4 Drøfting av sentrale områder

Dette kapitlet drøfter behovet for endringer og justeringer i reformen. Grunnlaget for drøftingene er de beskrivelsene og vurderingene som er gjort i kap 2, og de utfordringene som er beskrevet i kap 3. Der det er naturlig å gjøre justeringer eller drøfte målsettingen, vil dette bli gjort i de avsnittene der de aktuelle temaene er omtalt. Konklusjonene er samlet i kap 4.5.

Generelle utdanningspolitiske prinsipper

Når departementet i dette kapitlet drøfter de videre veivalg innenfor videregående opplæring, vil følgende prinsipper bli lagt til grunn for vurderingene:

• Lik rett til utdanning og opplæring for alle uavhengig av bosted, kjønn, sosioøkonomisk bakgrunn, etnisk tilhørighet, alder eller funksjonsdyktighet.

• Et innhold i opplæringen som sikrer et felles nasjonalt kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnlag i befolkningen, oppfyller nasjonale kompetansebehov og gir et godt grunnlag for liv og arbeid både i det norske og i det internasjonale samfunnet.

• Et utdanningssystem som gir gode muligheter for lokal tilpassing samtidig som et felles nasjonalt kunnskaps- og verdigrunnlag blir ivaretatt.

• Et utdanningssystem med god faglig, pedagogisk og organisatorisk sammenheng mellom de forskjellige utdanningsområdene og mellom grunnutdanningen og videre opplæring i et livslangt læringsperspektiv.

• God balanse mellom nasjonale hensyn og rammebetingelser på den ene siden og stor frihet til å organisere opplæringen regionalt og ved de enkelte utdanningsinstitusjoner slik at de nasjonalt fastsatte målene blir nådd.

• Et utdanningssystem med handlingsrom for den profesjonelle pedagog og den aktive elev.

• Opplæringen må ses i sammenheng med de krav, forventninger og muligheter som venter i høgre utdanning og i arbeidslivet. Dette gjelder også de som av ulike grunner trenger særskilt tilrettelegging av opplæringen.

• Det legges i enda større grad vekt på etikk, kreativitet, entreprenørskap, sosiale ferdigheter, kritisk sans, miljøbevissthet og internasjonalt medansvar i det videre arbeid med videregående opplæring - i tråd med prinsippene i formålsparagrafen og den generelle delen av læreplanene.

• De videregående skolene skal, i tillegg til å tilby ordinær grunnutdanning for unge og voksne, bidra til den løpende kompetanseutviklingen i lokalt arbeidsliv ved å fungere som lokale og regionale ressurssentre. På denne måten skal de bl a bidra til å sikre bosettingen i distriktene.

• Arbeidet med videregående opplæring må ha et framtidsrettet perspektiv der hensynet til de langsiktige kompetansebehovene i samfunnet i de neste 2-3 desennier er viktigere enn mer konjunkturbestemte og kortsiktige kompetansehensyn. Kompetansereformen innebærer at grunnutdanningen bør bli mer bestandig, mens spesialiseringen og oppdateringen skjer fortløpende gjennom hele livet.

• Informasjons- og kommunikasjonsteknologi må videreutvikles både som et faglig og et pedagogisk virkemiddel i opplæringen.

• Elevers og lærlingers medvirkning og ansvar for egen læring i samvirke med andre stimuleres.

Departementet mener ellers at den filosofien og de grunnleggende prinsippene og forutsetningene som Stortinget la til grunn i 1992, i stor grad er tilpasset framtidens utfordringer, og vil derfor føre disse videre med visse justeringer.

4.1 Rett til videregående opplæring

4.1.1 Prinsipper

I det videre arbeid med rettigheter for den enkelte og plikter for fylkeskommunen vil det bli lagt vekt på følgende:

• All ungdom skal fortsatt sikres individuelle rettigheter til videregående opplæring.

• Alle voksne som ikke har eller ikke har fullført videregående opplæring - og som ønsker det - bør få slik opplæring.

• Ungdom bør i størst mulig grad stimuleres til å påbegynne og fullføre videregående opplæring rett etter grunnskolen, samtidig som det gis et visst rom for fleksibilitet i form av ett eller flere venteår.

• Rettighetene til de som etter sakkyndig vurdering trenger spesialundervisning, må være klare og tydelige slik at prinsippet om likeverdig opplæring kan realiseres.

4.1.2 Rett til tre års videregående opplæring

I beskrivelsene i kap 2 går det fram at retten til 3 års opplæring for ungdom i det store og hele har fungert etter intensjonene. Retten til å komme inn og komme videre har bidratt til å øke gjennomstrømmingen og til å redusere omvalgene betydelig. Det er derfor ikke noen grunn til å endre bestemmelsen om minimum 3 år for all ungdom.

Det kan likevel være grunn til å vurdere om enkelte grupper unge bør ha en lovfestet rett utover 3 år. Det kan gjelde

1. ungdom som etter særskilt vurdering trenger mer enn 3 år

2. de som har læreplaner der det er fastsatt at opplæringen går over mer enn 3 år

3. de som gjør omvalg og som derfor trenger mer enn 3 år for å fullføre hele løpet

4. Minoritetsspråklig ungdom som trenger innføringskurs før de starter den ordinære videregående opplæringen

Nedenfor vil hver av disse gruppene bli vurdert med tanke på eventuelle endringer.

4.1.2.1 Rett utover 3 år etter sakkyndig vurdering

Ungdom med rett til spesialundervisning kan etter gjeldende lov gis inntil 2 års videregående opplæring utover retten, men de har ikke en individuell rett til dette. Det er fylkeskommunen som i siste instans avgjør om det skal innvilges mer enn 3 år. Oppfølgingsgruppen har pekt på at fylkeskommunene praktiserer retten til spesialundervisning forskjellig. Denne forskjellen i praksis gjelder også vedtak om utvidelse av retten til opplæring utover tre år. Slike forskjeller er ikke i samsvar med prinsippet om et likeverdig opplæringstilbud.

Departementet mener det er viktig at denne gruppen elever er sikret en mulighet til mer tid dersom en sakkyndig vurdering tilsier det. Evalueringen av reformen viser at dersom disse elevene får mer tid, vil sjansene for å lykkes bli betydelig bedre. Det er dessuten viktig å få til en ensartet praksis i alle fylkeskommuner og fjerne den usikkerhet som ligger i dagens «kan-bestemmelse».

Argumenter mot en slik endring er at formuleringen i ny opplæringslov § 3-1 fjerde ledd har en sterkere oppfordring enn dagens bestemmelse til at opplæring ut over tre år bør gis: «Elev som etter reglane i kapittel 5 har rett til spesialundervisning, skal så langt som mogleg få vidaregåande opplæring i ytterlegare 2 år når eleven etter sakkunnig vurdering treng det.»

Departementet mener likevel at det er så viktig å sikre denne gruppen de nødvendige rettigheter og en mest mulig lik praksis fra fylkeskommune til fylkeskommune, at det vil bli vurdert å endre loven på dette punkt ved å innføre en individuell rettighetsfesting. Vilkårene for en slik rett må være at det foreligger en sakkyndig vurdering som konkluderer med at eleven vil ha utbytte av dette.

4.1.2.2 Læreplaner som forutsetter mer enn 3 år

I dagens læreplanverk er det en del læreplaner som forutsetter og har fastsatt at opplæringen fram til fullført kompetanse skal gå utover 3 år. Formelt sett har rettselevene ikke rett til å fullføre denne utdanningen fordi retten er fastsatt til 3 år. Til nå synes dette ikke å ha vært noe problem i fylkeskommunene, da de unge blir gitt den tiden de trenger for å fullføre etter de kravene som læreplanene forutsetter. Siden denne praksisen også er i overensstemmelse med lovens intensjon om at de unge skal ha en rettighet som gir mulighet til å fullføre opplæringen, vil departementet foreslå å endre loven på dette punkt slik at den blir i overensstemmelse med intensjon og praksis.

4.1.2.3 Rettigheter for elever som gjør omvalg

I tråd med Stortingets forutsetninger er omvalgene i videregående opplæring vesentlig redusert etter innføringen av Reform 94, fra rundt 25 pst til nærmere 9 pst (se kap 2). Men de elevene som av forskjellig grunner gjør omvalg, har etter loven ikke formell rett til å fullføre opplæringen fordi de da må bruke mer enn 3 års opplæringstid.

Fordelene med dagens ordning er at den begrenser unødvendige omvalg. Det er ingen ønsket situasjon å komme tilbake til den omvalgshyppigheten som eksisterte før reformen ble innført. For ungdommen er det viktig at de fullfører opplæringen uten for mye tap av tid.

På den annen side er en del omvalg både nødvendige og legitime. Å kunne gjøre et omvalg vil også kunne stimulere flere unge til å foreta mer utradisjonelle valg på tvers av bl a kjønnsskiller. Som vist i kap 2 har ikke reformen bidratt til noe særlig bedring når det gjelder kjønnsdelte valg. Forskerne mener at en av årsakene kan være at de ikke tør å søke utradisjonelt av frykt for å miste retten dersom de ombestemmer seg og velger om.

Dagens praksis viser at den manglende rettigheten til å fullføre løpet ved omvalg generelt sett ikke er noe stort problem. Fylkeskommunene lar normalt de som har valgt om, få fullføre. Departementet mener likevel at denne gruppen elever også formelt sett bør sikres dersom fylkeskommunen først innvilger omvalg. Å få mulighet til å fullføre løpet etter at fylkeskommunen har akseptert et omvalg, bør ikke overlates til økonomiske eller andre vurderinger i den enkelte fylkeskommune. Departementet vil derfor foreslå å endre bestemmelsen slik at de som får innvilget inntil ett omvalg, også får en rett til å bruke inntil ett opplæringsår ekstra.

4.1.2.4 Minoritetsspråklige elever

En rekke minoritetsspråklige elever gjennomfører innføringskurs før de starter den ordinære videregående opplæringen. I noen tilfeller er dette blitt regnet som forbruk av den lovfestede retten til videregående opplæring, i den forstand at elevene har mistet retten til et venteår. I andre tilfeller er dette innføringskurset en del av videregående opplæring, men tilrettelagt over lengre tid.

Etter departementets oppfatning vil slike innføringskurs ofte være en forberedelse til videregående opplæring og derfor ikke en del av den opplæringen som omfattes av retten.

Forskningen viser at det er en del uklarheter omkring dette innføringskurset i rettighetssammenheng, og at praksis er forskjellig fra fylkeskommune til fylkeskommune. Departementet vil derfor vurdere å presisere loven på dette punkt slik at det blir en rimelig ensartet praksis, og slik at det blir klargjort at det bare er den ordinære videregående opplæringen i henhold til ordinære læreplaner som inngår i retten.

4.1.3 Rett til inntak på ett av tre prioriterte grunnkurs

Dagens ordning innebærer at rettselevene skal kunne få innfridd ett av sine tre prioriterte grunnkurs.

Av ungdom med rett til videregående opplæring får i dag mer enn 90 pst oppfylt sitt første ønske. En svært liten andel blir henvist til sitt tredje ønske. I høringene departementet har gjennomført, er det kommet forskjellige syn på retten til inntak på ett av tre alternative grunnkurs. På den ene siden har enkelte ønsket en endring slik at retten skal gjelde ett prioritert grunnkurs. Andre har ønsket en rett til å få oppfylt ett av fire alternative grunnkurs, blant annet for å gi fylkeskommunene mer fleksibilitet i planleggingen av utdanningstilbudet.

Departementet vil drøfte følgende alternativer når det gjelder rett til ønsket grunnkurs:

Alternativ 1: Rett for alle til innfrielse av førstevalg

Et slikt alternativ vil kunne styrke motivasjonen hos flere av elevene og dermed medvirke til at flere fullfører opplæringen. Elevorganisasjonene har gått inn for dette alternativet.

Det er imidlertid flere argumenter mot et slikt alternativ. Det vil vanskeliggjøre dimensjoneringsprosessen og planleggingen i fylkeskommunene. En følge av dette kan bli dårlig utnyttelse av tilgjengelige opplæringsplasser, og dermed økte kostnader for fylkeskommunen. Alternativet vil også kunne bidra til at misforholdet mellom fylkeskommunens opplæringstilbud og tilgangen til læreplasser øker.

Alternativ 2: Rett til innfrielse av ett av tre prioriterte grunnkurs (dagens ordning)

Som forskningen viser, gir dagens ordning slik den praktiseres, stor grad av innfrielse av elevenes førstevalg. Hensynet til elevenes motivasjon er derfor godt ivaretatt. Samtidig gir ordningen et nødvendig handlingsrom for fylkeskommunen når det gjelder dimensjonering og mulighet for god utnyttelse av opplæringsplasser. Både fylkeskommunene, partene i arbeidslivet og de fleste andre høringsinstansene går inn for å føre videre denne ordningen.

Argumentene mot ordningen er at enkelte elever kan bli henvist til sitt annet eller tredje valg, og dermed miste en del av motivasjonen for opplæring. For fylkeskommunene medfører ordningen en viss begrensning i mulighetene for dimensjonering og utnyttelse av opplæringsplasser.

Alternativ 3: Rett til innfrielse av ett av fire grunnkurs

Dette alternativet vil innebære en styrking av fylkeskommunenes mulighet for å styre elevene inn på bestemte kurs og studieretninger. Dette vil øke oppfyllingsgraden i klassene, og kan også bidra til å redusere misforholdet mellom opplæringstilbudet og tilgangen til læreplasser.

Argumentene mot et slikt alternativ er at det i liten grad tar hensyn til den viktige faktoren som ligger i elevenes motivasjon. Videre er det lite trolig at en slik reduksjon i elevenes valgmuligheter vil ha store praktiske konsekvenser fordi alle fylkeskommunene i praksis legger stor vekt på innfrielse av elevenes førstevalg.

Departementets vurdering

Etter en samlet vurdering mener departementet at dagens utforming av retten på en tilfredsstillende måte ivaretar de kryssende hensyn som gjelder. Det blir derfor ikke foreslått endringer i gjeldende bestemmelse.

4.1.4 Rett til spesialundervisning

Forskningsrapportene tyder på at tilbudene til elever som får spesialundervisning, på mange måter ikke er tilfredsstillende. Forskningen har også avdekket behov for bedre kunnskaper om effekten av forskjellige spesialpedagogiske tiltak.

Oppfølgingsgruppen påpeker at forskernes rapporter avdekker relativt store forskjeller mellom fylkene når det gjelder å vurdere hvem som ut fra en sakkyndig vurdering skal ha rett til spesialundervisning. De anbefaler derfor at departementet ser nærmere på dette. Oppfølgingsgruppen anbefaler også at lovgivningen knyttet til spesialundervisning vurderes nærmere slik at elevenes rettigheter blir tydeligere.

Departementet tror at noen av disse problemene skyldes uklarheter i gjeldende lov om videregående opplæring, og mener at den nye opplæringsloven som Stortinget har vedtatt, trolig vil sikre retten til spesialundervisning på en bedre måte enn gjeldende bestemmelser i lov om videregående opplæring.

Den nye opplæringsloven viderefører retten til spesialundervisning både for grunnskole og videregående opplæring. Innholdet i retten er forsøkt gjort klarere ved at retten nå blant annet er knyttet til en konkret vurdering av om eleven kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Dette er langt på vei avhengig av hva som settes inn av organisatoriske og pedagogiske differensieringstiltak innenfor den ordinære opplæringen. Dersom man kommer til at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte, har han eller hun imidlertid rett til spesialundervisning. I vurderingen av opplæringstilbudet skal det legges særlig vekt på utviklingsutsiktene til eleven, samtidig som tilbudet skal ha et slikt innhold at det kan gi eleven et forsvarlig utbytte av opplæringen i forhold til andre elever og i forhold til de opplæringsmål som er realistisk for eleven.

Før kommunen eller fylkeskommunen fatter vedtak om spesialundervisning, skal det foreligge en sakkyndig vurdering som viser om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket opplæringstilbud som bør gis. Innholdet i den sakkyndige vurderingen er nå synliggjort og formalisert ved at de viktigste vurderingspunktene er tatt inn i lovbestemmelsen i § 5-3 annet ledd:

• «Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til:

  • eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet

  • lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa

  • realistiske opplæringsmål for eleven

  • om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet

  • kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod.»

Departementet har hjemmel til å gi nærmere forskrifter om den sakkyndige vurderingen. Loven setter imidlertid klare krav til innholdet i den sakkyndige vurderingen. Dette er nytt i forhold til tidligere, og departementet mener det vil være hensiktsmessig å avvente erfaringene fra kommuner og fylkeskommuner før en vurderer å gi forskrifter til bestemmelsen.

Opplæringslova § 5-3 fjerde ledd har også en bestemmelse om at dersom vedtaksinstansen (kommunen eller fylkeskommunen) fraviker den sakkyndige vurderingen til ugunst for eleven, skal det begrunnes særskilt hvorfor kommunen eller fylkeskommunen mener at eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller retten til spesialundervisning. For elev som får spesialundervisning, skal det også utarbeides individuell opplæringsplan.

I opplæringslova § 5-4 er det en ny og viktig regel om brukerrettigheter i forbindelse med saksbehandlingen ved spesialundervisning. Regelen slår bl a fast en plikt for PP-tjenesten til å rådføre seg med eleven og/eller foreldrene i arbeidet med å utforme et tilbud om spesialundervisning, og det skal legges stor vekt på deres syn.

Departementet vil blant annet følge opp den nye opplæringsloven med videre forskning på dette området. Departementet vil også i samarbeid med fylkeskommunene vurdere tiltak som kan gi bedre statistikk over omfanget av spesialundervisning. Slik statistikk vil være et viktig grunnlag for å kartlegge og vurdere forskjeller mellom fylkeskommunene og for å sette i verk eventuelle tiltak på dette grunnlag. Departementet vil dessuten nevne at i den kommende stortingsmeldingen om utjamning i levekår omtales opplegg for 5-årige løp for spesielle grupper.

4.1.5 Uttaksrammene for retten

Retten til 3-års videregående opplæring må normalt tas ut i løpet av 4 år. Som det framgår av kap 2.4, har gjennomstrømmingen, særlig på yrkesfaglige studieretninger, økt betraktelig etter innføringen av reformen. Dette kan blant annet skyldes at presset på å ta ut retten innenfor en begrenset tid har stimulert progresjonen. Likevel er det tydelig at mange trenger tid til modning før de fortsetter i videregående opplæring.

I høringene departementet har gjennomført, har det vært hevdet at flere ville kunne nå studie- eller yrkeskompetanse ved å utvide uttaksrammen. Det ble bl a foreslått en utvidelse med ett år, slik at retten må tas ut i løpet av 5 år i stedet for 4 (6 år for de som følger 2 + 2-modellen). Noen mener at det ikke bør være noen grense for når retten må tas ut. En utvidelse støttes både av forskerne, oppfølgingsgruppen og høringsinstansene.

Med bakgrunn i vurderingene fra forskerne og høringsinstansene vil departementet vurdere tre alternativer for uttaksrammene for retten:

Alternativ 1: Fortsatt uttak av retten normalt innen fire (fem) år (dagens ordning)

Argumenter for dette alternativet er at det gir grunnlag for effektiv gjennomstrømming, og at det gir gode muligheter for fylkeskommunene når det gjelder planlegging og dimensjonering av opplæringstilbudet. Alternativet gir også et visst rom for avbrudd og forsinkelse. Det gir også noe «press» på elevene til ikke å utsette grunnopplæringen for lenge. Det kan være vanskelig å komme tilbake.

Argumentene mot dette alternativet er at det gir for liten tid for en del elever til å oppnå nødvendig modenhet og motivasjon for å fullføre videregående opplæring.

Alternativ 2: Uttak av retten normalt innen fem (seks) år

Dette alternativet vil gi mer tid til avbrudd og forsinkelser, og dermed større mulighet for utvikling av modenhet og motivasjon. På denne måten vil flere elever og lærlinger få mulighet til å nå fram til full kompetansegivende opplæring innen en relativt rimelig tid. Den utvidede tidsrammen vil trolig fordele seg noenlunde jevnt mellom årskullene, og derfor ikke gi vesentlig økte utgifter. Av samme grunn burde ikke fylkeskommunenes muligheter for god planlegging og dimensjonering av opplæringstilbudet bli mye redusert.

Argumenter mot en slik utvidelse av uttaksrammen er at det kan føre til noe mindre effektiv gjennomstrømming. Det kan også bli vanskelig for enkelte å vende tilbake til videregående opplæring etter to års avbrudd, og det kan føre til en dårligere utnyttelse av tilgjengelige opplæringsplasser. En utvidelse vil også føre til en økning i oppgavene for oppfølgingstjenesten, fordi ungdommene må følges opp over en lengre tidsperiode.

Alternativ 3: Retten til videregående opplæring tas ut etter søkers ønske

Et slikt alternativ vil gi stor fleksibilitet for elever og lærlinger.

Argumentene mot en slik ordning vil være at den kan føre til økt frafall blant elevene, fordi presset på elevene til rask gjennomføring av videregående opplæring rett etter grunnskolen forsvinner. Dette er et problem i flere andre land. Alternativet vil dessuten føre til klart dårligere muligheter for planlegging og dimensjonering i fylkeskommunene, med dårligere ressursutnyttelse som konsekvens.

