3 Retningslinjer for pengepolitikken

3.1 Bakgrunn

I Norge har pengepolitikken tradisjonelt vært rettet inn mot å holde en fast eller stabil valutakurs. Erfaringer har vist at det er vanskelig å finstyre valutakursen. I utøvelsen av pengepolitikken har Norges Bank derfor fokusert på de grunnleggende forutsetningene for en stabil valutakurs, bl.a. inflasjonsutsiktene og konjunktursituasjonen. I Norges Banks brev av 21. oktober 1999 til Finansdepartementet om den økonomiske politikken i 2000 skrev banken:

«I skjønnsutøvelsen fokuserer Norges Bank på de grunnleggende forutsetningene for stabilitet i kronekursen: For å oppnå kursstabilitet mot euro, må virkemidlene i pengepolitikken rettes inn slik at pris- og kostnadsstigningen kommer ned mot den stigningen Den europeiske sentralbanken (ESB) sikter mot. Samtidig må Norges Bank unngå at pengepolitikken i seg selv bidrar til nedgangstid med deflasjon, fordi det kan svekke tilliten til kronen.»

Med en valutakursmålsetting for pengepolitikken er det begrenset hvor mye en kan tillate at inflasjonen i Norge kan avvike fra inflasjonen hos ankervalutaen. En stabil valutakurs mot euro krever således i utgangspunktet at inflasjonen over tid utvikler seg om lag på linje med euroområdet. Den europeiske sentralbanken har definert prisstabilitet som en prisstigning på 2 pst. eller lavere, jf. boks 3.1.

For en liten, åpen økonomi er det en nær og gjensidig sammenheng mellom valutakursutvikling og innenlandsk inflasjon. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. En stabil økonomisk utvikling, med moderat pris- og kostnadsvekst, vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

I sin årstale 17. februar 2000 uttalte sentralbanksjefen følgende:

«Erfaringene fra 1970- og 80-årene viser at pengepolitikken i lengden ikke egner seg til å styre konkurranseevnen eller størrelsen på den konkurranseutsatte sektoren. Hvis vi forsøker det, vil pengepolitikken bare bidra til ustabilitet. Slike grunnleggende realøkonomiske forhold kan derimot påvirkes gjennom finanspolitikken og samarbeidet mellom partene i arbeidslivet. Norges Bank kan ikke med åpne øyne bidra til å skape inflasjon eller nedgangstid med deflasjon. Det ville føre til en ustabil krone. Det er derfor ikke konflikt mellom å rette virkemidlene i pengepolitikken mot lav og stabil inflasjon og målet om stabilitet i kronekursen.»

En er avhengig av et vellykket samspill mellom de ulike områdene av den økonomiske politikken for å oppnå en stabil økonomisk utvikling, en stabil valutakurs og lav inflasjon. Dette ble framhevet i Revidert nasjonalbudsjett 1994, da den tidligere valutakursforskriften ble fastsatt:

«Det bør skje en samlet vurdering og avveining av virkemidlene i den økonomiske politikken ut fra hovedmålene. Høy sysselsetting og lav pris- og kostnadsvekst krever et vellykket samspill mellom pengepolitikken, finanspolitikken, inntektspolitikken og tiltak for å bedre økonomiens virkemåte. Pengepolitikken skal sammen med de andre virkemidlene bidra til en stabil økonomisk utvikling.»

Denne vurderingen gjelder fortsatt.

Finanspolitikken har et hovedansvar for å stabilisere utviklingen i norsk økonomi. Pengepolitikken avlaster i noen grad finanspolitikken i å stabilisere økonomien, men en bør være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. Midlene som disponeres over statsbudsjettet utgjør uansett en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få en stabil økonomisk utvikling uten at finanspolitikken tar et hovedansvar.

