3 Utenriksdepartementets saksbehandling og samarbeidet med andre instanser

Norges eksportkontroll bygger i stor grad på det internasjonale samarbeidet på dette området og de forpliktelser som deltakerlandene har påtatt seg gjennom dette. De fleste industriland, og dermed de største leverandører av sensitive varer og teknologi, deltar i samarbeidet. Samarbeidet omfatter i første rekke kontroll med flerbruksvarer som har betydning for utvikling av masseødeleggelsesvåpen eller i konvensjonell militær sammenheng. Disse flerbruksvarene er beskrevet i liste II i det norske eksportkontrollsystemet.

Våpeneksport er et nasjonalt ansvar, selv om det er en økende utvikling mot nærmere samarbeid og grunnleggende felles prinsipper blant de landene som deltar i det internasjonale eksporkontrollsamarbeidet. Enkelte av de multilaterale eksportkontrollregimene, særlig Wassenaar og MTCR, har vedtatt kontrollister som omfatter våpen og militært materiell. Liste I i det norske eksportkontrollsystemet er i utgangspunktet en nasjonal liste, men det er i utarbeidelsen sørget for at den også dekker varer som er beskrevet i de internasjonale listene.

Utenriksdepartementet er nasjonal myndighet og forvaltningsorgan for eksportkontrollen, og har ansvaret både for politiske og prinsipielle spørsmål, regelverket, tekniske vurderinger og lisensieringen. Regelverket skal sikre en forsvarlig kontroll med eksporten av forsvarsmateriell og flerbruksvarer, samt teknologi og tjenester. Departementet har også ansvaret for å koordinere den nasjonale innsatsen på eksportkontrollområdet.

Det er etablert et apparat for å sikre gjennomføring og håndhevelse av eksportkontrollreglene. Dette samarbeidet omtales som det nasjonale eksportkontrollapparatet, og omfatter Tollvesenet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Forsvarets forskningsinstitutt, Institutt for energiteknikk (IFE) og Forsvarets overkommando. I tillegg samarbeider man med andre etater ved behov, særlig Forsvarsdepartementet og Statens Strålevern. Dette kapittelet redegjør nærmere for Utenriksdepartementets saksbehandling, rolle, samarbeidet med andre etater og med industrien.

3.1 Eksportkontroll av forsvarsmateriell

Retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål, ble offentliggjort 28. februar 1992 for å gi større forutsigbarhet om mulighetene for å få utførselstillatelse. Retningslinjene beskriver bl.a. hvilke prinsipper som skal legges til grunn i vurderingen om hvilke land som kan motta forsvarsmateriell fra Norge. Retningslinjene definerer hvilke kategorier materiell som kan eksporteres til de forskjellige landgruppene, samt hvilket krav som stilles til dokumentasjon. Det redegjøres nærmere for innholdet i retningslinjene under kapittel 2.

Utenriksdepartementet foretar en grundig behandling av hver enkelt søknad om utførselstillatelse. Innvilgelse av utførselstillatelse for våpen og ammunisjon baseres bl.a. på en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forholdene i det aktuelle området. Utenriksdepartementets vurdering omfatter en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekten for grunnleggende menneskerettigheter. Norge har sluttet seg til EUs adferdskodeks for våpeneksport, og kodeksens åtte kriterier blir håndhevet innenfor det norske regelverket. Det ble også i 2002 fattet substansielle konsensusvedtak om felles prinsipper for våpeneksport blant deltakerlandene i Wassenaar-samarbeidet. Disse prinsippene tas også hensyn til i totalvurderingen av en søknad om utførsel av forsvarsmateriell fra Norge.

Materiellets karakter, om det dreier seg om våpen og ammunisjon eller annet utstyr, blir også tatt med i den samlede vurdering og tillakt vekt ved det endelige vedtak. Eksperter fra Forsvarets forskningsinstitutt bistår Utenriksdepartementet ved behov i militærtekniske spørsmål.