Departementets vurdering

Etter en samlet vurdering vil departementet gå inn for alternativ 2, som innebærer en utvidelse av uttaksrammen for retten til fem (seks) år. Dette alternativet vil gi økt fleksibilitet for ungdomsgruppen, samtidig som det bare får små administrative og økonomiske konsekvenser. Det vil også fortsatt gi et visst press på ungdommen til å begynne og komme seg gjennom videregående opplæring.

4.1.6 Voksnes rettigheter

Det går fram av kap 2.1 og 2.4 at antallet voksne i videregående opplæring er gått ned etter Reform 94. Voksne har i dag ikke rett til videregående opplæring, men omfattes av omfangsbestemmelsene. Både forskerne og oppfølgingsgruppen har foreslått å gi voksne som har vært tatt inn til og har gjennomført og bestått grunnkurs eller videregående kurs I i fylkeskommunal videregående skole, rett til inntak til videregående kurs som bygger på grunnkurset, samt rett til tilbud som kan føre fram til avsluttet kompetanse. Dette fordi det oppfattes som urimelig at man blir tatt inn til et opplæringsløp som det ikke blir mulig å fullføre.

En slik løsning vil innebære økt trygghet for de voksne til å kunne fullføre et påbegynt opplæringsløp, og vil dermed være en viktig motivasjonsfaktor. De vil med dette også få bedre mulighet til å innrette seg i forhold til både permisjon fra arbeid, familiemessige og økonomiske hensyn.

Ulempene ved en slik rettighet for voksne vil være at det gir noe mindre fleksibilitet for fylkeskommunene.

Litt avhengig av hvorvidt plikten for fylkeskommunene defineres, kan en individuell rett til å fortsette etter grunnkurs eller videregående kurs I gå på bekostning av andre voksne som søker inntak til videregående opplæring for første gang, ved at fylkeskommunene i større grad vil kunne avstå fra å ta inn voksne i første omgang. For fag med bedriftsopplæring vil det kunne innebære en skjerpet konkurranse mellom rettighetselevene og voksne om læreplassene. De voksne vil kunne bli foretrukket av bedriftene

Etter en samlet vurdering vil departementet vurdere å foreslå en lovfestet individuell rett for voksne til å fortsette i et treårig løp når de først er tatt inn til videregående opplæring. Hovedbegrunnelsen er at det er rimelig at voksne får fullføre løpet når de først er tatt inn. Denne retten bør imidlertid ha en begrenset uttaksramme. Departementet vil komme tilbake til dette i en egen lovproposisjon.

4.1.7 Rett til læreplass

I dag har ungdommen en individuell rett til 3 års opplæring som kan føre til studiekompetanse, fag-og svennebrev eller delkompetanse. Men de har ingen rett til læreplass siden det er bedriften som gjennom et formelt ansettelsesforhold av lærlingene bestemmer inntaket. Dette innebærer at fylkeskommunene har styring over ungdommens skoleopplæring, men ikke over inntaket til bedriftsopplæringen, selv om denne er en integrert del av det offentlige opplæringssystemet. I dagens situasjon er det et dilemma at rettselevene har behov for en læreplass, mens bedriftene har rett til å ansette eller la være å ansette lærlinger. Så lenge situasjonen er slik, er det heller ikke mulig for fylkeskommunene å garantere alle rettselevene læreplass.

I St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen drøftet departementet dette problemet. Fire forskjellige alternativer ble belyst:

1. Å holde på dagens ordning der bedriftene har full styringsrett.

2. Gjennom lov å innføre en sterkere forpliktelse for bedriften til å ta inn lærlinger.

3. At arbeidslivet pålegger seg selv og sine bedrifter en forpliktelse til å ta inn det nødvendige antall lærlinger, eksempelvis gjennom tariffavtalene.

4. Innføre en ren skolemodell for fag- og yrkesopplæringen etter svensk modell.

Når det gjelder alternativet om å lovfeste en forpliktelse for bedriften til å ta inn lærlinger, sa departementet følgende:

«Departementet vil ikke på det nåværende tidspunkt anbefale et lovpålegg overfor arbeidslivet for å etablere læreplasser. En lovhjemmel bør eventuelt vurderes som en siste mulighet dersom det over noe tid viser seg umulig å få et tilstrekkelig antall læreplasser i forhold til behovet fra år til år.»

Komiteens flertall sluttet seg til denne vurderingen.

Som kap 2 viser, har det vært en positiv utvikling når det gjelder læreplasser samlet sett. Men fremdeles er det en god del unge som ikke får læreplass, særlig innenfor noen fagområder. Dette til tross for at Norge i den samme perioden har gjennomlevd en betydelig oppgangskonjunktur. Det er også i samme periode lagt ned en stor innsats både fra fylkeskommunene, partene i arbeidslivet, departementet, fra de unge selv og andre for å skaffe nok plasser. Rammebetingelsene, også de økonomiske, er betydelig forbedret. Ved en eventuell nedgangskonjunktur vil læreplassmulighetene kunne bli forverret. Det kan derfor være nødvendig å ha beredskap på særlige tiltak overfor bedriftene, blant annet en sterkere forpliktelse til å ta inn lærlinger. Departementet vil vurdere å komme tilbake til Stortinget med et slikt forslag dersom læreplasstilgangen fortsatt viser stagnasjon eller en relativ tilbakegang. Dette kan bli særlig aktuelt også på grunn av den sterke økningen i ungdomskullene i løpet av få år.

Den som har fylt 21 år, kan tegne lærekontrakt med full opplæring i bedrift etter lfa § 1b, femte ledd. Dette er en unntaksbestemmelse som åpner for at voksne lærlinger kan følge et opplæringsløp som avviker fra hovedmodellen. Under høringene har enkelte fremmet forslag om at denne aldersgrensen bør endres. Noen har gått inn for at bestemmelsen skal gjelde alle som ikke har rett til videregående opplæring, mens andre har ment at bestemmelsen bør kunne gjelde alle. Et slikt standpunkt kan begrunnes med at det er en fordel for de utdanningssøkende med mest mulig fleksible ordninger, herunder en frihet for den enkelte til selv å velge om opplæringen skal skje i skole eller i lærebedrift. På den andre siden innebærer full opplæring i bedrift at læreplassen blir beslaglagt i fire år, istedenfor i to år ved bruk av hovedmodellen. Det vil innebære enda større problemer med å skaffe nok læreplasser. Dersom begrensningen på 21 år fjernes, vil en også kunne risikere at en del av de som har fullført en studiekompetanse og som ønsker et fag- eller svennebrev i tillegg, konkurrerer ut de som kommer fra videregående kurs I i kampen om læreplassene.

Departementet legger avgjørende vekt på at det fortsatt ikke er tilstrekkelig læreplasser til alle som ønsker det. Aldersgrensen bør derfor etter departementets mening ikke endres på. En endring av bestemmelsen kan eventuelt vurderes på et senere tidspunkt dersom læreplasstilgangen blir tilstrekkelig til å dekke behovet.

4.2 Tilbudsstrukturen

4.2.1 Prinsipper

De prinsippene i St meld nr 33 (1991-92) som ble lagt til grunn for utforming av tilbudsstrukturen, er gjengitt i kap 2.2. Bl a skulle strukturen ivareta arbeidslivets behov for kompetanse, sikre god gjennomstrømming, ivareta tilstrekkelig bredde, bidra til å opprettholde et desentralisert opplæringstilbud, være ryddig og oversiktlig og ivareta større likestilling mellom kjønnene.

De evalueringene og høringene departementet har foretatt, indikerer ikke at det er behov for å endre disse prinsippene. Det synes å være bred tilslutning til de føringene som ble lagt i St meld nr 33 (1991-92). De vil derfor bli lagt til grunn når endringer og justeringer av tilbudsstrukturen blir drøftet i denne delen av kapitlet.

En generell tilbakemelding til departementet har likevel vært at selv om prinsippene er gode og i tråd med fremtidens krav, kan det være behov for noe større fleksibilitet på noen punkter. Det har også vært en generell oppfatning at den fastsatte tilbudsstrukturen på enkelte punkter ikke godt nok gjenspeiler de prinsipper som ble lagt til grunn. Bl a oppfattes den store mengden spesialiserte videregående kurs I å være i strid med prinsippene om god gjennomstrømming, tilstrekkelig faglig bredde og mulighetene for desentraliserte tilbud. Det er også enkelte grunnkurs som ikke har den bredden som var forutsatt. I det videre arbeidet med tilbudsstrukturen må det fokuseres sterkere på bredde i utdanningen for å ivareta det likeverdige utdanningstilbudet, og for å gi den brede basiskompetansen som livslang læring i et dynamisk og omskiftelig arbeidsliv krever. Tilbudsstrukturen kan også ha ført til at det ikke er tilstrekkelig attraktive tilbud til jentene. Av de yrkesfaglige grunnkursene er det en overvekt av tradisjonelle guttefag.

4.2.2 Grunnkursstrukturen

Departementet mener generelt at en på det nåværende tidspunkt skal være tilbakeholden med omfattende endringer i grunnkursene. Foreløpig har knapt ett årskull gjennomført hele løpet fram til fag- og svennebrev, og erfaringsgrunnlaget bør være atskillig bedre før eventuelle sterke inngrep gjøres. Med så grunnleggende endringer som ble gjort i 1994, trengs det mer tid før en kan skille klart mellom problemer forbundet med selve omleggingen og systematiske skjevheter i strukturen. Store forandringer i grunnkursstrukturen har også en økonomisk side som må tas alvorlig. Ved en omlegging må det lages nye læreplaner, ikke bare for selve grunnkurset, men for hele løpet. Dette fører igjen til behov for utstyr og ombygginger og ny etterutdanning for lærere. Som en følge av nye læreplaner må det også utvikles nye lærebøker og annet læremateriell. De omlegginger som foretas på det nåværende tidspunkt, må derfor være godt begrunnet og bygge på analyser som relativt sikkert fører til en bedre tilstand enn den eksisterende.

Evalueringen av Reform 94 viser også at arbeidet med å utvikle innholdet og den pedagogiske praksisen og tilretteleggingen nå bør prioriteres framfor større strukturelle endringer etter at bare ett årskull har fullført.

4.2.2.1 Antall kurs

I forbindelse med innføringen av Reform 94 var det mye diskusjon og mange meninger om grunnkursstrukturen. Enkelte mente at 13 grunnkurs fremdeles var for mye. Andre hevdet at omleggingen fra 109 grunnkurs til 13 var for radikal, og at bredden ble for stor.

De evalueringene og høringene departementet har gjennomført, synes å vise at selve antallet grunnkurs av de aller fleste oppfattes å være på et rimelig nivå. Den generelle tendensen er at det totalt sett ikke bør bli et større antall, delvis av faglige grunner og delvis av hensyn til rekrutteringsmuligheter, gjennomstrømming og mulighetene for å gi tilbudene i distriktene. Enkelte fylkeskommuner synes å være åpne for et lavere antall.

Av hensyn til arbeidslivets behov for faglig bredde, rekrutteringsmulighetene til videre løp og fylkeskommunenes muligheter for å gi et godt grunnkurstilbud mener departementet at antallet grunnkurs samlet sett ikke bør være større enn i dag.

4.2.2.2 Hvilke grunnkurs

Som det framgår av kap 2, er det visse svakheter ved dagens grunnkursstruktur. Noen grunnkurs har svært liten rekruttering. Det gjelder særlig kjemi- og prosessfag, trearbeidsfag og tekniske byggfag. Hvert av disse grunnkursene rekrutterer bare ca 1 pst av elevmassen. Dette viser at egne grunnkurs ikke nødvendigvis fører til god søkning til fagområdet. Tvert imot viser erfaringene at for smale grunnkurs kan være en hindring for god rekruttering til fagområdet, noe som fører til krav om rekruttering fra andre grunnkurs (kryssløp) for å få nok fagarbeidere innenfor fagområdet.

Rekrutteringen til dagens grunnkurs viser dessuten at den kjønnsdelingen vi har hatt tidligere, i stor grad videreføres, selv om det på enkelte områder kan være en svak positiv utvikling. Det er en opphoping av jenter på noen få grunnkurs, mens guttene fordeler seg på langt flere.

I den videre drøftingen vil følgende forhold bli tatt opp:

• om det kan være grunnlag for å slå sammen enkelte yrkesfaglige grunnkurs

• om det kan være grunnlag for å innlemme studieretning for idrettsfag i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag

• nye grunnkurs innenfor området servicefag, merkantile fag, mediefag og kommunikasjons- og informasjonsteknologi

• om det er behov for å gjøre andre strukturelle endringer i grunnkursene

Når det gjelder spørsmålet om å slå sammen yrkesfaglige grunnkurs, er det særlig to grunnkurs som har vært inne i diskusjonen: kjemi- og prosessfag og tekniske byggfag. Begrunnelsen for å fokusere på disse to grunnkursene har særlig vært den svake rekrutteringen sammenlignet med de fleste andre grunnkurs og derav følgende rekrutteringsproblemer til viktige fagområder. Den svake rekrutteringen har ført til krav om kryssløp.

Når det gjelder grunnkurs kjemi- og prosessfag, vil den mest nærliggende muligheten eventuelt være å samordne dette med grunnkurs mekaniske fag til et grunnkurs prosess- og mekaniske fag. Det er en god del felleselementer som faglig sett ville gjøre dette både mulig og ønskelig. Selv om det ikke er noen garanti for bedre rekruttering til kjemi- og prosessfagene på videregående kurs I, er elevgrunnlaget til grunnkurs mekaniske fag betydelig større (5989 elever i 1997-98), og potensialet er således til stede. Svakhetene ved en slik sammenslåing er at grunnkurs mekaniske fag allerede er bredt, og at det er delte meninger om en slik sammenslåing.

Det andre området for en mulig sammenslåing ligger i grunnkursene tekniske byggfag og byggfag. De tekniske byggfagene har også gjennomgående svak rekruttering, men dette grunnkurset er likevel bredere enn kjemi- og prosessfag. Det er imidlertid en del felleselementer i de to grunnkursene som kan gjøre en sammenslåing ønskelig faglig sett. I tillegg vil rekrutteringsgrunnlaget kunne bedres for de tekniske byggfagene. Meningene er sterkt delte også om dette forslaget, særlig fra representanter for de tekniske byggfagene, som mener at grunnkurset er bredt nok som det er. Representanter for byggfagene har dessuten foreslått å dele dette grunnkurset i to.

Departementet vil ikke i denne omgangen foreslå å samordne grunnkurs kjemi- og prosessfag og tekniske byggfag med andre grunnkurs, men vil i samarbeid med aktuelle parter arbeide videre med dette som en mulighet. Ved vurdering av eventuell sammenslåing må faglige argumenter veie tungt. Det må være så mange felleselementer mellom de aktuelle grunnkursene at sammenslåing fører til en faglig bredde og basis som gjør at begge grunnkursområdene blir styrket i forhold til framtidens arbeidsmarked. Dessuten må en eventuell sammenslåing samlet sett være en bedre løsning i relasjon til prinsippene for tilbudsstrukturen som er gjengitt i kap 2 og oppsummert ovenfor. For begge sammenslåingene påløper det kostnader både for staten og for fylkeskommunene i form av læreplaner, lærebøker, etterutdanning og utstyr.

Spørsmålet om en sammenslåing av studieretning for idrettsfag og studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag, har vært framme på mange av de høringsmøtene departementet har hatt. Hovedargumentet for en sammenslåing har vært at studieretningene er så like at det er unødvendig å ha to. Det hevdes at ved bruk av de valgfags- og studieretningsfagsmulighetene som finnes på studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag, vil elevene kunne få en spesialisering i idrettsfag som ikke ligger så langt tilbake fra den de nå har. Det blir argumentert med at det både økonomisk og administrativt er en unødig merbelastning med to studieretninger.

Når en undersøkelse departementet har gjort, viser at bare en liten del av elevene bruker valgfagstimene til allmenne fag (se kap 2), viser det at elevene prioriterer fordypning i idrettsfagene og ikke i allmennfagene. Studieretningen har hatt en stabil elevtilgang siden reformen ble introdusert. Selv om elevene i stor grad vil kunne få en betydelig andel idrettsfag på studieretning for allmenne fag (toppidrettsgymnasene har sitt tilbud knyttet til denne studieretningen), hevdes det at både det idrettsfaglige miljøet og den faglige progresjonen over et treårsløp blir bedre med en egen studieretning.

Departementet ser argumenter både for og imot en sammenslåing og mener at begge løsninger kan ivareta den idrettsfaglige utdanningen. Men den fordypningen som flertallet av elevene velger, kan ikke i tilsvarende grad ivaretas innenfor studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag. Departementet vil derfor ikke foreslå å slå sammen de to studieretningene.

Ved behandling av St meld nr 33 (1991-92) ble studieretning for handels- og kontorfag lagt ned som egen studieretning, og en ny studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag ble opprettet. Begrunnelsen for dette var for det første at søkningen til studieretning for handels- og kontorfag hadde gått tilbake i tiden før reformen. Dette førte igjen til at mange skoler ikke opprettet tilbudet da de måtte velge mellom studieretning for allmenne fag og studieretning for handels- og kontorfag. Ved å slå sammen studieretningene antok departementet at det var større mulighet for at merkantile fag kunne tilbys ved flere skoler, også ute i distriktene. Det andre argumentet var at de to studieretningene på mange punkter faglig sett var svært ensartet.

I kap 2 er det vist at nedgangen i rekrutteringen til økonomiske og administrative fagområder fortsatte etter at reformen ble innført. Det har vært relativt svak rekruttering til de videregående kurs I som fører til fagbrev i butikk, kontor og resepsjon. De foreløpige tallene for skoleåret 1998-99 viser imidlertid at denne utviklingen nå har snudd. Særlig er det en økning i kontorfaget. Dette kan bl a ha sammenheng med den endringen som ble gjort i grunnkurset i 1996, der det ble mulig å erstatte timer i naturfag og matematikk med et 5 timers praktisk fag i handels- og kontorfag.

I Dok 8:32, 1995-96 ble det fremmet forslag om et 14. grunnkurs for en yrkesrettet opplæring i økonomiske og administrative fag. Stortingets flertall mente at dette spørsmålet burde være en del av den samlede evalueringen av Reform 94.

Hovedargumentet for å beholde et eget grunnkurs i handels- og kontorfag var at et eget grunnkurs ville føre til bedre rekruttering. Rekrutteringen til en del andre grunnkurs viser at egne grunnkurs ikke nødvendigvis gir bedre søkning. Det kan også være motsatt.

Departementet har fått mange innspill som argumenterer for at det faglig sett er behov for grunnkurs som dekker brede områder i arbeidslivet som i dagens struktur ikke er fanget godt nok opp. Stikkordene er servicefag, merkantile fag, mediefag og kommunikasjons- og informasjonsteknologi. Alt tyder på at det innenfor disse områdene vil kunne være nye arbeidsplasser i et framtidig arbeidsmarked. Departementet mener derfor at det er viktig å legge til rette for at utdanning innenfor disse områdene blir bedre ivaretatt enn i dag.

Ved behandling av budsjettet for 1999 (Innst S nr 12 (1998-99)) vedtok Stortinget å opprette to nye grunnkurs, ett innenfor merkantile fag og ett innenfor media og kommunikasjon. Departementet går ut fra at begge grunnkursene skal legge grunnlaget for yrkesfaglige utdanningsløp som fører fram til fag- eller svennebrev. Departementet har på dette grunnlag og ut fra dagens elevtall på aktuelle videregående kurs vurdert potensiell rekruttering til de nye grunnkursene.

Når det gjelder grunnkurs merkantile fag, mener departementet at det vil være naturlig å legge alle de yrkesfaglige utdanningsløpene som i dag ligger i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag, inn i strukturen. Rekrutteringen til disse fagene er økende, men det er noe uklart hvor sterk den vil kunne bli på lengre sikt.

Når det gjelder grunnkurs media og kommunikasjon, er det noe større usikkerhet om hvilke utdanninger dette skal føre til. Men det vil være naturlig å legge de grafiske fagene inn her. I studieretning for formgivingsfag kan det også være andre utdanningsløp som naturlig kan overføres til den nye studieretningen. Videre bør det vurderes å legge mediekunnskap, som i dag er studieretningsfag i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag, til den nye studieretningen. Det er usikkert hvor stor rekrutteringen vil kunne bli til et slikt grunnkurs. Men ved også å legge det nye IKT-driftsfaget inn i denne studieretningen, vil trolig rekrutteringsgrunnlaget kunne bli tilfredsstillende selv om det er usikkert.

Disse grunnkursene vil være av interesse for begge kjønn. Slik sett kan de to nye grunnkursene ivareta målet om større grad av likestilling mellom kjønnene, og bidra til at flere jenter rekrutteres til yrkesfaglige utdanningsløp. Rekruttering til to nye grunnkurs vil uvegerlig føre til lavere rekruttering til andre grunnkurs.

Allerede før Stortinget fattet vedtak om de to nye grunnkursene, hadde departementet kommet til at det var nødvendig å foreta noen grep med hensyn til rekrutteringen til servicefag, merkantile fag, mediefag og kommunikasjons- og informasjonsteknologi. Departementets foreløpige konklusjon var at det innenfor disse fagområdene ville være en god del felleselementer med informasjons- og kommunikasjonsteknologi som en sentral komponent. De nødvendige spesialiseringene innenfor merkantile fag og kommunikasjonsfag kunne da begynne på videregående kurs I. Departementet mener at det av hensyn til rekrutteringen til de aktuelle fagområdene ville ha vært en bedre løsning å opprette ett nytt felles yrkesfaglig grunnkurs for disse fagområdene. Et slikt grunnkurs ville kunne få en større desentralisert utbredelse enn de to grunnkursene hver for seg kan få. Langt flere elever kunne få tilbudet i nærheten av hjemstedet. Departementet går ut fra at også et slikt grunnkurs ville være av interesse for jenter og ivareta deres muligheter for å få en yrkesfaglig kompetanse.

