2 Retningslinjer for budsjettpolitikken

2.1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken

I tråd med Regjeringens langtidsprogram 2002-2005 (St.meld. nr. 30 for 2000-2001) må den økonomiske politikken ivareta følgende hovedhensyn:

• Den økonomiske politikken må bidra til en stabil økonomisk utvikling, hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. Midlene som disponeres over statsbudsjettet utgjør en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar. Pengepolitikken kan i noen grad avlaste budsjettpolitikken i å stabilisere økonomien. En bør imidlertid være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Det inntektspolitiske samarbeidet må bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av takt med våre handelspartnere, slik at en kan sikre et varig grunnlag for lav arbeidsledighet.

• Den økonomiske politikken må være opprettholdbar over tid, slik at det ikke etter noen år blir nødvendig med store politikkomlegginger som kan svekke grunnlaget for velferden. De neste ti årene vil offentlige budsjetter etter all sannsynlighet vise betydelige overskudd, og avsetningene i Statens petroleumsfond vil være store. Etter hvert avtar imidlertid petroleumsinntektene, samtidig som utgiftene til pensjoner og omsorg øker kraftig. Dersom vi skal klare å møte disse utfordringene uten å måtte foreta vesentlige innstramminger i budsjettet i framtiden, er det nødvendig at store deler av de høye oljeinntektene det nærmeste tiåret avsettes i Petroleumsfondet.

• Den økonomiske politikken må bidra til en effektiv utnyttelse av ressursene både i offentlig og privat sektor. Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes ikke primært av hvor mye oljeinntekter som er tilgjengelig, men av arbeidsstyrkens størrelse og kompetanse og av hvor effektivt vi utnytter våre ressurser. Over tid er derfor en styrking av arbeidslinjen i sysselsettings- og trygdepolitikken, arbeidet med å styrke og fornye offentlig sektor, og andre tiltak for å forbedre økonomiens virkemåte avgjørende for å trygge og videreutvikle våre velferdsordninger. Utformingen av budsjettpolitikken må også støtte opp under hensynet til en effektiv økonomi.

2.2 Det langsiktige handlingsrommet i budsjettpolitikken

Norsk økonomi har siden 1993 vært inne i en høykonjunktur. Sterk økonomisk oppgang førte til en situasjon med lite ledig kapasitet. Budsjettpolitikken ble strammet til for å motvirke en tiltakende pris- og kostnadsvekst. Samtidig står en overfor langsiktige utfordringer i budsjettpolitikken, fordi utgiftene til pensjoner, pleie og omsorg vil øke kraftig, samtidig som petroleumsinntektene vil avta. Budsjettpolitikken må i tråd med dette være basert både på konjunkturmessige hensyn og mer langsiktige forhold.

Høye oljepriser har gitt klart høyere oljeinntekter for staten enn tidligere regnet med. Dette har gitt store avsetninger i Petroleumsfondet, og fondet forventes å vokse betydelig i årene framover. Dette gjør det nødvendig med en klar strategi for bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet de nærmeste årene. Hensynet til en jevn og stabil utvikling i norsk økonomi innebærer imidlertid at det er klare begrensninger på hvor raskt en økning i bruken av oljeinntekter kan fases inn. Størstedelen av de store overskuddene på statsbudsjettet som vi nå ser, bør derfor settes til side i Petroleumsfondet for å dekke økte utgifter vi vet kommer når veksten i antall alderspensjonister for alvor tiltar i perioden etter 2015. Et hovedformål med Petroleumsfondet er nettopp at vi på denne måten skiller bruken av inntektene fra petroleumsvirksomheten fra opptjeningen, jf. boks 2.1.

Utviklingstrekkene mht. befolkningssammensetning og pensjoner innebærer økte utgifter over offentlige budsjetter framover. I Langtidsprogrammet 2002-2005 presenteres en makroøkonomisk framskriving, Referansealternativet, som illustrerer omfanget av de utfordringene en står overfor. Framskrivingen beskriver en utvikling for norsk økonomi der veksten i offentlig sysselsetting begrenses for å oppnå en balansert utvikling som er opprettholdbar på lang sikt. En slik bane gir rom for en utvikling i offentlig sysselsetting som om lag er tilstrekkelig til å opprettholde dagens standarder og dekningsgrader i de offentlige velferdstjenestene, inkludert vedtatte reformer. Når det samtidig bl.a. legges til grunn en videreføring av regelverket i folketrygden, og uendret nivå på skattesatser og brukerbetalinger for tjenestene, viser framskrivingen en forholdsvis svak økning i bruken av oljepenger, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet (jf. boks 2.2) fram mot 2020, når hele perioden ses under ett. Underskuddet øker imidlertid sterkt i perioden fra 2020 til 2040 som følge av økningen i pensjonsutgiftene og andre aldersrelaterte utgifter. Det er i dette alternativet ikke rom for noen nye reformer eller velferdsforbedringer i offentlig sektor. Det vil derfor kunne oppstå et sterkt press i retning av økt etterspørsel etter private tilbud av bl.a. helsetjenester.