Hvilke land som har kjøpt forsvarsmateriell fra Norge, fremgår av de årlige stortingsmeldingene om eksport av forsvarsmateriell. Dette innebærer imidlertid ingen forpliktelse til å innvilge nye utførselslisenser til disse landene. Den politiske vurderingen i hvert enkelt tilfelle er avgjørende for om utførselstillatelse skal gis på det aktuelle tidspunktet.

De største mottakerne av forsvarsmateriell fra Norge er NATO-landene og de nordiske land. Utførselstillatelser til disse landene krever som regel ikke nye vurderinger av den politiske situasjonen i mottakerlandet.

De siste to årene har det skjedd en positiv utvikling i Tyrkia. Endringene innebærer bl.a. oppheving av dødsstraff og forbudet mot bruk av andre språk enn tyrkisk. Nytt EU-tilpasset lovverk ble foreslått av regjeringen og vedtatt av parlamentet ultimo 2002. EUs årlige fremdriftsrapport fremlagt i oktober 2002, hilste velkommen de siste lovreformene som hadde funnet sted i Tyrkia, men understreket samtidig at den praktiske gjennomføringen gjensto. EU vil i desember 2004 ta stilling til om Tyrkia tilfredsstiller København-kriteriene for mulig oppstart av medlemskapsforhandlinger i 2005. Vurderingen vil bli basert på en fremdriftsrapport og anbefaling fra EU-kommisjonen. Regjeringspartiet AKP har programfestet at de vil arbeide for å oppfylle København-kriteriene og videreføre reformprosessen på menneskerettighetsområdet. Norge har også en bred bilateral dialog med Tyrkia, både på politisk- og embetsnivå.

I desember 1999 ble det gitt tillatelse til leveranser av Penguin sjømålsmissiler til det tyrkiske forsvaret. Kontrakten inneholdt en opsjon for ytterligere levering av 9 stk. sjømålsmissiler som ble innvilget i november 2001. Tillatelsen er gyldig ut 2003.

I samsvar med retningslinjene skal våpen og ammunisjon bare leveres til statlige myndigheter. Intensjonen bak den eksportkontrollen som utøves basert på lovverk og retningslinjer er imidlertid ikke ment å regulere aktiviteter som utøves av det norske forsvaret eller innenfor rammen av FN og NATO. Det er derfor gjort unntak fra reglene når utstyret skal brukes av FN-styrker, f.eks. i forbindelse med minerydding, ved fredsbevarende operasjoner eller som ledd i kampen mot internasjonal terrorisme.

Stortinget vedtok i stortingsproposisjon 45/2001 om omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005 å opprette Innsatsstyrke Hær, Sjø og Luft. Det arbeides med å utforme unntak fra eksportkontrollreglene også når det gjelder innsatsstyrkenes behov for å medbringe eget utstyr i forbindelse med øvelser og operasjoner i utlandet.

Regelverket stiller ikke krav om innhenting av tillatelse fra Utenriksdepartementet for markedsføring. Slik virksomhet er imidlertid så langsiktig og ressurskrevende at bedriftene normalt ønsker forhåndstilsagn om at eksportlisens kan påregnes før de bruker ressurser på dette. Utenriksdepartementet behandler anmodninger om forhåndstilsagn i samsvar med retningslinjene, på samme måte som om det gjaldt konkrete lisenssøknader. Når det gis forhåndstilsagn, tas det alltid eksplisitt forbehold om at spørsmålet om eksportlisens (gyldig tillatelse til faktisk eksport til det aktuelle landet) vil bli vurderet i lys av situasjonen på det tidspunkt en konkret søknad foreligger.

Samarbeidsavtaler

Ved underleveranser fra Norge til utenlandsk produsent i tilfeller hvor det foreligger en myndighetsgodkjent samarbeidsavtale mellom den norske og utenlandske bedriften kan Utenriksdepartementet fravike kravet om sluttbrukerkontroll. Pr. 1. mars 2003 foreligger det ca. 50 slike samarbeidsavtaler. Denne ordningen er avgjørende for norske bedrifters troverdighet og forutsigbarhet i forhold til internasjonal handel på forsvarsmateriellområdet.

