3 Reform- og fornyelsesarbeid

3.1 Innledning

Departementet tar ikke i denne meldingen opp spørsmål om prinsipielle eller fundamentale endringer i Den norske kirkes finansieringsordninger. Dette er spørsmål som nå utredes av det offentlige Stat – kirke-utvalget i sammenheng med andre spørsmål knyttet til statskirkeordningen. Departementet vil komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets innstilling, som skal foreligge innen utgangen av 2005. Innenfor rammen av dagens kirkeordning pågår det imidlertid for tiden et betydelig reform- og fornyelsesarbeid av relevans for kirkens virksomhet, dens framtidige ressurssituasjon og for utviklingen av kirkeøkonomien i tiden framover. Reform av tros­opplæringen er blant de viktigste reformene som nå gjennomføres og vil berøre alle sider ved kirkens virksomhet. Også den pågående omstillingen i prestetjenesten og det kirkelige reform- og utviklingsarbeidet som Kirkerådet og den kirkelige arbeidsgiver- og interesseorganisasjonen KA har initiert, gir vesentlige bidrag til utviklingen. I dette kapitlet gjennomgås fornyelsesarbeidet i lys av den betydning dette arbeidet kan ha for kirke­økonomien i årene framover. Nasjonale tiltak overfor kirkebyggene er særskilt omtalt.

3.2 Kirkelig reform- og fornyelses­arbeid

3.2.1 Generelt

De siste årene er det rettet stadig større oppmerksomhet mot forsøks- og utviklingsarbeid som kan bidra til en mer rasjonell og kostnadseffektiv kirkelig forvaltning. De første årene etter 1997, da den nye kirkeloven trådte i kraft, var kjennetegnet ved etablering og konsolidering av en ny kirkeforvaltning omkring de kirkelige fellesrådene. Oppmerksomheten er nå i økende grad rettet mot utviklingsprosjekter og forsøk som tar sikte på å videreutvikle den lokale kirkeforvaltningen. Kirken er organisert i nær 1 300 selvstendige sokn, som ofte har færre enn 1 000 kirkemedlemmer. Kirkens organisering i mange og små enheter er generelt kostnadskrevende og reiser naturlig spørsmålet om mer rasjonelle og kostnadseffektive organisasjonsenheter. Nødvendigheten av å rette oppmerksomheten mot slike forhold må dessuten ses i sammenheng med en generelt stram kirkeøkonomi, som øker behovene for tiltak som kan bidra til en mer effektiv ressursutnytting. Også et økende fokus på omstilling, kostnadseffektivisering og endret organisering i kommunesektoren medvirker til en tilsvarende utvikling i kirkesektoren. Med den nærheten som det er mellom kommunene og kirken, er det naturlig at endringer i kommunene påvirker utviklingen i kirken. Vedlikeholdssituasjonen for kirkebyggene og de utfordringene dette området representerer, har tilsvarende fått betydelig oppmerksomhet i senere tid.

Særlig de siste årene har det på flere måter blitt lagt til rette for omstillings- og fornyelsesprosesser i den kirkelige sektoren. Ved endringer i kirkeloven i 2001 ble det åpnet for forsøk som avviker fra kirkelovens bestemmelser om organiseringen av soknets organer, oppgavefordelingen mellom disse og deres sammensetning 1 , og fra 2003 har det vært avsatt særskilte midler over statsbudsjettet til lokale forsøks- og utviklingstiltak. Viktige utviklingsprosjekter innenfor kirkebyggfeltet, bl.a. til etablering av en nasjonal kirkebyggdatabase og en felles forsikringsordning for kirkebyggene, har også vært tildelt midler over statsbudsjettet i senere år.

Med unntak for det omstillings- eller reformarbeidet som prestetjenesten nå omfattes av, pågår det kirkelige reform-, forsøks- og utviklingsarbeidet i regi av Kirkerådet og KA, som har selvstendighet i utforming og tilretteleggelsen av forsøks- og utviklingsprosjekter. Forsøksmidlene forvaltes av Kirkerådet og KA i fellesskap. Trosopplæringsreformen gjennomføres av Kirkerådet etter oppdrag fra departementet.

3.2.2 Kirkerådets reformarbeid

Den siste kirkelige utredningen om statskirkeordningen, jf. ”Samme kirke – ny ordning ” Kirkerådet 2002 , ble behandlet av Kirkemøtet 2002 etter en forutgående høring. Under høringen kom det fram et bredt ønske om at det på alle plan i kirken måtte arbeides med kirkelige reformer, og at dette reformarbeidet ikke måtte stilles i bero i påvente av en avklaring omkring statskirkespørsmålet. Kirkerådet fikk på denne bakgrunn i oppdrag fra Kirkemøtet å organisere et bredt, kirkelig reformarbeid. Kirkerådet organiserte arbeidet som et prosjekt for perioden 2003–2006. Arbeidet ledes av en styringsgruppe, der bl.a. biskopene og KA er representert.

Målet for Kirkerådets reformarbeid er å legge til rette for reformer, tiltak og løsninger som kan sette kirken bedre i stand til å løse sitt oppdrag. Det er en forutsetning at slike reformer eller endringer har bred kirkelig oppslutning. Reformarbeidet skal legge vekt på å skape bred forståelse i kirken for nødvendigheten av endringsprosesser og av de gevinster som kan oppnås gjennom formidling, utveksling og utnytting av ulike erfaringer. Forsøks- og utviklingsprosjekter, erfaringsinnhenting og -utveksling er sentrale arbeidsmetoder i arbeidet.

