3 Menneskerettar og demokratibygging

3.1 Den europeiske menneskerettskonvensjonen

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og dei 13 protokollane til denne er fundamentet for Europarådet sitt arbeid for menneskerettane. Konvensjonen vart vedteken i Roma i 1950, og er seinare utvida med protokollar. Konvensjonen omfattar dei grunnleggjande menneskerettane og har ei unik stilling i det europeiske menneskerettsvernet, særleg på grunn av den kompetansen Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har til å treffe bindande avgjerder mot statar som er part i konvensjonen. Noreg tillegg EMK og protokollane den største vekt.

Noreg er tilslutta EMK og protokoll 1 til 11 utan atterhald. I tillegg har Noreg no underteikna protokoll 12 om eit generelt forbod mot diskriminering, og protokoll 13 som inneber ei total avskaffing av dødsstraff. EMK og dei protokollane som inneheld materielle føresegner, er inkorporert i norsk lovgjeving gjennom menneskerettslova og gjeld som norsk lov.

Vurderinga av om Noreg skulle underteikne protokoll 12, vart avslutta i 2002 med vedtak om å underteikne. Underteikninga vil finne stad i januar 2003. Protokollen set eit generelt forbod mot diskriminering som går lengre enn det opphavlege forbodet i konvensjonen, som berre gjeld diskriminering på dei områda konvensjonen regulerer. Forutan Noreg har 29 andre land underteikna protokoll 12.

Noreg underteikna saman med 29 andre land protokoll 13 under ministermøtet i Vilnius i mai 2002. Sidan er ytterlegare tre land komne til, slik at i alt 33 land no har underteikna protokollen. EMK har allereie reglar mot bruk av dødsstraff i protokoll 6, men denne avskaffar ikkje bruk av dødsstraff for brotsverk som skjer i krigstid eller når krig truar. Protokoll 13 inneber ei total avskaffing av dødsstraff.

Europarådet har også i 2002 arbeidd for at EU skal tiltre EMK og protokollane. Dette for å unngå konflikt mellom EU-charteret om grunnleggjande rettar og EMK. Dette spørsmålet inngår i mandatet for EU-konventet. Arbeidsgruppa som vurderte spørsmålet om tilslutning til EMK, tilrådde i sin rapport i oktober 2002 at EU skulle slutte seg til. Formannen i konventet, Valéry Giscard d'Estaing, sa til Det europeiske rådet i København i desember at det var ein sterk tendens i favør av ei tilslutning.

3.2 Den europeiske menneskerettsdomstolen 1

Den europeiske menneskerettsdomstolen er det viktigaste instrumentet i Europarådets arbeid for menneskerettane. Domstolen er oppretta i medhald av EMK. Personar og organisasjonar som meiner at deira rettar etter konvensjonen er krenkte, kan rette klage om dette til domstolen. Frå november 1998 har domstolen fungert i si noverande form med 41 permanente dommarar, ein frå kvart medlemsland. Dommarar frå dei tre nyaste medlemslanda - Armenia, Aserbajdsjan og Bosnia-Hercegovina - er førebels ikkje valde. Dommarane vert valde av parlamentarikarforsamlinga for ein seksårsperiode med høve til attval.

Domstolen har fått sterkt auka effektivitet samanlikna med det tidlegare systemet med kommisjon og domstol. I 2002 fatta domstolen over 18 000 avgjerder, av desse var 844 dommar. I dommane vart det funne brot på EMK i 630 saker. Meir enn halvparten av desse var mot Italia.

Trass i auka effektivitet er domstolen ikkje i stand til å halde tritt med den stadig aukande saksmengda. I 2002 kom det inn nær 31 000 klager. Av desse vart over 28 000 registrerte og vil dermed bli behandla av domstolen. Den stadig aukande saksmengda har påført domstolen eit vesentleg kapasitetsproblem. Behandlingstida er auka frå to til tre år, i nokre tilfelle meir. På sikt vil desse problema gå ut over truverdet til domstolen, og medlemslanda er difor einige om at noko må gjerast for å betre situasjonen. Ministermøtet i november 2002 vedtok på denne bakgrunnen å arbeide vidare med å vurdere forslag til reformer i domstolssystemet.