Referansealternativet illustrerer at dersom det ikke gjennomføres omlegginger av politikken som bidrar til å effektivisere offentlig sektor, eller styrke offentlige budsjetter på annen måte, er det ikke rom for å bruke mer av petroleumsinntektene de nærmeste årene enn det som følger av vedtatte reformer. Dette resultatet samsvarer med at generasjonsregnskapet nå er om lag i balanse.

Grunnlaget for en styrking og videreutvikling av de offentlige velferdsordningene vil primært avhenge av vekstevnen i fastlandsøkonomien, at arbeidstyrken holdes på et høyt nivå, samt at en lykkes i å fornye offentlig sektor slik at en får mer velferd for gitt ressursinnsats. Det vises til omtalen av Fornyelsesalternativet i Langtidsprogrammet 2002-2005, samt til omtalen til slutt i dette kapitlet.

I figur 2.1 sammenholdes utviklingen i Referansealternativet med utviklingen i Vegringsalternativet og et alternativ der bruken av oljepenger over statsbudsjettet tilpasses forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Også disse beregningsalternativene presenteres i Langtidsprogrammet 2002-2005. Vegringsalternativet illustrerer konsekvensene av å øke sysselsettingen innen offentlig tjenesteyting i takt med veksten de siste ti årene, og ellers videreføre dagens politikk på sentrale områder som pensjonssystemet og skatter.

En handlingsregel basert på at bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet tilsvarer realavkastningen av Petroleumsfondet, ble bl.a. drøftet i rapporten fra Tempoutvalget fra 1983. Framskrivingen som presenteres i figur 2.1, innebærer en gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter fram til 2020. I framskrivingen har en lagt til grunn at dette benyttes dels til økt offentlig sysselsetting og dels til reduserte skatter.

¹)Statsbudsjettets strukturelle, oljekorrigerte underskudd regnet i prosent av BNP for Fastlands-Norge, jf. boks 2.2.

²)Kommunale timeverk er i figuren vist som prosentvis avvik fra det sysselsettingsnivået som kreves for å gjennomføre vedtatte reformer og ellers opprettholde uendrede standarder og dekningsgrader (MAKKO-alternativet i Langtidsprogrammet 2002-2005).

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.1 viser utviklingen i henholdsvis bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet og i offentlig sysselsetting. Sysselsettingsutviklingen er illustrert ved forskjellen mellom offentlig sysselsetting i de ulike alternativene og det sysselsettingsnivået som er nødvendig for å gjennomføre vedtatte velferdsreformer og ellers opprettholde dagens standard og dekningsgrader i det offentlige velferdstilbudet. Figuren illustrerer noen hovedmekanismer knyttet til innfasingen av petroleumsinntektene:

• Ved å sette av tilstrekkelige midler i Petroleumsfondet til å møte den framtidige utgiftsveksten knyttet til aldringen av befolkningen og framtidige pensjonsutgifter, er det mulig å sikre en jevn utvikling i de offentlige velferdstilbudene uten å måtte stramme inn på andre områder, jf. utviklingen i Referansealternativet. Dette alternativet innebærer at bruken av petroleumsinntekter øker forholdsvis svakt de nærmeste 20 årene, for så å øke sterkt.

• Med en videreføring av veksten i offentlig sysselsetting som på 1990-tallet, vil det oljekorrigerte underskuddet stige raskt, og det vil tvinge seg fram en kraftig innstramming i offentlige finanser noe fram i tid, jf. utviklingen i Vegringsalternativet. En slik rask økning i bruken av petroleumsinntekter de nærmeste årene vil motsvares av økt reallønnsvekst og nedbygging av konkurranseutsatt næringsliv. Denne svekkelsen av konkurranseevnen vil senere måtte reverseres. Petroleumsinntektene er i dette tilfellet i stor grad brukt opp i løpet av de nærmeste 20 årene, og import av varer og tjenester til Norge må da igjen i hovedsak finansieres gjennom eksport fra fastlandsøkonomien.