Oppfølgingsleveranser

Fordi forsvarsmateriell ofte har betydelig levetid, vil det gjennom en lang periode være nødvendig å vedlikeholde, reparere og levere reservedeler. Fremtidig vedlikehold og levering av reservedeler er enkelte ganger en del av kontraktsomfanget. Hensynet til norske leverandørers troverdighet som handelspartnere er således et forhold som myndighetene også må ta i betraktning når det gjelder å gi tillatelse til oppfølgingsleveranser.

3.2 Eksportkontroll av flerbruksvarer

Som omtalt tidligere i meldingen, har eksportkontrollen av flerbruksvarer utspring i det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet. Vareliste II er en sammenstilling av de multilaterale eksportkontollregimenes varelister. Flerbruksvarene som omfattes av listen er varer og teknologi som oppfyller de utvalgskriteria som er fastsatt i regimene. Dette betyr at de varene som er beskrevet på listen, har signifikante anvendelser når det gjelder utvikling og produksjon av masseødeleggelsesvåpen. Dette kan bl.a. være visse kjemikalier, biologiske substanser, verktøymaskiner, lasere, gassovervåkingsutstyr, grafitt, høytrykksdyser, hydrofoner, måleutstyr, optisk materiale eller radarsystemer. Liste II er i motsetning til den mer generelle liste I, meget kompleks både størrelsesmessig og når det gjelder tekniske detaljer.

Som tidligere beskrevet, så har man Retningslinjer som basis for saksbehandlingen for eksport av våpen, ammunisjon og annet militært materiell. Det knytter seg også visshet til hva et våpen eller militært materiell kan anvendes til. Man kan si at saksbehandlingen som skal sikre at det ikke leveres flerbruksvarer eller -teknologi fra norske bedrifter som kan bidra i utvikling av masseødeleggelsesvåpen er mer komplisert enn når det gjelder forsvarsmateriell. Flerbruksvarer har viktige sivile anvendelsesområder i tillegg til betydelig potensiale i masseødeleggelsessammenheng. De to sentrale elementene i vurderingen av om en leveranse av en flerbruksvare kan finne sted, er varens mulige anvendelse i forbindelse med masseødeleggelsesvåpen og sluttbrukerkontroll.

Søknader om eksport av flerbruksvarer blir underlagt en grundig teknisk vurdering av produktets bruksområde og mulige anvendelse i forhold til masseødeleggelsesvåpen. I denne prosessen innhentes sakkyndig uttalelse fra FFI eller IFE etter behov. Sluttbrukeren blir også grundig vurdert på basis av den informasjon som foreligger, enten som resultat av informasjonsutvekslingen i de multilaterale regimene eller bilateralt. Dersom departementet kommer frem til at lisens kan innvilges, kreves dokumentasjon som bekrefter hva varen skal benyttes til og hvor den skal benyttes eller installeres. I særlige tilfeller kreves det at varen kan inspiseres av norske representanter uten forvarsel for å forsikre at bruken er i tråd med det som er forutsatt.

Det vurderes også om den varen som søkes utført er relevant i forhold til den oppgitte sluttbruken, både hva angår teknisk kapasitet og mengde. Søknaden blir avslått dersom den samlede vurderingen resulterer i at det er en overveiende risiko for at varen vil bidra til et sluttbrukerlands våpenprogram.

Søknaden blir også avslått dersom et annet medlemsland i et av de multilaterale regimene har rapportert nektelse av en identisk søknad. Nektelser av eksportsøknader og bakgrunnen for nektelser blir rapportert til det relevante eksportkontrollregimet, slik at deltakerland ikke skal undergrave hverandres avslag ved å innvilge identiske søknader. Slike nektelser må begrunnes i henhold til det aktuelle regimes retningslinjer.

Departementet og andre aktører i det norske eksportkontrollapparatet legger stor vekt på betydningen av dialog med og informasjon til relevante bedrifter om disse spørsmålene. Land, organisasjoner eller individer som etterspør sensitive flerbruksvarer anvender tildels sofistikerte metoder for å skaffe seg de ønskede varene eller teknologien. Dette er en økende tendens, og det forventes at betydningen og omfanget av departementets informasjonsarbeid vil fortsette å øke i fremtiden.