Basert på rapporten frå ei evalueringsgruppe har Europarådets styringskomité for menneskerettar (CDDH) arbeidd med å fremje forslag til endringar i domstolssystemet. Nokre forslag inneber endringar i EMK. Komitéen vurderer både forenklingar av saksbehandlinga i domstolen og utvida høve for domstolen til å avvise saker som er uvesentlege. Vidare ser CDDH på korleis oppfølginga av dommane kan effektiviserast. Tiltak på nasjonalt nivå for å redusere talet på saker som vert prøvde for EMD, er òg noko arbeidsgruppa vurderer. Etter vedtaket på ministermøtet i november 2002 er siktemålet no at arbeidet skal resultere i konkrete forslag som kan behandlast på ministerkomitémøtet i mai 2003.

Noreg meiner at reformprosessen må vere omfattande, slik at ein får ei reell betring av situasjonen i EMD. Ein domstol som ikkje er velfungerande, er den største trusselen mot legitimiteten og framtida til domstolen. Etter norsk syn er det difor viktig at også radikale reformtiltak blir vurderte.

I 2002 har det ikkje vore sagt dom i noka sak mot Noreg. Den 27. juni 2002 vedtok EMD å avvise klaga som var reist av Oljearbeidernes fellessammenslutning m.fl. om bruken av tvungen lønsnemnd i samband med Nordsjøstreiken i 2000 (OFS-saka). OFS hevda at bruken av tvungen lønsnemnd var i strid med EMK art. 11 (forsamlings- og (fag)foreiningsfridom). I september var det høyring i fire saker mot Noreg (mellom anna Hammernsaka og saka om fetteren til Birgitte Tengs). Alle gjeld tilhøvet mellom frifinnande dom i straffesaker og saker om erstatning.

Domstolen sa i mai 2002 for første gong dom i ei sak mot Russland. Saka gjaldt eit Tsjernobyl-offer som ikkje hadde fått utbetalt erstatning frå sosialstyresmaktene, trass i at dom om erstatning låg føre. EMD konstaterte brot på art. 6.1 (rett til domstolsbehandling). Både i denne og ein annan dom som kom i 2002, synest Russland interessert i å få til ei rask etterleving av dommane. Profilen i oppfølginga av dommane står i kontrast til den russiske reaksjonen på EMD-vedtaket om å stanse utlevering av russiske statsborgarar frå Georgia. EMD gjer dette rutinemessig i saker der det er reist spørsmål om kor vidt ein fange kan rekne med ei behandling i landet som stettar krava i EMK.

Komitéen av faste representantar har ansvaret for å sjå til at avgjerder frå domstolen vert etterlevde i medlemslanda, og har møte for å gjennomgå oppfølginga av dommar. I dei aller fleste tilfelle set medlemslanda i verk nødvendige tiltak etter at dei har fått ein dom mot seg, men eit fåtal saker må komitéen av faste representantar forfølgje aktivt. Generelt kan ein likevel slå fast at domstolen står sterkt. Også frå norsk side ser ein det som viktig å verne om domstolens posisjon i tida som kjem.

3.3 Den reviderte europeiske sosialpakta 2

Noreg ratifiserte Den reviderte europeiske sosialpakta i 2001. Pakta vart vedteken i 1996 og er ein revisjon og ei vidareutvikling av Den europeiske sosialpakta av 1961. Ho inneheld reglar og rettslege standardar på områda arbeidsmarknad og arbeidsmiljø, helse- og sosiale spørsmål og trygd. Den reviderte pakta omfattar den opphavlege pakta frå 1961 (med endringar), tilleggsprotokollen frå 1988 og 7 nye artiklar.

Sosialpakta er den viktigaste sosiale konvensjonen i Europarådet. Den reviderte pakta har på fleire område teke omsyn til utviklinga og dei grunnleggjande sosiale endringane som har skjedd sidan 1961. Moderniseringa gjeld mellom anna styrking av rettane til born og ungdom, likestillingsaspekt og familien sine rettar. Dei nye artiklane inneheld mellom anna føresegner om vern av arbeidstakarar når arbeidsforhold vert avslutta og når arbeidsgjevar går konkurs, sikring mot sosial utestenging og retten til bustad.

Noreg har slutta seg til den reviderte sosialpakta ved å ratifisere dei føresegnene som alt er oppfylte i norsk lovgjeving og praksis og som ikkje krev lovendring. Den norske målsetjinga er å ratifisere også dei resterande føresegnene.

I samband med revisjonen av sosialpakta vart det ved ein tilleggsprotokoll oppretta ei klageordning der partane i arbeidslivet og andre frivillige organisasjonar kan levere klage på medlemslanda for mangelfull gjennomføring av plikter etter sosialpakta. Tilleggsprotokollen tredde i kraft i 1998. Noreg ratifiserte protokollen same året.