Kirkerådets reformarbeid finansieres gjennom den ordinære driftsbevilgningen til Kirkerådet, gjennom tilskudd fra Opplysningsvesenets fond og gjennom et særskilt tilskudd over statsbudsjettet. Betydningen av å stimulere til reform-, forsøks- og utviklingsarbeid i Den norske kirke ble understreket senest i St.prp. nr. 1 (2004–2005), der det under kap. 340 ble opprettet en ny tilskuddspost med en bevilgning på 2,5 mill. kroner til forsøks- og utvik­lingsarbeid i kirken.

Kirkerådets reformarbeid er innrettet mot fem hovedområder: 1) Kirkeforståelse, 2) Kirkens økonomi, 3) Kirkens organisering, 4) Samordnet arbeidsgiveransvar i kirken og 5) Kirkens valgordninger. Innenfor det første hovedområdet, Kirkeforståelse , er det utarbeidet en egen uttalelse: ”Kirkens identitet og oppdrag”, som ble behandlet av Kirkemøtet 2004. Innenfor det andre hovedområdet, Kirkens økonomi , ble det til Kirkemøtet 2004 lagt fram en utredning om ressursnivået i Den n­orske kirke. Utredningen ble utarbeidet etter oppdrag fra Stat–kirke-utvalget, som presiserte oppdraget slik:

”Utvalget skal i henhold til mandatet (...) vurdere fremtidige finansieringsordninger for Den norske kirke. Ulike alternativer kan utredes på prinsipielt grunnlag, men det er også nødvendig å vurdere dem i forhold til Den norske kirkes faktiske ressursbehov. Derfor ønsker utvalget en vurdering av hvilket ressursnivå som er nødvendig for at Den norske kirke skal kunne ivareta sine oppgaver på en forsvarlig måte, samt hvilke kriterier som skal legges til grunn for å bestemme dette ressursnivået. Utvalget anmoder om en skriftlig redegjørelse fra dere om dette innen 1. desember 2004.”

Med bakgrunn i innhentede regnskapsdata, er det i utredningen foretatt en sammenstilling av Den norske kirkes samlede inntekter og utgifter, fordelt på de tre forvaltningsnivåene (det lokale, regionale og nasjonale nivået). Gjennom et krite­riesystem for ressursbehov pr. kirkemedlem, korrigert for strukturelle og demografiske variasjoner, anslår utredningen hvilket finansielt ressursbehov kirken har for å kunne utføre sine oppgaver på en forsvarlig måte. Med forbehold om mulige feilkilder og at utredningen naturlig inneholder elementer av skjønn, er det i utredningen beregnet at ressursbehovet til Den norske kirke er ca. 1,4 mrd. kroner høyere enn i dag, hvorav det meste gjelder behovet for en stillingsvekst i kirken beregnet til 1 400 årsverk. I det økte ressursbehovet på 1,4 mrd. kroner er det ikke tatt hensyn til etterslepet i istandsettings- og oppgraderingsbehovet for landets kirkebygg. I utredningen vises det til at selv med en økning på 1,4 mrd. kroner vil Den norske kirke fortsatt ha et lavere utgiftsnivå pr. kirkemedlem enn de lutherske folkekirkene i Sverige og Finland.

Innenfor det tredje hovedområdet, Kirkens organisering , arbeides det nå særlig med kriterier for den kirkelige inndelingen. I dag er Den norske kirke inndelt i 1 300 sokn, som er de juridiske enhetene (rettssubjektene) i kirken. I hvert sokn er det et valgt menighetsråd som representerer soknet i alle kirkelige, juridiske og økonomiske forhold, dersom ikke annet følger av kirkens ordning. I de tilfeller det er flere enn ett menighetsråd i en kommune, er det et valgt kirkelig fellesråd som også representerer soknene. Ansvarsfordelingen mellom menighetsrådene og fellesrådet er regulert i kirkeloven. Det store antallet sokn, med tilsvarende mange menighetsråd, representerer betydelige utfordringer både av organisatorisk og økonomisk karakter. Foruten spørsmål om kriterier for kirkens inndeling i sokn, ventes Kirkerådets reformarbeid å reise spørsmål også om organisering av såkalte valgmenigheter og om endringer i ansvars- og oppgavefordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene i kirken. Sentralt i reformarbeidet står spørsmål omkring strukturendringer som kan gi en mer rasjonell kirkelig organisering og drift. Slike spørsmål vil også bli tatt opp i forhold til kirkens organisering i de større byene. I flere menigheter er det satt i verk prosjekter for organisasjonsutvikling.

Mens prestene er statstjenestemenn og har staten som arbeidsgiver, er andre kirkelig tilsatte i alminnelighet organisert under de kirkelige fellesrådene, som på vegne av soknene har arbeidsgiveransvaret. Det fjerde hovedområdet i Kirkerådets reformarbeid, Samordnet arbeidsgiveransvar , er innrettet mot fordelingen av arbeidsgiveransvar og tilsettingsforhold i kirken. Gjennom forsøks- og utviklingsprosjekter i utvalgte menigheter er det et mål å legge til rette for en bedre samordning av arbeidsgiveroppgavene. Innenfor det siste hovedområdet, Kirkens valgordninger , er Kirkerådets reformarbeid foreløpig kommet relativt kort.

