlig årsinntekt på 250 000 kroner betalte 2 580 kroner per måned.

4.1.2 Finansiering etter barnehageforliket

Regjeringen har et mål om full økonomisk likeverdig behandling av offentlige og private barnehager. Det er lagt opp til en trinnvis innfasing. Fra 1. august 2003 ble det øremerkede statstilskuddet økt med hhv. 19,1 prosent i de offentlige barnehagene og 33,7 prosent i de private. Videre fikk kommunene fra 1. mai 2004 en forskriftsfestet plikt til å sikre at alle private barnehager får dekket sine kostnader, med noen forbehold. For private barnehager betyr gjeldende forskrift om økonomisk likeverdig behandling i utgangspunktet en sikkerhet for at de kan drive videre med uendret kostnadsnivå etter innføring av maksimalpris.

Det differensierte statstilskuddet og forskriften om likeverdig behandling utgjør til sammen et første trinn i innfasingen av likeverdig behandling. Innfasing av likeverdig behandling er en oppfølging av barnehageforliket, som ble inngått 11. juni 2003 i forbindelse med behandling av St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet og Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven) , jf. Innst. O. nr. 128 (2002-2003) og Innst. S. nr. 250 (2002-2003). Forskriften er hjemlet i barnehageloven § 7b hvor det heter:

Ǥ 7b Offentlige tilskudd til private barnehager

Godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd.

Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig.»

Forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd er utformet i tråd med forutsetningene i barnehageforliket, jf. Innst. S nr. 250 (2002-2003):

«Det kommunale tilskuddet skal utjevne kostnadsforskjeller mellom barnehagene innen kommunen, samtidig som en skjønnspott hos fylkesmennene skal utjevne forskjeller mellom kommunene. Komiteen vil understreke betydningen av at disse midlene brukes til å sikre barnehagenes økonomi på bakgrunn av ulike kostnadssituasjoner.»

Gjennom forskriften om likeverdig behandling har kommunene fått et lovpålagt ansvar for å finansiere private barnehager. Private barnehager finnes per i dag i 278 (64 prosent) av landets totalt 433 kommuner.

Gjeldende forskrift er også utformet i tråd med de budsjettrammer som Stortinget vedtok for 2004. I henhold til forskriften skal kommunene i utgangspunktet utmåle et kommunalt tilskudd som sørger for at barnehagen får dekket sine kostnader, men tilskuddet kan avkortes i enkelte tilfeller:

• Der kostnadsdekning innebærer at barnehagen vil få en samlet offentlig finansiering per oppholdstime som er høyere enn i tilsvarende barnehager eid av kommunen.

• Der barnehagen har hatt en kostnadsvekst per oppholdstime som overstiger normal pris- og kostnadsvekst.

• Der foreldrebetalingen settes lavere enn i barnehager eid av kommunen.

• Der barnehagen har lav bemanning/lave personalkostnader samtidig som det tas ut et urimelig utbytte av virksomheten.

Opplegget for offentlig finansiering i 2004 er basert på noen klare forutsetninger. Det økte statstilskuddet fra 1. august 2003 ble gitt med en intensjon om at økte statlige midler skulle komme foreldrene til gode gjennom redusert foreldrebetaling. Økningen i statstilskuddet utgjorde hovedfinansieringen av ordningen med maksimalpris. De økte midlene var beregnet slik at de i snitt var tilstrekkelige til både å utjevne prisene mellom kommunale og private barnehager og redusere det generelle nivået ned mot 2 500 kroner per måned for en heltidsplass uten moderasjoner. Staten forutsatte at midlene skulle brukes til endrede inntektsforutsetninger og ikke til å øke barnehagenes kostnader. En undersøkelse som TNS Gallup gjennomførte på oppdrag fra BFD i september 2003, viste at midlene bare delvis var brukt i tråd med intensjonen. I gjennomsnitt var foreldrebetalingen redusert med 263 kroner per måned i kommunale barnehager og 448 kroner per måned i de private barnehagene sammenlignet med nivået før 1. august. Reduksjonen var størst i de barnehagene som i utgangspunktet hadde høyest foreldrebetaling. Blant de kommunale barnehagene som enten hadde satt ned prisene eller planla å sette ned prisene, var nytt nivå for høyeste betalingssats i snitt 2 576 kroner. Tilsvarende tall for de private barnehagene var henholdsvis 2 873 kroner for barn under tre år og 2 829 kroner for barn over tre år.

Rapporten fra TNS Gallup viser at deler av det økte tilskuddet ble brukt til andre formål. Bare 33 prosent av kommunene og 35 prosent av de private eierne oppga at de ville nytte hele det økte tilskuddet til å redusere foreldrebetalingen. På bakgrunn av disse resultatene, sendte barne- og familieministeren brev til alle kommuner og barnehageeiere. Her minnet hun om hva som var forutsetningen for det økte statstilskuddet og påpekte at kommunene måtte forberede seg på innføringen av maksimalpris og nytte det økte statstilskuddet med sikte på dette.

Dersom det økte tilskuddet ble brukt til andre formål enn redusert foreldrebetaling, kan dette ha ført til økte kostnader for barnehagene. Helårseffekten i 2004 av en slik kostnadsøkning fra høsten 2003, kan ha ført til en kostnadsvekst ut over det ordinære, som igjen kan ha betydd at barnehagen ikke fikk dekket sine reelle kostnader fullt ut fra 1. mai 2004. Resultatene fra den foreliggende evalueringen av barnehagereformen må ses i lys av dette.

Videre forutsettes det at kommunene samlet sett opprettholder sin egen ressursinnsats på samme nivå som før barnehageforliket ble inngått. Kommuner som har redusert bruken av egne midler, får ikke dette kompensert fra staten.

Prinsippet om kostnadsdekning lå til grunn for de statlige budsjettrammene i 2004, og kommunenes minimumsforpliktelser i forskriften er basert på dette. Samme forutsetninger ligger også til grunn i 2005, fram til forskriften endres fra 1. august, jf. kapittel 4.3. Det er imidlertid viktig å presisere at forskriften angir hva kommunene minimum er forpliktet til. Ut over dette står kommunene helt fritt til å velge nivå og innretning på den kommunale finansieringen av de ikke-kommunale barnehagene. Departementet har også oppfordret kommunene til å ta hensyn til endringer i kostnadsbildet i private barnehager dersom kommunen oppfatter disse som rimelige, selv om det betyr finansiering ut over minimumsforpliktelsene. Et typisk eksempel her vil være barnehager som etablerer ordnede lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte. Dersom kommunen stiller vilkår om tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår i private barnehager som i sine egne, må kommunen sørge for at dette er tilstrekkelig finansiert gjennom barnehagenes samlede inntekter.

4.1.2.1 Skjønnsmidler til kommunene

Kommunal ressursbruk har tidligere variert mye, avhengig av kostnadsnivå, barnehagedekning, nivå på foreldrebetalingen og omfanget av kommunal finansiering av de ikke-kommunale barnehagene. Da forliket ble inngått, ble den samlede kommunale ressursbruken beregnet til 4,48 mrd. kroner på årsbasis. Forliket forutsatte at kommunenes samlede ressursinnsats skulle videreføres nominelt på samme nivå og at all økt offentlig finansiering skulle komme gjennom økning i de statlige tilskuddene.

Innføring av maksimalpris, plikten til likeverdig behandling og drift av nye barnehageplasser påfører kommunene merutgifter. Disse merutgiftene varierer mye fra kommune til kommune, avhengig av utgangspunktet (jf. avsnittet over). For å kompensere kommunene for påførte merutgifter, ble det fra 1. mai 2004 innført en ny statlig tilskuddsordning med skjønnsmidler til kommunene.