Departementet sendte sommeren 1998 ut et rundskriv på høring med forslag om å oppheve skillet mellom økonomisk-administrativ retning og allmennfaglig retning i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag. Dette fordi skillet fører til en god del taktiske valg blant elever, som igjen får uheldige konsekvenser på andre områder. Høringen viste at det var sterkt delte meninger om endringen burde gjøres. Departementet vil foreløpig ikke oppheve dette skillet, men vurdere om det er nødvendig å gjøre endringer for å hindre uheldige taktiske valg.

Departementet har også fått en del andre innspill om mulige endringer i grunnkursstrukturen, uten at disse forslagene har vært et gjennomgående tema i de muntlige og skriftlige høringene. Blant annet har det vært forslag om et nytt grunnkurs i maritime fag og et eget grunnkurs i duodji. Departementet kan ikke på det nåværende tidspunkt se at det er så sterke argumenter for egne grunnkurs på disse områdene at slike tilbud kan forsvares. Departementet vil heller vurdere om det er muligheter for å gjøre eventuelle mindre tilpassinger i eksisterende grunnkurs for å imøtekomme følte behov, særlig med hensyn til duodji. For øvrig avventer departementet den særskilte evalueringen om videregående opplæring for samer.

Departementet har mottatt signaler om problemer med å motivere ungdom til å ta utdanning innenfor fiskeriyrket. Fra enkelte blir det hevdet at andre kombinasjonsmuligheter når det gjelder arbeid på båt og opplæring i skole, vil kunne bidra til å avhjelpe dette. Departementet mener at det innenfor dagens hovedmodell og læreplaner er store muligheter for variasjon som langt på vei vil imøtekomme de ønskene som er framkommet når det gjelder de to første opplæringsårene i skole. Departementet vil ta initiativ til et forsøk i en eller to fylkeskommuner for å se på variasjonsmulighetene.

Med de erfaringer som ble gjort ved innføringen av Reform 94, er det ikke realistisk å regne med at nye grunnkurs kan opprettes eller eventuelt slås sammen før tidligst fra og med 01.08.2001. Fastsetting av videregående kurs innenfor studieretningene, fag- og timefordeling, læreplaner, lærebøker, etterutdanning og utstyr bør ha et perspektiv på minst to - helst tre - år for å sikre tilstrekkelig planlegging før endringene settes i verk.

4.2.3 Videregående kurs

4.2.3.1 Videregående kurs I

Som det framgår av kap 2.2, har antallet videregående kurs I blitt atskillig større enn det som ble foreslått i St meld nr 33 (1991-92).

Tilbakemeldingene til departementet har vært relativt entydige på at videregående kurs I-strukturen er blitt altfor spesialisert. Dette uttaler også Rådet for fagopplæring i arbeidslivet.

Argumentene for å foreta endringer i videregående kurs I-strukturen er følgende:

• Fylkeskommunene har store problemer med å gi tilbudene da søkningen blir for liten.

• Rekrutteringen til områder der det er tilgjengelige læreplasser, blir vanskeliggjort. Dette forårsaker et større misforhold mellom tilgang på og etterspørsel etter lærlinger («mismatch»).

• Rekrutteringsproblemene fører til et press for å få kryssløp som igjen skaper faglige og juridiske problemer.

• Den faglige bredden blir for liten sett i forhold til arbeidslivets framtidige behov for en fleksibel arbeidsstyrke ved strukturendringer og omstilling.

I tillegg til de argumentene som er anført ovenfor, stiller også den nye kompetansereformen denne saken i et nytt lys. Et hovedargument fra dem som har krevet så mange videregående kurs I, er at det er nødvendig for at en fagarbeider skal få tilstrekkelig faglig spesialisering. Til dette vil departementet innvende at det nettopp er spesialiseringsdelen som i mange fag utdateres svært raskt, og som vil bli enda mer utsatt i årene framover. Opplæringen på videregående kurs I-nivå bør derfor gi en bred basis av kunnskaper, ferdigheter, holdninger og evnen til å lære nytt som kan bidra til ny kompetanseutvikling innenfor et relativt bredt spekter etter hvert som arbeidslivet skifter karakter og nye spesialiseringer må læres. Det er bl a dette som ligger til grunn for den nye kompetansereformen.

De signalene som nå kommer, bl a fra arbeidslivets parter, er framtidsrettede og helt i tråd med de prinsippene som er lagt til grunn for tilbudsstrukturen. Departementet mener at det på lengre sikt bør være en målsetting å redusere antallet videregående kurs I i retning av rundt 50. Et viktig kriterium for om det skal være egne videregående kurs I, er at fylkeskommunene har muligheter til å opprette kursene i et rimelig omfang. I enkelte tilfeller må mulighetene for en viss spesialisering innenfor et bredt videregående kurs I vurderes framfor nye spesialiserte kurs. Det videre arbeidet med strukturen innenfor videregående kurs I vil bli gjort over tid i nært samarbeid med arbeidslivets parter og fylkeskommunene, og uten at det skaper for store omstillingsproblemer i fylkeskommunene når det gjelder utstyr og ombygginger. Mer av den løpende spesialiseringen bør tas i etterutdanningen etter at grunnutdanningen har lagt den nødvendige basisen.

4.2.3.2 Videregående kurs II

Under denne overskriften vil følgende typer videregående kurs II-kurs bli omtalt:

• Alternative videregående kurs II for elever som ikke får læreplass etter endt videregående kurs I.

• Det allmennfaglige påbyggingskurset som alle elever med fullført yrkesfaglig videregående kurs I kan søke dersom de ønsker generell studiekompetanse.

Når det gjelder det alternative videregående kurs II i skole for elever som ikke får læreplass, er dette en nødvendig ordning for rettselever som arbeidslivet av forskjellige årsaker ikke gir en lærekontrakt. Som det framgår av kap 2, fungerer dette tilbudet rimelig bra innenfor sosial- og helsefagene. Men innenfor andre studieretninger viser forskningen at elevene får for dårlig tid, særlig til den praktiske treningen. Tid er viktig, også fordi mange av elevene på dette tilbudet ikke har fått læreplass fordi de faglig sett er svake. Som det framgår av kap 2, har antall elever på disse kursene gått sterkt ned.

Departementet mener det er viktig å arbeide aktivt videre med å få dette alternative tilbudet så godt som mulig. Dette må gjøres uten at hovedmodellen med 2 + 2 blir svekket ved at et 3-årig skoletilbud utvikler seg som en hovedmodell, og uten at det alternative tilbudet «stjeler» læreplasser fra dem som kommer fra videregående kurs I.

Det er flere veier å gå i det videre arbeidet med å styrke det alternative videregående kurs II-tilbudet. Så lenge rettselevene ikke har rett til læreplass, må det finnes et alternativ i skole. Det er særlig to alternativer som bør overveies:

Alternativ 1:

Det kan innføres et obligatorisk såkalt «verdiskapingsår» på toppenav videregående kurs II i skole der eleven inngår kontrakt med bedriften for verdiskapingsdelen uten tilskudd til bedriften (se prinsippet om at bedriften får betalt for opplæringsdelen, som i dette tilfellet er gjennomført i skole, og ikke for verdiskapingen). I dag åpner rundskriv F-74/97 for et slik frivillig verdiskapingsår. Fordelen med en slik løsning er at kandidatene får mer tid til innøving av praktiske ferdigheter før de framstiller seg til fag- eller svenneprøve. Problemet med en slik løsning er at hele 2 + 2-modellen kan komme inn i en «ond sirkel» der elevene som kommer fra videregående kurs I og skal ha lærekontrakt, i kampen om læreplassene blir presset ut av dem som har fullført selve opplæringsdelen i skole. Dersom det etter hvert utvikler seg en 3 + 1-modell, vil dette være meget kostnadskrevende for fylkeskommunene når det gjelder spesialisert utstyr, oppdatert personale på spesialiseringsdelen og bygninger. En slik utvikling bør ikke stimuleres.

Alternativ 2:

Det alternative videregående kurs II-skoleåret kan trekkes ut i tid, eksempelvis ved at elevene bruker ett helt kalenderår eller mer med muligheter for en del utplassering i bedrift under skolens ansvar, men uten at den lærerstyrte tiden samlet sett utgjør mer enn et ordinært skoleår. Fordelene ved en slik ordning er at kampen om læreplassene for elever fra videregående kurs I blir mindre, den ordinære hovedmodellen blir ikke så utsatt, og kostnadene kan stort sett holdes innenfor dagens rammer. Men det viktigste vil være at elevene kan få mer tid til praktisk trening. Problemene er særlig at dette bryter med det etablerte skoleåret, og at utplassering som bedriftene finner krevende, også kan komme i veien for ordinære lærekontrakter.

Departementet mener at det viktigste er å arbeide videre med full styrke for å få størst mulig samsvar mellom etterspørsel og behov for læreplasser innenfor hovedmodellens rammer. Dette gjelder særlig arbeidet med å skaffe lærekontrakter til elever som har svake resultater fra skolen. Fra 1998 har fylkeskommunene kunnet søke om ekstra midler til tiltak i bedrifter som tar inn lærlinger med stort fravær og svake karakterer. For de elevene som likevel ikke får lærekontrakt, og som går inn i et alternativt videregående kurs II, vil departementet vurdere å utvide lengden på opplæringsåret f eks fram til jul året etter at elevene har startet på kurset. Den ekstra tiden skal brukes til utvidet praktisk trening enten i skole eller ved veiledet utplassering i bedrift slik dette er beskrevet i alternativ 2 ovenfor. Elevene skal fortsatt gå opp til den samme fag- og svenneprøven etter endt opplæringstid som ordinære lærlinger. Elever som ønsker det, bør fortsatt kunne gå opp til fag- eller svenneprøve etter ett skoleår.

Det allmennfagligepåbyggingskurset, som er et tilbud til de elevene fra videregående kurs I på yrkesfaglige studieretninger som ønsker å få studiekompetanse, har vist seg å være attraktivt for mange elever. Departementet mener at det allmennfaglige påbyggingskurset bidrar til fleksibilitet i yrkesfaglige utdanningsløp og bør opprettholdes. Det har imidlertid vært stilt enkelte spørsmål ved selve innholdet i dette kurset, eksempelvis at bare 1 uketime i engelsk blir for lite. Departementet vil derfor, på basis av de erfaringene som er gjort, foreta en nærmere vurdering av dette kurset for å se om det er behov for å gjøre enkelte justeringer.

Tall viser at rundt 30-40 pst av elevene som tar en treårig yrkesfaglig utdanning i skole eller fag- eller svennebrev, har planer om å bygge på til studiekompetanse. For disse elevene gjenstår det 20 uketimer over ett år for å tilfredsstille kravene. Muligheten for å bygge videre på grunnlag av det som er oppnådd, er også i overensstemmelse med kompetansereformens prinsipper. Departementet går ut fra at fylkeskommunene legger til rette for at disse søkerne kan få denne muligheten.

4.2.4 Hovedmodellen

I kap 2 blir det påpekt at det er stor enighet om at hovedmodellen fungerer bra og bør opprettholdes som hovedmodell. Men det blir også etterlyst større fleksibilitet - særlig for elever som har problemer med å følge opplæringen i de to første årene.

Departementet er enig i at den hovedmodellen med 2 år i skole og 2 år i bedrift som også partene i arbeidslivet gikk inn for i Reform 94, er god. Det er viktig å passe på at modellen ikke uthules eller undergraves. For det første er arbeidsdelingen mellom skole og arbeidsliv rasjonell og velbegrunnet. Skolen tar den delen av opplæringen som skolen er best egnet til å ta, den brede basisopplæringen som kombinerer yrkespraktiske, yrkesteoretiske og allmennteoretiske kunnskaper og ferdigheter innenfor brede områder, og som gir den breddekompetansen som framtidens arbeidsliv trenger. Med den bedriftsstrukturen som Norge har, der en meget stor andel består av små og mellomstore bedrifter, vil det være vanskelig for bedriftene å ta denne oppgaven. Bedriftene er best egnet til å ta den spesialiserte delen av opplæringen. Her vil skolen, særlig i et arbeidsliv der omstruktureringen skjer raskt, vanskelig kunne holde tritt med utviklingen både av økonomiske grunner (stadig nytt utstyr) og når det gjelder spisskompetansen på lærersiden.

For det andre er en slik modell vel egnet for den desentraliserte bosettingen og bedriftsstrukturen som Norge har. En såkalt «tysk modell», med stadig veksling mellom teori og praksis (ofte inne i selve bedriften), er vanskelig gjennomførbar i Norge med så mange små bedrifter og et så spredt bosettingsmønster. Sånn sett er 2 + 2-modellen administrativt og organisatorisk mulig i Norge, noe også tilbakemeldingene til departementet bekrefter.

For det tredje er hovedmodellen gunstig når det gjelder læreplassmuligheter. Ved at to av fire år tas i skole, i stedet for i bedrift, halveres behovet for læreplasser. En utvidelse av ren bedriftsopplæring til 4 år for større grupper elever vil derfor kunne medføre betydelig større problemer med å skaffe nok læreplasser til alle. Norge har faktisk gjennom 2 + 2-modellen greid å øke antallet læreplasser betydelig for 16-19-åringer. I andre land med sterke lærlingtradisjoner er situasjonen nå mer problematisk enn tidligere.

Departementet mener derfor at hovedmodellen må styrkes og utvikles videre, og at kortsiktige hensyn og særordninger som kan svekke hovedmodellen, må vurderes grundig og i nært samarbeid med rådgivende organer før de eventuelt settes ut i livet. Med de avvikene som allerede er innført som særløp, kryssløp, lengre skoletid og læretid for enkelte fag og alternative muligheter for enkelte elevgrupper, mener departementet at hovedmodellen er betydelig mer fleksibel enn da den ble innført i 1994. For enkelte grupper kan organisatoriske grep der en veksler noe mellom opplæring i skole og opplæring i bedrift, være en løsning. Dette blir også understreket av forskerne. En slik løsning kan være særlig aktuell for elever som står i fare for å falle ut av utdanningssystemet. Det er opp til fylkeskommunene å utnytte de mulighetene som allerede ligger innenfor de etablerte rammene for å få dette til. Mulighetene for andre typer veksling mellom teori og praksis er i dag ikke utnyttet godt nok. Departementet vil derfor i samarbeid med noen fylkeskommuner initiere utviklingsarbeid med tanke på å finne fram til gode eksempler på alternative organiseringsmåter for elever som i dag har problemer med hovedmodellen.

I henhold til dagens lovbestemmelser kan ungdom som er lite skolemotiverte, etter sakkyndig vurdering få unntak fra hovedmodellen og gå ut i lære rett etter fullført grunnskole. En del signaler er kommet til departementet om at denne ordningen bør utvides noe da kriteriene anses for strenge.

Det er argumenter både for og imot dette. Dersom det blir et stort antall som begynner direkte i 4 års lære, vil behovet for læreplasser bli større fordi 2 + 2-modellen forutsetter bare 2 år. Departementet er dessuten usikker på om bedriftene alltid har de beste pedagogiske forutsetningene for å koble teori og praksis på en måte som disse ungdommene er tjent med.

På den annen side kan det å komme direkte ut i lære virke motiverende for denne gruppen unge og lede dem inn i gode læringsprosesser som kan føre til full kompetanse.

Departementet har for lite kunnskap om hvordan det går med de som nå er tatt inn i lære direkte fra grunnskolen. Erfaringer vil derfor bli innhentet slik at departementet kan få et bedre grunnlag for å vurdere om en lovendring bør foreslås for å utvide ordningen. Dette vil bli tatt opp i den lovproposisjonen som blir lagt fram med basis i denne meldingen, men departementet vil allerede nå signalisere vilje til en slik endring dersom dette vil kunne tjene de ungdommene det gjelder.

Avvik fra hovedmodellen

I kap 2 blir det redegjort for at en god del fag har avvik fra hovedmodellen, bl a i form av utvidet læretid. Departementet mener at en del slike ordninger er nødvendige, men at det ikke bør få noe særlig større samlet omfang enn det som allerede er etablert siden 1994. Særlig vil en utvidelse av antall opplæringsår utover de tre som ordinært skal føre fram til full kompetanse, ha en betydelig kostnadsside for fylkeskommunene. Det kan også føre til at voksne elever uten videregående opplæring blir nedprioritert til fordel for dem som har lengre løp. I det videre arbeidet må disse ordningene også vurderes i lys av kompetansereformen, som forutsetter at arbeidslivet selv tar ansvaret for en kontinuerlig etterutdanning på spesialiseringsdelen. Dette bør kunne dempe presset på og behovet for utdanningsløp som er lengre enn 3 opplæringsår. Departementet vil legge dette til grunn i det videre samarbeidet med partene med hensyn til slike ordninger.

Kryssløp

Kryssløpene har vært et diskusjonstema i løpet av reformgjennomføringen. Som det framgår av kap 2, er det i løpet av reformperioden fastsatt et betydelig antall kryssløp.

En ytterligere utvidelse av mulighetene til å foreta kryssløp begrunnes med at det gir større fleksibilitet, bedre muligheter til å begrense misforholdet mellom elevenes valg og tilgangen på læreplasser, og at kryssløp vil bidra til å styrke rekrutteringen der denne er svak.

Argumentene mot er at det ikke er faglig forsvarlig, at det kan skape en uoversiktlig tilbudsstruktur og svekke rettssikkerheten for den enkelte elev og lærling fordi de kan få et tilbud som ikke inneholder den opplæringen som er nødvendig for å oppfylle kravene. Spørsmålet om kryssløp henger nært sammen med antallet grunnkurs og antallet videregående kurs I. Jo flere grunnkurs og videregående kurs I, desto større blir presset for å få kryssløp for å kompensere for de uheldige konsekvensene av for tidlig spesialisering.

Departementet vil arbeide videre med spørsmålet om kryssløp etter følgende retningslinjer:

• Tilbudsstrukturen, særlig i videregående kurs I, må være såpass bred at kryssløp i størst mulig grad kan unngås. Der hvor to eller flere videregående kurs I har så mange felles faglige komponenter at kryssløp faglig sett kan aksepteres, bør de vurderes slått sammen.

• Der hvor det er faglig forsvarlig å fastsette kryssløp og det av forskjellige grunner ikke er tilrådelig å slå sammen kursene, fastsetter departementet i samråd med partene mulighetene til å foreta kryssløp på grunnlag av faglige kriterier. Det må være så mange felleskomponenter mellom læreplanene at elevene har de nødvendige forutsetninger for å følge et kurs som bygger på en helt annen læreplan.

• Der hvor enkeltelever selv ønsker å gå over på et annet kurs eller blir stimulert til dette av fylkeskommune eller bedrift f eks av rekrutteringsårsaker, må det inngås en skriftlig avtale med eleven. Elevene skal sikres den opplæringen de har krav på, noe som også vil kunne innbefatte ekstraundervisning for å kompensere for det grunnlaget som mangler. Dette vil være fylkeskommunens ansvar.

Det er allerede åpnet for noen kryssløp fra videregående kurs I til opplæring i bedrift. I tillegg har Rådet for fagopplæring i arbeidslivet henstilt til departementet om å åpne for at enkeltpersoner kan tegne lærekontrakt i et lærefag fra et hvilket som helst videregående kurs I under visse forutsetninger. En av forutsetningene for en slik ordning var at lærlingene skulle avlegge eksamen i den tverrfaglige prøven i det videregående kurs I som lærefaget rekrutterer fra. Ordningen vil kreve endring i inntaksforskriften. Departementet vil ta dette forslaget med når inntaksforskriften i nær framtid skal på høring.

4.2.5 Andre strukturelle forhold

Tekniske og allmenne fag (TAF)

Dette tilbudet har vært drevet som forsøk i Hordaland. Forsøket ble avsluttet med inntaket i 1997, men videreført i Hordaland og enkelte andre fylker med siste inntak i 1999.

Departementet mener at det er viktig med en viss fleksibilitet i forhold til hovedmodellen i fagopplæringen, noe TAF-prosjektet kan bidra til. Fra en del blir det innvendt at dette er et «elitetilbud» som både gir særfordeler til en del elever og lærlinger, og som - dersom det får et stor omfang - vil kunne svekke de ordinære klassene og fellesskapet på skolene ved at de sterke og motiverte elevene får muligheten til et eget løp. På den andre siden er dette et tilbud som gir mulighet for differensiering og tilpasset undervisning for en faglig sterk elevgruppe. Sant nok går det på tvers av prinsippet om sammenholdte klasser, men her dreier det seg om et tilbud som ikke kan gis innenfor rammen av et kurs selv om en la til rette for individuell tilpassing. Evalueringen av forsøket er positiv, og departementet mener at dette tilbudet bør fortsette når forsøksperioden utløper.

Fylkeskommuner som søker om det, vil derfor få mulighet til fortsatt å starte slike kurs i begrenset omfang, men departementet vil løpende vurdere kvaliteten på tilbudene.