3.2.3 Forsøks- og utviklingsarbeid

Den kirkelige arbeidsgiver- og interesseorganisasjonen KA deltar i Kirkerådets reformarbeid, men KA initierer også selv en rekke forsøks- og utvik­lingstiltak på vegne av sine medlemmer. Disse tiltakene er særlig rett mot fellesrådenes og menighetsrådenes ressursbruk og organisering, der formålet er å stimulere til endringer som kan gi en mer effektiv og kostnadsbesparende kirkeforvaltning. KA har i løpet av de siste tre årene tildelt midler til 41 forsøks- og utviklingsprosjekter, som har berørt 76 kirkelige fellesråd. Prosjektene har bl.a. vært orientert mot kirkelige konsekvenser og tilpasninger til kommunesammenslåinger, utvikling av systematiske og organiserte samarbeidsformer mellom to eller flere fellesråd, endringer i soknestruktur og oppgavefordelingen mellom de kirkelige styringsorganene på stedet, foruten omstillingsprosjekter i store kommuner med ett fellesråd og mange menighetsråd. Prosjektene er i utgangspunktet motivert ut fra behovet for mer rasjonelle arbeidsenheter og arbeidsformer, men nødvendigheten av organisatoriske eller forvaltningsmessige tilpasninger til budsjettinnstramminger er også en vesentlig bakgrunnsfaktor for prosjektene.

Det er ikke ennå foretatt en bred evaluering av de forsøks- og utviklingstiltakene som er tildelt midler. Tildelingen av midler til forsøks- og utviklingsarbeid regnes imidlertid som en svært viktig og nødvendig stimulans for igangsetting av lokalt forsøks- og utviklingsarbeid. Mange prosjekter ville neppe vært igangsatt uten tilskudd. De erfaringer som er gjort, viser at de mest vellykkede prosjektene bl.a. kjennetegnes av systematisk forarbeid og bred involvering av de berørte. I disse tilfellene skapes det også motivasjon for videre endring. For fellesråd i kommuner med relativt få innbyggere synes erfaringene å vise at det foreligger betydelige muligheter for kostnadseffektivisering og kvalitetsforbedringer gjennom samarbeid med andre fellesråd. Samtidig er det til slike samarbeidsløsninger ofte knyttet spørsmål om hvordan ansvar og myndighet skal fordeles.

3.3 Reform av trosopplæringen

Med bakgrunn i Innst. S. nr. 200 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 7 (2002–2003) Trusopplæring i ei ny tid, er reform av kirkens trosopplæring iverksatt fra 2004. Mens kirkens trosopplæring tidligere har vært mest konsentrert om konfirmasjonsopplæringen, innebærer reformen at opplæringen utvides vesentlig og inngår som et bredt og systematisk tilbud til alle barn fra de døpes til fylte 18 år. Bakgrunnen og behovet for en reform av kirkens trosopplæring er utførlig omtalt i stortingsmeldingen, der det anlegges et tiårig reformperspektiv med et mål om en budsjettmessig opptrapping til 250 mill. kroner.

De første fem årene av reformperioden gjennomføres som en forsøks- og utviklingsfase, organisert som et prosjekt under ledelse av en styringsgruppe oppnevnt av Kirkerådet. Formålet med det femårige forsøks- og utviklingsarbeidet er å få et bredt erfaringsgrunnlag for videre utvikling av tros­opplæringsreformen.

Skal den femårige forsøks- og utviklingsfasen tjene sin hensikt, må forsøks- og utviklingsarbeidet ha et bredt siktemål og involvere mange menigheter. Uten breddeinvolvering vil det ikke være mulig å innhente den erfaringskunnskap som er en forutsetning for å planlegge og vurdere reformens videre gjennomføring. Forsøksfasen er karakterisert ved forsøk og utprøving, evaluering og erfaringsinnhenting med basis i et bredt tilfang av forsøksmenigheter og reformaktiviteter.

Utvalget av prosjektmenigheter som tildeles midler, skjer etter en vurdering av innkomne prosjektsøknader. Søknadene krever et betydelig forberedelsesarbeid og omfanget av søknader er en indikator på hvilken oppslutning reformen har i menighetene. Ved første utlysning ved årsskiftet 2003/2004 kom det inn søknader som berørte godt over 600 menigheter. Ved annen utlysning ved årsskiftet 2004/2005 kom det inn søknader som berørte over 800 menigheter. Noe over 900 menigheter, dvs. over 70 pst. av alle landets menigheter, har etter dette forberedt opplæringsprosjekter gjennom sine søknader. På grunnlag av utlysningene og søknadsbehandlingen er det nå igangsatt nær 80 opplæringsprosjekter. 164 menigheter er involvert, dvs. nær 13 pst. av landets menigheter. Prosjektmenighetene har god geografisk spredning. Det er etablert minst ett prosjekt i hvert av landets 104 prostier. 30 av prosjektene er såkalte fullskalaprosjekter, dvs. at opplæringstilbudet omfatter alle døpte fram til fylte 18 år. De øvrige nær 50 prosjektene er avgrenset til ulike aldersfaser. 11 av prosjektene berører trosopplæring i den samiske befolkningen.

Prosjektledelsen har for 2005 budsjettert med at nær 45 mill. kroner overføres til prosjektmenighetene. Det er opprettet over 60 nye stillinger i menighetene i sammenheng med reformen (pr. mai 2005). Det er gjennomgående god rekruttering til stillingene.