I tråd med barnehageforlikets forutsetninger, er ordningen med skjønnsmidler utformet for å bidra til å sikre at forliket gjennomføres uten at det oppstår konflikt mellom utbygging, innføring av maksimalpris og god kvalitet i barnehagene, jf. Innst. S. nr. 250 (2002-2003). Skjønnsmidlene er et øremerket tilskudd til kommunen, som i sin helhet skal nyttes til drift av barnehager. Midlene disponeres sammen med kommunenes frie midler og skal bidra til å dekke:

• Driftsutgifter til eksisterende barnehager (både kommunale og ikke-kommunale) som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd.

• Driftsutgifter til nye barnehageplasser (både kommunale og ikke-kommunale) som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd.

Det er en forutsetning at skjønnsmidlene ikke skal kompensere for redusert kommunal egenfinansiering. Dette innebærer at kommuner som nominelt reduserer sitt eget bidrag til barnehagesektoren i forhold til nivået før barnehageforliket ble inngått, ikke får dette kompensert gjennom ordningen med skjønnsmidler. Departementet vil følge opp denne forutsetningen på grunnlag av kommunenes regnskapsrapportering for 2004 (KOSTRA).

Statlig kompensasjon knyttet til eksisterende barnehager (dvs. barnehager som var i drift ved utgangen av 2002) er gitt på bakgrunn av regnskapsopplysninger fra kommunene og de enkelte private barnehagene. Kompensasjonen gjenspeiler dermed den enkelte kommunes faktiske merutgifter, gitt at kommunene har fulgt de forutsetningene som ligger til grunn for det offentlige finansieringsopplegget for 2004 (se over). For nye plasser i 2003 og 2004, er imidlertid kommunene kompensert ut fra et gjennomsnittlig beregnet merbehov. Det betyr at kommunens merutgifter knyttet til ren aktivitetsvekst er finansiert totalt sett, men at den enkelte kommune kan komme noe ulikt ut avhengig av kostnadsnivå.

Rapporten fra Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) om evaluering av barnehagereformen bekrefter at reformen er fullfinansiert. Det redegjøres nærmere for resultatene i denne undersøkelsen i kapittel 4.2.

Skjønnsmidlene beregnes og tildeles kommunene uten forutgående søknad. I 2004 ble det tildelt totalt 496 mill. kroner i skjønnsmidler til kommunene. I 2005 er det bevilget i alt 1,248 mrd. kroner til samme formål, herunder også midler for å kompensere for kommunenes merutgifter knyttet til endringen i forskriften om likeverdig behandling fra 1. august 2005, jf. kapittel 4.3.

4.1.2.2 Departementets tilrettelegging for gjennomføring av reformen i kommunene

Iverksetting av barnehageforliket er den største reformen i barnehagesektoren noensinne. 1. mai 2004 trådte forskriftene om foreldrebetaling og likeverdig behandling av barnehager i kraft, og skjønnsmidlene ble innført fra samme dato. For sektoren innebar iverksetting av disse tre nye elementene store endringer i rammebetingelsene. Tidsrammen fram til 1. mai 2004 fra barnehageforliket ble inngått og budsjettbehandlingen høsten 2003, var svært knapp. Tabell 4.2 viser framdriftsplanen for arbeidet med iverksetting av sentrale elementer i barnehageforliket i perioden desember 2003 – oktober 2004.

Tempoet og kompleksiteten i barnehagereformen har stilt særlig store krav til rask og god informasjon fra staten ut til kommunene og den enkelte barnehage. I oppfølgingen av barnehageforliket har departementet lagt stor vekt på etablering av gode kanaler for informasjon og veiledning. Departementet utarbeidet en egen informasjonsstrategi, der sentrale elementer er:

• En egen nettside for reformen, www.barnehagereformen.dep.no.

• Nettside i samarbeid med Husbanken, www.etablerebarnehage.no. Nettsiden samler all relevant informasjon om etablering og drift av barnehager.

• En fyldig veileder for kommunenes håndtering av forskriften om likeverdig behandling.

• Egen regnearkmodell for beregning av kommunalt tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene i tråd med forskriften.

• Regionkonferanser for samtlige kommuner, med særlig vekt på veilederen om likeverdig behandling og bruk av regnearkmodellen.

• Skolering av fylkesmannsembetene som naturlig førstelinje i arbeidet med informasjon og veiledning til kommunene og barnehagene.

• Egne nyhetsbrev om reformen, distribuert til samtlige barnehager og kommuner.

• Jevnlige møter med eier- og interesseorganisasjoner i sektoren, med utveksling av informasjon om status i gjennomføringen av reformen.

• Brev fra statsråden til kommunene med informasjon om reformen.

4.2 Evaluering av første trinn i innfasingen av økonomisk likeverdig behandling

I dette kapitlet redegjøres det for resultatene fra evalueringen av første trinn i innfasingen av økonomisk likeverdig behandling av private og offentlige barnehager. Evalueringen baseres i hovedsak på rapporten fra ECON Analyse. I tillegg redegjøres det for hovedfunnene fra evalueringen som Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har gjennomført på vegne av KS og en undersøkelse av brukertilfredshet som TNS Gallup har gjennomført. Samlet gir disse undersøkelsene grunnlag for å evaluere økonomisk likeverdig behandling og barnehagereformen fra ulike perspektiver.

ECON Analyse gjennomførte på oppdrag fra BFD to undersøkelser i 2004, i henholdsvis mai/juni og oktober/november. Formålet med disse undersøkelsene var å evaluere de to forskriftene som trådte i kraft 1. mai 2004 – forskriften om foreldrebetaling og forskriften om økonomisk likeverdig behandling. Undersøkelsen omfattet alle landets kommuner og ikke-kommunale barnehager. Data knyttet til forskriften om likeverdig behandling er i hovedsak innhentet i forbindelse med den andre undersøkelsen i oktober. På det tidspunktet var det gått fem måneder siden forskriften trådte i kraft.

ECON Analyse har i hovedsak sett på følgende forhold:

• Kommunenes valg av finansieringsmodell (kostnadsdekning kontra enhetspris), med vekt på hvorvidt forskriftens minimumskrav følges (eller oppfattes som fulgt opp).

• Om kommunene mener den statlige kompensasjonen (skjønnsmidlene) er tilstrekkelig til å dekke kommunens merutgifter knyttet til oppfølging av reformen.

• Om de ikke-kommunale barnehagene mener de kommunale tilskuddene er tilstrekkelige til å kunne innføre maksimalpris.

• Om aktørene mener forskriften bidrar til å hindre kostnadsvekst og fremme effektiv drift og om fordelingen av tilskudd oppfattes som rettferdig.

• Hvordan kommunene og de ikke-kommunale barnehagene oppfatter prosessen rundt innføring av maksimalpris og likeverdig behandling.

• Om maksimalpris og likeverdig behandling har ført til svekket kvalitet i barnehagene.

4.2.1 Effekter av første trinn i innfasingen av likeverdig behandling

Evalueringen omhandler første trinn i innfasingen av likeverdig behandling. Et viktig formål under det første trinnet har vært å sørge for at kommunale og ikke-kommunale barnehager settes i stand til å overholde maksimalprisen, til tross for store kostnadsforskjeller. Ut fra dette formålet regulerer forskriften om likeverdig behandling kommunenes bruk av frie midler og statlige skjønnsmidler til barnehageformål. I tillegg har det differensierte, statlige driftstilskuddet lagt til rette for en viss grad av utjevning mellom offentlige og private barnehager med hensyn til offentlig finansiering. Ferdig innfasing av likeverdig behandling forutsetter at private og offentlige barnehager skal kunne drive på fullt ut like vilkår. Departementet er imidlertid kjent med at mange private barnehager har hatt forventninger om at reformen ville gi like tilskudd allerede fra første dag, til tross for at Stortinget har vedtatt en gradvis innfasing av likeverdig behandling. Kvalitative intervjuer som ECON har gjennomført, bekrefter at det har vært slike forventninger og at mange private barnehager derfor er mindre fornøyde med denne delen av reformen. Evalueringen som ECON Analyse har utført, må leses i lys av dette.

