2 Bakgrunn

Det statlige eierskapet i norske forretningsbanker har sin bakgrunn i bankkrisen på begynnelsen av 1990-tallet. Etter at situasjonen i finansmarkedet normaliserte seg, har statens eierandeler i bankene blitt redusert eller solgt ut. Staten har i dag eierandeler i DnB og Kreditkassen på henholdsvis 60,6 og 34,6 prosent.

Statens eierandeler i de to bankene forvaltes av Statens Bankinvesteringsfond. Ut fra retningslinjene for utøvingen av eierinteressene, som det ved ulike stortingsbehandlinger har vært et bredt flertall for, legger departementet til grunn at en ved forvaltningen av de statlige eierinteressene skal legge avgjørende vekt på forretningsmessige hensyn. En politikk for statlig eierskap i banknæringen ble formulert i Revidert nasjonalbudsjett 1992, hvor det bl.a. heter:

«Det legges opp til at statens eierskap med basis i Statens Bankinvesteringsfonds investorrolle skal ha et mer langsiktig siktemål. Fondet vil, sammen med øvrige statlige og private norske investorer, bidra til å sikre et vesentlig nasjonalt eierskap i norske banker. Fondet kan legge et forretningsmessig langsiktig tidsperspektiv til grunn for sine investeringsvalg.»

Et flertall på Stortinget sluttet seg til dette, jf. Budsjett-innst. S. IV. (1991-92).

Formålet med det statlige eierskapet ble senere utdypet i Bankkrisemeldingen, St.meld. nr. 39 (1993-94), der det bl.a. står:

«Formålet med det statlige medeierskapet skal være å bidra til å sikre et stabilt eierskap i de to største forretningsbankene. Et slikt eierskap forutsettes å sikre at sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten mot utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes. En statlig eierandel på over 1/3 er tilstrekkelig for å nå de angitte målene for det statlige eierskapet. Med en slik eierandel vil staten kunne utøve en betydelig innflytelse over strategiske veivalg i banken, samt kunne forhindre vedtektsendringer som er i strid med nasjonale interesser.»

Finanskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Venstre og representanten Stephen Bråthen, sluttet seg til at det statlige medeierskapet i DnB og Kreditkassen skulle videreføres for å sikre nasjonalt eierskap, jf. Innst. S. nr. 213. (1993-94). Flertallet i komiteen uttalte videre at det er viktig at sentrale beslutningsfunksjoner forblir i Norge, og at oppmerksomheten om utviklingsmulighetene i norsk næringsliv ikke svekkes.

Det ble lagt til grunn en statlig eierandel i DnB og Kreditkassen på over 50 prosent på mellomlang sikt og i den stortingsperioden som en på det tidspunktet var inne i. Den planlagte fusjonen mellom Kreditkassen og Storebrand førte til at spørsmålet om det statlige eierskapet ble aktualisert tidligere enn det som ble lagt til grunn i Bankkrisemeldingen. Dette ble drøftet i Revidert nasjonalbudsjett 1997, hvor det bl.a. heter:

«Den statlige eierandelen bør ved en eventuell fusjon være så stor at vedtektsendringer kan hindres, dvs. at uønskede beslutninger om fusjon, aksjekapitalendringer og utflagging kan stoppes.»

Et flertall på Stortinget sluttet seg til denne vurderingen, jf. Budsjett-innst. S. IV. (1996-97).

I Nasjonalbudsjettet 1998 heter det bl.a.:

«Bankinvesteringsfondet bør selge aksjer slik at fondet beholder en eierandel på en tredel i Den norske Bank og Kreditkassen»

Dette ble gjentatt under omtalen til punkt 3.4.14 Kap 5350 «Tilbakeføring av midler fra Statens Banksikringsfond» i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (1997-98) om endring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden 1998, hvor det bl.a. heter:

«Regjeringen legger til grunn at Statens Bankinvesteringsfond og Statens Banksikringsfond selger aksjene i DnB og i Kreditkassen i 1998 slik at fondenes eierandel i de to bankene reduseres til 1/3. En vil gjennom salget søke å oppnå et spredt eierskap i de to bankene.»

Komiteens flertall, alle utenom Sosialistisk Venstreparti, sluttet seg til dette, jf. Budsjett-innst. S. nr. I. (1997-98).

