2 Barnehageplass til alle som ønsker det

2.1 Innledning

Regjeringens viktigste mål på barnehageområdet er barnehageplass til alle som ønsker det. Dette er også et av hovedmålene i barnehageforliket. Målet i forliket er at full behovsdekning skal nås i løpet av 2005, men i tråd med barnehageforliket vurderes tidsplanen for full behovsdekning løpende i lys av utbyggingssituasjonen og etterspørselen etter plasser.

Flere juridiske og økonomiske virkemidler er tatt i bruk for å bidra til at målet om full dekning kan nås. Kommunene har fått en utbyggingsplikt som gjør barnehager til en lovpålagt oppgave for kommunene. Kommunene har også fått en plikt til å gjennomføre en samordnet opptaksprosess i kommunen. Dette gir den lokale barnehagemyndigheten bedre mulighet til å planlegge og dimensjonere et tilbud som er i tråd med den samlede etterspørselen og innbyggernes ønsker.

Økonomisk er det gunstigere enn noensinne å etablere nye barnehageplasser. Staten dekker store deler av kostnadene ved nye plasser gjennom et investeringstilskudd og et øremerket driftstilskudd. I tillegg utløser nye plasser skjønnsmidler fra staten som dekker det som ellers ville vært kommunenes egenandel til drift av de nye plassene. Gjennom skjønnsmidlene kompenseres kommunene også for de økte utgiftene knyttet til regelverket for likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barne­hager. I gjennomsnitt fullfinansierer staten nye plasser av normal standard gjennom disse til­skuddene.

Redusert foreldrebetaling har ført til en vesentlig økning i etterspørselen etter heltids barnehageplasser, og denne effekten har vært større enn forventet. Det har derfor tatt lengre tid enn forutsatt å nå full behovsdekning. I St.prp. nr 1 (2004-2005) for Barne- og familiedepartementet, la Regjeringen til grunn at det er mest realistisk å anta at full dekning ikke vil bli oppnådd før i 2006.

I dette kapitlet beskrives kapasitetsveksten og utviklingen i antall barn i barnehagene i 2004 basert på endelige utbyggingstall. Deretter redegjøres det for departementets forventninger om utbygging i resten av perioden fram til full behovsdekning er nådd. Til slutt diskuteres demografiske endringers betydning for barnehageutbyggingen og målet om full behovsdekning.

2.2 Utviklingen i 2004

Ved utgangen av 2004 hadde totalt 213 045 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage. I tillegg kommer vel 7 000 barn med tilbud i åpen barnehage. Fordelingen av barna etter alder og oppholdstid er vist i tabell 2.1.

Tabellen viser at totalt om lag 139 000 barn, eller 65,2 prosent av barnehagebarna, hadde heltidsplass per 15. desember 2004. Ved utgangen av 2003 var heltidsandelen på 60,8 prosent. Tabellen viser også at om lag 74 000 barn hadde deltidsplass i barnehage ved utgangen av 2004.

I forbindelse med arbeidet med statsbudsjettet for 2005 innhentet departementet en rapportering fra kommunene om status for utbygging per 20. september 2004 og prognoser for utbygging for resten av året. Denne rapporteringen ble lagt til grunn for departementets svar på spørsmål fra Stortinget i forbindelse med budsjettbehandlingen.

De endelige utbyggingstallene for 2004 viser en langt mer positiv utvikling enn rapporteringen fra september tydet på. Tabell 2.2 viser en oversikt over kapasitetsvekst i barnehagesektoren og økning i antall barn i barnehage i perioden 1999 til 2004. Tabellen viser at veksten i 2004 var den desidert høyeste i perioden – både målt i antall barn og i antall oppholdstimer. Gjennomsnittlig ukentlig oppholdstid har økt med nærmere 3 timer siden 1999. Også dekningsgraden, som var relativt stabil fram til og med 2001, har økt betydelig de siste årene og er ved utgangen av 2004 på over 72 prosent. Dette viser etter departementets oppfatning at virkemidlene som er tatt i bruk har en meget positiv effekt på utbyggingen. I St. meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre ble full behovsdekning anslått til å utgjøre 213 000 barn, som den gang tilsvarte om lag 70 prosent dekning.

Det har skjedd betydelige endringer både i alders- og oppholdstidsstrukturen i barnehagene i løpet av 2004. Endringene i antall barn i de ulike kategoriene i perioden 15.12.03 til 15.12.04 er vist i tabell 2.3.

Tabell 2.3 viser at antallet barn i barnehage økte med 7 873 i løpet av 2004. I tillegg økte tallet på barn med tilbud i åpen barnehage med vel 480. Tabellen viser også at det skjedde store forskyvninger mellom alders- og oppholdstidskategoriene i løpet av året. Det er en nedgang i antall barn i de fleste deltidskategoriene og en betydelig økning i heltidskategorien. Ved utgangen av 2004 er det vel 14 200 flere barn som har heltidsplass i barnehage enn ved utgangen av 2003, mens antallet barn med deltidsplass er redusert med 6 300. Disse betydelige endringene i oppholdstidsstruktur må ses i sammenheng med gjennomføringen av trinn 1 i maksimalprisreformen fra 1. mai 2004. Videre viser tabellen at økningen i antall barn var størst i den yngste aldersgruppen. I denne aldersgruppen var økningen på 4 687 barn, mens økningen i den eldste aldersgruppen var på 3 186 barn.

