1 Innledning

1.1 Formål og prioriteringer

Deltakelse i utlandsoperasjoner er en viktig og integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, og stadig flere av Forsvarets medarbeidere vil i fremtiden ha gjennomført tjeneste i utlandet. Forsvaret skal være en attraktiv og trygg arbeidsplass som på en god måte ivaretar medarbeiderne og deres mulighet til å ha et mest mulig normalt familieliv. Personellet er Forsvarets viktigste ressurs.

Hensikten med stortingsmeldingen er å sikre best mulig ivaretakelse av Forsvarets personell før, under og etter tjenestegjøring i utenlandsoperasjoner. Videre skal meldingen bidra til å skape større forståelse i samfunnet for dette personellets spesielle oppdrag, situasjon og behov. Meldingen legger også opp til et bedre samarbeid på tvers av samfunnssektorer i ivaretakelsen av personellet.

De aller fleste soldater føler at de kommer hjem med positive erfaringer, styrket kompetanse og gode minner. Samtidig vet man at deltakelse i operasjonene medfører risiko for at noen kan få både psykiske og fysiske skader. Det å ta vare på den enkelte medarbeider og dennes familie er derfor viktig, og de som deltar i utenlandsoperasjoner skal være trygge på at de får den oppfølgingen de har behov for. Det påhviler samfunnet og Forsvaret et klart ansvar for å ivareta personellet som sendes ut i utenlandsoperasjoner. Adgangen til å beordre personell til tjeneste i utlandet medfører et særlige ansvar for norske myndigheter. 1

I langtidsplanen for Forsvaret, jf. St.prp. nr. 48 (2007-2008) heter det blant annet:

«Det er viktig for regjeringen å sikre at personellet ivaretas på best mulig måte. Dette gjelder ikke minst for veteraner fra utenlandsoperasjoner. Regjeringen arbeider med å styrke veteranenes rettigheter. De kvinner og menn som deltar for Norge i utenlandsoperasjoner skal føle seg trygge på at de får den oppfølging de har behov for. Det legges også stor vekt på å videreføre den gode dialogen Forsvaret har med familier og pårørende, for å skape økt trygghet og forståelse for det oppdraget som skal løses.»

Norske soldater må være forberedt på å operere under krevende forhold, ofte med et høyt og vedvarende trussel- og spenningsnivå. I ytterste konsekvens vil deltakelse i tjeneste ute kunne innebære å ta liv eller selv å miste livet. Når vi rekrutterer personell til tjeneste ute, er vi avhengig av å skape så gode og forutsigbare rammebetingelser for tjenesten som mulig.

En god oppfølging av dem som har deltatt i utenlandsoperasjoner favner bredere enn bare forsvarssektoren. Det handler om å ta i bruk et bredt spekter av virkemidler, tilpasset ulike personellkategorier. Benevnelsen veteran nyttes om personer i alle aldersgrupper, og fellesnevneren er den type tjeneste de har gjennomført. Det er derfor nødvendig med en helhetlig tilnærming til ivaretakelsen av dette personellet, og det er behov for samarbeid på tvers av sektorer.

I meldingen legges det opp til en styrket innsats i alle de tre fasene; før, under og etter deltakelse i en utenlandsoperasjon.

Fasen før personellet reiser ut er viktig med tanke på å forebygge skader og sykdom, samt å legge til rette for en best mulig gjennomføring av utenlandsoppdraget. De rettslige rammene for de enkelte operasjonene og legitimiteten til oppdraget, er viktige premisser for personellets sikkerhet og evne til å løse oppdrag. Norsk deltakelse i utenlandsoperasjoner skal være klart forankret i et tydelig FN-mandat eller annet anerkjent folkerettslig grunnlag. Regjeringen vil fortsette å være en pådriver internasjonalt i arbeidet med å utarbeide robuste mandater og klare engasjementsregler for de operasjoner som Norge deltar i. Det legges videre opp til å videreutvikle Forsvarets prosesser for utvelgelse av personellet. En jevnere fordeling av utenlandstjeneste mellom avdelinger og forsvarsgrener er viktige tiltak for en bedre fordeling av byrdene ved utenlandstjeneste. Forsvarets familiepolitikk vil fokusere sterkere på å bedre informasjonen til familier og spesielt oppfølgingen av barn og unge.