Den samlede strukturpolitikken for finansmarkedet sees atskilt fra eierskapspolitikken. Med strukturpolitikken for finansmarkedet mener en de retningslinjene som myndighetene følger når de behandler bl.a. konsesjonssøknader om sammenslåinger og omdannelser. Siden starten på 1980-tallet har utformingen av strukturpolitikken i første rekke vært innrettet mot å sikre tilfredsstillende konkurranse og soliditet. Samtidig har det hele tiden vært et mål å sikre et godt tilbud av finansielle tjenester i alle regioner. Retningslinjene har gjerne ligget fast en del år inntil endringer i markedsforhold eller skifte av regjering har gjort det naturlig med en fornyet drøfting.

I Kredittmeldinga 1997, St. meld. nr. 55 (1997-98), gir Regjeringen Bondevik en vurdering av retningslinjene for strukturpolitikken. I innstillingen til Kredittmeldinga 1997, Innst. S. nr. 66 (1998-99), uttaler flertallet i komiteen (alle unntatt Sosialistisk Venstreparti) bl.a.:

«Fleirtalet er samd i at hovudmålet i strukturpolitikken framleis er å sikra at Norge har velfungerande og solide finansinstitusjonar, og at det er høg konkurranse mellom institusjonane. Målet om eit godt tilbod av finansielle tenester i alle regionar ligg framleis fast. < . . .>

Fleirtalet meiner det er viktig å halde ved like spreidd aktivitet og kompetanse og slik ta vare på og utvikle gode finansielle miljø utafor Oslo.»

Det er blant annet gjennom utformingen av det institusjonelle rammeverket, med Statens Bankinvesteringsfond som utøver av eierskapet og Kredittilsynet som rådgiver i konsesjonssaker og utøver av tilsyn mv., lagt vekt på å skille mellom eierrollen og andre roller staten har overfor bankene.

Spørsmål knyttet til eierskaps- og strukturpolitikken på finansmarkedet ble på nytt aktualisert som følge av MeritaNordbankens tilbud på aksjene i Kreditkassen. I Kredittmeldinga 1998, St.meld. nr. 11 (1999-2000), som ble lagt fram 29. oktober 1999, heter det bl.a.:

«Det å redusere eigardelen i DnB eller Kreditkassen under 1/3, ville vere i strid med dei retningslinjene Stortinget har gitt for den statlege eigarskapen. På denne bakgrunnen er tilbodet frå MeritaNordbanken på aksjane i Kreditkassen, og der fristen for å akseptere var sett til 29. oktober 1999, ikkje akseptert. Statens Bankinvesteringsfond har vurdert MeritaNordbanken sitt bod. Då denne avgjerda vart lagt fram for departementet, viste fondet til at det ikkje er grunnlag for å slutte at Bankinvesteringsfondet ville ha konkludert annleis om avgjerda skulle ha vore fatta på reint forretningsmessig grunnlag.

< . . .>

Private investorar kan ikkje påleggjast å oppretthalde eigarskapen sin i norske finansinstitusjonar verken på kort eller lang sikt, og ein må gå ut frå at dei gjennomgåande vurderer sin eigarskap ut frå marknadsmessige forhold til ei kvar tid. Regjeringa meiner difor at staten er den einaste som kan sikre ein langsiktig norsk eigarskap i dei sentrale finansinstitusjonane med den eigarkontroll som ein eigardel på over 1/3 vil gi.»

I Stortingets behandling av Kredittmeldinga 1998, Innst. S. nr. 44 (1999-2000), uttaler flertallet i komiteen (alle unntatt Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti) bl.a.:

«Komiteen vil i høve til finansmarknadspolitikken understreke at Stortinget si oppgåve er å trekkje opp generelle retningsliner for strukturpolitikken og staten si rolle som eigar.