I kapittel 3 så vi på variasjonen i foreldrebetalingen i kommunale og ikke-kommunale barnehager i landet som helhet. Forskriften om likeverdig behandling gir kommunene en plikt til å sørge for at barnehagene i kommunen behandles likeverdig i tråd med kostnadsdekningsprinsippet, ut fra en forutsetning om at ikke-kommunale barnehager skal kunne innføre maksimalpris. I forhold til å vurdere effektene av forskriften om likeverdig behandling, er det derfor interessant å se på hvordan foreldrebetalingen varierer innad i hver kommune. Figur 4.1 viser variasjonen i foreldrebetalingen innad i den enkelte kommune.

Kilde: ECON Analyse.

Figuren viser at om lag to av tre ikke-kommunale barnehager har samme høyeste sats som de kommunale barnehagene i kommunen. Av de øvrige barnehagene er det noen flere som er billigere enn som er dyrere enn kommunens barnehager. I gjennomsnitt er ikke-kommunale barnehager om lag 3 prosent billigere enn kommunale barnehager innen samme kommune. Det er særlig de minste barnehagene som har lavere satser enn kommunen 1 . Evalueringen viser at ikke-kommunale barnehager har innført maksimalpris på lik linje med de kommunale barnehagene, og at man dermed har oppnådd det som var et viktig formål med første trinn i innfasingen av likeverdig behandling.

Barnehageforliket forutsetter at kommunenes ressursinnsats samlet sett skal opprettholdes på samme nivå som før forliket ble inngått, og at alle økte offentlige utgifter skal komme gjennom økt statstilskudd. Den enkelte kommunes oppfølging av reformen vil avhenge av i hvilken grad kommunen opplever at denne forutsetningen er oppfylt. ECON Analyse sin undersøkelse viser at 38 prosent av kommunene oppgir at skjønnsmidlene fra staten er for lave, 33 prosent opplever reformen som fullfinansiert, mens 5 prosent oppgir at skjønnsmidlene er mer enn tilstrekkelige. Svarene her må ses i lys av de forutsetninger for det offentlige finansieringsopplegget i 2004 som er beskrevet under kapittel 4.1 ovenfor. Kommuner som ikke har fulgt opp disse forutsetningene, kan i 2004 oppleve den statlige kompensasjonen som utilstrekkelig. De problemene som da oppstår kan imidlertid ikke tilskrives staten. Departementet vil, som nevnt under kapittel 4.1, følge opp dette punktet nærmere etter at kommunene har avlagt regnskap for 2004.

Rapporten som SNF har utarbeidet på oppdrag fra KS, har særlig sett på spørsmålet om barnehagereformen er fullfinansiert fra statens side. Hovedkonklusjon er at reformen generelt verken er underfinansiert eller overfinansiert og at beregningsmåten for skjønnsmidler fanger opp de vesentligste kostnadsfaktorene. Når det gjelder nye plasser, hvor skjønnsmidlene fordeles på grunnlag av gjennomsnittskostnader, er det lokale variasjoner som ikke fanges opp. I følge SNF slår disse variasjonene ut både positivt og negativt i forhold til forutsetningene som ligger til grunn for finansieringsordningene.

I ECON Analyses undersøkelse er det en relativt stor andel av kommunene som opplever reformen som underfinansiert fra statens side. Likevel er det bare ca. 20 kommuner (4,6 prosent) som har dekket dette inn ved å redusere på tilbudet i barnehagene gjennom redusert bruk av vikarer og andre tiltak knyttet til bemanningen, eller redusert tilbud om kost, utflukter mv.

Halvparten av de private barnehagene mener at reformen vil svekke kvaliteten. På undersøkelsestidspunktet hadde imidlertid barnehagene i liten grad gjennomført konkrete tiltak som kunne bidra til å svekke kvaliteten. 20 prosent hadde redusert bruken av vikarer, ellers var det små endringer i forhold til personalet. 18 prosent av barnehagene hadde redusert på andre tilbud. Samtidig oppgir mellom 2 og 3 prosent av de private barnehagene at de har økt kvaliteten. Tendensen til å oppgi at kvaliteten er svekket, er større desto høyere foreldrebetaling barnehagen hadde før 1. mai 2004. Det gir grunn til å stille spørsmål ved barnehagenes disponering av det økte statstilskuddet fra 1. august 2003 (jf. resultatene fra Gallups undersøkelse høsten 2003, som viste at tilskuddet til dels var benyttet i strid med intensjonene). ECON Analyse har imidlertid ikke gått nærmere inn i problemstillingen knyttet til bruken av de økte statlige midlene.

TNS Gallup gjennomfører årlig en undersøkelse av brukertilfredshet med ulike offentlige tjenester. Barnehager har vært rangert helt på topp i disse undersøkelsene siden midten av 1990-tallet. I 2003 svarte 89 prosent av brukerne at de helhetlig sett var fornøyd med barnehagen. Andelen som var meget eller svært fornøyd var 73 prosent.

TNS Gallup gjennomførte en ny undersøkelse av brukertilfredshet i perioden november 2004 – januar 2005. Denne undersøkelsen viser derfor brukernes tilfredshet med barnehagetjenesten etter innføring av barnehagereformen. Resultatene fra undersøkelsen er vist i figur 4.2.

Kilde: TNS Gallup

Figur 4.2 viser at brukernes tilfredshet med barnehager har økt etter innføring av reformen. 92 prosent av brukerne oppgir nå at de helhetlig sett er fornøyd med tilbudet, og andelen som er svært eller meget fornøyd er hele 78 prosent. Figuren viser også en indeks/gjennomsnittsskår for hvor fornøyd brukerne er med barnehagetilbudet, beregnet ut fra hvordan brukerne har rangert tjenesten på en skala fra 1-6, hvor 1 er svært misfornøyd og 6 er svært fornøyd. Dersom tjenesten får 100 poeng, har alle brukerne svart at de er svært fornøyd, mens 80 poeng representerer et gjennomsnitt på 5 (meget fornøyd). Indekstall fra 2004, 2003 og 2000 er vist i figuren. På alle 24 indikatorene er det målt økt tilfredshet etter iverksettingen av barnehagereformen. Det som i sterkest grad har bidratt til denne økningen i 2004, er økt tilfredshet med prisen på tilbudet i forhold til hva brukerne synes de får igjen. Det er naturlig å se dette resultatet i sammenheng med innføringen av maksimalpris i barnehage. Undersøkelsen tyder på at brukerne ikke har opplevd at reformen har ført til redusert kvalitet eller dårligere tilbud. TNS Gallups undersøkelse viser også at barnehager fortsatt er den offentlige tjenesten brukerne er mest fornøyd med.

For å få et bilde av de økonomiske konsekvensene for barnehagene, ble de private barnehagene bedt om å anslå driftsresultatet for 2003 og 2004. På grunn av at svarene ikke er helt sammenlignbare på tvers av ulike eierskapsformer, har ECON Analyse bare valgt å se på de foreldreeide barnehagene. Disse utgjør 34 prosent av barnehagene i utvalget, men 44 prosent av barna. 56 prosent av disse barnehagene mente de ville ende med et driftsunderskudd i 2004. For 2003 var tilsvarende andel 23 prosent. I 2004 anslås gjennomsnittlig underskudd til å bli rundt 25 000 kroner.