• Bruk av forventet realavkastning av Petroleumsfondet gir en jevn innfasing av petroleumsinntektene. Dette alternativet sikrer at en ikke tærer på denne delen av statens formue. Samtidig gir det rom for en viss utvikling av velferdstilbudet og/eller en viss reduksjon i skattenivået. Også med en slik innfasing må det imidlertid gjennomføres tiltak som bidrar til å begrense veksten i offentlig sektors utgifter, eller styrke inntektene. Omfanget av de nødvendige innstrammingene i dette alternativet blir imidlertid vesentlig mindre enn i Vegringsalternativet.

Som retningslinje for budsjettpolitikken har det så langt vært lagt til grunn at budsjettet i en normal konjunktursituasjon skal virke om lag nøytralt på økonomien. Dette innebærer at bruken av oljeinntekter målt ved den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen holdes uendret over tid. Alle beregningsalternativene som er vist i figur 2.1 innebærer økt bruk av oljeinntekter. Dette illustrerer at en videreføring av en nøytral budsjettpolitikk, dvs. uendret bruk av oljeinntekter, vil være svært krevende i et langsiktig perspektiv.

Gjennomgangen over illustrerer at spørsmålet om hvor store oljeinntekter det er forsvarlig å bruke i årene framover, ikke er et spørsmål omdet skal brukes mer av petroleumsinntektene over offentlige budsjetter, men når dette bør skje. I vurderingen av hvordan petroleumsinntektene skal fases inn i årene framover, er bl.a. følgende avveiinger sentrale:

1. Hensynet til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet tilsier isolert sett stor tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter de nærmeste to tiårene. De oppsparte oljeinntektene kan da benyttes til å dekke økte framtidige utgifter, spesielt etter 2020. En sterk opptrapping i bruken av oljeinntektene i disse årene vil imidlertid kunne lede til sterk pris- og kostnadsvekst, og føre til store omstillingsproblemer for konkurranseutsatt sektor i denne perioden.

2. Hensynet til å oppnå en stabil utvikling i økonomien over tid, både før og etter 2020, trekker i retning av en forholdsvis jevn innfasing av oljeinntektene. Jo mer en øker bruken av petroleumsinntektene det nærmeste tiåret, dess større blir behovet for at en på et senere tidspunkt må sette i verk tiltak for å styrke de offentlige budsjettene for å oppnå en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet.

3. Hensynet til konkurranseutsatt sektor og hensynet til å unngå store omstillinger i økonomien må tillegges stor vekt. Økt bruk av oljeinntekter vil kunne øke aktiviteten i økonomien. I en situasjon med høy kapasitetsutnyttelse vil dette kunne føre til en svekkelse av det konkurranseutsatte næringslivet. Ved innfasingen av oljeinntekter må en derfor legge stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Både våre egne og andre lands erfaringer viser at for sterk bruk av petroleumsinntekter kan gi store omstillingskostnader og ledighetsproblemer (hollandsk syke).

4. Hensynet til usikkerhet i framtidige oljeinntekter taler for stor grad av forsiktighet i bruken av dem.

5. En bør ikke basere den økonomiske politikken på at skatte- og avgiftsnivået skal øke. Snarere bør noe av det handlingsrommet økt innfasing av oljeinntekter gir, over tid benyttes til å redusere skatter og avgifter. Et høyt skattenivå medfører samfunnsøkonomiske kostnader, for eksempel ved at arbeidsstyrken reduseres. I en stadig tettere integrert verden reduseres dessuten mulighetene for å ha et skatte- og avgiftsnivå som avviker mye fra andre land.

Etter Regjeringens vurdering må bruken av oljeinntektene baseres på at den økonomiske politikken skal gi en rimelig generasjonsmessig balanse, at det offentlige tjenestetilbudet skal kunne opprettholdes på lang sikt og at konkurranseutsatt sektor har et omfang som er nødvendig for å ha balanse i utenriksøkonomien over tid. Dette krever at en betydelig del av de store overskuddene en har nå, må settes til side for å dekke framtidige utgifter. Bruken av inntektene fra petroleumsvirksomheten må skilles fra opptjeningen, ved at mesteparten av de høye petroleumsinntektene i årene framover tilføres Petroleumsfondet. Usikkerheten om framtidige inntekter gjør det dessuten viktig ikke å legge opp til et nivå på bruken av inntektene som ikke er opprettholdbart ved et eventuelt oljeprisfall.