Reformen stiller krav om en forskningsbasert dokumentasjon og evaluering av det utviklingsarbeidet som pågår. I regi av Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste og Institutt for Kristen Oppseding gjennomføres en omfattende kartlegging av trosopplæringstilbudet i alle landets menigheter. Bl.a. forskningsavdelingen ved Det norske diakonhjemmet er etter konkurranse med andre forsk­ningsinstitusjoner gitt forskningsoppdrag knyttet til evalueringer av reformen. Et nasjonalt kompetansenettverk for reformen er under etablering. Høsten 2004 ble det ellers gjennomført en omfattende kursvirksomhet blant prosjektmedarbeidere i menighetene, med nærmere 800 deltakere, med formål å sikre en felles forståelse av reformens grunnlag, mål og verdier. Nye kurs skal holdes høsten 2005.

Prosjektledelsen under Kirkerådet har i sin årsrapport for 2004 oppsummert reformens første år slik:

”Prosjektledelsen for Trosopplæringsreformen ble etablert høsten 2003. De sentrale målene for reformens første fase er nådd. Særlig vil vi peke på det brede engasjement i Den norske kirke som reformen har gjort tydelig. Alle vil trosopplæring. Det har også blitt etablert en hensiktsmessig prosjektstruktur som vurderer prosjekter, sikrer kvalitet og tilrettelegger for erfaringsspredning. Det er igangsatt prosjekter lokalt som gjør erfaringer som har kvalitet i seg til å vise vei for fremtidens trosopplæring. Det er også etablert rutiner som vil dokumentere den innholdsmessige utviklingen i kirkens tros­opplæring og den oppslutningen som trosopplæringen vil få blant barn og unge.”

Departementet viser til dette. Det er for tidlig å si hvordan de opplæringstilbudene som nå er under utvikling, påvirker oppslutningen og deltakelsen blant barn og unge. Reformarbeidet har utløst et bredt engasjement med en sterk kirkelig forankring. Trosopplæringsreformen er en av de største og viktigste reformene i kirken i nyere tid. De folkekirkelige perspektivene ved reformen er betydelige. En videre opptrapping og utbygging av reformen har konsekvenser for kirkeøkonomien, for kirkens bemanning og ressursbruk. I reformens videre gjennomføring må det ventes at reformen også vil aktualisere og berøre mer generelle og strukturelle spørsmål om kirkens organisering og lokale forvaltning. Departementet ser det som viktig at utviklingen av trosopplæringsreformen ikke isoleres fra det øvrige forsøks- og utviklingsarbeidet som pågår i kirken. De erfaringer som reformen gir, må aktivt anvendes i det reform- og fornyelsesarbeidet som retter seg mot de økonomiske, strukturelle og forvaltningsmessige rammene for kirkens arbeid.

3.4 Omstilling og omorganisering av prestetjenesten

Prestenes tjeneste er regulert i særskilte tjenesteordninger. Fra 1. juli 2004 ble tjenesteordningene endret. De nye bestemmelsene, som bl.a. trekker opp nye rammer for ledelse og organisering av tjenesten, er basert på erfaringer fra systematiske forsøk over flere år. Etter den nye tjenesteordningen for menighetsprester skal prostiet, ikke pres­tegjeldet, være prestenes tjenestedistrikt, med ett eller flere sokn som tjenestested. En omregulering av tjenestedistriktene fra dagens vel 620 distrikter (prestegjeld) til 104 (prostier), innebærer en betydelig endring i de organisatoriske rammene for prestetjenesten. Den omorganisering som prestetjenesten nå er inne i, er blant de største og viktigste omstillingstiltakene som er gjennomført overfor tjenesten og vil kunne innvirke på den kirkelige organiseringen for øvrig.

Formålet med omstillingen er å bedre prestetjenestens funksjon og menighetenes betjening. Endringene er begrunnet i prestetjenestens særlige karakter og behovet for en organisering som tar hensyn til den generelle utviklingen i arbeidslivet. Omstillings- og omorganiseringsarbeidet sikter mot å styrke ledelsen av tjenesten og å åpne for større spesialisering og økt samarbeid. Det vil ligge vesentlig bedre til rette for tilpasning av tjenesten mot både prestenes og menighetenes behov, bl.a. gjennom utvikling av bredere kollega- og tjenestefellesskap. De organisatoriske rammene gir rom for bedre å kunne imøtekomme endringer i familiemønstre og de alminnelige krav til fritid og regelmessig hvile. Ved å legge det organisatorisk til rette for å ivareta generelle avlastningsbehov, likestillings- og livsfasehensyn, ventes omstillingsarbeidet også å virke positivt inn på rekrutteringen til prestetjenesten, ikke minst blant kvinner. I bispedømmene pågår nå et omfattende arbeid med å realisere intensjonene i de nye tjenesteordningene.

Prestene har ingen regulert arbeidstid den enkelte dag, men må selv forestå prioriteringen av oppgavene. Selvstendigheten i tjenesteutførelsen er et særtrekk ved prestetjenesten. Den norske kirkes presteforening gjennomførte i 2002 en arbeidsmiljøundersøkelse blant prestene. Undersøkelsen avdekket at relativt mange prester stod i fare for å bli utbrent. Av tiltak som kunne avhjelpe situasjonen, ble det i undersøkelsen særlig vist til behovet for økt forutsigbarhet i tjenesten og behov for kollegafellesskap. De nye rammene for prestetjenesten som tjenesteordningene trekker opp, ventes å imøtekomme slike personalpolitiske hensyn. Også en nylig inngått avtale om beredskapsordning for prestene ventes å bidra positivt til dette. Formålet med ordningen er å forsterke den kirkelige beredskapen overfor uoppsettelige tjenester, og å sikre at den enkelte prest får større forutsigbarhet i tjeneste og fritid.