Fürst og Høverstad ANS gjennomførte både i 2002 og 2003 en kostnadsanalyse basert på regnskapstall fra et representativt utvalg kommuner og ikke-kommunale barnehager. I 2002 avsluttet 37 prosent av alle ikke-kommunale barnehager sitt regnskap med et underskudd. I 2003 var denne andelen sunket til 26 prosent. Av de foreldreeide barnehagene, gikk 27 prosent med driftsunderskudd i 2003. Dette tallet samsvarer godt med den andelen ECON Analyse har funnet i sin undersøkelse (23 prosent). Gjennomsnittlig underskudd i de foreldreeide barnehagene i 2003 var i følge Fürst og Høverstad ANS 63 700 kroner. Dette utgjorde om lag 2 prosent av kostnadene. Tallene fra ECON Analyse sin undersøkelse kan dermed tyde på at flere vil gå med underskudd i 2004, men at underskuddet i snitt vil være langt lavere enn i foregående år. På bakgrunn av Fürst og Høverstads kostnadstall, vil underskuddet i de foreldreeide barnehagene da i snitt utgjøre mindre enn 1 prosent av driftskostnadene. Fordi forskriften om likeverdig behandling bygger på et kostnadsdekningsprinsipp, hvor kommunen pålegges å dekke kostnader i barnehagene som ikke dekkes av foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd, er det ikke overraskende at gjennomsnittlig nivå på driftsunderskudd er vesentlig redusert.

I sin analyse for 2003 konkluderer Fürst og Høverstad ANS blant annet med at økningen i statstilskudd fra 1. august 2003 har hatt stor betydning for driftsresultatet i private barnehager i 2003. Noen barnehager med vanskelig driftsøkonomi salderte sitt budsjett med deler av denne økningen. For å vurdere hvor reell endringen i de private barnehagenes driftsøkonomi er etter innføring av maksimalpris, anses derfor 2003 for å være et lite relevant referanseår.

Barnehagenes svar i undersøkelsen til ECON Analyse må også ses i lys av hvorvidt barnehagen på undersøkelsestidspunktet kjente til størrelsen på det kommunale tilskuddet eller hadde hatt tid til å innarbeide denne inntektsforutsetningen i sitt budsjett. Departementet vil ha sikrere kunnskap når Fürst og Høverstad ANS har gjort en ny kostnadsanalyse, basert på regnskapstall for 2004. Denne analysen foreligger sommeren 2005.

4.2.2 Gjennomføringen av reformen

ECON Analyses evaluering viser at både kommunene og de ikke-kommunale barnehagene er lite fornøyd med prosessen rundt innføringen av maksimalpris og likeverdig behandling. ECON Analyse mener dette må ses i sammenheng med at reformen ble gjennomført på svært kort tid. Kommunene fikk kort tid til å forberede seg på det arbeidet som skulle gjøres, noe som naturlig nok har forsinket den videre prosessen overfor barnehagene. I en overgangsfase er det naturlig at sektoren opplever usikkerhet og at det er et stort behov for god informasjon. ECON Analyse sin evaluering må leses i lys av dette.

70 prosent av kommunene har i undersøkelsen til ECON Analyse svart at tidsfristene for gjennomføring av reformen var for korte. Knappe frister må ses i lys av at Stortinget hadde flere viktige elementer ved reformen til behandling tett opp til det tidspunktet forskriftene skulle tre i kraft 1. mai 2004. Om lag halvparten av kommunene mener de har fått god veiledning og hensiktsmessige verktøy for å praktisere forskriften om likeverdig behandling. Generelt er det bare 21 prosent som mener at innføring av reformen er godt tilrettelagt fra statlig hold.

Evalueringen av barnehagereformen som Samfunns- og næringslivsforskning har gjort på oppdrag fra KS, bekrefter at tidsaspektet er det som flest kommuner har opplevd som problematisk. Bare én av fire kommuner mener at de fikk tilstrekkelig tid til å gjennomføre reformen. Samtidig har to tredjedeler av kommunene svart at de hadde den nødvendige kompetansen til å gjennomføre reformen.

Særlig er det informasjonen om regelverk for likeverdig behandling av private og offentlige barnehager som mange kommuner, 76 prosent, mener kom for sent. En stor del av kommunene, 60 prosent, mener imidlertid at informasjonen om likeverdig behandling var tilstrekkelig da den først kom.

Rapporten fra Samfunns- og næringslivsforskning viser at de betydelige ressursene som er lagt inn i informasjonstiltak fra departementets side har hatt stor betydning for gjennomføringen av reformen. På spørsmål om informasjonsprosessen, oppgir kommunene at skriftlig informasjon fra staten, direkte kontakt med BFD og fylkesmennene og departementets nettsider har vært kommunenes tre viktigste kilder til informasjon om reformen.

ECON Analyses undersøkelse viser at 54 prosent av kommunene har lagt seg på forskriftens minimumskrav, dvs. kostnadsdekning. 11 prosent har valgt ulike former for enhetsprising, 9 prosent har valgt en blanding av enhetspris og kostnadsdekning mens 14 prosent har valgt andre ordninger. 13 prosent av kommunene hadde på undersøkelsestidspunktet ennå ikke bestemt seg for valg av modell. Flere av de kommunene som brukte en kostnadsdekningsmodell i 2004, ga i forbindelse med den kvalitative delen av undersøkelsen muntlig uttrykk for at de ville vurdere en annen modell i 2005. SNF finner en viss tendens til at kommuner med høye kostnader i egne barnehager i større grad har valgt kostnadsdekningsprinsippet enn kommuner med lave kostnader i egne barnehager.

I ECONs undersøkelse var det på undersøkelsestidspunktet fortsatt én av fire private barne­hager som oppga at de ikke hadde fått sikker informasjon om størrelsen på det kommunale tilskuddet for 2004. De øvrige barnehagene hadde per oktober 2004 god kjennskap til dette. ECON Analyse peker i sin rapport på at de finner stor variasjon mellom kommunene i forhold til hvor tidlig de involverte de private barnehagene i sin planlegging, og i hvor stor grad de private er involvert og informert om prosessen rundt gjennomføring av reformen. Noen kommuner startet prosessen i god tid før 1. mai i tråd med oppfordringene fra Barne- og familiedepartementet, mens andre kommuner i større grad har «sittet på gjerdet».

I SNFs rapport svarte halvparten av kommunene at de ikke hadde klart å utbetale tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene per 1. mai 2004. Fire måneder senere hadde vel tre fjerdedeler fulgt opp forskriften om likeverdig behandling. Om lag 97 prosent av kommunene oppga at de ved inngangen til 2005 ville ha fått på plass rutiner for likeverdig behandling. SNF spurte også om de administrative konsekvensene av reformen. Nesten 70 prosent av kommunene mente at gjennomføringen av likeverdig behandling var meget eller svært arbeidskrevende, mens 20 prosent mente den var lite arbeidskrevende.

Rapporten fra ECON Analyse viser at et stort flertall av barnehagene mener usikkerhet rundt tilskuddene har skapt frustrasjon. Videre mener 71 prosent av barnehagene at tidsfristen for gjennomføring av reformen var for kort. Et flertall av de private barnehagene (6 av 10), mener likevel at kommunen har fulgt opp så godt den har kunnet.