For Noreg vil rapporteringsplikta etter den reviderte pakta følgje same syklus som før, med frist for innsending av første rapport i juni 2003.

I 2002 behandla regjeringskomitéen rapportrunde 16(1), som omfatta artikkel 1, 5, 6, 12, 13, 16 og 19 i sosialpakta. Rapportperioden var 1999 og 2000. Den europeiske komitéen for sosiale rettar (den uavhengige ekspertkomitéen) kritiserte i sine konklusjonar Noreg for praktiseringa av art. 6.4 (retten til å føre kollektive forhandlingar) i ei spesiell sak (OFS). Komitéen fann at bruken av tvungen lønsnemnd var i strid med sosialpakta. Frå norsk side vart det gjort greie for bruken av lønsnemnd, og det vart orientert om den dommen menneskerettsdomstolen hadde sagt i ei liknande sak der OFS var klagar. Domstolen kom fram til at ei slik avgjerd ikkje var i strid med EMK art. 11. Regjeringskomitéen vedtok på denne bakgrunnen å avvente neste avgjerd i dette spørsmålet frå ekspertkomitéen.

3.4 Europarådets kommissær for menneskerettar 3

Sidan oktober 1999 har Europarådet hatt ein eigen kommissær for menneskerettar. Alvaro Gil-Robles frå Spania sit i stillinga. Menneskerettskommissæren skal medverke til å fremje kunnskap om og respekt for menneskerettar i medlemslanda. Arbeidet til kommissæren inneber besøk i medlemslanda, og rapportane gjev verdifulle innspel for å identifisere kvar problema ligg og kva tiltak som kan vere tenlege for å betre menneskerettssituasjonen. Menneskerettskommissæren har gjesta Noreg éin gong, i 2001. I 2002 var menneskerettskommissæren i Hellas, Ungarn, Romania og Kosovo. Kommissæren arbeider med dei overordna problemstillingane i landa, og ser ikkje på enkeltsaker. Rapportane gjev etter norsk syn positive innspel, og stillinga representerer ein positiv tilvekst til Europarådet.

3.5 Vern av nasjonale minoritetar 4

Europarådet gjennomfører eit omfattande arbeid for å verne nasjonale minoritetar. Sentralt i dette arbeidet står rammekonvensjonen om vern av nasjonale minoritetar, som tok til å gjelde for Noreg i juli 1999. Hovudformålet med konvensjonen er å hindre diskriminering av nasjonale minoritetar, syte for at dei oppnår reell likestilling, garantere at dei har full organisasjons- og ytringsfridom og å fremje minoritetskulturar. Rammekonvensjonen pålegg statane å sende generalsekretæren i Europarådet fullstendig informasjon om lovgjeving og andre tiltak som er gjennomførte for å setje prinsippa i rammekonvensjonen ut i livet. Noreg leverte sin første rapport til Europarådet om gjennomføringa av konvensjonen den 2. mars 2001. Rapporten vart behandla i den rådgjevande komitéen for rammekonvensjonen i 2002. Som ein del av vurderinga av oppfølginga i Noreg kom den rådgjevande komitéen på gjesting til Noreg og hadde møte med fagdepartementa og med representantar for nasjonale minoritetar. Rapport frå den rådgjevande komitéen vart send til Noreg for kommentarar med frist 4. februar 2003. I rapporten seier komitéen førebels at Noreg er komme langt i arbeidet med vern av nasjonale minoritetar. For Noregs del har denne prosessen vore ein nyttig gjennomgang.

I 2002 vart professor Asbjørn Eide medlem av den rådgjevande komitéen.

Det var rapporten om Estland som førte til størst debatt i 2002. Debatten dreia seg særleg om det problematiske tilhøvet til den russiske minoriteten i landet. Konklusjonen var at Estland hadde gjort mykje for å betre situasjonen for nasjonale minoritetar, men at det framleis står att viktige område. Mellom anna vart det peika på at Estlands handlingsplan for integrering av minoritetar kunne leggje meir vekt på vern av minoritetsspråk og minoritetskultur og på den sosiale dimensjonen i integreringsarbeidet.

Europarådet er også engasjert i arbeidet med minoritetsspråk. Charteret for minoritets- eller regionalspråk har til hovudformål å fremje bruken av minoritetsspråk eller språk som vert nytta i delar av eit land. Denne avtalen vert følgd opp ved at landa jamleg rapporterer om utviklinga og ved at ei ekspertgruppe kjem på besøk og utarbeider rapportar.