Teknisk fagskole

Departementet har, i tråd med Innst S nr 200, videreført teknisk fagskole i Reform 94.

Departementet er i gang med et arbeid der en skal gjennomgå nivået mellom videregående opplæring og høgre utdanning. I denne sammenhengen vil også teknisk fagskole bli vurdert. Den videre utviklingen av det såkalte «mellomnivået» må også vurderes i sammenheng med implementeringen av kompetansereformen. Behovet som offentlig og privat arbeidsliv har for videre utdanning på toppen av fullført videregående opplæring, må vurderes i dette arbeidet. Stortinget vil også få seg forelagt en lovproposisjon som midlertidig foreslår å lovfeste teknisk fagskole i en egen lov i påvente av utvalgsinnstillingen nevnt ovenfor.

4.3 Innhold, vurdering og tilrettelegging

4.3.1 Målstyring, elevdeltaking, omstilling

I kap 2.3 er det redegjort for de prinsippene som ble lagt til grunn av Stortinget for innholdet i Reform 94. Et bredt kunnskapsbegrep skulle legges til grunn, opplæring i skole og bedrift skulle ses i et sammenhengende løp, opplæringen skulle bygge på et felles overordnet måldokument, det skulle være ett sett læreplaner som skulle målformuleres og være modulstrukturert, det skulle bli lettere å få studiekompetanse for dem fra yrkesfaglige studieretninger som ønsket det, metodiske veiledninger skulle følge læreplanene, og det skulle utvikles et system for systematisk vurdering av opplæringen. Det synes å ha vært en allmenn tilslutning til disse prinsippene, og de har vært et godt redskap for å utvikle læreplanverket.

Kap 2 peker på at detaljeringsgraden i en del læreplaner kan tyde på at det brede kunnskapsbegrepet ikke har vært tilstrekkelig ivaretatt, og at behovet for å revidere planene er blitt større enn forutsatt. I det videre arbeidet med utvikling av nye læreplaner og revisjon av eksisterende må dette prinsippet vektlegges sterkere.

Til tross for at det har vært allmenn tilslutning til prinsippene bak reformen, peker flere av forskerne på at arbeidet med å realisere innholdet i reformen ikke er kommet særlig langt hvis framgangen skal måles i hvor stor endring vi kan finne i planleggingen og gjennomføringen av undervisningen. Forskernes og oppfølgingsgruppens rapporter sammen med andre innspill som er kommet til departementet, gir et svært sammensatt bilde når det gjelder årsakene til dette. En del av innspillene er subjektive da de bygger på enkeltlæreres og enkelte skolers erfaring. I denne sammenhengen er de likevel av stor interesse, fordi en ikke kan overse den subjektive virkelighet når en skal danne seg et bilde av situasjonen for å finne forbedringspotensialet. Dersom en bare forholdt seg til fakta som kunne dokumenteres, og sammenholdt dem med Stortingets vedtak, kunne en ha gått glipp av avgjørende informasjon om hva som skal til for å få endring i ønsket retning. Oppfølgingsgruppen pekte i sin sluttrapport på «de mangfoldige tolkningsmulighetene som skjer på alle nivåer ved gjennomføringen av reformen som krever at en er åpen for å se hvilken forståelse av reformen som har utviklet seg og hvilke intensjoner det arbeides i forhold til i den daglige utformingen av reformen». Disse mangfoldige prosessene er interessante, men fordi det av naturlige grunner ikke er enkelt å kartlegge disse, er det mer hensiktsmessig å fokusere på ulike forhold som har hatt betydning for disse prosessene:

• målstyring

• elevdeltaking - lærerdeltaking

• reformen som omstillingsprosess

Målstyring

Målstyringsprinsippet skulle gi økt fleksibilitet og større handlingsrom bl a ved mindre detaljerte læreplaner. Det brede kunnskapssynet skulle gjenspeiles i opplæringsmålene, og de enkelte læreplanene skulle være så presise at de kunne ivareta nasjonale krav, samtidig som det skulle være mulig å evaluere om målene var nådd. Et system for systematisk vurdering av opplæringen skulle bidra til å evaluere i hvilken grad opplæringsmålene ble nådd.

For å utvikle videregående opplæring videre, og ikke minst for å forstå de svært ulike erfaringene lærere gir uttrykk for at de har med målstyring som prinsipp, er det nødvendig å se på saken fra to ulike vinklinger:

• målstyring som modell for organisering og ledelse

• målstyring som realisering av målene i en pedagogisk virksomhet

Målstyring som modell for organisering gir handlingsfrihet. I tillegg til målformuleringene brukes ulike styringsverktøy som setter rammer for denne friheten. Handlingsfriheten blir da stor eller liten, alt etter hvilket spillerom som gis innenfor den avgrensingen styringsdokumentene setter. Detaljeringsgraden i disse dokumentene er også avgjørende for hvordan handlingsrommet oppleves.

Dersom de ansvarlige på ulike nivå opplever at det er gitt forholdsvis stort handlingsrom, vil en ha behov for rapporteringsrutiner for å få informasjon om hvordan måloppnåelsen er. Rapporteringen kan gi nyttig informasjon om læringsresultat, samtidig som den kan danne grunnlag for politiske beslutninger om hvor innsatsen og ressursene må settes inn. Rapportering påstås av noen å være en ekstraoppgave som tar tid og oppmerksomhet fra de sentrale arbeidsoppgavene. Det er ikke tvil om at skoleeier og departement trenger informasjon. Hvis en skal få korrekte rapporter med stor informasjonsverdi, er det avgjørende at de som skal framskaffe informasjonen, selv ser hensikten med dette arbeidet, og selv også har gevinst av det. Dessuten er det nyttig å skille mellom selvevaluering for forbedring i læringsprosessen og rapporter som også er til nytte for andre.

Slik læreplanen er utformet, vil det være behov for styringsverktøy av ulike slag. For at disse skal fungere etter intensjonen, samtidig som de ikke innskrenker handlingsrommet uforholdsmessig, er det viktig at alle som har styringsrett, utøver denne retten med skjønnsomhet. Det innebærer at en på overordnet nivå vurderer nøye hva en skal be om rapportering på, og hvilke pålegg som skal gis. Det gjelder både departement, skoleeier og ledelsen ved den enkelte skole. Samtidig må en ha for øye at den pedagogiske virksomheten er tjent med størst mulig handlingsrom, og at dette bare skal avgrenses dersom det går på bekostning av de nasjonale mål som for eksempel det likeverdige skoletilbudet.

Det brede kunnskapssynet er tydelig i dokumentene som ledet fram til Reform 94. Det ble også understreket at opplæringsmål som gikk på holdninger, skulle være del av den uformelle vurderingen. Dette løfter fram holdnings- og verdispørsmål og er med og understreker at hele mennesket skal tas på alvor i opplæringen, og at samfunnet er sammensatt og krever innbyggere som er i stand til å ta ansvar for hverandre og for egne valg. Departementet mener at dette aspektet ved opplæringen fremdeles må vektlegges.

Målstyring innebærer at målene skal være presise, og at evaluering skal kunne avdekke om målene er nådd. Dette kan oppfattes som en motsetning til det brede kunnskapssynet, fordi det kan være vanskelig å evaluere om holdningsmålene er nådd. På individnivå vil det i tillegg kunne stilles spørsmål ved om det er rett å vurdere en persons holdninger. På den andre siden er det for lettvint å avvise arbeid med holdninger på et slikt grunnlag. I stedet vil det være mer naturlig å fokusere på arbeid som kan bevisstgjøre på verdier og holdninger. Når det gjelder evalueringen, må det bli riktigere å fokusere på klasse og gruppenivå. Dersom det er utslag av uønskede holdninger i en gruppe, bør det tas opp, og undervisningen i ulike fag bør legge vekt på bevisstgjøring av holdninger og konsekvenser disse kan ha for den enkelte og fellesskapet.

Når det gjelder en systematisk vurdering av hvorvidt målene er nådd, vil det kunne gi fornuftig korreksjon av kursen og informasjon til alle som deltar i læringsprosessen, om hvor styrkene og svakhetene ligger. Samtidig kan en for stor vekt på et slikt prinsipp føre til at de elementene i opplæringen som kan krysses av som gjennomført, får størst oppmerksomhet. I den grad en kan legge en plan for å rette opp feilene, vil opplæringen anses å være vellykket. Dette blir av noen oppfattet som et instrumentalistisk læringssyn som ikke gir rom for det uforutsigbare ved læring som modning, motivasjon og engasjement, elevenes og lærlingenes totale livssituasjon eller det udefinerbare som ligger i møtet mellom lærer og elev og lærling som ikke lar seg fange i et skjema.

Departementet har registrert at denne delen av reformen har fått ulik mottakelse. Mange er nå godt i gang med å utvikle rutiner og arbeidsplaner som er i tråd med forutsetningene i reformen. I det videre arbeidet ser departementet det som avgjørende at lærerne får mulighet til å arbeide med målene sammen med klassene sine på en måte som de mener vil gi bedre læring for elevene. Dessuten må de få kjennskap til gode eksempler som kan vise hvordan læreplanens faglige mål kan forenes med målarbeid på klassenivå der opplæringen fremstår som helhetlig.

Elevdeltaking - lærerdeltaking

Når mellom 2/3 og 3/4 av både lærere og elever sluttet opp om sentrale mål i reformen knyttet til samarbeid med elevene om planlegging, nye arbeidsmåter og evalueringen av undervisningen da reformen ble innført, skulle en tro at det ville være kort vei fra mål til realisering. Erfaring og rapporter viser at det ikke er tilfellet, selv om forskerne også har dokumentert at innføringen av de nye læreplanene har hatt betydning for lærernes valg av arbeidsmåter. Det er derfor grunn til å spørre hvorfor det store flertall av lærere og elever som i utgangspunktet var positive, ikke har fått større fart på endringsprosessene.

Reform 94 stilte krav både til lærer- og elevrollen. Sett i lys av pedagogikkens historie representerte tenkningen ikke så mye nytt. I nesten hele det 20. århundret har teorien om den aktive eleven og læreren som tilrettelegger mer enn foreleser, vært forsvart av store pedagoger og prøvd ut i klasserommet. Men vurderes den videregående opplæringen i lys av den gamle «gymnastradisjonen», må Reform 94 likevel sies å være en nyskapning, også fra en pedagogisk synsvinkel.

Summen av pedagogisk teori og praksis synes å tilsi at videregående opplæring er på rett vei. Samtidig viser samfunnsutviklingen at det er tid for å styrke demokratiet. Medvirkning og tilrettelegging er sentrale begreper i den sammenhengen, og elevmedvirkning skulle derfor komme inn som et satsingsfelt i rett tid.

Læringsprosesser er sammensatte, og det er vanskelig å peke på årsaker - følger - sammenhenger. Departementet mener likevel å ha dekning for å antyde at motivasjonen fra lærernes side for å gå over til nye arbeidsmåter, ikke har vært like stor overalt. Det kan også tyde på at tempoet som reformen ble innført i, kan ha gitt følelsen av ikke å bli hørt i tilstrekkelig grad. Det kan derfor være grunn til å anta at en del lærere ikke hadde gjort målsettingene til «sine», selv om de ut fra et pedagogisk og samfunnsmessig syn kunne si seg enig i målformuleringene.

En slik reservasjon i forhold til endring kan altså tolkes som en opplevelse av å ha blitt fratatt muligheten til medvirkning. Det bør også legges vekt på slike psykologiske forklaringsfaktorer når en skal lete etter årsakene til at det er skjedd såpass lite på dette feltet.

At prosessen med elevmedvirkning i planlegging, gjennomføring og evaluering blir forsinket på grunn av at personene som skal initiere dette, selv ikke har opplevd medvirkning i planlegging og gjennomføring, kan anses som et paradoks. Departementet mener at en i det videre arbeidet må tilskynde modnings- og omstillingsprosessene ved å gi anerkjennelse til de løsninger som blir valgt på den enkelte skole eller bedrift og sikre medvirkning på alle nivå.

Til tross for at en stor del av både lærere og elever var positive til å aktivisere elevene gjennom deltaking i planlegging, gjennomføring og evaluering av undervisningen da reformarbeidet startet, viser erfaringene at elevene har svært liten interesse av å delta i planleggingen av undervisningen. Forskerne peker på at elevene ikke ser verdien av å arbeide med målene i læreplanene. Samtidig som 2/3 av lærerne i teorien identifiserer seg med de nye forventningene til den nye lærerrollen, mener 90 pst av lærerne at forventingene ikke er i samsvar med den tid og de ressurser som står til rådighet. 2/3 mener også at den nye elev- og lærerrollen ikke er realistisk i forhold til de elevgruppene de har.

Når en stor andel av både elever og lærere av ulike grunner er skeptiske til elevens deltakelse i planleggingen ut fra målene i læreplanene, er det grunn til å spørre om den delen av elevdeltaking lar seg gjennomføre. Det kan stilles spørsmål ved om elevene er modne nok til å la seg motivere til å være aktive i denne typen planlegging. Er det mulig å finne tid til slik felles planlegging innenfor den tidsrammen lærere har til disposisjon sammen med elevene?

Målsettingen om at elevene skal arbeide mot mål de selv har vært med på å fastlegge, synes å være noe ambisiøs, hvis en dermed forventer at elevene skal forholde seg til læreplanene.

Forskerne peker på at læreboka fortsatt er grunnlaget når lærerne utarbeider undervisningsoppleggene, ikke læreplanene. Intensjonen bak reformen er å komme bort fra den lærebokstyrte undervisningen. Dersom det skulle tolkes dithen at all undervisning skulle planlegges av den enkelte lærer i samarbeid med hans eller hennes elever med utgangspunkt i læreplanen, for så å lage egne undervisningsopplegg, vil dette kreve svært mye tid. Departementet ser nå at det ikke står tilstrekkelig tid og ressurser til rådighet til dette arbeidet dersom en legger en slik forståelse av elevdeltaking til grunn.

Vurderingsforskriften som nå er ute på høring, forutsetter at elevene skal settes i stand til å delta i planleggingen. Det betyr at de skal kjenne prinsippene og rammefaktorene som ligger til grunn for planleggingen. Da må de vite at en med utgangspunkt i målene i læreplanen blant annet må velge arbeidsmåter, tidsbruk, vektlegging og form for evaluering. Men det kan ikke bety at elevene skal delta i denne prosessen hele tiden.

Forskerne har pekt på at en liten gruppe lærere synes å ha fått dette til å fungere. Disse vil kunne dele sin erfaring med andre. Men generelt mener departementet at amibsjonsnivået må senkes noe når det gjelder elevdeltaking i planleggingen i tråd med de føringer som er gitt her. Når det gjelder elevdeltaking i gjennomføring og evaluering av undervisningen, vil målsettingene være uendret.

Reformen som omstillingsprosess

Reform 94 har nå vært i virksomhet i 4 år. I løpet av disse årene har videregående opplæring vært gjennom en kraftig omstillingsprosess. Ulike tradisjoner har møttes til gjensidig utfordring og tilpassing. Tilbuds- og strukturreformen er i stor grad på plass. Det trengs mer tid før det er grunnlag for å si hvordan framtidens løsninger bør se ut, selv om det på noen områder allerede er nok erfaring til å se at det må gjøres justeringer. Mindre endringer er også gjort underveis.

Innholdsreformen, derimot, kan ikke sies å være gjennomført. Det skyldes delvis at innholdet slik det er definert i reformen, krever mer langvarige prosesser. Dessuten kan noe av årsaken være at en er avhengig av andre prosesser enn de som gjelder når struktur og tilbud skal endres. Da vedtakene om Reform 94 var gjort i Stortinget, var en blant annet avhengig av at planer ble laget og spredd, at virksomheten ble organisert og tilbudene gjort kjent. Dette skjedde som følge av vedtakene. Skal innholdet endres, i den forstand at lærerrollen skal fornyes og opplæringen differensieres, må det holdningsendringer til. Og slike endringer er det ikke tilstrekkelig å vedta. De må skapes hos dem som skal endre atferd og holdninger. For at en slik prosess skal starte, trengs det motivasjon, eierforhold og engasjement.

Departementet ser at innholdsreformen må utvikles ut fra sin egenart, og at reformen nå er kommet i en fase der det trengs andre virkemidler enn de som til nå har vært brukt.

Departementet vil derfor invitere til

• å benytte det eksisterende handlingsrommet i realiseringen av innholdsreformen

• å benytte forsøkshjemmelen i opplæringsloven dersom lovverket setter grenser for de løsninger en vil prøve ut

• å delta i forsøk- og utviklingsarbeid som kan utvikle og gi erfaring med ulike løsninger

• å spre informasjon om de gode eksemplene, og å være på leting etter erfaringer andre har gjort

Oppsummering av prinsippene for videre arbeid

Departementet vil i det videre arbeidet med spørsmålene under punkt 4.3.1 ta utgangspunkt i følgende:

• Styringsrett må utøves med skjønnsomhet slik at handlingsrommet ikke unødig begrenses.

• Lærer/instruktør og elev/lærling må få konkretisere målarbeidet på en måte som de i fellesskap mener fremmer elevens og lærlingens læring.

• Målstyring skal gi økt fleksibilitet og handlingsrom. Dette må synliggjøres og utnyttes.

• Det trengs tid til omstillingsprosesser for å få elevene med i planleggingen, gjennomføringen og evalueringen av undervisningen. Det skal være rom for ulike løsninger og arbeidsmåter for å nå målene.

• Skoler og bedrifter oppmuntres til å finne fram til de gode eksemplene og dele sine erfaringer med andre.

4.3.2 Læreplanverket

Beskrivelsen i kap 2 viser at læreplanverket gjennomgående er godt mottatt. I og med at to opplæringskulturer er søkt integrert gjennom Reform 94, varierer utformingen av læreplanene noe avhengig av det ståstedet en har. Tilbakemeldinger departementet har fått, tyder på at dette særlig dreier seg om detaljeringsgraden i læreplanene, men også at læreplanene har et innhold som varierer sterkt med hensyn til omfang og nivå.

Det er ulike oppfatninger om detaljeringsgraden. Noen mener at læreplanene skal være så detaljrike at en kan relatere innholdet i læreplanene til tidligere tiders «pensumlister». Andre ser i større grad læreplanene som rammeplaner. Departementet er enig i at de fagspesifikke læreplanene kan være nokså ulike både når det gjelder detaljeringsgrad og ambisjonsnivå, men mener at dette alene ikke gir grunnlag for å iverksette et omfattende revisjonsarbeid nå.

Læreplanene for det samlede løpet fram til fag- og svenneprøver har foreløpig bare vært lagt til grunn for opplæringen for ett kull. Departementet mener at det er behov for mer erfaring med bruk av læreplanene for å kunne si noe sikkert om hvordan læreplanene har fungert og hva som eventuelt bør endres. På noe lengre sikt kan det være nødvendig å sette i gang et revisjonsarbeid for å gi det samlede læreplanverket et noe mer enhetlig preg, der siktemålet vil være å redusere detaljeringsgraden og å vurdere omfang og ambisjonsnivå. For en del planers vedkommende er det pekt på at omfanget av det som skal læres, er for stort innenfor den gitte tidsrammen. Et annet siktemål vil være å oppdatere læreplanene i forhold til endrede kompetansebehov, for eksempel knyttet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi. I det videre arbeidet er det på den ene siden viktig at læreplanene har et langsiktig perspektiv slik at hyppige revisjoner kan unngås. Det lærestoffet som utdateres raskt, bør som prinsipp ikke beskrives i læreplanene, men overlates til etter- og videreutdanningsarbeidet. På den annen side er det nødvendig å følge kontinuerlig med på om læreplanene er i overenstemmelse med framtidens kompetansebehov. Læreplanarbeid må derfor være en løpende prosess når det gjelder nyutvikling og nødvendige revisjoner.

Eventuelle endringer i tilbudsstrukturen vil imidlertid på kort sikt kunne føre til behov for utvikling av nye læreplaner og revisjoner av eksisterende læreplaner.

Modulinndelingen av læreplanene skulle være et bidrag til å gjøre det lettere for dem som av ulike grunner ønsket å bygge opp sin kompetanse gradvis eller få dokumentert større eller mindre deler av videregående opplæring. På bakgrunn av tilbakemeldinger til departementet fra ulike hold vurderes modulinndeling av læreplanene som et godt hjelpemiddel i opplæringen for de ulike målgruppene.

Departementet har imidlertid også fått tilbakemeldinger om at modulene ikke er tatt i bruk i opplæringen for voksne så aktivt som en kunne ønske. Dette skyldes i hovedsak en del uklarheter knyttet til regelverk og dokumentasjonsordninger. Departementet vil se nærmere på dette med sikte på å komme fram til ordninger som kan bidra til at voksne i større grad får mulighet til å bygge opp sin kompetanse. Det er også reist kritikk mot at modulinndelingen ikke er konsistent nok, og at den i en del fag anses å være ulogisk sammensatt. Det kan derfor være aktuelt med en gjennomgang av modulinndelingen. Dette må også ses i nær sammenheng med iverksetting av kompetansereformen og de erfaringene som er gjort med delkompetanse.

I kap 2 er det redegjort for bakgrunnen for å innføre krav til prosjektarbeid i læreplanene. Erfaringene så langt er overveiende positive, men det er fortsatt et potensial for forbedring for å nå målet om økt tverrfaglighet og bedre samhandling mellom elever og lærere. Departementet mener derfor at denne arbeidsmåten må videreutvikles og videreføres i læreplanverket.