Mange barnehager har i perioden fram til endelig vedtak om kommunalt driftstilskudd mottatt et a-kontobeløp fra kommunen. Dette er i tråd med de tilrådinger som departementet ga for å sikre likviditeten i de private barnehagene i en overgangsperiode. 4 av 10 kommuner ga et slik beløp til alle barnehagene i kommunen, mens 16 prosent av kommunene ga et foreløpig beløp til noen av de private barnehagene.

ECON Analyse har spurt barnehagene om de mente kommunen hadde fulgt opp forskriften om likeverdig behandling. To av tre barnehager svarte på spørsmålet. Om lag halvparten av de som svarte mener kommunene ikke har fulgt forskriften. Andelen som mener kommunen ikke følger forskriften, er vesentlig høyere blant barnehagene som ikke innfrir maksimalpriskravet enn blant de som har en foreldrebetaling på eller under maksimalpris. Av de barnehagene som har en foreldrebetaling over maksimalpris, er det bare én av fire som mener kommunen har fulgt forskriften. Muntlige utsagn fra barnehagene tyder imidlertid på at mange barnehager svarer negativt på dette spørsmålet fordi de enten ikke kjenner innholdet i forskriften godt nok eller har andre forventninger til kommunens finansieringsplikt enn det forskriften angir.

Departementet har hentet inn opplysninger om omfanget av klagesaker etter forskriften om likeverdig behandling. Tilsvarende rapportering om klagesaker etter forskriften om foreldrebetaling er det redegjort for i kapittel 3.2. Fylkesmennene ble bedt om å rapportere for perioden 1.5.2004 til og med 31.12.2004. Rapporteringen viser at fylkesmennene har mottatt i alt 256 klager på vedtak om kommunalt tilskudd etter forskriften om likeverdig behandling i løpet av 2004. Fylkesmennene har behandlet 186 av disse sakene. Utfallet av fylkesmennenes klagebehandling viser at klager har fått medhold i 9 tilfeller, mens kommunenes vedtak er opprettholdt i 175 av tilfellene.

At tallet på klagesaker er såpass høyt, må ses i sammenheng med at Private Barnehagers Landsforbund utarbeidet en standardklage over forskriften om likeverdig behandling, som ble hyppig benyttet av flere medlemsbarnehager en periode etter at forskriften trådte i kraft. I standardklagen er det først og fremst prinsippene for likeverdig behandling som tas opp som klagegrunnlag og ikke selve utmålingen av det kommunale tilskuddet. De vedtakene hvor det er selve utregningen av det kommunale tilskuddet som er påklaget, er i mindretall.

4.2.3 Utforming av forskriften om likeverdig behandling

Undersøkelsen viser at kommunene er rimelig godt fornøyd med hvordan selve forskriften er utformet. 66 prosent av kommunene mener forskriften sikrer driften av barnehager, 63 prosent mener forskriften hindrer kostnadsvekst, mens 38 prosent mener forskriften fremmer effektivitet. Det siste punktet må vurderes i forhold til forskriftens prinsipp om kostnadsdekning, som for de fleste barnehagene ikke gir sterke insentiver til å redusere kostnadene ut fra dagens kostnadsnivå.

7 av 10 private barnehager mener forskriften gir en urettferdig fordeling av midler i og med at barnehagens kostnadsnivå har betydning for størrelsen på det kommunale tilskuddet. Videre synes barnehagene i liten grad at forskriften sikrer driften i de private barnehagene. Men samtidig mener over halvparten at reformen på sikt vil være positiv for de private barnehagene.

4.3 Videre innfasing av likeverdig behandling

I forslaget til statsbudsjett for 2005 redegjorde Regjeringen for hvordan den vil bedre driftsvilkårene for private barnehager, jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Barne- og familiedepartementet. Regjeringen foreslo å øke de statlige skjønnsmidlene med om lag 230 mill. kroner for å finansiere økt offentlig tilskudd til private barnehager fra 1. august 2005. Helårsvirkningen av forslaget er beregnet til 550 mill. kroner (2005-kroner). Midlene skal først og fremst gå til de private barnehagene som har mottatt minst i kommunale tilskudd til nå. Som følge av denne satsingen, varslet departementet at det ville sende på høring forslag om endring av forskriften om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd:

«Departementet vil foreslå at den enkelte kommune i tillegg til å sørge for kostnadsdekning skal ha plikt til å finansiere private barnehager slik at samlet offentlig tilskudd utgjør minst 85 prosent av hva tilvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar. En slik plikt til likeverdig behandling vil sikre finansieringen av barnehager med ulikt kostnadsnivå. Samtidig vil endringen legge til rette for en større utjevning mellom barnehager.»

I tråd med Regjeringens forslag vedtok Stortinget under budsjettbehandlingen å øke de statlige skjønnsmidlene til barnehageformål med om lag 230 mill. kroner.

4.3.1 Enhetskostnadsprinsippet

Under behandlingen av forslaget til statsbudsjett for 2005 ba komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, Regjeringen om å bruke erfaringene fra evalueringen av forskriften om likeverdig behandling som grunnlag for å vurdere eventuelle andre modeller, herunder enhetskostnadsprinsippet, for innfasing av likeverdig behandling og endring av forskriften om likeverdig behandling.

Enhetskostnadsprinsippet defineres her som likt tilskudd til alle barnehager i én og samme kommune, basert på en normert enhetskostnad beregnet ut fra kostnadene i kommunens egne barnehager.

En plikt til likeverdig behandling som bygger på enhetskostnadsprinsippet, har flere fortrinn. Blant annet vil enhetskostnadsprinsippet forenkle utmåling av tilskudd administrativt, og det vil gi større forutsigbarhet for barnehagene. Enhetskostnadsprinsippet vil også gi et insitament til kostnadskontroll for barnehageeier.

En viktig forutsetning for drøfting av neste trinn i innfasingen av likeverdig behandling fra 1. august 2005, er imidlertid at de samlede offentlige overføringene til drift av barnehagesektoren ikke skal økes i forhold til budsjettrammen for 2005. Innenfor dagens budsjettrammer vil enhetskostnadsprinsippet forutsette en betydelig omfordeling av offentlige midler – i hovedsak fra kommunale barnehager til ikke-kommunale barnehager, men også innenfor gruppen av ikke-kommunale barnehager. Barne- og familiedepartementet har i tidligere svar på spørsmål fra Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (2004-2005) redegjort for kostnadene ved å innføre enhetskostnadsprinsippet uten slik omfordeling, det vil si at de ikke-kommunale barnehagene får like høyt samlet offentlig tilskudd som kommunens egne barnehager mottar per i dag. Merkostnaden ble da beregnet til 1,3 mrd. kroner i helårsvirkning, gitt måltall for 2004 og 2005. Merkostnaden utover vedtatt budsjett vil med disse forutsetningene være om lag 750 mill. kroner.

Mange barnehager vil innenfor dagens budsjettrammer ikke få dekket sine driftskostnader med et slikt finansierings­system. Kostnadsanalyser viser at det er store forskjeller i kostnadene mellom barnehager. Figur 4.3 illustrerer kostnadsvariasjonene mellom ordinære barnehager i den enkelte kommune. Figuren viser hvor stor prosentvis differanse det er mellom kostnadene i ordinære ikke-kommunale barnehager og gjennomsnittskostnaden i de kommunale barnehagene i tilhørende kommune. Grunnlagstallene er hentet fra en analyse av regnskapstall fra 2003 i et utvalg på 50 kommuner (Fürst og Høverstad ANS, 2004).

I gjennomsnitt er kostnadene i ordinære ikke-kommunale barnehager om lag 12 prosent lavere enn i kommunens egne barnehager. 37 prosent av barnehagene har kostnader som utgjør mindre enn 80 prosent av kostnadene i de kommunale barnehagene i den enkelte kommune. Figuren viser imidlertid at det er en del ikke-kommunale barnehager (13 prosent) som har høyere kostnader enn kommunens egne barnehager.