Omstillingen og omorganiseringen av prestetjenesten er begrunnet i mange hensyn. Menighetenes behov for fast geistlig betjening er et overordnet hensyn. Departementet vil særlig understreke de personalpolitiske, arbeidsmessige og arbeidsmiljørelaterte hensynene. Styrking av ledelsesoppgavene, bl.a. ved styrking av prostenes lederoppgaver, er i denne sammenheng et særlig viktig element i omstillingsarbeidet. Endringene åpner for en mer målrettet og behovstilpasset forvaltning av de betydelige personalressursene som prestetjenesten representerer og vil være en viktig referanse i det øvrige forsøks- og utviklingsarbeidet som berører kirkens organisatoriske eller strukturelle rammer.

3.5 Kirkebyggene

3.5.1 Kompensasjonsordningen for istand­setting av kirker

For å stimulere til istandsetting av kirkene er det i statsbudsjettet for 2005 etablert en rentekompensasjonsordning for kirkebygg etter mønster av den ordningen som gjelder for skoleanlegg, jf. Budsjett-innst. S. nr. 12 (2004–2005). Kommuner og kirkeeiere vil etter dette få kompensert renteutgiftene for investeringer til istandsetting av kirker, kirkenes utsmykning og inventar innenfor en samlet investeringsramme på 500 mill. kroner. Låneopptak er ikke et vilkår for kompensasjon.

Kompensasjonsordningen ses som en viktig stimulans for økt vedlikehold av kirkebyggene. Det er forutsatt at kirker av kulturhistorisk verdi skal ha høy prioritet i ordningen, men alle kirkebygg er omfattet. I juni 2005 er det under ordningen meldt inn prosjekter for i alt 120 mill. kroner, hvorav 105 mill. kroner gjelder kirker som er fredet eller vernet.

3.5.2 St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med ­kulturminner

I St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner er det redegjort for de betydelige utfordringer som er knyttet til vedlikehold og istandsetting av kirker. I meldingen er understreket betydningen av å ha klarhet i rolle- og ansvarsfordelingen for ikke å svekke innsatsen på feltet, og det er lagt til grunn at det er kommunene som har det lovbestemte ansvaret for driften og vedlikeholdet av kirkene. Meldingen signaliserer imidlertid økt statlig medansvar for kirker vernet etter kulturminneloven, dvs. middelalderkirker og kirker bygget i perioden 1537–1650. Dette kan skje gjennom delfinansiering innenfor Kulturminnefondet, hvor kulturhistorisk verdifulle kirker er inkludert i fondets formål. I tillegg er det overfor stavkirkene nylig igangsatt et eget vedlikeholds- og istandsettingsprogram som vil bli dekket over statsbudsjettet fram mot 2015.

Ved Stortingets behandling av meldingen, jf. Innst. S. nr. 227 (2004–2005), ble det gjort vedtak bl.a. om å be Regjeringen i henhold til sektorprinsippet om å utarbeide en strategi for hvordan alle fredete og verneverdige kirker, herunder steinkirker fra middelalderen, kan sikres et forsvarlig vedlikeholdsnivå. Regjeringen vil komme tilbake til dette.

3.5.3 Eiendomsforvaltningsutvalgets ­utredning NOU 2004:22

Vedlikeholdstilstanden for kommunale bygninger er mange steder karakterisert ved de samme feil og mangler som kirkene. Den kommunale bygningsmassen, bl.a. skolebyggene, har som kirkene et betydelig etterslep i vedlikeholdet. Et offentlig utvalg, Eiendomsforvaltningsutvalget, avga en utredning i november 2004 med forslag til tiltak som kan bidra til en bedre vedlikeholdt kommunal bygningsmasse, jf. NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle.

Eiendomsforvaltningsutvalget anbefaler flere tiltak for å stimulere til en bedre eiendomsforvaltning i kommunesektoren, bl.a. innføring av nye organisasjonsformer for bygningsforvaltningen, nye regnskapsregler, konkurranseutsetting av vedlikeholdstjenester og økt vekt på kompetanse, kunnskap og dokumentasjon. Utvalget har anført at de generelle tiltakene som anbefales overfor den kommunale bygningsmassen, også bør kunne gjøres gjeldende overfor kirkebyggene. Utvalget har også anført at det bør utredes nærmere om staten skal finansiere eiendomsforvaltningen av kirkene direkte og at kommunenes ansvar for dette faller bort. Eiendomsforvaltningsutvalgets utredning har vært på høring og følges opp av Kommunal- og regionaldepartementet, jf. ellers St.prp. nr. 60 (2004–2005) (kommuneproposisjonen) der utredningen er omtalt.

Med de forbehold som følger av at kirkebyggene eies av menighetene og har en annen rettslig status enn kommunale bygg, er det også Kultur- og kirkedepartementets syn at framtidige tiltak som gjennomføres overfor den kommunale bygningsmassen for å stimulere til et bedre vedlikehold, også bør omfatte kirkebyggene.

3.5.4 Fellesprosjekter overfor kirkebyggene

Over Kultur- og kirkedepartementets budsjett er det i 2005 avsatt vel 25 mill. kroner til fellestiltak overfor kirkebyggene som kan gi betydelige kostnadsbesparelser for den enkelte kirke og øke den generelle beredskapen for sikring og ivaretakelse av kirkene. Midlene er avsatt til etablering og drift av en nasjonal kirkebyggdatabase, til en felles forsikringsordning for kirkebygg og til prosjekter for energiøkonomisering, og representerer en omlegging av det generelle statstilskuddet til fellesrådene, jf. pkt. 2.2. For det enkelte fellesråd gir omleggingen et redusert driftstilskudd fra staten, men de samlede gevinstene for menighetene sett under ett, er betydelige. Ikke minst overfor kirkebyggene vil sentrale løsninger og fellestiltak kunne gi store gevinster for den enkelte kirke. Omleggingen av tilskuddsordningen har blitt gjennomført i et nært samarbeid med Kirkerådet og den kirkelige arbeidsgiver- og interesseorganisasjonen KA. Departementet vil i tiden framover vurdere en videre omlegging og formålsorientering av ordningen.