Komiteen vil peike på at det er viktig at staten sine eigarinteresser blir utøvde etter forretningsmessige kriterium ved at Statens Bankinvesteringsfond, som eige rettssubjekt skal ta vare på staten sine eigarrettar gjennom særskilt lovgjeving, og at Finansdepartementet skal ta endeleg avgjerd i konsesjonssaker etter lovpålagt handsaming i Kredittilsynet og Konkurransetilsynet og innanfor det handlingsrommet Stortinget sine retningsliner gjev.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet og Høgre, viser til at virkemiddel for staten når det gjeld strukturpolitikken for finansmarknadene er konsesjonspolitikken og den statlege eigarskapen i forretningsbankane. Når det gjeld konsesjonspolitikken, sluttar fleirtalet seg til vurderinga til Regjeringa om at retningslinene skal vere kvalitative og at dei ikkje skal utelukke bestemte strukturelle løysingar. Fleirtalet viser til at det i konsesjonssaker skal leggjast stor vekt på omsyna til soliditet og tilstrekkeleg konkurranse.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, viser vidare til at finansmarknadene er i stadig endring m.a. gjennom rask internasjonalisering og opprettinga av ØMU-området. Mellom anna på denne bakgrunnen meiner fleirtalet at dei strukturpolitiske retningslinene ikkje bør utelukke at dei to største forretningsbankane kan slåast saman.»

Komiteens flertall uttaler videre:

«Fleirtalet går inn for at staten må medverke til å etablere ei sterk norsk løysing på finansmarknaden, slik at den nasjonale eigarskapen ikkje vert svekka. Fleirtalet meiner at staten som eigar ikkje nødvendigvis bør leggje vekt på å likebehandle eigarskapen i dei to forretningsbankane, men når det gjeld handsaming av konsesjonssøknader er det viktig at alle blir handsama likt.

< . . .>

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Sosialistisk Venstreparti, meiner at staten må samle sine eigarinteresser i ei eining og slik sikre den nasjonale eigarskapen gjennom å eige minst 1/3 av aksjane i denne. Ei slik eining må mellom anna få vilkår og høve til vidareutvikling i Noreg og i Norden. Fleirtalet meiner at eit eventuelt sal av aksjar i Kreditkassen ikkje kan gjennomførast før ein har sett kva norsk løysing som kan etablerast.»

Med utgangspunkt i de retningslinjer for nasjonalt og statlig eierskap som Stortinget la ved behandlingen av Kredittmeldinga 1998, ble Statens Bankinvesteringsfond i brev med mandat av 9. desember 1999 bedt om, som ledd i forvaltningen av det statlige eierskapet, å vurdere mulige aktuelle strukturelle løsninger for Kreditkassen og DnB.

I brevet med mandat heter det bl.a.:

«Målet er å etablere en sterk finansløsning med et stabilt nasjonalt eierskap. Det er i denne sammenheng viktig å bevare de sentrale ledelsesfunksjoner (hovedkontorfunksjonen) i Norge. Stortinget legger til grunn at staten samler sine eierinteresser i en slik enhet.

Bankinvesteringsfondet skal ta utgangspunkt i forretningsmessige kriterier og de retningslinjer Stortinget og Regjeringen har trukket opp for det nasjonale og statlige eierskapet. Bankinvesteringsfondet må vurdere de mulighetene og løsningsalternativene som synes relevante for å oppnå de målsettingene og retningslinjene Stortinget og regjeringen har trukket opp. Arbeidet skal omfatte både DnB og Kreditkassen. Det skal vurderes hva slags alternativer som kan være forretningsmessig mest gunstige, både for DnB og for Kreditkassen som institusjoner, og for staten som eier. Det må legges avgjørende vekt på å oppnå løsninger som gir grunnlag for å etablere og videreutvikle en konkurransedyktig og robust forretningsstrategi, gitt utviklingen i finansmarkedet, bl.a. når det gjelder teknologi, bransjeglidning og økt internasjonal integrasjon.

Konkurransemessige vurderinger vil inngå som en del av en konsesjonsbehandling av evt. søknader om å etablere nye strukturelle konstellasjoner. Arbeidet bør derfor se hen til konkurransemessige spørsmål, både totalt sett og i viktige delmarkeder.

Vurderingene kan omfatte både fusjoner, oppkjøp og samarbeidsavtaler med andre institusjoner, herunder strategiske allianser, jf. Ot.prp. nr. 9 (1999-2000). Både norske og utenlandske institusjoner kan tas i betraktning, gitt at eventuelle løsninger vil være i samsvar med retningslinjene om nasjonalt og statlig eierskap.

Departementet legger til grunn at Bankinvesteringsfondet søker bistand hos eksterne rådgivere. De rådgiverne som benyttes må være uavhengige av DnB og Kreditkassen, og av institusjoner som kan ha interesser av spesielle strategiske løsninger for de to bankene.»