Kostnadsvariasjonene mellom barnehager innad i kommunene illustreres også ved å se på den enkelte kommune. Stolpediagrammene i figur 4.4, 4.5 og 4.6 viser kostnadene per oppholdstime i ikke-kommunale og kommunale barnehager i tre tilfeldig valgte kommuner.

Kostnadsvariasjonene innebærer at det først og fremst vil være kommunale barnehager som ikke vil få dekket sine kostnader ved innføring av enhetskostnadsmodellen innenfor dagens budsjettramme, men også private barnehager med et høyt kostnadsnivå vil kunne komme i en tilsvarende situasjon.

I teorien vil en modell med enhetskostnader på sikt kunne føre til en mer effektiv ressursbruk i barnehager som i dag har et høyt kostnadsnivå. Analyser tyder imidlertid på at effektiviseringspotensialet i kommunale barnehager er begrenset (Telemarksforskning, 2001). En viktig forklaring på høyere gjennomsnittskostnader i kommunale enn i private barnehager er nivået på personalkostnadene (Fürst og Høverstad ANS, 2001, 2002, 2003). Dette skyldes igjen at alle de kommunale barnehagene har pensjonsordninger for sine ansatte, at kommunale barnehager har vikarordninger i større grad enn de private, og at kommunale barnehager har et personale med lengre ansiennitet enn de private. I stor grad er dette kostnadselementer som kommunene har liten mulighet til å redusere. Det er et mål for Regjeringen at både offentlige og private barnehager gjennom likeverdig behandling skal kunne tilby ordnede lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte.

Manglende muligheter til å effektivisere driften kan bety at barnehager som ikke får dekket sine kostnader eventuelt må redusere kvaliteten på tilbudet for å redusere kostnadene. Barnehageforliket forutsetter at kvaliteten ikke skal reduseres. Alternativt vil foreldrebetalingen måtte økes for at kvaliteten skal kunne opprettholdes.

Regjeringen legger til grunn at når likeverdig behandling er ferdig innfaset, skal private og offentlige barnehager ha like driftsvilkår. En provenynøytral enhetskostnadsmodell sørger i utgangspunktet for like tilskudd, men krever reduserte kostnader i mange barnehager.

En overgang til enhetskostnadsprinsippet på kommunenivå innenfor dagens budsjettramme vil innebære at kommunene må omfordele ressursbruken mellom barnehagene i kommunen, dvs. fra barnehager med høyt kostnadsnivå til barnehager med lavt kostnadsnivå, og/eller at kommunene må øke ressursinnsatsen ut over de 4,48 mrd. som ble forutsatt ved inngåelse av barnehageforliket.

Dersom kommunene ikke klarer eller ikke ønsker å omfordele midler fra barnehager med høyt kostnadsnivå, vil en plikt til å sørge for like nominelle tilskudd trolig bety at kommunene tvinges til å øke ressursinnsatsen ut over de 4,48 mrd. som forutsatt i barnehageforliket. Uten en økning i kommunenes frie inntekter, vil dette føre til at kommunene eventuelt må omprioritere midler fra andre kommunale sektorer. På kort sikt vil dette være vanskelig, og modellen vil dermed sette kommunene i en svært presset prioriteringssituasjon. Dette vil være i strid med barnehageforlikets forutsetning om at reformen skal fullfinansieres gjennom en økning i de statlige midlene.

4.3.2 Endring av forskriften om likeverdig behandling fra 1. august 2005

4.3.2.1 Utkast til endring av forskrift om likeverdig behandling

Barne- og familiedepartementet sendte følgende utkast til endring av forskrift om likeverdig behandling på høring 24. januar 2005, med høringsfrist 7. mars 2005:

Ǥ 3 Kommunens ansvar

Det er kommunen som skal sørge for at alle godkjente barnehager i kommunen mottar offentlig tilskudd på en samlet sett likeverdig måte.

Kommunen skal dekke kostnader til ordinær drift i barnehagene som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Settes foreldrebetalingen i ikke-kommunale barnehager lavere enn foreldrebetalingen i kommunens egne barnehager, har kommunen ikke plikt til å dekke differansen.

Kommunen har plikt til å gi tilskudd slik at det samlede offentlige tilskuddet utgjør minst 85 prosent av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd.

Kommunen har utover dette ikke plikt til å dekke kostnadsvekst som overstiger normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren.

Kommunen har ikke plikt til å gi tilskudd slik at den samlede offentlige finansieringen av barnehagen overstiger det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd.»

I utarbeidingen av høringsutkastet har departementet vurdert å endre forskriften i tråd med enhetskostnadsprinsippet. Som det framgår av drøftingen i punkt 4.3.1, vil en forskrift utformet i tråd med et slikt prinsipp ha svært uheldige konsekvenser både for private barnehager og kommuner dersom dette gjennomføres innenfor dagens budsjettramme.

Høringsutkastet om endring av forskrift om likeverdig behandling er utformet i tråd med alternativet som er skissert i budsjettforslaget. Kommunens plikt til å sørge for kostnadsdekning foreslås videreført som i dag. Kommunen skal imidlertid ha plikt til å sørge for at det samlede offentlige tilskuddet utgjør minst 85 prosent av hva tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar. Ut over dette skal kommunene fortsatt ikke ha plikt til å dekke økte kostnader utover normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren. Som i gjeldende forskrift, begrenses kommunenes plikt til å sørge for kostnadsdekning oppad til å sørge for lik offentlig finansiering som i tilsvarende egne barnehager.

Utkastet innebærer i praksis at kostnadsdekningsprinsippet fortsatt vil komme til anvendelse for private barnehager, som for å få dekket sine kostnader må ha mer enn 85 prosent av hva kommunens barnehager i snitt mottar i offentlig tilskudd. For de øvrige barnehagene vil ikke kostnadsdekningsprinsippet komme til anvendelse. Disse barnehagene vil få 85 prosent av hva kommunens barnehager i snitt mottar i offentlig tilskudd, selv om behovet vil variere fra barnehage til barnehage. Forslaget inneholder derfor elementer av både kostnadsdekningsprinsippet og enhetskostnadsprinsippet.

Kostnadsdekningsprinsippet tilsier at barnehagene som hovedregel får dekket sine kostnader til tross for store kostnadsforskjeller og innføring av maksimalpris. Utkastet legger samtidig til rette for større grad av utjevning mellom barnehagene. I følge Barne- og familiedepartementets beregninger vil om lag 60 prosent av de ikke-kommunale barnehagene få økt offentlig tilskudd gjennom en endring av forskriften i tråd med høringsutkastet.

4.3.2.2 Høringsuttalelser

Utkast til forskrift om likeverdig behandling i forhold til offentlige tilskudd har vært på bred og alminnelig høring hos berørte aktører i barnehagesektoren, herunder alle landets kommuner (inkludert bydeler), fylkesmannsembeter, departementer og 36 andre offentlig og private høringsinstanser.

Det er kommet inn 70 høringsuttalelser, av disse er 35 fra kommuner , 6 fra fylkesmenn og 29 fra øvrige høringsinstanser . 55 høringsinstanser har innsendt realitetsuttalelse.