Oppfølgingen av personellet under en operasjon vil bli forbedret. Forsvaret vil intensivere veiledningen av og støtten til ledere i utenlandsoperasjoner. Fokuset på helse, miljø og sikkerhet skal styrkes. Etter gode erfaringer med evaluering av det psykososiale arbeidsmiljø midtveis i enkelte utenlandskontingenter, vil denne ordningen nå bli gjennomført for alle større kontingenter med en varighet på minimum seks måneder. Personellet gjør seg ulike erfaringer under tjenesten, og har derfor forskjellige behov etter sluttført utenlandsoppdrag. Meldingen fokuserer på å videreutvikle tiltak knyttet til hjemkomstfasen, og til oppfølgingen av personellet etter tjeneste. For å forebygge senere utvikling av sykdom og skade er det viktig at Forsvaret tidlig følger opp personell med spesielle behov.

Det er nødvendig med langsiktighet og systematikk i oppfølgingen av personellet. Dette forutsetter dokumenterbar kunnskap. Regjeringen vil derfor prioritere forskning på psykiske belastningsskader. Samarbeidet mellom samfunnssektorene foreslås også styrket, og da særlig innen forskning, helseoppfølging og innenfor arbeids- og velferdsområdet. Et helhetlig tilbud til veteraner som er godt tilpasset deres ulike behov, nødvendiggjør kompetanse- og erfaringsutveksling mellom sektorene.

For å bidra til økt anerkjennelse av veteraner og synliggjøring av tjenesten vil det legges bedre til rette for å skape gode møteplasser og etablere sosiale nettverk. En viktig forutsetning for anerkjennelse av den innsatsen som gjøres, er kunnskap i befolkningen om hvorfor vi deltar i operasjoner ute og om oppdraget som utføres. Større åpenhet omkring Forsvarets deltakelse i utenlandsoperasjoner vil derfor bli vektlagt, samtidig som operasjons- og personellsikkerheten ivaretas. Videre vil det gode samarbeidet med veteran- og arbeidstakerorganisasjonene omkring veteranenes rettigheter og situasjon bli videreført. Det legges også opp til et styrket internasjonalt samarbeid for å bedre ivaretakelsen av personellet, blant annet innen rammen av det nordiske forsvarssamarbeidet.

Meldingen ivaretar Stortingets anmodning i vedtak nr. 594 av 19. juni 2008 om å fremme en egen sak om de behov, konsekvenser og løsninger som er knyttet til personell som deltar i utenlandsoperasjoner, jf. Innst. S. nr. 318 til St.prp. nr. 48 (2007-2008).

1.2 Bakgrunn

Norsk sikkerhetspolitikk formes i spennet mellom våre grunnleggende sikkerhetspolitiske interesser, målsettinger og omgivelser, samt de virkemidler vi har til rådighet for å ivareta våre interesser, jf. St.prp. nr. 48 (2007-2008). Forsvaret er et sentralt element i sikkerhetspolitikken. Norsk sikkerhetspolitikk gjenspeiler dessuten Norges posisjon som småstat med strategisk beliggenhet, en euro-atlantisk forankring og klar vektlegging av multilaterale sikkerhetsordninger og internasjonal solidaritet. Et økende omfang av grenseoverskridende trusler innebærer at norske sikkerhetsinteresser i dag også må ivaretas gjennom å bidra til stabilitet utenfor det euro-atlantiske området.

Siden 1947 har Norge bidratt i mer enn 40 internasjonale fredsoperasjoner, og omlag 120 000 kvinner og menn har deltatt. Utenlandsoperasjoner har utviklet seg til å bli en integrert del av Forsvarets virksomhet. I stadig større grad er derfor deltakelse i utenlandsoperasjoner også en naturlig del av en militær karrierevei, og mange må forvente å reise ut flere ganger.

Deltakelse i utenlandsoperasjoner er kompetanseoppbyggende for Forsvaret, og det gir den enkelte medarbeider verdifull erfaring enten man velger å fortsette i Forsvaret eller ikke. Samtidig er det også viktig å understreke at det er risiko knyttet til å delta i slike operasjoner. Det trusselbilde og den sikkerhetssituasjonen våre soldater møter har i den senere tid blitt stadig mer krevende. I tillegg står soldatene overfor personlige stressfaktorer som frykt, høy arbeidsbelastning, fremmed kultur og klima, samt fravær av familie og venner. Dette er faktorer som tilsier at vi må ha et spesielt fokus på oppfølgingen og ivaretakelsen av dette personellet.

Regjeringen så tidlig behovet for å styrke oppfølgingen av, og rettighetene til veteranene. I 2006 nedsatte regjeringen to arbeidsgrupper for å vurdere veteranenes økonomiske rettigheter ved personskade og arbeidsgivers ansvar for personell som har deltatt i utenlandsoperasjoner. Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å styrke innsatsen på dette området. Særlig har det vært viktig å sørge for forutsigbarhet for personellet på det økonomiske området. Det vises her til regjeringens forslag om å styrke erstatningsvernet, jf. Ot.prp nr. 67 (2008-2009). Denne meldingen er en videre oppfølging av arbeidsgruppenes rapporter og anbefalinger.