Økningen i antall barn i 2004 var størst i ikke-kommunale barnehager. Totalt 69,5 prosent av økningen kom i disse barnehagene. For de minste barna var imidlertid den kommunale etableringsandelen nesten like høy som den ikke-kommunale.

Siden et barn på heltid krever større kapasitet i barnehagene enn et barn på deltid, vil overgangen fra deltid til heltid «spise opp» en del av kapasitetsveksten i sektoren uten at det gir noen netto økning i antall barn i barnehage. For å illustrere den samlede utbyggingen i sektoren er derfor endringene i antall barn regnet om til ukentlige oppholdstimer innenfor hver oppholdstidskategori 1 , jf. tabell 2.4 som viser endringene i antall ukentlige oppholdstimer i perioden 15.12.03 til 15.12.04.

Tabell 2.4 viser at kapasitetsveksten i barnehagesektoren i 2004 totalt var på vel 507 000 oppholdstimer, som tilsvarer 11 274 heltidsplasser. I samme periode økte antallet barn i barnehage med 7 873. Forholdet mellom antall nye barn og antall etablerte heltidsplasser er dermed 1,43. Dette betyr at en økning på ett barn i barnehage i 2004 krevde en kapasitetsvekst i sektoren på 1,43 heltidsplasser. Gjennomsnittlig ukentlig oppholdstid økte fra 38,1 timer per 15.12.03 til 39,1 timer per 15.12.04. Dersom gjennomsnittlig ukentlig oppholdstid hadde holdt seg uendret i 2004, ville kapasitetsveksten dette året gitt plass til om lag 13 300 nye barn i barnehage. Dette er 1 300 flere enn måltallet for 2004 på 12 000 nye barn i barnehage. Dersom oppholdstiden hadde holdt seg uendret i 2003, ville kapasitetsveksten dette året gitt plass til 10 500 nye barn. Måltallet var på 12 000 nye barn også i 2003.

I 2004 var økningen i antall barn størst blant de minste barna, mens økningen i antall ukentlige oppholdstimer var størst i den eldste alderskategorien. Dette betyr at endringene i oppholdstidsstruktur var størst blant de største barna.

2.3 Utviklingen fram mot full behovsdekning

Barne- og familiedepartementet innhentet i september 2004 rapporter om antall barn på venteliste for barnehageplass i alle landets kommuner. Totalt var det per 20. september ca. 20 900 barn på venteliste. De endelige tallene for 2004 viser at antallet barn i barnehage økte med 5 500 fra 20. september og ut året. Departementet antar på dette grunnlag at 15 400 barn står på venteliste ved inngangen til 2005. Det antas videre at dette ventelistetallet gir uttrykk for den udekkede etterspørselen etter barnehageplasser ved trinn 1 i maksimalprisen.

Departementet har innhentet prognosetall for forventet utbygging i 2005 fra samtlige kommuner. Disse prognosene viser en brutto øking i antall heltidsplasser på noe i overkant av 17 000. Det er stor usikkerhet knyttet til tallene fordi en del plasser vil bli lagt ned og utbyggingsplanene i varierende grad er endelig vedtatt. Noen kommunere avventer hovedopptaket i vår før endelig beslutning om videre utbygging tas, og en del barnehager som påbegynnes i år vil først bli tatt i bruk i 2006.

I statsbudsjettet for 2005 er det lagt til grunn et måltall på 9000 barn i barnehage i 2005. Utbyggingstallene for 2004 viser at det ble en netto økning på 7 873 nye barn i barnehage i 2004. Med de sterke statlige virkemidlene knyttet til etablering av nye barnehageplasser mener departementet det er realistisk å nå måltallet på 9000 nye barn i barnehage i 2005. Dersom 9000 nye barn får plass i barnehage i løpet av 2005, vil det gjenstå 6 400 barn på venteliste ved utgangen av 2005. Regjeringen mener på denne bakgrunn at det er realistisk å legge til grunn at full behovsdekning ved trinn 1 i maksimalprisen vil kunne oppnås i løpet av 2006.

2.4 Etterspørsel etter barnehageplasser og demografiske endringer på lengre sikt

Selv etter at målet om tilnærmet full behovsdekning er nådd på landsbasis, kan variasjoner i etterspørselen etter barnehageplasser skape utfordringer med hensyn til tilpasning av tilbudet, ikke minst på lokalt nivå.

Demografiske endringer er en av flere faktorer som påvirker behovet for barnehageplasser framover. I følge Statistisk Sentralbyrås befolkningsframskrivninger vil antallet barn i alderen 1-5 år reduseres med totalt 11-12 000 i perioden 2005 til 2010 2 . Nedgangen per år er størst i begynnelsen av perioden, for så å flate ut. Også før 2005 har det vært en betydelig nedgang i antall barn i den aktuelle aldersgruppen. Nedgangen var på omlag 8 000 barn fra 2002 til 2004.