Høringsinstansene slutter seg i all hovedsak til forslaget i høringsutkastet. Dette gjelder 45 av 55 høringsinstanser. Mange av høringsinstansene er opptatt av at de økte utgiftene endringen vil medføre må dekkes av statlige øremerkede midler. Noen, særlig private barnehageeiere, ønsker enhetskostnadsprinsippet innført nå. Enkelte instanser påpeker at dette vil være mest forutsigbart og dessuten enklere for den enkelt barnehage og kommune å håndtere. Flere bemerker at gjeldende forskrift og forslaget til endring gir stort rom for tolkninger og frihet i fastsettelse av kommunalt kostnadsnivå.

Fylkesmenn

Alle fylkesmennene som uttalte seg (6 av i alt 18) støtter departementets forslag.

Fylkesmannen i Aust-Agder uttaler:

«Fylkesmannen i Aust-Agder ser positivt på en endring i forskriften som sikrer at kommunen gir tilskudd til private eiere slik at det samlede offentlige tilskuddet utgjør minst 85 prosent av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd. Vi mener at dette vil bidra til at ikke bare nyetablerte barnehager, men også barnehager som ikke hadde etablert gode lønns- og pensjonsforhold for sine ansatte da nevnte forskrift trådte i kraft, nå får denne muligheten. Dette vil gi de private barnehagene større mulighet til på lik linje med de offentlige barnehagene, å få tilsatt et godt kvalifisert personale, noe som vil være med på å sikre god kvalitet på tilbudet til alle barn der familien velger å benytte barnehage.»

Fylkesmannen i Hordaland mener at bedre økonomiske rammer for de private barnehagene er et viktig virkemiddel for å nå målet om full barnehagedekning:

«Spørsmålet blir så hvilke prinsipper utmålingen av kommunalt tilskudd bør foretas etter. Budsjettrammen for 2005 er vedtatt. På denne bakgrunn mener vi at departementets forslag, som bygger på både kostnadsdekningsprinsippet og enhetskostnadsprinsippet, er mest fordelaktig på det nåværende tidspunkt. Vi viser her til de ulemper departementet selv beskriver i høringsnotatet med å innføre et rendyrket enhetskostnadsprinsipp med de gitte økonomiske rammene. Fylkesmannen i Hordaland tilføyer at utmåling etter et rendyrket enhetskostnadsprinsipp under disse forutsetningene i verste fall kan føre til at barnehager må legges ned.

Fylkesmannen i Hordaland bemerker imidlertid at det på sikt bør vurderes om det kan bevilges mer penger kombinert med at reglene endres slik at tilskudd skal utmåles etter enhetskostnadsprinsippet. Dette vil være ønskelig ut fra de fordeler departementet selv peker på ved utmåling etter et slikt prinsipp. Fylkesmannen i Hordaland vil tilføye at dette også ville være ønskelig ut fra rettssikkerhetshensyn. Vi mener at reglene for utmåling, både slik de er utformet i dag og slik de er utformet i departementets forslag, er så kompliserte at det kan være vanskelig for barnehageeiere å se hva de egentlig skal klage på.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener ordlyden «tilsvarende barnehager» er problematisk og ber departementet presisere det kommunale handlingsrom:

«Med en såpass løs ordlyd gis det her et rom for skjønn, noe som for øvrig gjelder mange områder mht. likebehandlingen. Dette skaper erfaringsmessig problemer. Vi ber departementet være tydeligere i veilederen forhold til det handlingsrom kommunene har i forhold til dette, og at det tydeligere eksemplifiseres hvilke avgrensninger som vil kunne godtas. Dette for å lette kommunenes arbeid i forhold til beregning av kommunalt tilskudd.

På samme tid er det nødvendig med en slik avgrensning som ligger i formuleringen «tilsvarende barnehage» for å hindre at sammenlikning skjer mellom barnehager med helt ulike driftsforutsetninger. Fylkesmannen støtter således forslaget i § 3, 3.ledd, samt endringen i § 3, 4.ledd.»

Kommuner

Flertallet av kommunene som har uttalt seg, støtter departementets forslag (30 av 35). 16 støtter imidlertid forslaget på vilkår av at det gis statlig kompensasjon for merutgiftene. Kun 4 kommuner er i mot endringsforslaget.

Tønsberg kommune støtter forslaget på vilkår av at det gis statlig kompensasjon for merutgiftene og uttaler:

«Forslaget til endring muliggjør en forenkling i forhold til å administrere fordeling av det offentlige tilskuddet til barnehagene. Det er sterkt ønskelig at det samlede offentlige tilskuddet til barnehagene blir enklere å beregne. Det bidrar videre til at de private barnehagene kan gis bedre og mer forutsigbare driftsvilkår. En endring fra august 2005 betyr imidlertid at de private barnehagene for inneværende år ikke vil få full oversikt over sine rammevilkår før fra høsten 2005.

Kommunen forutsetter at den økte utgiften fra august 2005 som følge av den foreslåtte endring fullt ut dekkes av skjønnsmidler fra staten.»

Oslo kommune er i mot endringsforslaget og uttaler blant annet:

«Oslo kommune har et stort innslag av private barnehager og er opptatt av at private barnehager kan få forutsigbare og trygge driftsrammer for barnehagedriften. Oslo kommune er bekymret for at forslaget kan føre til at flere kommuner velger å ikke legge til rette for ytterligere privat barnehagedrift.

Ut i fra hensynet til lokalt selvstyre er Oslo kommune sterkt i mot statlige normer for enhetskostnader.

Finansieringsplikten som forskriften innebærer, har ikke blitt tilstrekkelig finansiert fra statens side. Oslo kommune er bekymret for at den foreslåtte endringen heller ikke vil bli tilstrekkelig finansiert.

(…).»

4.3.2.2.1 Andre instanser

Omkring to tredjedeler (9 av 15) av de øvrige høringsinstansene som har avgitt realitetsuttalelse, støtter endringsforslaget, herunder 3 som støtter på vilkår av at det gis statlig kompensasjon for merutgiftene. En tredjedel (5 av 15) er i mot endringsforslaget.

Organisasjonen for private barnehager i Larvik støtter endringene, men ser likevel store utfordringer og usikkerhetsmomenter og uttaler blant annet:

«(…)

Manglende innsyn i kommunale regnskap som kan avklare og definere hva «tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd», oppleves vanskelig. Alle tall fra kommunal drift vil danne et sammenlikningsgrunnlag for privat drift. Når grunnlagstallene blir svært lite synlige, og mange poster dekkes av andre enheter enn barnehage, ser vi at kontrollmuligheten av 85 % reduseres betraktelig.

(…).»

Private Barnehagers Landsforbund framholder at de ikke er i stand til å se hvordan en praktisering av de foreslåtte endringene (minimum 85 prosent sum offentlig finansiering sammenlignet med tilsvarende barnehage eid av kommunen) slår ut, og om det i praksis vil være en tilnærming mot reell økonomisk likeverdig behandling, før de ser hvilke justeringer som blir foreslått i veilederen og hvilke presiseringer som kommer med hensyn til kommunenes beregninger av kostnadsbruk i egne, kommunale barnehager og uttaler:

«PBL mener fortsatt at det er feil tolkning av § 7b at utgangspunktet kan være et kostnadsdekningsprinsipp, og kommunenes praktisering av dette prinsippet i 2004 har gjort PBL enda mer overbevist om at man ikke får et velfungerende system ved denne utmålingsmetoden. Det kan synes som om kommunene har for stor frihet når det gjelder å beregne eget kostnadsnivå, både i forhold til basistjenestene og de indirekte kostnadene. Ettersom finansieringssystemet i de kommunale barnehagene er slik at kommunene må bruke egne frie midler til å dekke inn alle kostnader som ikke finansieres av statstilskudd og foreldrebetaling, vil kommunene ved bruk av kostnadsdekningsprinsippet + 85 % garanti, ha incentiver til å tilpasse beregningene for å få nedjustert den kommunal egenfinansiering og dermed også sum offentlig finansiering.»