Et av de store diskusjonstemaene både før Reform 94 og under gjennomføringen har vært det som er blitt benevnt «teoripresset» i yrkesfaglige studieretninger. Argumentasjonen har delvis vært at en ikke har behov for så mye teori for å fungere som fagarbeider, og delvis at kravene må senkes slik at alle - også de svake elevene - kan greie seg. Diskusjonen har i hovedsak dreiet seg om det økte innslaget av allmenne fag, men også om en øking i teori innenfor den yrkesfaglige delen.

Hovedbegrunnelsen for å utvide omfanget av de felles allmenne fagene ved innføringen av Reform 94 var kravene som næringslivet stiller til en fagarbeider i et framtidig arbeidsliv. Der vil fremmedspråk, muntlig og skriftlig kommunikasjonsevne, matematiske og naturfaglige ferdigheter og kunnskaper om arbeidsliv og samfunn være en nødvendig del av enhver fagarbeiders kompetanse. Dette er i overensstemmelse med de utfordringene som ble beskrevet i St meld nr 33 (1991-92), og som et samlet Storting sluttet seg til.

Løsningen på denne utfordringen - slik framtidsbildet ser ut - synes ikke å være en reduksjon av mengden felles allmenne fag på de yrkesfaglige studieretningene. En slik konklusjon ville bidra til å gjøre det enklere for noen elever på kort sikt, men vil trolig være en «bjørnetjeneste» på noe lengre sikt - både for den enkelte og for arbeidslivet. De karakterstatistikkene som er gjengitt i kap 2, viser også at elevene på yrkesfaglige studieretninger greier seg rimelig bra i disse fagene, selv om en god del lærere mener at målene kan være vel høye for en del. En slik reduksjonsløsning ser det heller ikke ut til å være noen allmenn tilslutning til. Departementet mener at de 20 pst felles allmenne fag som er lagt inn i de to første årene i de yrkesfaglige studieretningene, er det minimum som er nødvendig for å møte framtidens krav til en fagarbeider.

Utfordringene med hensyn til «teoripress» er etter departementets vurdering å legge opplæringen betydelig bedre til rette både pedagogisk, organisatorisk og metodisk:

• Det er behov for å arbeide betydelig mer med yrkesretting av allmennfagene. Dette er en forutsetning i læreplanene. Det ser imidlertid ut til at skolene og lærerne strever med dette selv om noen er kommet langt. Aktuelle tiltak vil være å utvikle nye etterutdanningsopplegg, FoU-prosjekter og idéhefter på dette området. Et større FoU-prosjekt er under planlegging.

• Det er nødvendig å legge mer vekt på å integrere teoretisk og praktisk kunnskap innenfor den yrkesfaglige delen av opplæringen. Dette er i samsvar med intensjonene i og oppbyggingen av læreplanene. Innenfor fagopplæringen er det lang tradisjon for å lære teori gjennom praktisk arbeid. Denne tradisjonen må videreføres i skole i samsvar med læreplanene. Forskningen viser at dette ikke blir godt nok ivaretatt.

• Evalueringsordningene bør i enda sterkere grad koble praksis og teori når fag- og svenneprøver og eksamener utvikles.

• Fylkeskommunene bør i større grad utnytte de muligheter som finnes for utplassering i bedrift for elever som kan ha bedre nytte av en veksling mellom opplæring i skole og bedrift der dette er praktisk mulig, og der elevene på denne måten lettere kan nå målene. En større vektlegging og differensiering ut fra egne forutsetninger vil kunne føre til at behovet for tilpasset opplæring blir synliggjort tidligst mulig.

• Departementet vil initiere utviklingsarbeid med tanke på å finne fram til gode eksempler på alternative organiseringsmåter for elever som i dag har problemer med hovedmodellen.

Med hjemmel i fagopplæringsloven er det gitt forskrift som gir regler om unntak fra kravet om bestått teori. Forskriften har regler om unntak fra lovens krav om at den teoretiske delen av fag- og svenneprøven må være bestått før lærlingen kan gå opp til den praktiske delen av prøven. Forskriften har også regler om at fag- eller svennebrev i helt spesielle tilfeller kan utstedes selv om lærlingen ikke har bestått inntil to av de felles allmenne fagene. Forskriften er foreslått videreført med hjemmel i opplæringsloven. Forskriften til opplæringsloven er nå ute på høring.

Det er blitt hevdet at en bedre løsning for elever som har problemer med teorien, er å ta dem inn til opplæring i bedrift rett etter grunnskolen. I dag er det hjemmel for dette etter en særskilt vurdering for elever som er lite skolemotiverte. Departementet er enig i at dette kan være en løsning for noen elever dersom det kan kobles sammen med særskilte tiltak slik at de faktisk får hjelp til å lære teorien - også allmennteorien - i bedrift.

De mulighetene som finnes, bør derfor utnyttes bedre for de elevene som kan ha best utbytte av dette. På den annen side er ikke departementet sikker på at dette alltid er den generelt beste løsningen for såkalte teorisvake elever. Skolene har både den pedagogiske og den faglige kompetanse i både den teoretiske og den praktiske delen av opplæringen. Det er derfor normalt skolen som har de største mulighetene til - på en pedagogisk god måte - å tilrettelegge en praksisorientert læring av teorien. Men mulighetene må utnyttes på en helt annen måte enn i dag.

Fra fagmiljøer innenfor formgivingsfag har det kommet sterke signaler om å få innført flere timer i felles allmenne fag slik at utdanninger som i mindre grad kan sies å gi yrkeskompetanse, kan gi studiekompetanse. Departementet har vært restriktiv til å innføre kravene til studiekompetanse i yrkesfaglige utdanningsløp. Mange elever velger nettopp disse utdanningene for å få mer praktisk opplæring. En økning av antall uketimer felles allmenne fag fra 15 til 35 for å få studiekompetanse, vil kunne bli en for stor byrde for mange. I møter med aktuelle fagmiljøer har det vært hevdet at enkelte utdanninger er i ferd med å bli radert ut fordi elevene verken får studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Departementet vil ikke her gå inn på konkrete endringer. Bl a vil enkelte av disse utdanningene måtte ses i sammenheng med nye grunnkurs. Departementet vil derfor i samarbeid med aktuelle miljøer finne fram til løsninger for de aktuelle fagområdene og vil være innstilt på å utvikle mulighetene for å legge kravene til generell studiekompetanse inn i enkelte utdanningsløp som i dag ikke har dette. Det er særlig innenfor studieretning for formgivingsfag at dette er aktuelt, og departementet vil gå inn for at mulighetene for studiekompetansegivende løp på denne studieretningen blir utvidet. Dette vil avhenge av de vedtak Stortinget gjør om endringer i tilbudsstrukturen.

Departementet vil arbeide videre med læreplanverket etter følgende prinsipper:

• Det brede kunnskapsbegrepet videreføres.

• Innholdet i opplæringen må ha et langsiktig perspektiv.

• Detaljeringsgraden må være slik at behovet for stadige revisjoner blir minst mulig.

• Læreplanene skal beskrive den kompetansen elever og lærlinger skal nå gjennom mål og hovedmomenter.

• Omfang og nivå må være slik at de fleste elever og lærlinger kan nå målene gjennom en treårig opplæring.

• Yrkesteoretiske og yrkespraktiske kunnskaper integreres. Angivelse av en prosentvis fordeling av teori og praksis i vedlegg til læreplanene utgår.

• Innslaget av felles allmenne fag i yrkesfaglige studieretninger opprettholdes. Det forutsettes at det arbeides videre med yrkesretting av disse fagene.

• Kravet om prosjektarbeid videreføres.

• Læreplanene skal angi en inndeling i moduler. Modulstrukturen bygges opp etter samme lest for alle fag og kurs. (Det må arbeides med regelverket slik at studieforbund og andre får bedre mulighet til å gi tilbud for voksne.)

• Det utformes ett sett av læreplaner til bruk for ulike målgrupper.

• Læreplanene utformes slik at det er tett og god sammenheng og progresjon mellom planene i grunnskolen og planene i videregående opplæring.

• Nye kompetansebehov knyttet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi vurderes ved revisjon av læreplanene.

4.3.3 Vurdering og dokumentasjon

Eksamen og fag- og svenneprøver

Det har vært utført et betydelig arbeid for å utvikle et system der eksamen og fag- og svenneprøver i større grad skulle legge grunnlaget for å vurdere elevenes og lærlingenes helhetlige kompetanse, i tråd med Stortingets forutsetninger. Det er en langsiktig prosess å få aksept for nye eksamens- og prøveformer. Departementet mener derfor at det fortsatt er behov for en betydelig innsats på dette området. Det vises i denne sammenheng også til St meld nr 28 Mot rikare mål (1998-99). Forskningsrapportene viser at lærerne i liten grad har tatt nye arbeidsmåter i bruk, slik reformen forutsatte. Det er derfor viktig å utvikle prøveformer som også stimulerer utviklingen av de forutsatte arbeidsmåtene.

Eksamen

I kap 2 er det gjort rede for det utviklingsarbeidet som ble satt iverk for å utforme eksamensoppgaver i samsvar med de nye læreplanene. For å sikre at det brede kompetansebegrepet blir lagt til grunn for opplæringen, mener departementet at det må arbeides videre med å utvikle eksamensordninger og oppgaver som gir bedre mulighet til å vurdere breddekompetansen.

Det finnes ulike måter å gjøre dette på, f eks gjennom å

• innføre forberedelsestid i flere fag

• utforme eksamen og prøver med oppgaver til valg

• legge større vekt på mer problemorienterte og virkelighetsnære oppgaver

• vurdere om og eventuelt hvordan gruppeeksamen kan være egnet

• øke mulighetene for «åpen-bok-eksamen»

• prøve ut tverrfaglig prosjekteksamen

• mappevurdering

• ta IT mer aktivt i bruk som hjelpemiddel under eksamen

Dette vil kunne gi en del gevinster:

• Det brede kompetansesynet i Reform 94 vil i større grad kunne bli integrert i opplæringen og derved prege arbeidsmåtene i større grad enn nå.

• Lærer- og elevrollen vil kunne utvikles til å bli mer i tråd med intensjonene.

• Tverrfaglighet og prosjektarbeid vil kunne bli mer vektlagt som en integrert del av opplæringen.

• Det kan bli nærmere sammenheng mellom den formelle underveisvurderingen og eksamen.

Departementet ser også problematiske sider ved å videreutvikle eksamen på denne måten:

• Eksamen kan bli mer omfattende og tidkrevende, noe som kan medføre økte kostnader og mer administrasjon.

• Eksamen blir mindre forutsigbar både for elever og lærere.

Samlet sett vurderer departementet det slik at arbeidet med å videreutvikle eksamensordningene bør fortsette og intensiveres. Utviklingsarbeidet må ha som mål å videreutvikle både sentralgitt og lokalgitt eksamen i tråd med intensjonene, slik disse er nedfelt i Stortingets beslutninger fra 1992. Vurderingen bør fortsatt være individuell, men en bør initiere utviklingsarbeid der en prøver ut mulige alternative eksamensformer.

Fag- og svenneprøve

Arbeidet med utvikling av nye fag- og svenneprøver i samsvar med nye læreplaner er beskrevet i kap 2. Det er lange tradisjoner i fagopplæringssystemet for utforming av fag- og svenneprøver knyttet til det enkelte fag. Problemet ser ut til å ha vært å frigjøre seg fra disse tradisjonene og utforme oppgaver som i større grad fanger opp breddekompetansen i tråd med nye læreplaner og de nye retningslinjene.

Resultatet av den evalueringen som departementet i samarbeid med Eksamenssekretariatet har gjennomført i forbindelse med avvikling av fag- og svenneprøver i 1998, viser at det er behov for å arbeide videre med utforming av oppgaver og kriterier for vurdering. Blant annet uttrykker medlemmer av prøvenemndene behov for etterutdanning på flere felt.

Problemet har særlig vært at prøvene er svært omfattende og prøveavviklingen ressurskrevende. Departementet mener at det er behov for en forenkling. Dette kan gjøres ved å redusere omfanget av fag- og svenneprøven og samtidig innføre en sluttvurdering fra bedriften eller virksomheten på grunnlag av opplæringen. I og med at lærlingene nå får underveisvurdering med karakter hvert halvår, er grunnlaget lagt for at det kan gis en samlet avsluttende vurdering med karakter fra bedriftens side.

En slik ordning har en rekke åpenbare fordeler:

• Lærlingenes breddekompetanse kan i større grad vurderes gjennom formell underveisvurdering.

• Selve læringsprosessen blir tillagt større vekt.

• Det kan bli større sammenheng mellom teori og praksis.

• Reduksjon i prøveomfanget gjør ordningen lettere å administrere og rimeligere.

• Belastningen på prøvenemndsmedlemmene blir mindre og det blir lettere å rekruttere medlemmer.

• Avviklingen vil kunne gå raskere.

Departementet ser også en del problemer ved en slik ordning:

• Det kan rokke ved den tradisjon og status selve fag- og svennebrevet har.

• Det må utvikles egne prøver for § 20-ordningen.

• Det stiller økte krav til den som skal foreta den formelle underveisvurderingen.

Samlet sett mener departementet at en slik endring bør foretas slik at en innfører tellende underveisvurdering også for opplæringen i bedrift. Dette vil bli utviklet i nært samarbeid med arbeidslivets parter.

Departementet vil arbeide videre med vurderingsordningene etter disse retningslinjer:

• Det brede kunnskapsbegrepet legges til grunn for utforming av oppgaver til eksamen og prøver.

• Oppgavene må være mest mulig virkelighetsnære og problemorienterte slik at elever og lærlinger får vist sin breddekompetanse.

• Nye oppgaveformer utvikles gjennom forsøks- og utviklingsarbeid.

• Fag- og svenneprøver forenkles, og det innføres sluttvurdering med karakter for opplæring i bedrift.

Dokumentasjon

I kap 2 er de ulike typer dokumentasjon beskrevet. Når stort sett hele ungdomskullet er gitt mulighet til inntak til videregående opplæring, vil det føre til at en del ikke når helt fram til full kompetanse. Disse har krav på å få dokumentert sin kompetanse, og det er derfor utviklet ulike kompetansebevis for disse elevene. Tilbakemeldinger fra ulike høringsinstanser, og fra den forskningsbaserte evalueringen av prosjekt «Delkompetanse», peker imidlertid på behov for endringer.

Departementet mener ikke at det er behov for å endre den nåværende ordningen med vitnemål og fag- og svennebrev. Dette vil fremdeles være kompetansebevisene for de som fullfører og består alt. Det som imidlertid bør gjøres, er å standardisere dokumentasjonen for dem som ikke fullfører videregående opplæring. Det er flere grunner til dette:

• Dokumentasjonsbevisene er lite enhetlige og til dels vanskelig å skille fra hverandre.

• Enkelte dokumentasjonsbevis, f eks delkompetansebevis, kan virke unødig stigmatiserende.

Departementet mener det er en god løsning å samle alle nåværende bevis for dem som ikke fullfører og består, under en felles betegnelse «Kompetansebevis». Hvordan selve kompetansen kan beskrives, vil departementet arbeide videre med.

4.3.4 Kvalitetsutvikling i opplæringen

Som det framgår i kap 2, har det i reformperioden vært satt i verk en rekke tiltak for å støtte opp under og å utvikle kvaliteten på det læringsarbeidet som skjer både i skole og lærebedrift. Tiltakene er satt i verk på en rekke nivå - både den enkelte skole, lærebedrift, fylkeskommune, departementet og andre har bidratt i dette arbeidet. Evalueringen av Reform 94 viser at det fortsatt er store utfordringer i forbindelse med implementering av innholdsreformen. Dette gjelder viktige områder som elev- og lærersamarbeid og aktiv elevmedvirkning. Videre har forskningen vist at mange sliter med tilrettelegging av opplæringen for den enkelte, slik at differensiering og tilrettelegging innenfor klassens rammer er en stor utfordring. Spesielt er det mange som har pekt på behovet for å gjøre de teoretiske fagene mer praksisnære og yrkesrettede i det daglige arbeidet.

Nye undervisnings- og læringsformer, som for eksempel tverrfaglig arbeid og prosjektarbeid, vil kunne kreve en annen organisering av skoledagen, men forskning viser at det har vært svært begrensede endringer på dette området på skolene. Det ligger en stor utfordring for mange skoler i å endre en rotfestet timeplankultur og å ta i bruk et stort, uutnyttet handlingsrom.

Varige endringer i opplæringen vil være avhengig av planmessig og systematisk samarbeid mellom elever, lærere og ledelsen på den enkelte skole, samtidig som ytre rammevilkår legges til rette. Forskning viser at flertallet både blant lærere og elever er positive til intensjonene i reformen, men de opplever det vanskelig å omsette intensjonene i praksis. Derfor er det viktig å skape gode arenaer både lokalt og regionalt for faglig-pedagogisk samarbeid.

De viktigste virkemidlene i arbeidet med kvalitetsutvikling kan grupperes i noen hovedområder som vil bli drøftet her:

• veiledningsmateriellet

• lærebøker

• etterutdanning og kompetanseutvikling

• skole- og bedriftsbasert vurdering

• forsøks- og utviklingsarbeid

• opplæringsboka

Veiledningsmateriell

Arbeidet med støtte- og veiledningsmateriell i tilknytning til innholdsreformen er beskrevet og vurdert i kap 2.3.

Den forskningsmessige evalueringen av Reform 94 dokumenter at veiledningene i begrenset grad blir brukt. Mye tyder imidlertid på at deler av veiledningene tas i bruk av lærerne i forberedelser av undervisningsopplegg og i faglige diskusjoner. I den grad de fører til faglig-pedagogisk debatt, kan det føre til bevisstgjøring som gir vel så gode resultater som kopiering av ideene og tankene i veiledningsmateriellet.

Tatt i betraktning økende vekt på målstyring, delegering og intensjonene i reformen om større grad av profesjonell frihet og handlingsrom på lokalt nivå, vil det ikke være en naturlig oppgave for departementet å stå bak produksjon av metodiske veiledninger og annet støttemateriell mer permanent. Nasjonalt læremiddelsenter (NLS) har hatt ansvaret for den endelige ferdigstillingen av veiledningene, for produksjon, spredning og salg. I framtiden vil det derfor være naturlig at NLS blir hovedaktøren mht metodiske veiledninger på nasjonalt nivå. En slik rolle vil ikke minst være hensiktsmessig tatt i betraktning de muligheter som i dag finnes på «Skolenettet» når det gjelder kommunikasjon knyttet blant annet til faglige og pedagogiske problemstillinger. Det er allerede forholdsvis betydelig aktivitet på Skolenettet. I takt med utstyrsforbedring, lettere tilgjengelighet og økende kompetanse vil Skolenettet kunne utvikles til en sentral kanal for blant annet nasjonalt nivå når det gjelder formidling av hjelp og støtte i tilknytning til innholdet i opplæringen. Denne formen vil også være hensiktsmessig fordi den gir helt andre muligheter til lokale tilpasninger. Skolene og lærebedriftene kan sette sammen sine egne veiledninger ut fra lokale interesser og behov.

Lærebøker

Lærebokdekningen er generelt god i videregående opplæring. Reform 94 har gitt et stort løft når det gjelder lærebokdekningen, særlig innenfor yrkesfaglige studieretninger, der det til dels var store mangler tidligere. Revisjon og nyutvikling av læreplaner vil kunne få betydning for arbeidet med lærebøker og læremidler i tiden framover. Departementet vil følge utviklingen og utprøvingen av elektroniske hjelpemidler, elektronisk publisering eller «trykking på kommando» nøye. Godkjenningsordningen vil gjennomgå en omfattende vurdering når forsøksprosjektet om valg og vurdering av lærebøker og andre læremidler er sluttført.

Utfordringen vil fortsatt være å finne en balanse mellom en fornuftig bruk av offentlige midler og å tilfredsstille kravet om utgivelse av lærebøker og andre læremidler på begge målformer til samme tid og pris. Det foreslås at antall støtteberettigede titler reduseres fra to til en i fag med 300 til 1000 elever og fra tre til to i fag med 1000 til 5000 elever.

I 1987 ble det satt i gang en prøveordning med fellesspråklige lærebøker i fag med mindre enn 300 elever i yrkesfaglige studieretninger. Fra 1995 ble prøveordningen utvidet til også å gjelde alle lærebøker i samfunnslære og i sosialfag for å få utprøving i større skala.

Evalueringen av prøveordningen med fellesspråklige lærebøker i faget samfunnslære tyder på at ordningen ikke slår heldig ut for elever med lese- og skrivevansker, fagsvake elever og minoritetsspråklige. Departementet vil derfor avvikle prøveordningen i fag der elevtallet er over 300.

Lærebøker i fag med mindre enn 300 elever bør utgis som fellesspråklige utgaver, og dette foreslås innført som en fast ordning. Det bør fortsatt gis støtte til parallellutgaver i alle fag med mellom 300 og 1000 elever.

Departementet har i rundskriv F-111-97 og F-73-98 oppfordret fylkeskommunene og skolene til å påse at alle aktuelle utgaver av en lærebok blir ført opp på boklistene, og at lærebøkene ikke skiftes ut uten at det er særskilte grunner til det. Den norske forleggerforening er bedt om å oppfordre medlemsbedriftene til å vise tilbakeholdenhet med å revidere lærebøker når det ikke er skjedd vesentlige endringer i læreplanen. Dette for å gjøre mulighetene for kjøp og salg av brukte bøker bedre.