I lys av flerbruksvarenes sivile anvendelse, og for ikke å hindre legitim og fri handel, er det viktig at eksportkontrollmyndighetene har den kompetanse og de ressurser som er nødvendig for at søknader om eksport kan behandles på en forsvarlig og kompetent måte og innenfor et rimelig tidsrom.

Kontroll med ikke-listede varer - «catch all»

Som nevnt overfor stilles det strenge betingelser til hvilke varer som kan godkjennes for inkludering på varelistene. Dette fører til at det alltid vil være varer og teknologi som ikke fullt ut kvalifiserer, men som allikevel kan ha et betydelig potensiale i forbindelse med utvikling eller produksjon av masseødeleggelsesvåpen. Som eksempel kan nevnes at land eller organisasjoner som søker å utvikle kjemiske våpen vil søke å anskaffe utstyr av dårligere kvalitet enn de som omfattes av varelistene, da disse uansett kan benyttes en stund før de f.eks. korroderer.

For å kunne fange opp forsøk på å anskaffe ikke-listede varer for bruk i programmer for utvikling av masseødeleggesvåpen, er det etablert såkalte «fanger alt»-klausuler («catch all»). Dette betyr at det er lisensplikt for ikke-listede varer, teknologi og tjenester når man er kjent med at de er beregnet for eller vil bli brukt i utvikling, produksjon, vedlikehold, lagring, deteksjon, identifikasjon eller destruksjon av kjernevåpen, kjemiske eller biologiske våpen, samt for utvikling, produksjon vedlikehold eller lagring av missiler som kan levere slike våpen. Det arbeides med å inkludere en slik klausul også for flerbruksvarer for å hindre at de kan bidra til styrking av militær kapasitet i områder hvor FNs sikkerhetsråd har vedtatt våpenembargo.

Den kunnskapen man har fått om enkelte staters utvikling av våpen ved delvis bruk av ikke-listede varer og teknologi, samt på grunn av terrortrusselen, har ført til at denne kontrollmekanismen har fått stadig større betydning. I 2002 ble mekanismen inkludert i basisdokumentet til Australia-gruppen (multilateralt eksportkontrollregime for kjemiske og biologiske våpen, omtales i kapittel 4), og det arbeides for at den også vil bli del av forpliktelsene i de øvrige regimene i løpet av 2003.

Det kreves nært samarbeid og dialog med eksportører og potensielle leverandører for å kunne håndheve denne type kontroll. Departementet legger stor vekt på å formidle informasjon om «fanger alt» i forbindelse med møter og seminarer om eksportkontroll. I tillegg er problemstillingen tydelig omtalt på departementets hjemmeside om eksportkontroll (www.eksportkontroll.mfa.no). Det arbeides også med å utgi egnet brosjyremateriell om dette spørsmålet.

Kontroll med immateriell teknologioverføring

Immateriell overføring av sensitiv programvare, teknologi eller kunnskap kan bl.a. skje muntlig, ved bruk av telefax eller ved bruk av elektroniske media, for eksempel Internett. Immateriell teknologioverføring forutsetter derfor andre kontrolltiltak enn den tradisjonelle grensekontrollen som utføres av Tollvesenet. De multilaterale eksportkontrollregimene har de siste årene drøftet hvilke tiltak som kan være effektive i denne sammenheng. Temaet kompliseres ytterligere av at det er ulike meninger om hvor grensen skal settes i forhold til personlig og akademisk frihet.

Det er imidlertid bred prinsipiell enighet om at elektroniske leveranser av sensitiv programvare og teknologi representerer et svakt ledd i eksportkontrollen, og at deltakerlandene må kontrollere overføring av sensitiv teknologi gjennom lisensieringskrav på nasjonal basis.