1.3 Regjeringens og Forsvarets arbeid for veteraner

Flere tiltak for å styrke veteranenes rettigheter og oppfølgingen av disse er allerede gjennomført, og andre er under iverksetting. Det er satt av mer ressurser på veteranområdet gjennom flere årsverk, økte bevilgninger, nye familietilbud og såkalte «lavterskelordninger» som sosiale samlinger og kameratstøtteordninger for veteraner. De viktigste tiltakene er:

• Styrking av veteranenes rettigheter og erstatningsvern i forsvarspersonelloven. Dette omfatter blant annet forslag om å etablere objektivt erstatningsansvar ved personskade, samt en særskilt kompensasjonsordning der det blir konstatert skade i tidligere operasjoner. Gjennom formålsbestemmelsen i forsvarspersonelloven § 1 foreslås det blant annet at Forsvaret har et særlig ansvar for at personell som deltar i internasjonale operasjoner og deres pårørende blir godt ivaretatt før, under og etter endt tjeneste.

• Forslag om lovmessig rett til psykiatrisk og psykologisk oppfølging fra Forsvaret i ett år etter endt utenlandstjeneste.

• Økte ressurser til medisinsk ivaretakelse, herunder betydelig styrking av psykologi-/psykiatrikapasiteten ved Nasjonal militærmedisinsk poliklinikk (NMP), Kontor for psykiatri og stressmestring (KPS) og Forsvarets regionale stressmestringsteam. Forbedret medisinsk styrkebeskyttelse av norsk personell i operasjonsområder, der sykdommer og ukjent bakterieflora er særlig utfordrende.

• Styrket innsats for familiene, blant annet gjennom innføring av eget familietillegg, utarbeidelse av forsvarssjefens familiedirektiv, opprettelse av familiekoordinatorer, og gjennomføring av rutinemessige familietreff og familiedager.

• Formalisering og styrking av veteranenes støtteapparat og sosiale nettverk, eksempelvis ved etablering av Forsvarets veteranadministrasjon (FVA) og Forsvarets veteransenter på Bæreia.

• Målrettet bruk av kulturelle virkemidler for å styrke anerkjennelsen av veteraner, jf. St.meld. nr. 33 (2008-2009) om kulturvirksomheten i Forsvaret. Forsvaret har samlet sine kulturelle institusjoner i en organisasjon; Forsvarets avdeling for kultur og tradisjon (FAKT). Avdelingen er gitt et klart seremonielt ansvar når veteraner skal hedres og minnedager markeres.

• Tett dialog og økt samarbeid med de frivillige veteranorganisasjonene for å nyttiggjøre seg deres verdifulle kunnskap og kompetanse. Den økonomiske støtten er også økt.

• Økt samarbeid mellom flere myndighetsorganer på tvers av samfunnssektorer.

1.4 Veteranbegrepet

Veteraner forstås her som; personell som på vegne av den norske stat har deltatt i en militær operasjon .

Tradisjonelt har begrepet veteraner vært brukt om blant annet krigsseilere og soldater som deltok i annen verdenskrig, Tysklandsbrigaden og FN-operasjoner. Veteraner er en mangeartet gruppe med ulike behov og erfaringer. Det er et stort aldersmessig spenn, fra veteraner som tjenestegjorde under annen verdenskrig til dagens unge som har tjenestegjort eksempelvis i Afghanistan. Det er viktig å klargjøre betydningen av veteranbegrepet, for å sikre felles forståelse og anvendelse.

Veteraner omfatter både militært og sivilt personell, og både stadig tjenestegjørende og de som har avsluttet sin tjeneste. Hovedgruppen av veteraner har sin erfaring fra en operasjon i utlandet. Den andre gruppen som faller inn under begrepet er personell som har deltatt eller vil delta i militære operasjoner på norsk territorium. Det er altså operasjonens karakter som avgjør hvem som faller inn under veteranbegrepet, ikke hvor operasjonen geografisk finner sted.

Begrepet utenlandsoperasjoner brukes i denne meldingen om "operasjoner i utlandet som krever bruk av militære styrker, og som er godkjent av norske myndigheter", jf. forsvarspersonelloven § 3, siste ledd.

Forsvarspersonelloven (lov av 2. juli 2004 nr. 59) regulerer rettigheter og plikter til tjenestegjørende personell. Loven gir særregler for tjeneste i internasjonale operasjoner. I Ot.prp nr. 67 om lov om endring i lov av 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret (styrking av rettighetene til veteraner etter internasjonale operasjoner) foreslås det å styrke rettighetene, herunder erstatningsvernet til denne personellgruppen.