Felles forsikringsløsning for kirkebyggene

Avtale om en felles forsikringsordning for landets kirkebygg ble iverksatt med virkning fra 1. januar 2005. KA har hatt en sentral rolle i utviklingen av ordningen. Formålet har vært å etablere en forsikring for alle kirkebygg som tar hensyn til kirkebyggenes spesielle karakter og som gir økonomiske besparelser eller gevinster for den enkelte kirkeeier. Det er Kristen-Norges Innkjøpsfellesskap som er sentral avtalepart og administrerer ordningen. Den enkelte kirkeeier, dvs. de kirkelige fellesrådene som forvalter kirkene på menighetenes vegne, kan ikke forpliktes til å melde sine kirker inn i ordningen. I mai 2005 var ca. 65 pst. av fellesrådene tilsluttet med i alt 978 kirker. Det er satt som mål at alle kirkene skal være innmeldt i løpet av tre år. KA har opplyst at den særskilte kirkebyggforsikringen har medført en reduksjon i premiene for de kirker som omfattes av forsikringen med ca. 20 mill. kroner. Samtidig har andre for­sikringstilbydere i betydelig grad redusert for­sikringspremiene for kirker som ikke er med i ordningen. For­sikringsordningen har ellers bidratt til økt oppmerksomhet om vedlikeholds- og sikringstiltak overfor kirkene.

Kirkebyggdatabasen

Utviklingen og etableringen av en nasjonal kirkebyggdatabase har pågått de siste to-tre årene i regi av KA, og har vært en viktig forutsetning for gjennomføringen av en felles forsikring av kirkebyggene. Databasen, som kom i drift fra 1. januar 2005, inneholder registre med opplysninger om kirkene i Norge. I tillegg skal databasen gi tilgang til opplysninger om vel 2 000 kirker som ikke lenger finnes, men som det foreligger dokumentasjon om. Også informasjon om andre kirkelige bygninger og eiendommer skal kunne legges inn i databasen. Databasen omfatter et bygg- og eiendomsregister, kartfunksjoner, inventar- og utstyrsregister m.v., og det er lagt til rette for integrering også av digitaliserte bilder og dokumenter. Databasen er planlagt utvidet med en rekke andre funksjoner eller moduler.

Kirkebyggdatabasen skal tjene som et verktøy i forvaltningen av det enkelte kirkebygg. Med de funksjoner som databasen tilbyr, med direkte tilgang for den enkelte kirkeeier gjennom web-baserte løsninger, er kirkebyggdatabasen et betydningsfullt tiltak for å styrke innsatsen og øke profesjonaliteten i den lokale kirkebyggforvaltningen. Gjennom databasen er det bl.a. lagt til rette for at kirkebyggenes vedlikeholdsbehov, tilstandsrapporter og utførte vedlikeholds- og istandsettingsarbeider blir registrert og systematisert. Databasen vil være en sentral informasjons-, dokumentasjons- og rapporteringsbase om en rekke forhold vedrørende kirkebygg og vil framstå som en av de viktigste sentrale informasjonskildene til kunnskap om kirkebyggene. Etableringen og utbyggingen av den nasjonale kirkebyggdatabasen aktualiserer behovet for samordning bl.a. av den dokumentasjonen som finnes om kirkebygg i andre sentrale fagmiljø, så som Riksantikvaren og Norsk institutt for kulturminneforskning. Utviklingen av kirkebyggdatabasen gjennomføres i nær kontakt med slike fagmiljøer.

Energiøkonomisering og brannforebyggende tiltak

Landets kirkebygg er mange steder preget av stort energiforbruk til oppvarming, noe som bl.a. innebærer at det i mange kirker er et dårlig tilpasset inneklima og bevaringsmiljø for kirkens interiør, kunstgjenstander, kirkens orgel m.m. For å styrke den generelle kunnskapen på området, ble det for noen år siden etablert et særskilt energi­økonomiseringsprosjekt i regi av Kirkerådet, KA og Riksantikvaren med støtte fra Kultur- og kirkedepartementet. Formålet med prosjektet er bl.a. å formidle kunnskap blant kirkeeiere om oppvarming, inneklima og energieffektivisering i kirkene. Prosjektet etablerte et kompetansenettverk i Borg bispedømme, og det er nå etablert nettverk i Trondheims-regionen og i Nord-Østerdal. Kirkelige fellesråd er representert i nettverkene, ved siden av representanter fra Riksantikvaren og eksterne konsulenter med kompetanse på området. Energiøkonomiseringsprosjektet og nettverkene har vist at formidling av kunnskap og opparbeiding av kompetanse på området, bl.a. blant kirkeverger og andre som har det daglige tilsyn med kirkene, kan ha målbare konsekvenser i form av redusert og bedre tilpasset energiforbruk i de aktuelle kirkene. Eksempelvis er det blant de 36 kirkene som inngår i nettverket i Nord-Østerdal, målt et redusert energiforbruk i 2004 på 584 000 kWh, som er en reduksjon på 30 pst. i forhold til årene før. Utover slike virkninger i form av redusert energiforbruk og utgiftsbesparelser for kirkenes drift, representerer innsatsen på dette området et viktig bidrag for bedre vedlikehold og antikvarisk pleie av kirkene, kirkekunsten og kirkenes inventar.