I den norske eksportkontrollovgivningen omfattes immaterielle teknologioverføringer av det generelle regelverket. Slike overføringer krever tillatelse fra Utenriksdepartementet på samme måte som annen eksport av produkter, teknologi og tjenester omfattet av kontrollistene. Kontrollen skjer i nært samarbeid med næringslivet, og departementet legger stor vekt på informasjon og dialog i dette spørsmålet. EU vedtok felles kontrollmekanismer for immateriell teknologioverføring i 2000.

3.3 Samarbeid med andre instanser

Utenriksdepartementet har etablert et nært samarbeid med andre instanser, som tilsammen utgjør det norske eksportkontrollapparatet. Dette samarbeidet er i de siste årene blitt styrket. Det er etablert en kontaktgruppe hvor representanter fra Utenriksdepartementet, Tollvesenet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Forsvarets overkommando, Forsvarets forskningsinstitutt og Statens Strålevern møtes regelmessig for bl.a. å diskutere og planlegge kontrollvirksomheten. Som ansvarlig myndighet legger Utenriksdepartementet stor vekt på å holde nær kontakt med de instanser som medvirker i eksportkontrollarbeidet. Sammen med Utenriksdepartementet deltar representanter fra disse instansene i relevante møter i det internasjonale eksportkontrollsamarbeidet, noe som bidrar til å heve kompetansen blant aktørene og derved til å styrke norsk eksportkontroll.

Tollvesenet er ansvarlig for håndhevelsen av eksportkontrollen, og PST har ansvaret for forebygging og etterforskning av mulige brudd på regelverket.

Arbeidet med å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen er i løpet av 1990-årene blitt en stadig mer sentral oppgave også innenfor det internasjonale sikkerhetssamarbeidet. PST deltar i et viktig internasjonalt samarbeid på dette området via sine kanaler i tillegg til at de deltar i relevante møter i eksportkontrollregimene. Som et resultat av terroranslagene mot amerikanske mål 11. september 2001 er det etablert separate arbeidsgrupper for sikkerhetseksperter. Informasjonsutvekslingen er betydelig styrket ved at fokus nå også er rettet mot ikke-statlige aktører.

I Politiloven av 4. august 1995 nr. 54 ble det i endring av 15. juni 2001 (§ 17b) bl.a. tilføyd at PST skal forebygge og etterforske spredning av masseødeleggelsesvåpen og av utstyr, materiale og teknologi for produksjon eller bruk av slike våpen. Videre pålegges PST å forebygge og etterforske overtredelser av bestemmelser i eller i medhold av lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. og lov til gjennomføring av bindende vedtak av FNs Sikkerhetsråd eller annen lovgivning om tilsvarende særlige tiltak. I 2002 styrket PST sin innsats på eksportkontroll- og ikke-spredningsområdet betydelig ved å etablere et eget avsnitt med ansvar for disse spørsmålene. Dette avsnittet omfatter også organisert kriminalitet, og problematikken knyttet til ulovlig handel med håndvåpen og lette våpen er en del av ansvarsområdet. I lys av dette deltar representanter fra PST i relevante møter i Wassenaar-samarbeidet i tillegg til ikke-spredningsregimene for masseødeleggelsesvåpen.

PST har tatt initiativ til et prosjekt om forebyggende tiltak rettet mot mulig spredning av masseødeleggelsesvåpen. I denne forbindelse vil berørte instanser foreta en vurdering av trusselbildet i forhold til innsatsen på eksportkontrollområdet og utarbeide tiltak rettet mot nye kontrollutfordringer, som f.eks. bruk av elektroniske media for overføring av sensitiv teknologi. Dette prosjektet har fått ytterligere aktualitet etter terroranslagene 11. september 2001.

I tillegg til kontrollene Tollvesenet utfører på eget initiativ, samarbeider Utenriksdepartementet med tollvesenet om kontrollarbeidet. Slik kontroll kan gjelde verifikasjon av utførselsdokumenter og fraktdokumenter, eller fysisk kontroll av varene. Eksperter fra FFI bistår Tollvesenet etter behov ved gjennomføring av fysisk kontroll. Revisorer fra Tollvesenet skal ved gjennomgang av bedriftsregnskap også kontrollere dokumenter som gjelder eksport bedriftene har foretatt.