Etterutdanning og kompetanseutvikling

Som det framgår av kap 2, har det vært satt inn betydelige midler til etterutdanning av lærere og instruktører i gjennomføringen av reformen (rundt 600 mill kroner). Den fagspesifikke etterutdanningen er blitt vurdert som mest vellykket, mens det har vært en del problemer knyttet til den generelle etterutdanningen og den fagdidaktiske. Videre har oppslutningen om etterutdanning rettet mot minoritetsspråklige elever vært relativt lav. Departementet vil intensivere innsatsen for å bøte på disse problemene.

Med de utfordringene som fremdeles gjenstår når det gjelder innhold og ikke minst nye arbeidsmåter, vil departementet opprettholde den ekstraordinære støtten til fylkeskommunene for å videreføre etterutdanningsaktiviteten en tid framover. Det er en politisk målsetting at det skal legges bedre til rette for etterutdanning og faglig kompetanseheving av lærere og instruktører. Det er en særlig utfordring å legge til rette for kompetanseutvikling på tvers av skoleslagene der dette er hensiktsmessig. Dette tilsier at midlene til etterutdanning fremdeles må ligge på et høyt nivå, og det er viktig at midlene styres inn mot de områdene der behovene er størst. Fylkeskommunene har fortsatt et hovedansvar for gjennomføring av den faglig- pedagogiske etterutdanningen, herunder lederopplæring, og departementet vil bistå fylkeskommunene med basis i følgende prinsipper:

• Etterutdanningen bør i størst mulig grad være skole- og bedriftsbasert. Etterutdanningen må ses i sammenheng med at virksomheten skal ha evne og mulighet til å løse sine oppgaver og møte de omstillingsbehovene den står overfor på kort og lang sikt.

• Etterutdanningen bør knyttes til fag- og praksisfeltet, og yrkesdidaktikken bør integreres.

• Etterutdanningen må baseres på Hovedavtalen og Arbeidstidsavtalen, der det går fram at skolen og fylkeskommunen i fellesskap skal utarbeide en opplæringsplan for personalet der tid til kompetanseutvikling går inn.

• Fylkeskommunene skal rapportere til statens utdanningskontor om behov for og gjennomføring av kompetanseutvikling. Dette skal innlemmes i de årlige tilstandsrapportene fra utdanningskontorene.

Det vil også i framtiden være spesielle områder der det er behov for en statlig innsats i arbeidet med etterutdanning. Dette kan for eksempel skje i form av øremerkede midler til fylkeskommunene på områder der departementet mener det er særlig behov kompetanseutvikling, for eksempel innenfor yrkesretting og tilpassing av opplæringen til den enkelte elevs behov gjennom pedagogisk differensiering og ansvar for egen læring. Det kan også være enkelte smale fagområder der ansvaret for å arrangere sentrale kurs kan delegeres til en eller flere fylkeskommuner. Statens lærerkurs vil fortsatt ha et ansvar for utvikling av kurs i tråd med definerte behov.

Skole- og bedriftsbasert vurdering

Det er pekt på flere ulike årsaker til at forskriftsfestet skole- og bedriftsbasert vurdering bare delvis har fungert etter intensjonen. Mange lærere ser ikke nytten av vurderingsarbeidet og mener at de ikke har nok tid til å utføre det systematisk. Skolene etterlyser mer støtte og veiledning. Det kan spores en svak positiv tendens til at flere skoler gjennomfører systematisk skolebasert vurdering og betrakter vurderingen som et verktøy for endring. Det ser også ut til at elevene i sterkere grad trekkes med i vurderingsarbeidet.

Når det gjelder bedriftsbasert vurdering av opplæringen, foreligger det lite kunnskap, men mye tyder på at det som forekommer, i all hovedsak dreier seg om fylkeskommunenes kvalitetssikring av rammer og rutiner rundt opplæringen og lite om lærebedriftenes arbeid med innholdet i opplæringen.

Når departementet legger så stor vekt på skole- og bedriftsbasert vurdering, er det fordi kartlegging, vurdering og kvalitetsutvikling av læringsmiljøet og de arbeids- og læringsprosessene som inngår i dette, må skje der prosessene foregår. Skolen og lærebedriften selv er den nærmeste til å kartlegge og vurdere tilstanden og videreutvikle sin praksis.

Departementet ser det som viktig at vurderings- og utviklingsarbeidet har fokus på arbeids- og læringsprosesser og forholdet mellom disse og elevenes og lærlingenes læringsutbytte i vid forstand. Det er behov for å gjennomføre tiltak som kan bidra til dette.

Departementet vil derfor støtte fylkeskommunenes, skolenes og lærebedriftenes arbeid ved å utvikle hjelpemidler, blant annet IKT- baserte metoder og hjelpemidler. Slike hjelpemidler skal være et tilbud som både skoler, lærebedrifter og fylkeskommuner fritt kan velge om de vil ta i bruk.

Innenfor videregående opplæring ønsker departementet i samarbeid med lærer- og elevorganisasjonene, KS og aktuelle parter i arbeidslivet å iverksette FoU-arbeid for å utvikle bruken av skole- og bedriftsbasert vurdering som middel til å utvikle kvaliteten på arbeids- og læringsprosessene innenfor prioriterte områder som differensiering og yrkesretting av allmennfagene.

Strategisk forsøks- og utviklingsarbeid (FoU)

Med bakgrunn i forskning og erfaring er det avdekket viktige områder der det er behov for en nasjonal satsing:

• tilrettelegging for elever og lærlinger med behov for spesialundervisning

• bruk av informasjonsteknologi i opplæringen

• utdannings- og yrkesveiledning

• yrkesretting av de felles allmenne fagene

• elevenes ansvar for egen læring og medvirkning i planlegging, gjennomføring og vurdering av opplæringen

• miljø

• etikk og holdningsskapende arbeid

På flere av disse områdene er det allerede satt i verk utviklingstiltak, og på andre områder planlegges igangsetting av tiltak.

Departementet vil, i samarbeid med fylkeskommunene og elev- og lærerorganisasjonene gjennomføre et større utviklingsprosjekt rettet mot kjerneområdene i innholdsdelen av Reform 94 og mot alle de videregående skolene. Kjerneområdene i dette prosjektet er definert som differensiering og yrkesretting av de felles allmenne fagene. Dette er to felt som er avgjørende for at de andre målene i reformen skal nås, og at elever og lærlinger skal få den beste opplæringen ut fra sine forutsetninger. I oppstartsfasen vil fokus være på den delen av videregående opplæring som finner sted i skole.

Skal en lykkes med differensiering, er en helt avhengig av godt kjennskap til elevene. Deltaking fra eleven selv er også avgjørende for motivasjon og god framgang. Mange lærere har gitt uttrykk for at yrkesretting av de felles allmenne fagene er en stor pedagogisk utfordring. Noen mener den er for stor, slik at det er fagenes sammensetting det må gjøres noe med; andre ser at bedre tilrettelegging vil være til hjelp. Også her vil god kontakt med elevene og tilbakemelding fra dem være avgjørende for resultatet. Ved å fokusere på differensiering og yrkesretting av de felles allmenne fagene i utviklingsprosjektet, vil en dermed også få fokus på arbeidet med elevmedvirkning.

Skolebasert vurdering skal gi hjelp til systematisk å fange opp svakhetene med det opplegget som brukes, organiseringen, kollegasamarbeidet, læringsprosessene osv. Det er derfor naturlig at også skolebasert vurdering anvendes som en integrert strategi for å arbeide med disse temaene.

Prosjektet vil gå over tre år med oppstart høsten 1999 og avslutning i 2002.

Målet med ethvert FoU-prosjekt er å finne fram til gode løsninger på utfordringer i videregående opplæring av vital interesse på lokalt og på nasjonalt nivå. Det er viktig at det sentralinitierte utviklingsarbeidet har en sterk lokal forankring, og at prosessene utvikles lokalt slik at det skapes engasjement hos aktørene som deltar i prosjektet. Det er derfor viktig å utvikle en prosjektstrategi som forener det nasjonale behovet for ny kunnskap og nye erfaringer med det lokale initiativet og de lokale forhold.

Dette prosjektet er tenkt å ha en vekselvirkning mellom det sentrale og lokale initiativ. Sentralt blir de to hovedtemaene pekt ut. I tillegg vil departementet lage en plan for erfaringsspredning og framdrift. Når det gjelder valg av problemstillinger under hovedoverskriftene, metoder og arbeidsmåter, vil det være overlatt til lokalt valg og vurdering.

Opplæringsbok

Prosessen rundt utviklingen av opplæringsbok og tiltak for å utvikle kvalitet i videregående opplæring er beskrevet i kap 2. Konklusjonen så langt er at opplæringsboka ikke ser ut til å være et godt redskap for å utvikle kvalitet i videregående skole. Mange bedrifter har også hatt problemer med den utgaven av opplæringsbok som ble utviklet. Det ser ut til at veien å gå er å legge alternative tiltak til grunn i det videre arbeidet med å utvikle kvaliteten i videregående opplæring, slik Stortinget bad om i et av vedtakene fattet 5. juni 1997. I den forbindelse har departementet innarbeidet et nytt forslag i høringsforslaget om forskrift til opplæringsloven. Departementet mener at forskriften må være formulert slik at intensjonen er klar. Derfor må målet være tydelig også i forskriftsteksten, samtidig som detaljeringsgraden er mindre og dermed metodevalget friere.

4.3.5 Tilpasset opplæring

Differensiering

For å lykkes med å gi et tilbud om videregående opplæring til alle, er en avhengig av stor grad av differensiering. Valg av fag, kurs og studieretning er i seg selv en form for differensiering, men så lenge hele ungdomskullet skal få et tilbud tilpasset egne forutsetninger, ligger det ikke tilstrekkelig med muligheter innenfor disse valgene. Spesialundervisning og delkompetanse gir det tilbudet en del trenger. Forskerne peker i denne sammenhengen på det paradoksale i at en elev må defineres som avviker før systemet har ordninger og rutiner for å inkludere og integrere vedkommende når opplæringen i utgangspunktet skulle tilpasses forutsetningene. Det kan tyde på at noen elever kan havne i en såkalt «gråsone». Av ulike grunner makter de ikke å følge strømmen, men de har ikke så store og tydelige problemer at de får enkeltvedtak som gir andre rettigheter. En del av disse elevene vil tjene på at skolen har et godt samarbeid med arbeidsmarkedsetaten slik at det kan lages et tilrettelagt opplegg. Andre kan høyne motivasjonen og utbyttet av opplæringen ved å få en god kombinasjon av teori og praksis. Oppfølgingsgruppen understreker at den praktiske delen må ha et omfang og en innretning som både illustrerer sammenhengen mellom teori og praksis, og som fungerer som faglig avveksling. Motivasjonen som ligger i den faglige avvekslingen, kan lett undervurderes dersom elevene klarer å henge med i undervisningen, men for elever som er i gråsonene eller nærmer seg denne, kan denne avvekslingen være det som skal til for ikke å bryte opplæringsløpet. Læreplanene gir til en viss grad rom for slik differensiering, og departementet vil gjennom det omtalte FoU-arbeidet legge til rette for at skoler kan arbeide videre med modeller og gode løsninger.

Men nye modeller for differensiering vil ikke løse alle problemer knyttet til det å gi en tilpasset opplæring. Forskerne peker på at også barrierer knyttet til skolens organisering og administrative rutiner, sammen med manglende erfaring og kompetanse hos lærerne, kan være viktige årsaker til at differensiering innenfor klassens rammer i liten grad ser ut til å lykkes. Timeplankabalen kan for eksempel skape et praktisk problem. Når alt blir tungvint og vanskelig, er det i tillegg en fare for at elevene oppfatter seg selv som et problem for systemet, og dermed kan strevet med tilretteleggingen oppleves som en utestengningsmekanisme.

Både forskningen og erfaringer departementet har fått del i, viser at differensiering og tilpasset opplæring, herunder yrkesretting av allmennfagene og integrering av teori og praksis, er områder som har vist seg vanskelig å realisere. Så er det også en meget høy målsetting som er valgt for den videregående opplæringen. Med basis i forskningsrapportenes konklusjoner om hvor mye som gjenstår på dette området, kunne det være grunn til å spørre om en bør justere målsettingen. Mennesker er ulike, og den beste måten å vise respekt for ulikhetene på er ofte å gi ulike tilbud. Betyr det at videregående opplæring bør ha større grad av organisatorisk differensiering - med ulike skoler for ulike grupper? Eller er det mer å hente ved hjelp av pedagogisk differensiering; å legge til rette for ulike forutsetninger innenfor skolens og klassens ramme?

Departementet mener at det er grunn til å holde fast på målsettingen om differensiering og tilpasset opplæring, og ser at det er behov for styrket innsats for å få dette til å fungere tilfredsstillende. Departementet vil støtte aktivt opp under fylkeskommunenes, skolenes og lærernes arbeid med forbedringer på dette området og vil i nært samarbeid med fylkeskommunene satse på etterutdanning og kompetanseheving av lærere og skoleledere. Samtidig blir tilpasset opplæring ved hjelp av bl a yrkesretting av allmennfagene et viktig mål for departementets FoU-satsing.

Det vil også bli satt fokus på barrierer knyttet til skolens organisering og administrative rutiner med tanke på å endre regelverk som skaper unødige hindringer. Disse utfordringene må i stor grad møtes på den enkelte skole - med støtte og bistand fra statlige og fylkeskommunale myndigheter. Det er derfor viktig at lærerne, skolelederne og elevene med sine organisasjoner bidrar aktivt og konstruktivt for å komme videre på dette området.

Tilrettelegging for minoritetsspråklige elever og lærlinger

I kapittel 2 er det vist at minoritetsspråklige elever har flere problemer i videregående opplæring:

• Elevgruppen har generelt svakere gjennomstrømming.

• Elevgruppen har et større frafall enn majoriteten.

• Elevgruppen oppnår læreplasser i mindre grad enn majoritetselevene.

Arbeidet med minoritetsspråklige i videregående opplæring er et komplekst arbeid der mange faktorer virker inn på det endelige resultatet. Isolert sett er derfor enkelttiltak neppe tilstrekkelig for å imøtekomme elevgruppens behov. Det synes i stedet å være behov for å sette i verk en rekke tiltak for å øke gjennomstrømmingen og kompetanseoppnåelsen.

Etter flere henvendelser fra fylkeskommuner, forsterket av funn i forskningen, har departementet allerede foretatt noen endringer for å imøtekomme minoritetsspråkliges behov for tilrettelegging av videregående opplæring.

Det er åpnet for at fylkeskommunene kan tilby et eget tilrettelagt 3-årig løp for minoritetsspråklige i studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag. Det gis fritak for fagene geografi og eldre historie mot tilsvarende økt timetall i norsk og engelsk. Målgruppe for studietilbudet er minoritetsspråklige søkere med mangelfull norsk grunnskoleopplæring, og med en språk- og kulturbakgrunn som er fjernt fra vår. Fullført kurs gir studiekompetanse og rett til inntak til universiteter og høgskoler. Dette tilbudet vil bli ført videre.

Mange minoritetsspråklige tas inn til videregående opplæring etter så kort tid som 1-11/2 år i Norge, og mangler dermed grunnleggende forutsetninger for å kunne gjennomføre et utdanningsløp på normaltid. Sjansen for å komme til kort underveis øker muligheten for frafall. Departementet har derfor åpnet for bruk av «innføringskurs». Kurset er ment å kvalifisere til inntak til grunnkurs, slik at minoritetsspråklige skal få en større sjanse til å klare et videregående opplæringsløp. Målgruppe for innføringskurset er minoritetsspråklige med kort opplæringstid i norsk grunnskole, men som vurderes til å kunne gjennomføre et 3-årig videregående opplæringsløp etter kurset. Departementet har under utarbeidelse en rammeplan for kurset. Innføringskurset er ikke ment å bruke av den lovfestede opplæringsretten, se pkt 4.1

Den utstrakte bruken av innføringskurs og søknadsmengden til disse kursene (15 pst av alle minoritetsspråklige har språklig tilrettelagt kurs som ett av tre ønsker) viser at det er behov for ytterligere tilrettelegging av videregående opplæring for mange minoritetsspråklige elever. Elevgruppens problemer er såpass store at prinsippet om likeverd neppe kan oppfylles uten å gi målgruppen spesiell tilrettelegging på ulike nivå i videregående opplæring.

Som grunnlag for handling er det viktig å ha en nøyaktig oversikt over elevgruppen. Statistisk materiale fra departementer, fylkeskommuner, forskningsmiljøer og SSB gir ulike svar på elevgruppens omfang. Mye tyder derfor på at registreringsverktøyet ikke er godt nok. Det bør på denne bakgrunn arbeides videre med å sikre gode rutiner for registrering av minoritetsspråklige søkere til videregående opplæring.

Elever som søker særskilt tilrettelagt opplæring, kan få opplæringsretten utvidet til inntil fem år. Et viktig funn i forskningen som har fulgt Reform 94, er at elever som gis utvidet tid, oppnår mer kompetanse. En slik mulighet bør derfor også vurderes for minoritetsspråklige elever, uten at elevgruppen må søke om særskilt tilrettelagt opplæring.

Når den tilpassede opplæringen for minoritetsspråklige ikke ser ut til å fungere godt nok, kan dette ha sin bakgrunn i flere forhold. Minoritetsspråklig kompetanse hos det pedagogiske personalet kan være en av faktorene. Rapporteringen fra fylkeskommunene visere at lærerne i liten grad har nyttiggjort seg de etterutdanningstilbudene som har vært rettet inn mot opplæring av denne elevgruppen. Fylkeskommunene vil derfor som skoleeiere bli oppfordret til å utarbeide planer for tilrettelegging av opplæringen for minoritetsspråklige elever i tilrettelagte og ordinære klasser. Inkludert i slike planer bør ligge en plan for kartlegging og utvikling av lærerkompetanse på fagfeltet. Departementet vil vurdere å tilby fylkeskommuner som utarbeider slike planer, støtte til etterutdanningstiltak overfor skoleledere og pedagogisk personell innenfor fagområdene «Norsk som andrespråk» og «Migrasjonspedagogikk».

Det gis tilskudd til ekstra språkopplæring for språklige minoriteter i videregående opplæring. Formålet med tilskuddsordningen er å stimulere fylkeskommunene til ekstra språkopplæring for språklige minoriteter som har liten eller ingen opplæring i norsk grunnskole. I skoleåret 1997-98 var det om lag 3100 helårselever og lærlinger som utløste tilskudd. I de siste årene har midlene på denne posten ikke vært brukt opp. Forklaringen ligger i at antallet elever og lærlinger som utløser tilskudd til fylkeskommunene, er lavere enn departementet har forventet. Forskningen peker på at tildelingskriteriene er for snevre og ikke fanger opp hele gruppen av elever som trenger ekstra språkopplæring. Departementet vil derfor kritisk gjennomgå tildelingskriteriene for støtte til ekstra språkopplæring.

For å bli tatt inn til videregående opplæring må søkeren normalt ha gjennomgått niårig grunnskole eller tilsvarende. Med «tilsvarende» menes utenlandsk utdanning som tilsvarer niårig norsk grunnskole i omfang og nivå. Mange land har en grunnskoleopplæring som ikke tilfredsstiller disse kravene. En del minoritetsspråklige elever er derfor utenfor rettsalder innen de har gjennomført eksamensrettet grunnskoleopplæring, og det kan gå tid før de får mulighet for å gjennomføre videregående opplæring. Regjeringen har en overordnet målsetting om at flyktninger og innvandrere skal komme i arbeid raskest mulig. I denne sammenheng vil departementet vurdere hvordan minoritetsspråklige utenfor rettsalder kan sikres et tilbud i videregående opplæring.

Et av de viktigste satsingsområdene i reformen har vært å skaffe tilstrekkelig antall læreplasser og formidle elever til opplæring i bedrift. Det er derfor ikke tilfredsstillende at minoritetsspråklige elever innenfor en god del utdanningsområder i mindre grad enn majoriteten får læreplass. Departementet vil derfor ta initiativ til ytterligere samarbeid med partene i arbeidslivet for å stimulere til at minoritetsspråklige får læreplass på lik linje med andre elevgrupper.

Forskningen i forbindelse med reformen har gitt departementet ny og viktig kunnskap på området. Feltet er imidlertid komplekst, og det er derfor viktig for departementet at det drives fortsatt forskning på fagfeltet. I inneværende år settes ytterligere forskningsfokus på formidling til læreplasser. Senere vil det være viktig å se nærmere på innholdet i, og organiseringen av, opplæringen på lokalt nivå.

Spesialundervisning

Det var et mål i St meld nr 33 at funksjonshemmede og andre som har særskilte behov, skal sikres et tilstrekkelig og godt tilpasset tilbud. Særskilt tilrettelegging skal skje innenfor, og som en del av, skolens ordinære tilbud. Departementet har derfor kommet til at det ikke gir et riktig bilde å definere særskilt tilrettelagt opplæring som et selvstendig tilbud utenfor den ordinære strukturen. En del av de elevene som trenger særskilt tilrettelagt opplæring, vil imidlertid i noen tilfeller ha mest nytte av tilbud som er organisert særskilt.