En av de hyppigste årsakene til brann i kirkebyggene, er feil i kirkens elektriske anlegg. I regi av KA og med tilskudd over statsbudsjettet er det i 2005 påbegynt en landsomfattende termografering av kirkene. Termografering er en metode for å kartlegge eller avdekke svakheter og mangler ved el-sikkerheten. Målet er at alle kirkenes el-sikkerhet skal være kartlagt i løpet av to år.

3.5.5 Spørsmålet om nedlegging av kirker

Flere av landets kirker er lokalisert på steder som ikke lenger har det samme befolkningsgrunnlaget som tidligere. Spørsmålet om nedlegging av kirker som ikke lenger har et tilstrekkelig befolkningsgrunnlag, er blitt reist i den offentlige og kirkelige debatt i senere tid, særlig med bakgrunn i de betydelige istandsettings- og vedlikeholdskostnadene som kirkebyggene representerer. Kirker med et synkende befolkningsgrunnlag er dessuten gjerne lokalisert i små kommuner med en generelt stram kirkeøkonomi. Spørsmålet om nedlegging av kirker er også aktualisert ved de siste tiårenes endringer i kommunikasjonsmønstre, utbygging av veinett m.v.

Tilsvarende er det fra flere hold vist til at antallet kirker i sentrale bystrøk er større enn behovet tilsier, mens det i utbyggingsområder med sterk befolkningsvekst mange steder er mangel på kirke. 2

Kirkerådet har i en uttalelse fra 2003 åpnet for at det på kirkelig hold bør foretas en gjennomgang av de spørsmål som knytter seg til behovet for nye kirkebygg, sett i sammenheng med de eksisterende kirkebyggenes lokalisering, befolkningsgrunnlag og kostnadsbelastning for den stedlige kirkeøkonomien. Med bakgrunn i den generelt stramme kirkeøkonomien mange steder, mener Kirkerådet det er grunn til å reise spørsmål om hvor mange kirker det er økonomisk forsvarlig å opprettholde. Kirkerådet har imidlertid understreket at det er menighetene som eier kirkene, at ingen myndigheter kan treffe vedtak om nedlegging av en kirke uten tilslutning fra kirkeeier og at spørsmålet om nedlegging av kirker må ses i nær sammenheng med kirkenes frednings- eller vernestatus.

Departementet viser til Kirkerådets uttalelse i spørsmålet. Det er ikke aktuelt for departementet å ta initiativet f.eks. til nedlegging av kirker. Slike spørsmål vil bli vurdert av departementet etter søknad fra kirkeeier i det enkelte tilfelle. 3

3.6 Departementets kommentarer

Det er en sterk og gjensidig sammenheng mellom kirkeøkonomien og kirkens organisering i et stort antall sokn med nær 1 300 menighetsråd, 434 kirkelige fellesråd og 1 620 kirkebygg. Mens den lokale kirkeforvaltning var i en etablerings- og konsolideringsfase de første årene etter innføringen av ny kirkelov i 1997, har oppmerksomheten de siste årene i økende grad blitt rettet mot forsøks- og utvik­lingstiltak som kan gi en mer rasjonell og kostnadseffektiv kirkeforvaltning. Gjennom de seneste endringer i kirkeloven er det ikke lenger lovmessige hindringer for forsøk med endringer i oppgave- og myndighetsfordelingen mellom kirkens lokale styringsorganer. Flere steder er det innført nye samarbeidsformer og -løsninger. Over statsbudsjettet er det fra 2003 etablert en tilskuddsordning til lokale forsøks- og utviklingsprosjekter som Kirkerådet og KA har ansvaret for. Formålet med de reform-, forsøks- og utviklingstiltak som pågår, er å oppnå kvalitetsforbedringer og en bedre ressursutnyttelse i kirkeforvaltningen. De enkelte omstillings- og forsøksprosjektene tar bl.a. sikte på å utvikle mer hensiktsmessige arbeidsenheter og arbeidsformer. Det er i denne sammenhengen et mål å oppnå bedre organisering og styring, økt samarbeid og en mer funksjonell oppgavefordeling mellom kirkens lokale organer. Også overfor kirkebyggene er det de seneste årene blitt igangsatt viktige utviklingsprosjekter.

Prestetjenesten er nå inne i en omstillingsperiode. Det er karakteristisk for omorganiseringen av prestetjenesten at den sikter mot større og mer funksjonelle arbeidsenheter, med prostiene som tjenestedistrikter. Det er en rekke hensyn som begrunner en slik endring: Større og mer stabile kollega- og tjenestefelleskap, mer formålsorientert utnyttelse av de økonomiske og personellmessige ressursene, bedre ledelse av tjenesten, økte muligheter for å imøtekomme avlastningsbehov, likestillings- og livsfasehensyn, og økte muligheter for spesialisering og samarbeid.

I det pågående reform- og fornyelsesarbeidet i kirken ser departementet det som viktig at det legges vekt på samordning av mål og virkemidler, av erfaringsinnhenting og erfaringsutveksling. Dette gjelder også for trosopplæringsreformen, som nå er blant de største og viktigste innsatsområdene i kirken. Erfaringene fra reformen må inngå i de erfaringene som ellers vinnes gjennom andre reform- og fornyelsesprosesser som berører kirkens lokale organisering og forvaltning.