Utviklingen i faktisk folkemengde fram til 1.1.2005 viser en mindre nedgang i antall barn i aldersgruppen 1-5 år enn middelalternativet i befolkningsframskrivningene fra 2002 tilsier. Dette tyder på at framskrivningene fram mot 2010 viser en for stor nedgang i antall barn 1-5 år. I påvente av nye framskrivninger har departementet likevel lagt befolkningsframskrivningene til grunn for drøftingen i dette kapitlet.

Basert på dekningsgraden ved inngangen til 2005, som er på om lag 72 prosent, vil nedgangen i antall barn i alderen 1-5 år fra 2005 til 2010 for landet sett under ett frigjøre kapasitet tilsvarende vel 8 000 barn i barnehage. Med en gjennomsnittlig oppholdstid per barn på 39,1 timer per uke, dvs. som ved inngangen til 2005, tilsvarer dette en kapasitet på ca. 7 000 heltidsplasser.

Når antallet barn i førskolealder går ned, vil dekningsgrad og/eller oppholdstid per barn kunne økes uten at kapasiteten i barnehagesektoren bygges ut. Som beskrevet over, har både antall barn i barnehage og gjennomsnittlig ukentlig oppholdstid økt betydelig de siste årene, og det har vært behov for en betydelig kapasitetsvekst i sektoren til tross for at antallet barn i førskolealder er redusert siden 2002.

Departementet legger til grunn at dagens ventelistetall gir uttrykk for den udekkede etterspørselen etter barnehageplasser ved maksimalpris trinn 1. Departementet vil understreke at det er betydelig usikkerhet knyttet til denne forutsetningen. Legges ventelistetallene til grunn, er det totalt omlag 228 000 barn som ved inngangen til 2005 ønsker plass i barnehage. Dette tilsvarer en dekningsgrad ved full behovsdekning på 78 prosent, basert på faktisk antall barn i alderen 1-5 år per 1.1.2005. Gjennomsnittlig ukentlig oppholdstid per barn har økt fra 37,5 timer per uke i 2002 til 39,1 timer per uke i 2004. Fram mot 2010 vil det kunne skje en ytterligere økning i ukentlig oppholdstid. Med disse forutsetningene må kapasiteten i barnehagesektoren i 2010 ligge over dagens kapasitet for å sikre full behovsdekning, selv om antallet barn i alderen 1-5 år går ned fram mot 2010. Innføring av maksimalpris trinn 2 vil øke kapasitetsbehovet ytterligere.

Etterspørselen etter barnehageplasser må tilfredsstilles på lokalt nivå. Analyser av befolkningsendringer på nasjonalt nivå kan derfor tilsløre de lokale utfordringene med hensyn til å tilpasse tilbudet lokalt. Dersom det totale antallet barn reduseres i kommuner som ikke har full barnehagedekning, vil de frigjorte plassene bli fylt opp av barn på venteliste. Dersom det totale antallet barn derimot reduseres i kommuner med full barnehagedekning, vil de frigjorte plassene ikke automatisk fylles opp av nye barn. Noen plasser kan dermed bli lagt ned fordi det ikke finnes etterspørsel etter disse plassene på lokalt nivå, selv om det finnes en udekket etterspørsel på nasjonalt nivå.

ECON Analyse har på oppdrag fra departementet analysert sammenhengen mellom ventelistetall og befolkningsendringer på kommunenivå 3 . Analysen viser at de barna som høsten 2004 sto på venteliste for å få barnehageplass, er konsentrert i relativt få kommuner. Nesten halvparten av kommunene har ingen barn på venteliste, mens om lag halvparten av barna på venteliste finnes i fem kommuner. Kommunene med full dekning er gjennomgående relativt små og beliggende i distriktene. Med dagens flyttemønster ligger det derfor an til nedgang i folketallet og i antall barn i førskolealder i mange av de kommunene som i dag har full barnehagedekning.

Analysen indikerer at antallet barn i barnehage kan bli redusert med inntil 4-5 000 i kommuner med full barnehagedekning. En del av denne nedgangen inngår i den totale nedgangen på 11-12 000 barn i den aktuelle aldersgruppen på landsbasis. I tillegg vil noe av nedgangen skyldes flyttinger – primært til kommuner med lengre ventelister. Tabell 6 viser at nedgangen i antall barn 1-5 år blir størst i kommuner med full eller tilnærmet full dekning, mens nedgangen blir minst i de kommunene hvor andelen barn på venteliste er høyest. De kommunene som har den største udekkede etterspørselen, vil derfor ikke få den samme effekten av nedgangen i antall barn på nasjonalt nivå som kommuner med full eller tilnærmet full barnehagedekning. Dette betyr at det for mange kommuner, til tross for den forventede nedgangen i antall barn i førskolealder på nasjonalt nivå, fortsatt vil være en utfordring å bygge ut tilstrekkelig kapasitet til å dekke den framtidige etterspørselen etter barnehageplasser.