Det synes å være mange årsaker til at en stor andel ungdom med behov for særskilt tilrettelagt opplæring går i egne tilrettelagte klasser og kurs i stedet for å være integrert i ordinære klasser:

• Gamle tradisjoner med bruk av klasser med redusert elevtall synes ikke endret i særlig grad etter reformen.

• Organiseringen av spesialundervisning skjer først og fremst ut fra administrative premisser ute på skolene, og ikke med utgangspunkt i elevenes behov.

• Manglende erfaring og kompetanse hos ledelse og i lærerkollegiet om tilrettelegging av opplæringen for ungdom med behov for særskilt tilrettelagt opplæring i ordinære klasser.

• Manglende tilgang til - og kunnskap om - tilrettelagte læremidler.

Det er også knyttet problemer til inngåelse av lærekontrakter eller andre former for kontrakter for opplæring i bedrift for elever med store tilretteleggingsbehov.

Disse vanskelighetene synes ikke primært å skyldes strukturelle forhold ved reformen, men heller at fylkeskommuner og skoler ikke har tilstrekkelig kompetanse og erfaring med å differensiere og individualisere opplæringen. Det handlingsrommet strukturen og læreplanene gir, blir ikke utnyttet fullt ut.

Departementet vil derfor, i samarbeid med fylkeskommunene, arbeide for å øke fylkeskommunenes og skolenes kunnskap og kompetanse om hvordan videregående opplæring kan tilrettelegges slik at flest mulig kan nyttiggjøre seg de ordinære tilbudene, og dermed bidra til at flere kan gjennomføre og fullføre videregående opplæring, helst som elever i ordinære klasser. Forskning viser også at elevene klarer seg best når de er integrert i ordinære klasser.

For å bidra til dette vil departementet

• iverksette og spre erfaringer fra de sentralinitierte prosjektene Mot studie- eller yrkeskompetanse for ungdom med funksjonshemming og prosjekt Delkompetanse. I nye prosjekter er det viktig at det blir satt fokus på bl a forholdet mellom teori og praksis og yrkesretting av allmennfagene.

• fortsatt prioritere etterutdanningsmidler innenfor tilpasset opplæring, differensiering og spesialpedagogikk.

• bidra til at PP-tjenesten og de statlige spesialpedagogiske kompetansesentrene blir en reell ressurs for skolene i arbeidet med å organisere og tilrettelegge opplæringen for alle.

• spre informasjon og heve fylkeskommunenes kompetanse om tilretteleggingsmuligheter og støtteordninger for opplæring av lærlinger med behov for særskilt tilrettelagt opplæring.

Videre vil departementet bidra til utvikling av læremidler og informasjon og kunnskap om læremidler for tilpasset opplæring og differensiering og for elever med behov for særskilt tilrettelagt opplæring. Når det gjelder tiltak rettet mot unge med lese- og skrivevansker, viser departementet til oppfølging av St meld nr 23 (1997-98) og det treårige praksisrettede kompetansehevingsprogrammet som blir satt i verk fra år 2000. Det blir også viktig å fortsette å arbeide for at elever på yrkesfaglige studieretninger, som sikter mot delkompetanse, får mulighet til å gjennomføre siste del av opplæringen som lærling i bedrift, etter lov om fagopplæring i arbeidslivet og ny opplæringslov. Departementet er i dialog med partene i arbeidslivet med tanke på å foreslå for Stortinget en slik løsning i loven.

Tilrettelegging for voksne

Som det går fram av kap 2, har voksnes søking til ordinær videregående opplæring gått betydelig ned etter innføringen av Reform 94. På den annen side har det vært en meget sterk økning i antallet voksne som har avlagt prøve etter § 20, noe som har bidratt til at de voksne bruker betydelig mindre tid for å få dokumentert en likeverdig kompetanse.

Den voksne befolkningens situasjon og behov for videregående opplæring er også kartlagt i St meld nr 42 (1997-98). I denne meldingen ble det pekt på at den brede basisen av praktiske, yrkesteoretiske og allmennteoretiske kunnskaper og ferdigheter som videregående opplæring gir, er en viktig og i stor grad nødvendig basis for videre kompetanseutvikling. I et omskiftelig, internasjonalisert, mobilt og teknologisk framtidssamfunn, der gamle yrker forsvinner og nye oppstår i stadig raskere tempo, vil det være behov for en basis- og breddekompetanse som kan gi grunnlag for stadig ny kompetanseutvikling i forskjellige retninger. Den store betydningen som partene i arbeidslivet har tillagt Reform 94, særlig innenfor yrkesopplæringen, tyder på at denne delen av grunnutdanningen også tillegges betydelig vekt fra arbeidslivets side.

Dette tilsier at det bør stimuleres til og legges best mulig til rette for at voksne - både i og utenfor arbeidslivet - kan gjennomføre videregående opplæring. Forskningen har dokumentert at det fylkeskommunale tilbudet til voksne slik det framstår i dag, ikke er godt nok tilrettelagt for voksnes behov.

I arbeidet med å tilpasse videregående for opplæring for voksne vil departementet særlig legge vekt på følgende:

• Utvikle fleksible og brukertilpassede opplæringstilbud basert på voksenpedagogiske arbeidsmetoder og motivasjonstiltak.

• Legge til rette for bruk av informasjonsteknologi for å utvikle fleksible opplæringstilbud.

• Etablere et system som gir voksne mulighet til å dokumentere sin realkompetanse. Systemet skal gi muligheter for voksne til å starte på rett nivå i opplæringen, og gi grunnlag for et tilpasset tilbud. Dette er et viktig område i kompetansereformen, og systemet skal utvikles gjennom et 3-årig prosjekt som allerede er startet opp.

• Videreføre og videreutvikle § 20-ordningen som en ordning for dokumentasjon av realkompetanse innenfor fagopplæringen og dokumentasjonsordningene (privatistordningene) innenfor videregående opplæring for øvrig.

• Utvikle kompetanseutviklingsprogram i samarbeid med arbeidslivet der det bl a blir lagt vekt på å utnytte arbeidsplassen som læringsarena og skape fleksibilitet i samspillet mellom arbeid og læring.

Departementet vil legge komitéinnstillingen til kompetansemeldingen, Innst S nr 78 (1998-99), til grunn for det videre arbeidet på disse områdene. I dette arbeidet vil det bli lagt særlig vekt på rasjonelle, differensierte og tilpassede opplæringstiltak som ikke krever mer tid enn nødvendig for de voksne for å nå den kompetansen de ønsker.

Delkompetanse

Som vist i kap 2, er det etablert en ordning med delkompetanse for å imøtekomme intensjonene i St meld nr 33 og Innst O nr 200 om at alle unge med rett til utdanning skal få et tilbud som i størst mulig grad er i samsvar med den enkeltes forutsetninger, evner og motivasjonsnivå og i størst mulig grad fører til dokumentert kompetanse.

Ulike sider ved ordningen er utprøvd i «Prosjekt delkompetanse», som har lagt et videre grunnlag for handling på feltet. Prosjektet har også avdekket viktige utfordringer for det videre arbeidet med delkompetanse på nasjonalt nivå.

Den viktigste utfordringen synes å være den begrensningen i opplæringsretten som elevgruppen står overfor. Fagopplæringsbestemmelsene i lov om fagopplæring i arbeidslivet slår fast at siktemålet med opplæringen må være full kompetanse gjennom fag- eller svennebrev dersom det skal gis opplæring i bedrift med status som lærling i fag som er lagt under loven. Elever som sikter mot delkompetanse, kan derfor i dag i begrenset omfang velge opplæringsløp i fag som normalt fører fram til fag- eller svennebrev. Slik opplæring skjer i så fall med status som elev, og ikke som lærling. Avtaler om å få godkjent deler av opplæringstiden i bedrift som fradrag i læretid når elevene senere ønsker å avlegge full fag- eller yrkesutdanning, må i hvert enkelt tilfelle forhåndsavtales med yrkesopplæringsnemnda.

Delkompetansebeviset spiller en avgjørende rolle i opplæringen mot delkompetanse, men synes ikke å ha funnet sin endelige form. Det skolebaserte opplæringssystemet vil ikke ha problemer med å lese ut av et delkompetansebevis hvilken kompetanse eleven har nådd gjennom opplæringssystemet, og bygge videre på denne. Noe annet er det å kommunisere den oppnådde kompetansen til bedrift eller senere arbeidssted. Det krever konkrete og dekkende beskrivelser av den oppnådde kompetansen i forhold til et yrke, slik at bedriften kan sette eleven til arbeidsoppgaver som vedkommende har kompetanse til å mestre. Det er derfor behov for et delkompetansebevis som evner å kommunisere oppnådd kompetanse både til opplæringssystem og arbeidsmarked.

I «Prosjekt delkompetanse» er det fattet enkeltvedtak når elever er gitt tillatelse til å sikte mot delkompetanse. Enkeltvedtaket er fattet på bakgrunn av en individuell opplæringsplan (IOP) for eleven. Denne praksisen sikrer på en god måte elevens rettigheter. På den andre siden er delkompetanse en av tre sidestilte kompetanseformer som elever normalt kan arbeide mot i videregående opplæring. Slik sett representerer ikke delkompetanse et avvik fra normalløpet, og det bør derfor heller ikke være påkrevet med verken IOP eller enkeltvedtak. Samtidig tjener ordningen elevens beste, og sikrer at eleven blir gjort kjent med konsekvenser ved å endre målet for videregående opplæring til delkompetanse.

Departementet vil arbeide videre med delkompetanse ut fra følgende prinsipper:

• Selve begrepet delkompetanse bør endres fordi det gir en del gale assosiasjoner. Departementet vil søke å finne et nytt begrep som kan innføres i lov og forskriftsverk når dette likevel skal revideres.

• Ordningen med delkompetanse må bli en ordinær del av videregående opplæring.

• Tilpasset opplæring i form av differensiering innenfor rammen av en ordinær klasse vil være en forutsetning for at ordningen skal kunne fungere.

• Elever som sikter mot delkompetanse, bør gis tilgang til alle deler av opplæringsløpene, både i skole og bedrift.

• I en periode da verken selve opplæringen mot delkompetanse eller den senere anvendelsen av oppnådd kompetanse har funnet sin endelige form, må denne elevgruppens rettigheter ivaretas på en god måte.

• Departementet vil utarbeide en «Veiledning om delkompetanse» for å hjelpe fylkeskommuner og skoler i arbeidet med tilrettelegging av opplæringsløp mot delkompetanse.

• Dokumentasjonsordningen må på en god måte gi informasjon om oppnådd kompetanse til både arbeidsmarkedet og opplæringssystemet i skole og bedrift.

• Departementet vil stimulere partene i arbeidslivet til å vurdere muligheten for tariffområder som kan fange opp arbeidstakere med delkompetanse.

4.4 Organisering

4.4.1 Rådsstrukturen

Med basis i den beskrivelsen og vurderingen som ble gitt i kap 2.5, ser departementet ingen grunn til å endre oppgaver eller arbeidsform for Rådet for fagopplæring i arbeidslivet på det nåværende tidspunkt. Partene synes tilfredse med måten rådet fungerer på, både organisatorisk og faglig.

Antallet opplæringsråd synes på det nåværende tidspunkt i hovedsak å være hensiktsmessig i forhold til de oppgaver rådene har. Departementet har varslet opplæringsrådene om at det vil bli foretatt en gjennomgang av tilskuddsordningene og arbeidsoppgavene. Siktemålet er å finne kriterier for fordeling av tilskudd slik at fordelingen mellom rådene står i forhold til omfanget av oppgaver. Arbeidet vil skje i samarbeid med opplæringsrådene. Eventuelle endringer av tilbudsstrukturen vil kunne føre til nødvendige endringer i strukturen for opplæringsrådene.

4.4.2 Yrkesopplæringsnemndene og samarbeidet mellom fylkeskommunene

De fleste fylkeskommuner har utviklet et organisasjonsmønster som i praksis har medført en sterkere integrasjon av Y-nemnda og dens sekretariat i den samlede fylkeskommunale virksomhet. Dette syn støttes også av forskningen. Forholdet til skoledelen av administrasjonen karakteriseres som godt. Hele opplæringsadministrasjonen framstår mer og mer som en helhet, der opplæring i skole og opplæring i bedrift oppfattes som to sider av samme sak. Formidlingen av elever til opplæring i bedrift er med på å konkretisere dette. Søknadsbehandlingen er nå blitt en felles sak for inntaks- og fagopplæringskontoret. Slik som dette har utviklet seg, er det etter departementets vurdering nå liten grunn til å foreslå endringer på dette området. Departementet vurderer det nære samarbeidet i fylkeskommunene mellom skoledelen og bedriftsdelen som svært positivt og i tråd med sentrale prinsipper i reformen.

Erfaringene viser likevel at det er et stykke igjen før samarbeidet om skoletilbud og læreplasser på tvers av fylkesgrensene er fullt tilfredsstillende. Men fylkeskommunene har de siste årene nedlagt et stort og godt arbeid for å styrke samarbeidet på tvers av fylkesgrensene. Departementet regner med at den positive utviklingen fortsetter. Departementet synes blant annet fylkeskommunenes samarbeid i de siste 2 årene om et informasjonshefte om videregående opplæring rettet mot elever i grunnskole og videregående opplæring, er svært bra.

4.4.3 Prøvenemndene

Prøvenemndenes arbeid har endret seg med innføring av Reform 94. Med reformen ble det innført nye læreplaner og nye retningslinjer for den praktiske delen av fag- og svenneprøver i samtlige fag. De viktigste endringene er innføring av en tredelt karakterskala, at prøvenemnda selv skal lage oppgaven til fag- og svenneprøven, og kravet til prøvenemndas dokumentasjon.

Antall kandidater som avlegger fag- og svenneprøver, er doblet siden 1995. Økt antall kandidater medførte et behov for flere prøvenemnder. Samtidig ble kravet om tre prøvenemndsmedlemmer redusert til to.

Oppnevning av prøvenemndsmedlemmer er omfattende og tidkrevende, og yrkesopplæringsnemndene rapporterer om problemer med å få svar fra partene. Undersøkelser viser at prøvenemndene, etter reduksjonen, i hovedsak består av representanter fra bedriftsiden. Den vanligste sammensetningen i prøvenemnda bestod tidligere av en representant fra skoleverket, en representant fra arbeidsgiversiden og en representant fra arbeidstakersiden. I fag som har få læreplasser, består prøvenemndene i større grad av representanter fra skoleverket.

Reduksjonen i antall medlemmer ser ikke ut til å føre til vesentlige problemer for prøvenemnda. Enkelte har pekt på større arbeidsbelastning som følge av reduksjonen, og at det ved uenighet om karakter er uheldig med to medlemmer. Samtidig viser undersøkelser at prøvenemndsmedlemmene stort sett mener de bruker passe mye tid på arbeidet i prøvenemnda, og at det sjelden forekommer uenighet om karaktersetting i de ulike prøvenemndene.

Departementet mener at problemene med å skaffe det nødvendige antall prøvenemndsmedlemmer til den store mengden fag- og svenneprøver tilsier at det ikke foretas endringer i antallet prøvenemndsmedlemmer. Erfaringene viser også at arbeidet i prøvenemndene med to medlemmer gjennomgående har fungert bra. Departementet er klar over at arbeidslivets parter ønsker 3 medlemmer i prøvenemndene slik ordningen var tidligere. Etter departementets syn må det overordnede hensynet være at det blir opprettet et stort nok antall prøvenemnder til å få gjennomført fag- og svenneprøvene på en forsvarlig måte. Så lenge det er problemer med å skaffe 2 medlemmer til prøvenemndene, mener departementet det ikke er forsvarlig å utvide antallet til 3. Prøvenemndsmedlemmene vil også i tiden framover være en målgruppe for etterutdanningstiltak.

4.4.4 Læreplasser

I St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen drøftet departementet bl a tiltak på lengre sikt for å skaffe et tilstrekkelig antall læreplasser. Et av tiltakene var en fondsordning som innebærer at arbeidslivet som helhet tar ansvar for lærebedriftenes lønnsutgifter til lærlinger ved å innbetale til et fond.

I Innst S nr 174 (1996-97) uttalte flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen følgende:

«Ordningen vil være et effektivt tiltak for å øke inntaket av lærlinger både i privat og offentlig sektor. Flertallet ber departementet snarest mulig å utrede en fondsordning i samarbeid med partene i arbeidslivet og så legge det fram for Stortinget til behandling.»

Departementet nedsatte i mars 1998 en arbeidsgruppe bestående av representanter fra LO, NHO, KS, AAD, Norsk Bedriftsforbund og KUF som fikk i mandat å utrede en fondsordning.

Arbeidsgruppen kom ut fra en samlet vurdering fram til at den ikke ville tilrå å innføre en refusjonsordning for lønnsutgifter til lærlinger nå, fordi det ut fra dagens tilgang på læreplasser ikke er behov for en slik ordning.

Departementet har merket seg at et flertall av høringsinstansene støtter arbeidsgruppens vurdering.

Departementet vil følge utviklingen i antallet læreplasser nøye og eventuelt fremme forslag om en refusjonsordning dersom antallet læreplasser skulle synke drastisk i forhold til behovet.

I St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen ble ulike sider av læreplassproblematikken drøftet, og det ble skissert en del tiltak som på kort og lang sikt vil kunne bidra til større stabilitet i tilgang på læreplasser.

De utfordringene som departementet ser som særdeles viktige, er:

• Bedre forutsigbarhet i tilgang på læreplasser og et arbeidsmarked som er tydelig på hvilke muligheter det er for å komme i arbeid etter endt utdanning.

• Relevant informasjon om ulike yrker som grunnlag for de unge til å foreta framtidige yrkesvalg.

• Stabilitet og kontinuitet i de læreplassene som er opprettet.

• Opprettholde og videreutvikle den høye kvaliteten som er på fagopplæringen her i landet.

Departementet vil fortsatt ha stor oppmerksomhet rettet mot læreplassituasjonen. Gjennom løpende rapportering fra fylkeskommunene vil departementet følge med i utviklingen.

Dersom det blir nedgang i konjunkturene, må det vurderes hvilke tiltak som kan settes i verk for å opprettholde stabilitet når det gjelder læreplasser. I et stramt arbeidsmarked vil trykket på bedriftene om læreplasser komme både fra voksne arbeidssøkere med lang arbeidspraksis og unge med rett til videregående opplæring. Departementet vil i samarbeid med partene i arbeidslivet, bransjeorganisasjoner, andre departementer og fylkeskommunene vurdere tiltak. Departementet går ut fra at arbeidslivet ser seg tjent med å holde antallet læreplasser høyt - også i nedgangskonjunkturer - for å sikre nok faglært arbeidskraft når oppgangstidene kommer.

Som vist i kap 2 ivaretar tilskuddssystemet til lærebedriftene flere ulike målsettinger innenfor fagopplæringen, og det omfatter nå 12 ulike tilskuddsordninger til lærebedrifter. I lys av dette ser departementet at det er behovet for en forenkling av tilskuddsordningen. Partene i arbeidslivet har også understreket behovet for forenkling av tilskuddssystemet, både av hensyn til forståelse og av hensyn til forutsigbarhet for bedrifter som tar inn, eventuelt vurderer å ta inn, lærlinger. Departementet arbeider nå med å forenkle tilskuddssystemet. Det forutsettes at eventuelle omlegginger foretas innenfor dagens økonomiske ramme.

4.4.5 Oppfølgingstjenesten

Beskrivelsen i kap 2 viser at oppfølgingstjenesten har spilt en meget viktig rolle for de utsatte ungdomsgruppene som tidligere falt mellom mange stoler. Fylkeskommunene har gjennomgående utført et meget godt arbeid når det gjelder å etablere og drive oppfølgingstjenester i tråd med lovens krav og intensjoner.

Evalueringen av oppfølgingstjenesten tyder likevel på at videregående opplæring ikke er tilstrekkelig tilrettelagt for oppfølgingstjenestens målgruppe, med tanke på at hele ungdomsgruppen skal få tilbud tilpasset egne evner og forutsetninger. Videre synliggjør forskningen betydningen av samarbeid med de andre etatene.

Det tverretatlige samarbeidet rundt oppfølgingstjenesten oppleves i overveiende grad som positivt både av oppfølgingstjenesten og dens samarbeidspartnere. Oppfølgingstjenesten har bidratt til å formalisere samarbeidet og skape nettverk. Den positive holdningen synes også å ha forsterket seg i løpet av de to siste årene. I en evalueringsrapport fra Fafo om Ungdomsgarantien, Fafo-rapport 259 fra høsten 1998, pekes det på at det er et godt samarbeid mellom arbeidsmarkedsetaten og oppfølgingstjenesten i oppfølgingen av de ungdommene som har behov for ekstra bistand. Samarbeidet har gjennomgått en positiv utvikling (omfang og kvalitet) fra innføringen av Reform 94 og fram til i dag. Eksempler på dette er blant annet skriftlige avtaler mellom abeidsmarkedsetaten og fylkeskommunen om oppfølgingstjenesten i mange fylker, og tallet på faste kontaktpersoner i arbeidsmarkedsetaten tilknyttet oppfølgingstjenesten har økt. Det er likevel en del spenninger i forholdet til både arbeidsmarkedsetaten, kommunene og fagopplæringen.

I sluttrapporten fra evalueringen av oppfølgingstjenesten sies det:

«Disse spenningene er i første rekke knyttet til tilgangen på tilbud, mulighetene for utvikling av nye tilbud og prioritering av tiltak til ungdomsgruppa. . . .