I Norges Banks brev av 19. oktober 2000 om den økonomiske politikken i 2001 skrev banken:

«En spesiell situasjon oppstår dersom finanspolitikken stimulerer til økt vekst i etterspørselen rettet mot skjermede næringer, og det fortsatt er betydelig press i økonomien. Kampen om realressursene må i en slik situasjon føre til at konkurranseevnen svekkes og verdiskapingen i konkurranseutsatt sektor reduseres. Hvis det er liten tillit til norsk økonomisk politikk, kan en slik utvikling føre til forventninger om fremtidig inflasjon og en ustabil krone. Norges Bank må motvirke en utvikling som på denne måten kan svekke grunnlaget for kursstabilitet. Hvis det derimot er tillit til at pengepolitikken er rettet inn mot de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet, altså at pengepolitikken ikke vil inflatere økonomien, vil markedsaktørene kunne forvente at konkurranseevnen svekkes gjennom en styrking av kronen. Norges Bank vil ikke kunne motvirke en slik appresiering uten samtidig å skape inflasjon. Norges Banks første tiltak når banken ser at det bygger seg opp et slikt press mot kronen, vil være å gi råd om endringer i statsbudsjettet. Dersom en eventuell appresiering av kronen reflekterer et politisk ønske om å ekspandere offentlig aktivitet og dette prioriteres sterkere enn fortsatt vekst i konkurranseutsatt virksomhet, bør det, som nevnt i Norges Banks brev 21. oktober i fjor, imidlertid også være aktuelt å endre retningslinjene for pengepolitikken.»

Norge er nå i en periode hvor finanspolitikken også skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette må skje på en måte hvor en legger stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, og slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi.

I denne situasjonen er det etter Regjeringens syn behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Dette kan etter Regjeringens syn gjøres best ved at pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Den operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke kan sies å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

De nye retningslinjene for pengepolitikken medfører at Norges Bank skal utøve et saklig, avgrenset skjønn innenfor sitt mandat. De nye retningslinjene representerer en endring i bankens mandat, men bør ikke i seg selv innebære en vesentlig annerledes innretting av de pengepolitiske virkemidlene. Retningslinjene vil således innebære kontinuitet i utøvelsen av pengepolitikken, og vil legge et godt grunnlag for at Norges Bank kan videreføre en pengepolitikk som nyter tillit både i finansmarkedet og i samfunnet for øvrig. De nye retningslinjene for pengepolitikken, sammen med de retningslinjene for budsjettpolitikken som trekkes opp i denne meldingen, vil legge et godt grunnlag for fortsatt stabilitet i valutakursen.

3.2 Nye retningslinjer for pengepolitikken

Nye retningslinjer for pengepolitikken er fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.2. I det etterfølgende er det knyttet enkelte kommentarer til de ulike bestemmelsene i forskriften.

Ordinær høring i forkant av fastsettelse av forskriften er ikke gjennomført, da dette er ansett å kunne vanskeliggjøre gjennomføringen av forskriften eller svekke dens effektivitet, jf. forvaltningsloven § 37. Norges Bank har hatt anledning til å uttale seg før forskriften ble fastsatt, jf. sentralbankloven § 2. Norges Bank gir i sin uttalelse av 27. mars 2001, som følger som vedlegg til denne meldingen, uttrykk for at banken ikke har innvendinger mot utkastet til forskrift. Banken skriver bl.a.:

«Norges Bank har på grunnlag av sitt nåværende mandat innrettet virkemidlene i pengepolitikken med sikte på å bringe pris- og kostnadsveksten ned mot den stigningen Den Europeiske Sentralbanken sikter mot. Det har vært tillit til utøvelsen av pengepolitikken. Det vil likevel kunne lette kommunikasjonen av norsk pengepolitikk at Regjeringen nå tallfester et mål for prisstigningen, i tråd med det som er vanlig internasjonalt.»

I forskriftens § 1 første ledd heter det at «Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.» Over tid vil det normalt være en klar og gjensidig sammenheng mellom utviklingen i kronens kjøpekraft i Norge og utviklingen i kronens verdi målt i forhold til våre handelspartnere. Stabil valutakurs kan bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. En stabil økonomisk utvikling, med moderat pris- og kostnadsvekst, vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

I forskriftens § 1 tredje ledd heter det at «Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.» Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. Bestemmelsen skal forstås slik at avvik mellom den faktiske prisutviklingen og målet i en periode ikke skal kompenseres i en senere periode. Dersom prisstigningen i en periode avviker vesentlig fra målet, skal Norges Bank sette renten med sikte på at konsumprisveksten gradvis bringes tilbake til målet, slik at en unngår unødige svingninger i produksjon og sysselsetting.