Inntektene fra petroleumsproduksjonen har blitt betydelig høyere de siste to årene enn tidligere lagt til grunn. Dette har gitt store avsetninger i Statens petroleumsfond, og økt rom for bruk av avkastningen av disse midlene. Fondet forventes også å vokse betydelig i årene framover. Dette har økt handlefriheten i budsjettpolitikken. Regjeringen mener på denne bakgrunn at det er behov for en klar, langsiktig strategi for bruken av oljeinntektene.

Regjeringen har lagt vekt på at en retningslinje for bruken av oljeinntektene som ivaretar hensynene stilt opp ovenfor, samtidig må være forholdsvis enkel og bør kunne fungere som en rettesnor i det løpende budsjettarbeidet. Et nærliggende alternativ vil være å legge opp til en bruk tilsvarende om lag den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet. En politikk basert på å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet sikrer at realverdien av fondet ikke reduseres. Når alle inntektene fra petroleumsvirksomheten avsettes i Petroleumsfondet og en bare bruker avkastningen, vil fondet fortsette å vokse i årene som kommer. Samtidig baseres bruken på realiserte inntektsstrømmer fra oljevirksomheten, og ikke usikre framtidige inntekter.

Etter en samlet vurdering vil Regjeringen legge til grunn følgende som retningslinje for budsjettpolitikken:

• Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

Basert på de anslagene som er lagt til grunn i Langtidsprogrammet, innebærer dette at en i 2010 vil bruke oljeinntekter i statsbudsjettet tilsvarende om lag 5½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. I 2001 er den tilsvarende andelen knapt 2 pst., målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Da har en på vanlig måte korrigert for blant annet variasjon i skatteinntekter som følge av aktiviteten i økonomien, regnskapsomlegginger og særskilte, midlertidige inntekter og utgifter, jf. boks 2.2. Handlingsregelen tilsier ut fra dette en anslått økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet på om lag 0,4 pst. av BNP for Fastlands-Norge i hvert av årene fram til 2010. For 2002 innebærer handlingsregelen en økning i bruken av oljeinntekter på 4 mrd. kroner sammenliknet med en nøytral budsjettpolitikk.

Med en bruk av oljeinntekter i samsvar med forventet realavkastning i Petroleumsfondet, kan overskuddet i statsbudsjettet i 2010 anslås til 6 pst. av BNP, og kapitalen i Petroleumsfondet i 2010 vil øke til nær 130 pst. av BNP, jf. figur 2.2.

Verdien av Petroleumsfondet vil avhenge av oljeprisutviklingen og hvilken avkastning fondet oppnår. Det ville være uheldig om store svingninger i avkastningen i fondet fra år til år skulle forplante seg til fastlandsøkonomien gjennom endringer i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. For å motvirke slike svingninger bør den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet, og ikke den faktiske, danne utgangspunktet for innfasingen av oljeinntektene. Ved beregning av den forventede realavkastningen er det lagt til grunn en realrente på 4 pst. Videre tar beregningene utgangspunkt i størrelsen på Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret. Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra ett år til det neste, må endringen i bruken fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av Petroleumsfondet noen år fram i tid.

Kilde: Finansdepartementet.

Retningslinjene for bruken av oljeinntekter tar utgangspunkt i en normal konjunktursituasjon. I en situasjon med høy aktivitet i økonomien, bør en holde tilbake i budsjettpolitikken i forhold til dette, mens det ved et konjunkturtilbakeslag kan være behov for noe større bruk av oljeinntekter. Finanspolitikken må fortsatt ha et hovedansvar for å stabilisere utviklingen i norsk økonomi.

Det er ikke likegyldig hvordan bruken av oljeinntekter skjer. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør om lag 4/5 av den samlede produksjonen i norsk økonomi. Det skal derfor ikke stort inntektstap til i resten av økonomien før den økte handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp. På lang sikt er det således vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. I en slik sammenheng er det størrelsen på og utnyttelsen av arbeidsstyrken og andre ressurser som betyr mest for den økonomiske veksten, og dermed for omfanget av de offentlige velferdsordningene. Regjeringen legger derfor vesentlig vekt på at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skal brukes på en måte som også vil styrke vekstevnen til norsk økonomi. Lavere skatter og avgifter kan gi næringslivet bedre arbeidsvilkår, slik at konkurranseevnen styrkes. Tilsvarende vil tiltak for en bedret infrastruktur, samt tiltak for å bringe fram ny kunnskap gjennom forskning og utvikling, bidra til å styrke vekstevnen. Styrket vekstevne og høyere arbeidstilbud vil i seg selv trygge grunnlaget for de offentlige velferdsordningene.

Det vises til Langtidsprogrammet 2002-2005 for en nærmere omtale av Regjeringens politikk for å styrke vekstevnen i økonomien.