Stiftelsen Husmødrenes Barnehager er opptatt av finansieringsmodell og tilskuddsnivå og at den kommunale tilskuddsordningen må endres fra kostnadsdekning til enhetskostnadsprinsippet. Kommunene må videre tilføres nok midler slik at de klarer å ivareta sine forpliktelser i en slik finansieringsmodell. Kommunene må dessuten forplikte seg til å yte tilskudd slik at det samlede offentlige tilskuddet utgjør 100 prosent av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlig tilskudd. Et lavere tilskudd vil medføre konkurransevridning i kommunens favør.

KFO er blant annet opptatt av at de økte kostnadene for kommunene må dekkes av staten og uttaler:

«I Rundskriv Q-06/204 «Skjønnhetsmidler til barnehager 2004» forutsettes det at kommunens egen ressursbruk opprettholdes på dagens nivå og at skjønnhetsmidlene ikke skal kompensere for redusert kommunal egenfinansiering. KFO mener at dette er forutsetninger som må videreføres for å kvalitetssikre de kommunale barnehagene. Likebehandlingen må ikke føre til kvalitetssenkning i de kommunale barnehagene. Derfor må staten overføre tilstrekkelig med midler slik at kommunene klarer å ivareta sine forpliktelser. Økte kostnader for kommunene må dekkes gjennom økte overføringer fra staten.»

KS er tilfreds med departementets presisering i høringsnotatet om at endringer i tilskuddsbestemmelsene som medfører høyere utgifter for kommunene til ikke- kommunale barnehager, skal kompenseres fullt ut fra statens side. KS ønsker dog en presisering:

«Når det gjelder forskriftsutkastets § 3, fjerde ledd, mener KS det bør fremgå enda klarere at ordene «utover dette» utelukkende viser til det som står i tredje ledd i samme paragraf – dvs definisjonen av kommunens plikt til å gi tilskudd. Vi foreslår derfor følgende alternative formulering av fjerde ledd:

«Kommunen har ikke plikt til å dekke kostnadsvekst som overstiger normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren, dersom betingelsene i denne paragrafs tredje ledd er oppfylt»»

Fra Utdanningsforbundets uttalelse siteres:

«Utdanningsforbundet er i utgangspunktet glad for at myndighetene ønsker å finne ordninger som sikrer økonomisk likeverdig behandling av private og offentlige barnehager. Utdanningsforbundet er enige med departementet i at enhetskostnadsprisnippet alene ikke er egnet for sektoren. Det vises her til høringsnotatets omtale av de store kostnadsforskjellene det er mellom barnehager og til Fürst og Høverstad sine analyser av årsakene til disse forskjellene. Intensjonen om å sikre private barnehager en finansiering på 85 % av det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd, støttes. Utdanningsforbundet mener imidlertid at det er mye som mangler for å sikre barn, foreldre og ansatte likeverdige forhold i landets barnehager.»

4.3.2.3 Departementets vurdering og konklusjon

Barnehageforliket sier at likeverdig behandling skal innfases. Et viktig formål med første trinn i innfasingen av likeverdig behandling var å sørge for at barnehagene kunne iverksette maksimalprisen på tross av store kostnadsvariasjoner. Andre trinn i denne innfasingen vil skje fra 1. august 2005. Det er lagt inn om lag 230 mill. kroner i skjønnsmidlene som skal gå til økte tilskudd til de private barnehagene. Helårsvirkningen er 550 mill. kroner.

Enhetskostnadsprinsippet er drøftet som alternativ utforming av plikten til likeverdig behandling i kapittel 4.3.1. Gitt dagens budsjettramme, mener Regjeringen at kommunene ikke bør pålegges en plikt til likeverdig behandling basert på et rendyrket enhetskostnadsprinsipp. Med en plikt til likeverdig behandling basert på dette prinsippet, vil alle barnehager innenfor hver kommune få likt samlet offentlig tilskudd. Innenfor dagens budsjettramme vil dette innebære at mange ikke-kommunale barnehager vil få økt tilskudd, mens andre ikke vil få dekket sine kostnader. Disse vil settes i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette vil også kunne føre til redusert kvalitet i tilbudet. Kommunene vil kunne komme i en vanskelig prioriteringssituasjon. Med en slik plikt, må kommunen omprioritere midler fra barnehager med høyt kostnadsnivå til barnehager med lavt kostnadsnivå. Dersom kommunene ikke klarer eller ikke ønsker å omfordele midler fra barnehager med høyt kostnadsnivå, vil en plikt til å sørge for like nominelle tilskudd trolig bety at kommunene tvinges til å øke ressursinnsatsen utover de 4,48 mrd. som var forutsatt i barnehageforliket ved en omprioritering av midler fra andre kommunale sektorer.

Departementet har sendt på høring et forslag som bygger på en kombinasjon av kostnadsdekningsprinsippet og enhetskostnadsprinsippet. Hovedregelen om kostnadsdekning er foreslått videreført, men uavhengig av kostnadsnivå skal tilskuddet minimum utgjøre 85 prosent av det tilsvarende kommunale barnehager i snitt mottar. Et stort flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag. På bakgrunn av høringsuttalelsene og drøftingen av enhetskostnadsprinsippet i kapittel 4.3.1, vil departementet endre forskriften om likeverdig behandling i tråd med høringsutkastet, men med de presiseringer KS foreslår. Høringsinstansenes forslag om presiseringer i forhold til blant annet definisjon av «tilsvarende kommunale barnehager» og beregning av kostnadsnivået i kommunens barnehager, vil bli vurdert under arbeidet med merknader til forskrift og revidering av veileder. Departementet har i sitt informasjons- og veiledningsarbeid bedt kommunene om å vedlegge tilstrekkelig dokumentasjon av hvordan det kommunale tilskuddet er beregnet. De ikke-kommunale barnehagenes rett til innsyn i beregningene og grunnlagsdokumenter reguleres for øvrig av forvaltningsloven og offentlighetsloven. På bakgrunn av høringsuttalelsene vil departementet vurdere å presisere at kommunene skal gi tilstrekkelig dokumentasjon, slik at ikke-kommunale barnehager kan vurdere om kommunens beregning av kostnader i egne barnehager og tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene er i tråd med kravene i forskriften med merknader og retningslinjene i veilederen.

Flere av høringsinstansene mener at departementet på sikt bør legge enhetskostnadsprinsippet til grunn. Departementet deler dette synet, og mener at enhetskostnadsprinsippet vil være hensiktmessig når likeverdig behandling er ferdig innfaset. Sammenlignet med gjeldende forskrift, vil enhetskostnadsprinsippet forenkle utmåling av tilskudd administrativt, og det vil gi større forutsigbarhet for barnehagene. Enhetskostnadsprinsippet vil også gi et insitament til kostnadskontroll for barnehageeier.

Regjeringen legger til grunn at når likeverdig behandling er ferdig innfaset, skal kommunale og ikke-kommunale barnehager kunne drive på like vilkår. Ferdig innfasing av likeverdig behandling vil blant annet legge til rette for reell priskonkurranse og sette private barnehager bedre i stand til å tilby gode lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte. Dette forutsetter økt offentlig finansiering ut over budsjettrammen for 2005. Merkostnaden ved å gi ikke-kommunale barnehager like høyt samlet offentlig tilskudd som de kommunale barnehagene, er tidligere beregnet til 750 mill. kroner ut over vedtatt budsjettramme for 2005, forutsatt måltallet for 2004 og 2005. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om videre innfasing av likeverdig behandling i forslaget til statsbudsjett for 2006.