I forskriftens § 1 fjerde ledd heter det at «Det skal i utgangspunktet ikke tas hensyn til direkte effekter på konsumprisene som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.» Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten. Pengepolitikken skal således i utgangspunktet ikke reagere på direkte effekter på prisnivået som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

I forskriftens § 2 heter det at «Norges Bank skal jevnlig offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken.» Banken offentliggjør i dag tertialsvise rapporter, som departementet antar er tilstrekkelig. Departementet legger til grunn at Norges Bank også redegjør for hvorfor den eventuelt ikke har nådd det målet som er satt. I sitt brev av 27. mars skriver banken:

«Dersom det oppstår vesentlige avvik mellom den faktiske prisutviklingen og målet for pengepolitikken, vil banken redegjøre for årsakene til dette i årsberetningen. Det vil her bli lagt særlig vekt på eventuelle avvik utenfor intervallet på +/- 1 prosentpoeng.»

Departementet merker seg dette, og legger samtidig til grunn at det etter omstendighetene kan være aktuelt med en slik redegjørelse også ved andre anledninger enn i årsberetningen.

I samsvar med ovennevnte har Regjeringen i dag ved kronprinsregentens resolusjon fastsatt ny forskrift om pengepolitikken med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd, jf. boks 3.2.

3.3 Andre spørsmål

Norges Bank omtaler i sitt brev av 27. mars 2001 også forholdet til finanspolitikken og konkurranseutsatt virksomhet:

«Norges Bank er enig i at finanspolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å sikre en stabil økonomisk utvikling. Det ville være en fordel om finanspolitikken kunne brukes til å motvirke svingninger i etterspørsel og produksjon.

Norges Bank vil for sin del legge til grunn at en gradvis innfasing av petroleumsinntektene om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet isolert sett vil kunne bidra til at vilkårene for konkurranseutsatt virksomhet svekkes.

Norsk økonomi og statens finanser preges av store og varierende inntekter fra petroleumsvirksomheten. Det er da lett å miste holdepunkter for å fastsette statens utgifter og skatter og avgifter fra år til år. Dersom budsjettets utgifter tillates å svinge i takt med oljeprisen, vil det kunne lede til brå skift og ustabilitet i norsk økonomi. Endringer i oljeprisen vil da raskt kunne påvirke lønns- og prisforventningene, valutakurs og langsiktige renter. I dette tilfellet vil det være svært krevende å sikre nominell stabilitet. De kortsiktige rentene vil i så fall måtte endres hyppig og kraftig og vil gjennomgående reflektere en økt risikopremie på norske kroner, som over tid vil resultere i et generelt høyt rentenivå. Norges Bank vil derfor understreke betydningen av at det etableres bred enighet om et troverdig, langsiktig ankerfeste for finanspolitikken som tar høyde for at oljeprisene kan svinge fra år til år.»

Regjeringen mener at en handlingsregel om å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet gir et troverdig og langsiktig ankerfeste for budsjettpolitikken. Dette innebærer en jevn og forsiktig bruk av petroleumsinntektene, og bidrar således til en balansert utvikling i norsk økonomi. Regjeringen legger samtidig til grunn at det i budsjettpolitikken fortsatt må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien. Finanspolitikken må fortsatt ha et hovedansvar for å stabilisere økonomien.

Handlingsregelen om å bruke den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet innebærer at en legger stor vekt på hensynet til en sterk konkurranseutsatt sektor og hensynet til å unngå store omstillinger i økonomien.

Samtidig legger Regjeringen stor vekt på tiltak for å styrke vekstevnen i norsk økonomi, både i privat og offentlig sektor. Satsingen på arbeidslinjen, fornyelse av offentlig sektor, og mer vekstkraftige bedrifter, vil legge grunnlag for en økning i produksjonen i alle deler av økonomien, også i industrien.