OT har problemer med å finne en egnet strategi for å forplikte samarbeidspartnere til å bidra når behovet oppstår. Spesielt gjelder dette overfor kommunene, og deres innsats overfor ungdom med store og sammensatte problemer. Disse ungdommene trenger ekstra hjelp og støtte ut over et rent opplæringstilbud, eller de har behov for spesielt tilrettelagte arbeidsplasser eller praksisplasser.»

Departementet vil i samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet og fylkeskommunene se til at det legges vekt på å ytterligere styrke det tverretatlige samarbeidet for den delen av ungdommen som trenger et alternativ til et vanlig opplæringsløp.

For å sikre stor bredde og fleksibilitet i tilbudene til oppfølgingstjenestens målgruppe ønsker departementet å bidra til

• å fortsette arbeidet med å styrke utdannings- og yrkesveiledningen, både i grunnskolen og videregående opplæring

• å formalisere og kvalitetssikre det tverretatlige samarbeidet (om oppfølging, veiledning og tilbud) i tråd med intensjonene med oppfølgingstjenesten

• at fylkeskommunene kan få til en bedre vekselvirkning mellom opplæring i skole og bedrift for elever som har behov for en mer praktisk innfallsvinkel til faget, og at elever på yrkesfaglige studieretninger som sikter mot delkompetanse, får mulighet til å gjennomføre siste del av opplæringen som lærling i bedrift etter lov om fagopplæring i arbeidslivet.

4.4.6 Utdannings- og yrkesveiledning

Tre områder skiller seg ut som ansvarsområdene for rådgivingstjenesten. Det er utdanningsveiledning, yrkesveiledning og hjelp med sosiale og personlige problemer som har betydning for opplæringen. De tre områdene framheves av OECD (OECD/CERI 1995).

St meld nr 33 understreker at det vil bli stilt større krav til pedagogisk tilrettelegging som følge av reformen. Dette berører rådgivingstjenestens arbeid med rådgiving om utdanning, yrkesvalg og yrkesmuligheter i et sterkt omskiftelig samfunn. Ot prp nr 46 (1997-98) peker i § 9-2 på at: «Elevane har rett til nødvendig rådgiving om utdanning, yrkestilbod og yrkesval og om sosiale spørsmål. Departementet gir nærmare forskrifter.» I Innst O nr 70 ber kirke-, utdannings- og forskningskomiteen departementet foreta en utredning der det vurderes å skille de to funksjonene i rådgivingstjenesten, og vurdere spørsmålet om egen rådgiverutdanning.

Det må være et mål at elevene gis trygghet til å foreta riktige valg basert på langsiktige kriterier, kunnskap om muligheter og kjennskap til egne behov og ønsker. Forslaget til ny forskrift, som nå er sendt på høring, omhandler elevenes rett til nødvendig sosialpedagogisk rådgiving og rett til rådgiving om utdannings- og yrkesvalg og informasjon om utdanning, yrke og arbeidsmarked. Det er skoleeiers plikt å oppfylle disse rettene. Det er også et mål at utdannings- og yrkesveiledningen skal være et tverrfaglig tema og hele skolens ansvar.

Som vist i kap 2, er antall omvalg gått sterkt ned sammenlignet med før reformen. Informasjonen og veiledningen som gis på ungdomstrinnet, er avgjørende for å få omvalgsfrekvensen ytterligere ned. Mange elever opplever rådgiving i 9. klasse som sporadisk og overflatisk. Forskerne dokumenterer at elevene får mye utdanningsinformasjon, men at denne informasjonen ikke er godt nok tilpasset mottakerne, og dermed ikke oppleves relevant nok. Videre er det fortsatt misforhold mellom ungdommenes valg og tilgjengelige læreplasser. Forskerne påpeker videre at rådgiverne føler tidspress i forhold til mangfoldet av oppgaver. Det er reletivt stor gjennomtrekk i rådgiverstillingene, noe som kan ha sammenheng med tilsettingsvilkårene. På tross av satsing på etterutdanning av rådgivere i forbindelse med innføringen av Reform 94, har mange rådgivere i dag lite eller ingen formell kompetanse på området ut over lærerkompetansen.

Skolen har et forpliktende ansvar for å gi elevene de redskapene de trenger i sitt valg av utdanning og yrke, og bidra til at evnen til å nyttiggjøre seg disse blir utviklet hos elevene. Veiledningen må ses som en prosess over tid, og rådgiver bør arbeide med skolen som system og ha en koordinerende og initierende rolle. På den annen side har den enkelte lærer alene ikke nok kunnskap om dagens arbeidsmarked. Delegering av oppgavene til lærerne kan derfor føre til en pulverisering av ansvaret og svekking av utdannings- og yrkesveiledningen.

Det har vært diskutert om en bør skille de to funksjonene i rådgivingstjenesten i en sosialpedagogisk del og en yrkesveiledningsdel. Dette kan eventuelt gjøres på flere måter. Utdannings- og yrkesveiledningen kan eksempelvis legges til felles sentre for grunnskole og videregående opplæring i samarbeid med arbeidsmarkedsetaten. Slike sentre kan ligge i eller utenfor skolen og kan kombineres med å se på utdanningsveiledning som hele skolens ansvar, slik at rådgiver får en koordinerende rolle. Et skille vil kunne styrke fagmiljøene og lokalisere interessenter og ansvarlige for utdannings- og yrkesinformasjon for alle skoleslag og nivåer på samme sted. Samtidig vil ressursen til utdannings- og yrkesveiledning kunne benyttes på ulike måter avhengig av lokale behov og erfaringer. Et skille vil også kunne styrke koordineringen av det sosialpedagogiske arbeidet ved den enkelte skole.

På den annen side er ikke et skille mellom de to funksjonene nødvendigvis en styrking i seg selv. Det svekker koblingen mellom utdannings- og yrkesveiledningen og den personlige kjennskapen til elevene som rådgiver har i dag, og som er en styrke ved dagens system. Det vil også øke antallet aktører den enkelte elev må forholde seg til. Et skille kan bety svekkelse av skolens ansvar for yrkesveiledningen, dersom denne blir lagt til egne sentre.

I det videre arbeidet med utdannings- og yrkesveiledningen vil departementet arbeide etter følgende prinsipper:

• Det iverksettes etterutdanning av rådgivere der yrkesveiledning er et sentralt element.

• Rådgivingstjenesten i grunnskole og videregående opplæring samordnes best mulig.

• Rådgivingstjenesten opprettholdes som en felles tjeneste som tar ansvar både for det sosialpedagogiske og for yrkesveiledningen. Det kan være aktuelt med utprøving av andre modeller.

• Samarbeidet mellom rådgivingstjenesten, arbeidsmarkedsetaten, partene i arbeidslivet og andre som tar ansvar for yrkesveiledning, søkes styrket.

• Departementet viderefører arbeidet med databaser og annet hjelpemateriell for å understøtte den lokale yrkesveiledningen.

Når det gjelder en eventuell økning av rådgivingsressursen, vil departementet komme tilbake til det i den årlige budsjettproposisjonen.

4.4.7 Tilskudd til landslinjer

I forbindelse med behandlingen av St prp nr 45 (1997-98) Om visse endringar i tilskotsordninga for skolar som får statstilskot etter lov om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring, ble det reist spørsmål om hvorvidt tilskuddsordningen for landslinjer med fordypning innenfor idrett burde være den samme som for toppidrettsgymnasene.

Siden fylkeskommunene planlegger og driver videregående opplæring under andre rammebetingelser enn de private toppidrettsgymnasene, er tilskuddsordningene ulikt utformet. Private toppidrettsgymnas mottar 85 pst av tilskuddsgrunnlaget under tilskuddsregel 4, og i tillegg 13 490 kroner per elev til toppidrettsdelen. Av driftstilskuddet til de fylkeskommunale landslinjene i skiidrett er 85 pst av tilskuddsgrunnlaget knyttet til godkjent kapasitet, mens 15 pst avhenger av faktisk elevtall. Basert på erfaringer fra 1998 har departementet beregnet at de fylkeskommunale landslinjene for idrettsfag på landsbasis ikke kommer dårlige ut per faktisk elev enn toppidrettsgymnasene. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil de fylkeskommunale landslinjene kunne gi et like godt tilbud som toppidrettsgymnasene.

Departementet tar ikke sikte på å endre tilskuddsordningene for landslinjer.

4.4.8 Omfang og voksne

De økonomiske beregningene som ble gjort av bl a Hervikutvalget ved innføringen av Reform 94, viste at overføringene til fylkeskommunene var tilstrekkelige til å gjennomføre reformen på driftssiden innenfor en omfangsramme på minimum 375 pst elever og lærlinger. Omfangsforskriften ble fastsatt i tråd med dette og skulle sikre muligheter for et visst omvalg, opplæring utover 3 år for de som etter sakkyndig vurdering trenger det, og tilbud til voksne.

Som tallene i denne meldingen viser, har omfanget gått ned og ligger nå på 350 pst i gjennomsnitt på landsbasis. Erfaringene har vist at omfangsforskriften ikke har vært et godt nok styringsinstrument for å ivareta Stortingets forutsetninger. Det er derfor behov for å finne andre virkemidler for å ivareta bl a voksnes behov for en tilpasset opplæring i tråd med Stortingets intensjoner. Inntil det er tatt stilling til andre måter å ivareta omfanget på, står omfangsforskriften fast.

Det er flere veier å gå for å ivareta voksnes behov for videregående opplæring. Den ene muligheten er å forsterke den plikten fylkeskommunene har til å gi et slikt tilbud. Den andre er å gi de voksne en individuell rett. Begge disse alternativene ble drøftet i St meld nr 42 (1997-98) Om kompetansereformen. Et tredje alternativ er en øremerket ordning for voksne.

Departementet vil arbeide videre med disse spørsmålene og presentere saken for Stortinget i budsjettforslaget for år 2000.

4.5 Oppsummering av konklusjoner og forslag

I lys av de prinsippene og beslutningene som Stortinget la til grunn for videregående opplæring i 1992, de erfaringene og endringene som er gjort underveis i reformgjennomføringen og det faktum at bare ett årskull har gjennomført opplæringen så langt, vil departementet foreslå følgende for det videre arbeidet:

1. Departementet mener at de prinsippene som Stortinget la til grunn i 1992, i stor grad er egnet til å møte de fremtidsutfordringene som er beskrevet i kap 3 i denne meldingen. Samlet sett synes både erfaringer, forskningsresultater, høringer og rapporter fra internasjonale evalueringer å tilsi at det ikke er grunnlag for vesentlige kursendringer når det gjelder selve prinsippene.

2. Departementet mener likevel at reformen ikke er kommet langt nok i å nå en del av de målsettingene som Stortinget fastsatte. Til tross for betydelig måloppnåelse innenfor en rekke områder er det fremdeles et stykke vei å gå på andre. Utfordringen ligger først og fremst i å videreføre arbeidet med innholdsdelen og de pedagogiske sidene av reformen i tråd med Stortingets føringer. Departementet mener derfor at en på det nåværende tidspunkt bør gi systemet ro til å komme videre med dette arbeidet framfor å foreta omfattende strukturelle omlegginger.

3. Når det gjelder juridiske rettigheter og plikter, går departementet inn for å videreføre den 3-årige retten for ungdom som hovedprinsipp. Men departementet foreslår visse justeringer:

   • De som i dag kan få utvidet tid inntil 5 år etter sakkyndig vurdering og fylkeskommunal beslutning, foreslås gitt en individuell lovfestet rett til dette.

   • Der læreplanene forutsetter mer enn 3 års opplæring - og dette er fastsatt av departementet - gis ungdommen en rett til den tiden som er nødvendig i henhold til læreplanen.

   • Dersom fylkeskommunen lar en rettselev velge om, foreslås det at den samme eleven får en juridisk rett til inntil ett opplæringsår ekstra for å kunne fullføre løpet.

   • Departementet vil foreslå å presisere lovforståelsen slik at innføringskurset for minoritetsspråklige elever normalt ikke defineres som en del av retten.

   • Voksne som først blir tatt inn til videregående opplæring av fylkeskommunen, foreslås gitt en individuell rett til å fullføre løpet på samme betingelser som dagens rettselever.

   • Når det gjelder retten til spesialundervisning, foreslår departementet å skaffe seg mer erfaringer med de presiseringene som er gjort i den nye opplæringsloven, og innhente mer statistikk og forskningsbasert vurdering før det gjøres eventuelle endringer.

   • Departementet foreslår at uttaksrammen for retten, som i dag normalt er 4 år for elever og 5 år for de som følger 2 + 2-modellen, blir utvidet med ett år slik at rettselevene får mulighet til inntil 2 «hvileår».

Departementet vil fremme en lovproposisjon der disse forslagene blir drøftet. Departementet har ellers i tråd med Stortingets merknader ved behandlingen av St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen vurdert om det bør vurderes en lovfestet plikt for bedrifter til å ta inn lærlinger. Departementet mener at det ikke er behov for et så drastisk tiltak på det nåværende tidspunkt, men vil vurdere dette på nytt dersom antallet læreplasser stagnerer eller faller.

1. Når det gjelder tilbudsstrukturen, vil departementet gå inn for følgende:

   • De to nye grunnkursene som Stortinget allerede har vedtatt, settes ut i livet tidligst fra 01.08.2001. I lys av erfaringene med innføringen av Reform 94 mener departementet at minimum 2 år er nødvendig for å ferdigstille det som må være på plass (videregående kurs I-struktur, fag- og timefordeling, lærefag, læreplaner, lærebøker, etterutdanning).

   • Departementet drøfter muligheter for å slå sammen tekniske byggfag med byggfag og kjemi- og prosessfag med mekaniske fag. Begrunnelsene er delvis faglige argumenter og delvis rekrutteringsmangel. Departementet vil drøfte disse to mulighetene for sammenslåing med involverte parter før det eventuelt fremmes forslag om endringer.

   • På lengre sikt og i nært samarbeid med aktuelle parter foreslår departementet at antallet videregående kurs I reduseres. Målsettingen på lengre sikt bør være i retning av 50 kurs for å sikre tilstrekkelig faglig bredde og en rimelig rekruttering over hele landet.

   • Departementet vil foreslå, i samarbeid med partene, å redusere antallet lærefag for på lengre sikt å tilstrebe noe større bredde innenfor fagområder som i dag synes å være for smale i forhold til arbeidslivets framtidige behov.

   • Det alternative videregående kurs II for elever som ikke får læreplass, foreslås utvidet noe i tid innenfor den rammen for lærerressurser som gjelder i dag. Det legges bedre til rette for at flere av disse elevene kan få arbeidstrening i bedrift uten at dette svekker muligheten for å skaffe nok ordinære læreplasser.

   • Hovedmodellen (2 år i skole og 2 år i bedrift) beholdes som hovedmodell da den fungerer godt. Selv om det i løpet av reformperioden er innført flere tiltak for å gjøre hovedmodellen mer fleksibel (bl a særløp, kryssløp, avviksfag, lærlingløp rett fra grunnskolen etter særskilt vurdering), mener departementet at de mulighetene for fleksibilitet som ligger innenfor dagens rammer, bør utnyttes bedre av fylkeskommuner, skoler og bedrifter. Ikke minst gjelder dette mulighetene for å veksle mellom skole og bedrift for en del elever som trenger en noe annen progresjon. Departementet vil i samarbeid med berørte parter arbeide videre med dette og synliggjøre mulighetene som ligger i læreplanene. TAF-prosjektet videreføres som normalordning i begrenset omfang, og det vil også bli satt i verk forsøk med alternative organiseringsmåter for elever som i dag har problemer med hovedmodellen.

   • Departementet vil i løpet av våren komme til Stortinget med en midlertidig lov om teknisk fagskole, i påvente av den gjennomgangen av det såkalte mellomnivået (nivået mellom videregående opplæring og høyere utdanning) som et offentlig utvalg nå utreder.

2. Når det gjelder innholdet i og tilretteleggingen av opplæringen, vil departementet i det videre arbeidet i hovedsak følge de rammer og retningslinjer som Stortinget fastsatte i 1992. Dette er det området der det i de nærmeste årene må settes inn mest innsats for å få til en bedre måloppnåelse. Departementet vil følge disse retningslinjene:

   • Det brede kompetansesynet legges til grunn også i det videre arbeidet.

   • Koblingen til grunnskolens læreplaner etter Reform 97 og koblingene mellom videregående opplæring og høgre utdanning der dette er relevant, gjøres best mulig.

   • Forholdet mellom den basisopplæringen som videregående opplæring gir, og den kontinuerlige etterutdanningen som foregår i arbeidslivet, tydeliggjøres ved at grunnopplæringen legger mer vekt på basiskunnskap og basisferdigheter ved at mer av spesialiseringen tas i den løpende etterutdanningen.

   • I lys av framtidens utfordringer for fagarbeiderne i arbeidslivet og i lys av forutsetninger om bedre mulighet for å rekruttere fra yrkesfaglige studieretninger til høgre utdanning, mener departementet at det ikke er noen løsning å redusere antallet timer i felles allmenne fag i yrkesfaglige studieretninger. Det vil kunne skape flere tapere i det teknologiske og internasjonale samfunnet som fagarbeiderne skal ut i. I stedet bør det settes betydelig større trykk på arbeidet med yrkesretting, differensiering og tilpassing til den enkelte elevs behov.

   • I en mer langsiktig revisjon av læreplanverket vil departementet søke å gjøre moduloppbyggingen mer konsistent, vurdere detaljeringsgraden i planene og om omfanget er rimelig tilpasset den tiden som er til disposisjon.

   • Departementet vil vurdere positivt muligheten for et nytt studiekompetansegivende løp innenfor deler av formgivingsfagene.

   • Departementet vil gå videre i arbeidet med å utvikle eksamensordningene slik at de blir enda mer i overensstemmelse med de samlede kompetansemålene som er fastsatt.

   • Når det gjelder fag- og svenneprøvene, vil departementet i samarbeid med partene vurdere om det er grunnlag for å redusere omfanget av prøvene og kompensere dette med en tellende underveisvurdering.

   • Departementet vil arbeide videre med dokumentasjonsordningene slik at alle elever og lærlinger kan få dokumentert sin kompetanse på en god måte selv om bare deler av løpet er fullført. Erfaringene fra delkompetanseprosjektet vil bli implementert. Departementet vil vurdere å fremme en lovproposisjon som gir samme mulighet til å få opplæringen i arbeidslivet for de som sikter mot delkompetanse, som for lærlinger.

   • Departementet vil videreføre den ekstraordinære og øremerkede satsingen på etterutdanning av lærere, instruktører, prøvenemndsmedlemmer, rådgivere og skoleledere enda noen år framover. Etterutdanning vil i større grad bli rettet mot metodikk, tilrettelegging og differensiering for bedre å møte de tilretteleggingsbehovene som forskningsresultatene påpeker. I dette arbeidet vil også integreringen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi få en bred plass.

   • Departementet vil i samarbeid med alle berørte parter initiere et omfattende utviklingsprosjekt over en treårsperiode. Målsettingen er å styrke tilretteleggingen ved hjelp av differensiering og yrkesretting av de felles allmenne fagene ved at alle videregående skoler selv er med på å utvikle og velge organisering og arbeidsmåte.

   • Det vil bli arbeidet aktivt videre med kvalitetsutviklingen av videregående opplæring. Departementet vil ha en pådriver- og støttefunksjon i fylkeskommunenes arbeid med å forbedre opplæringen. Departementet vil legge vekt på at det utvikles løsninger tilpasset lokale behov og uten at det blir unødig rapportering og byråkratisering.

   • I tiden framover vil fokus i enda sterkere grad bli satt på tilpassingen for de minoritetsspråklige elevene, inklusive minoritetsspråklige søkeres muligheter til å få læreplass.

   • Som en oppfølging av kompetansereformen vil departementet, i samarbeid med fylkeskommunene, arbeide aktivt videre med fastsetting av realkompetanse for voksne, få til en bedre tilrettelegging metodisk og organisatorisk for voksne som vil følge et ordinært opplæringsløp, og stimulere voksne til å utnytte de dokumentasjonsordningene som finnes både i fagopplæringen (§ 20) og skoleopplæringen (privatistordningene).

   • Arbeidet med å styrke og forbedre rådgiving og veiledning når det gjelder elevenes valg av utdanningsvei og yrke, vil bli ført videre. Fokus vil i større grad bli satt på å hjelpe den enkelte utdanningssøker til å finne fram i og dra bedre nytte av all den informasjonen som nå er tilgjengelig. Samarbeidet mellom grunnskolen og videregående opplæring på dette området må styrkes.

   • I det videre arbeidet med Oppfølgingstjenesten vil departementet stimulere til et tettere og bedre samarbeid mellom alle de statlige, kommunale og fylkeskommunale organer som til sammen har ansvar for denne gruppen.

   • Departementet vil, i nært samarbeid med partene i arbeidslivet og fylkeskommunene, fortsatt arbeide aktivt for å få et tilstrekkelig antall læreplasser. Tilskuddssystemet til bedriftene vil bli forenklet. Departementet vil ellers i dette arbeidet følge de retningslinjene som ble fastsatt ved Stortingets behandling av St meld nr 22 (1996-97) Om lærlingsituasjonen.

Departementet planlegger å komme tilbake til Stortinget med en ny melding om videregående opplæring om fire år. Underveis vil det på grunnlag av forskning og erfaringer bli gjort nødvendige justeringer og tilpassinger.