Også Europarådets kommissær for menneskerettar er oppteken av å verne om minoritetane sine rettar, og fokuserer mykje på dette i sitt arbeid.

Initiativet som Finland tok i 2001 om å opprette ei plattform for romafolket i europarådssamanheng, er følgt opp i 2002. Etter at saka stod på dagsordenen for ministermøtet i november 2002, er det oppretta ei arbeidsgruppe som skal vurdere alle romarelaterte forslag, mellom anna forslaget om å opprette eit europeisk forum for roma.

3.6 Veneziakommisjonen

Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgjeving (Veneziakommisjonen) vart oppretta i 1990 etter initiativ frå den italienske regjeringa. I februar 2002 vedtok ministerkomitéen i Europarådet ein revisjon av statuttane for Veneziakommisjonen. Alle medlemsstatar i Europarådet (44 statar pr. 31. desember 2002) er no òg medlemmer av Veneziakommisjonen. Samtidig vart ordninga med å kunne slutte seg til kommisjonen som assosierte medlemmer eller observatørar fjerna. Statar som alt har etablert slik status, får likevel behalde denne. To statar hadde pr. 31. desember 2002 status som assosierte medlemmer, mens 11 statar var observatørar. Noreg har vore aktivt med frå starten. Norsk medlem er professor Jan E. Helgesen.

Kommisjonen vart oppretta for å støtte demokratiseringsprosessen i dei sentral- og austeuropeiske landa ved å gje juridisk assistanse ved utforminga av grunnlover og andre sentrale lover. Etter kvart er arbeidsområdet blitt utvida til å omfatte land utanfor Europa. Noreg har tidlegare medverka til finansieringa av samarbeidet med Sør-Afrika, og vil gjere det også i 2003.

I 2002 gav Veneziakommisjonen assistanse i lovgjevingsprosessar i mellom andre følgjande statar: Albania, Armenia, Aserbajdsjan, Bosnia-Hercegovina, Bulgaria, Georgia, Den føderale republikken Jugoslavia, Kroatia, Latvia, Liechtenstein, Luxembourg, Makedonia, Moldova, Romania, Tyrkia, Ukraina, Kirgisistan, Mexico og Sør-Afrika.

Veneziakommisjonen er til ein viss grad blitt offer for eigen suksess. Som nemnt er kommisjonen involvert i ei rekkje lovgjevingsprosessar, også utanfor Europarådets geografiske område. Dette har ført til kapasitetsproblem. Det blir ei utfordring for kommisjonen å sikre seg same truverde og status i framtida som i dag.

Kommisjonen arbeider dessutan med utgreiingar og generelle juridiske spørsmål som er viktige for utviklinga av demokratiet og rettsstaten. Eit viktig prosjekt er å organisere det praktiske samarbeidet mellom forfatningsdomstolane eller øvste instans i det vanlege domstolsapparatet hos medlemsstatane. Kommisjonen held òg fleire seminar kvart år (UNIDEM-seminar).

3.7 Den europeiske torturkomitéen (CPT) 5

Den europeiske torturkonvensjonen etablerer eit kontrollsystem der ein undersøkingskomité, Den europeiske torturkomitéen (CPT), kan gjeste medlemslanda for å undersøkje korleis dei behandlar personar som er fråtekne fridommen. Siktemålet er å betre gjennomføringa av forbodet mot tortur og umenneskeleg og nedverdigande behandling eller straff ved å styrkje overvakinga av medlemslanda.

CPT gjestar mellom anna fengsel, politiarrestar og psykiatriske institusjonar. Komitéen skal ha fritt tilgjenge til dei aktuelle stadene og kan ha fortrulege samtalar med dei innesperra utan vitne til stades. CPT er også i regelmessig dialog med styresmaktene i dei einskilde medlemsstatane.

Tidlegare kunne det aktuelle landet hindre komitéen i å offentleggjere sine funn. I 2002 vart det gjort vanskelegare å unngå slik offentleggjering ved at det vart innført ei grense for kor lenge resultata kan haldast tilbake. Dette har etter norsk syn styrkt komitéen og dermed vernet om menneskerettane.

I 2002 har CPT gjesta mellom anna Danmark, Frankrike, Russland (Tsjetsjenia), Storbritannia og Tyrkia.