Som resultat av informasjonsutvekslingen i de multilaterale eksportkontrollregimene har Utenriksdepartementet etablert en database over utenlandske importører som det knytter seg visse bekymringer til i spredningssammenheng. Denne databasen er også tilgjengelig for Tollvesenet, slik at planlagt utførsel til disse mottakerne kan oppdages og undersøkes nærmere. Databasen blir fortløpende oppdatert.

Ved vurdering av tekniske egenskaper og bruksområder for produkter, teknologi eller tjenester blir Forsvarets forskningsinstitutt konsultert i nødvendig utstrekning. Angår en søknad kjernefysiske varer eller teknologi blir Institutt for energiteknikk konsultert ved behov. Dersom en eksportsøknad berører viktige forsvarsspørsmål eller materiellsamarbeidet med andre land, skal det innhentes uttalelse fra Forsvarsdepartementet. Nærings- og handelsdepartementet skal konsulteres når en søknad berører viktige norske næringsinteresser.

I tiden etter terroranslagene 11. september 2001 er det innenfor det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet blitt rettet særlig fokus på deltakerlandenes evne til nasjonal implementering og håndhevelse. Den gjennomgangen samtlige regimer har tatt initiativ til for å styrke og oppdatere kontrollen som ledd i kampen mot internasjonal terrorisme, har særlig identifisert den nasjonale gjennomføringen som et hovedområde hvor det er potensiale for styrking. Det er bl.a. holdt ekspertmøter for lisensierings-, toll- og sikkerhetseksperter, i tillegg til at deltakerlandene oppfordres til å rapportere regelmessig om endringer og styrking av sine nasjonale eksportkontrollapparater. Denne situasjonen har medført økte oppgaver for de instansene som er involvert i den nasjonale gjennomføringen av eksportkontrollen det siste året.

Den globale økonomien legger til grunn at det ikke legges unødvendige hindringer i veien for legitim internasjonal handel. Etter 11. september 2001 har eksportkontrollen blitt stilt overfor en rekke nye utfordringer. Det stilles store forventninger og krav til at de enkelte leverandørland gjennomfører en effektiv og kompetent eksportkontroll og iverksetter tiltak for å bidra til å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen både til spredningsland og til terrorister. For på best mulig måte sikre at Norge også i fremtiden opprettholder en adekvat nasjonal eksportkontroll vil det være nødvendig å øke innsatsen på en rekke områder. Det vil være særlig viktig å sørge for nødvendige ressurser og kompetanse innenfor lisensierings-, kontroll- og håndhevelsesapparatet.

Bevisstgjøring gjennom informasjon overfor eksportørene

Et effektivt eksportkontrollsystem krever nært samarbeid og dialog med produsenter og leverandører av sensitive varer og teknologi. Eksportørenes bevissthetsnivå er av stor viktighet. Det etableres stadig nærmere dialog med relevante teknologibedrifter for å sikre at ledelsen og ansatte er kjent med regelverket og har etablert interne rutiner for å sikre at disse etterleves i bedriften. For å sikre dette avholdes årlige orienteringsmøter samt egne møter med representanter for enkelte bedrifter.

Omfattende informasjon om eksportkontrollen er også lagt ut på internett (www.eksportkontroll.mfa.no). For å få økt offentlig oppmerksomhet og kunnskap om eksportkontroll og ikke-spredning, ble informasjonen på internett gjort mer synlig og brukervennlig i 2002. Det utgis også brosjyremateriell for å spre informasjonen ytterligere.

Det legges vekt på å være tilgjengelige for næringslivet i det daglige arbeidet, både ved telefonkontakt, bruk av e-post og ved personlig kontakt. Også andre aktører i det nasjonale apparatet har kontakt med relevante eksportører og potensielle leverandører av sensitive varer i informasjonsøyemed, bl.a. Tollvesenet og PST.

Tiltak knyttet til informasjonsvirksomhet og etablering av etterlevelsesrutiner i relevante bedrifter vil være en viktig oppgave for Utenriksdepartementet fremover.