Innenfor rammen av dagens kirkeordning bør det legges økt vekt på stimuleringstiltak for lokale endringsprosesser. Slike endringsprosesser må være forankret lokalt og begrunnet i stedlige forhold og behov. Samtidig må en videreutvikling av fornyelsesarbeidet ta hensyn til at lokale initiativ og gjennomføring av endringsprosesser stiller krav om lokal kapasitet og kompetanse. Behovet for sentral rådgivning og bistand til lokale omstillingsprosesser vil gjennomgående være størst der kirkeforvaltningen er svakest utbygget, der de økonomiske ressursene er beskjedne og der fellesrådets sekretariat er begrenset, ofte til kirkevergen alene. Departementet mener at det i disse tilfellene er behov for å forsterke den sentrale rådgivningen og prioritere tildelingen av økonomiske midler til forsøks- og utviklingstiltak til de deler av kirkeforvaltningen som er svakest utbygget og mest sårbar. Behovet for å prioritere forsøks- og utviklingsarbeid mot kirkeforvaltningen og fellesråd i mindre kommuner, gjennom en mer målrettet virkemiddelbruk, forsterkes etter departementets syn ved ulikhetene i den økonomiske utvikling blant fellesrådene. Det framgår av kapittel 2 at fellesråd i kommuner med lavest innbyggertall har hatt den svakeste utgifts- og inntektsutviklingen sammenliknet med fellesråd i andre kommunegrupper.

De kirkeøkonomiske forholdene, men også andre forhold, bør tilsi at forsøks- og utviklingsarbeidet overfor den lokale kirkeforvaltning i tiden framover bør favorisere organisasjons- eller forvaltningsordninger som gir større forvaltningsenheter. Det er bl.a. dette perspektivet som ligger til grunn for fornyelsen av prestetjenesten, og det er dette som erfaringene fra de senere års forsøks- og utviklingsprosjekter synes å peke i retning av. Til dette kommer at organiseringen av prestetjenesten ikke kan ses uavhengig av kirkeforvaltningens organisering for øvrig. Dette innebærer bl.a. at en videre utvikling av den lokale kirkeforvaltningen bør skje i lys av prestetjenestens organisering, ikke minst ut fra samordningshensyn. For prestetjenesten vil prostiene i framtiden være det primære forvaltningsområde. Om den lokale kirkeforvaltningen i framtiden tilsvarende bør organiseres med prostiene som forvaltningsområde, er i dag et åpent spørsmål og i liten grad utredet, men prostiet framstår som en aktuell og relevant forvaltningsenhet i lys av kirkens organisering for øvrig. Departementet mener det bør være et sentralt mål i det kirkelige forsøks- og utviklingsarbeidet i tiden framover å stimulere til forsøk som kan gi modeller og erfaringer med prostiet som forvaltningsenhet både for prestetjenesten og for kirkeforvaltningen for øvrig. Forutsetningen her som ellers vil være at det er bred lokal oppslutning og motivasjon for forsøk med prostiet som forvaltningsenhet. Departementet legger dessuten til grunn at det i første rekke må være Kirkerådet og den kirkelige arbeidsgiver- og interesseorganisasjonen KA som bistår ved slike forsøksprosjekter, som forestår tildelingen av prosjektmidler, evalueringer m.v. Tilsvarende må det være Kirkerådet i samarbeid med KA som er nærmest til å vurdere den videre utformingen og innretningen av konkrete stimuleringstiltak.

Overfor kirkebyggene er det med bevilgninger over statsbudsjettet de siste år iverksatt flere sentrale tiltak som skal bidra til en bedre bygningsforvaltning, til bedre kunnskap og dokumentasjon om kirkebyggene, og til besparelser i kirkenes driftsutgifter. Den nasjonale kirkebyggdatabasen vil tjene som verktøy for den lokale bygningsforvaltningen, og inneholder et register med dokumentasjon om alle landets kirker. Gjennom etableringen av en felles forsikringsordning for kirkene er det oppnådd betydelige besparelser i forsikringspremien for den enkelte kirke, og gjennom et sentralt energiøkonomiseringsprosjekt for kirker utvikles og formidles kunnskap og kompetanse om bl.a. energieffektivisering i kirkene. Tiltakene illustrerer verdien av fellesløsninger og de gevinster som i slike tilfeller kan oppnås for kirkesektoren samlet. Departementet ser det som viktig at de nevnte tiltakene overfor kirkebyggene videreføres og videreutvikles. Når det gjelder kirkebyggenes istandsettings- og vedlikeholdsbehov, viser departementet til rentekompensasjonsordningen for kirkebygg, som er innført fra 2005, og til St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner, der Regjeringen går inn for at staten tar et medansvar for sikring og bevaring av kirker som er fredet etter kulturminneloven. Departementet viser dessuten til oppfølgingen av Eiendomsforvaltningsutvalgets utredning NOU 2004:22 om en bedre bygningsforvaltning i kommunesektoren, som har relevans også for kirkebyggene. For øvrig vil departementet peke på at forsøks- og utviklingstiltak som målrettes mot større kirkelige forvaltningsenheter, fortrinnsvis prostiet, naturlig også vil ha konsekvenser for organiseringen av kirkebyggenes forvaltning. I lys av de faglige og økonomiske utfordringene som forvaltningen av kirkebyggene representerer, vil det etter departementets syn være av betydelig interesse å få evaluert og vinne erfaringer med forsøk og organisasjonsformer der kirkebyggene inngår i større forvaltningsfelleskap enn i dag.

Den videre fornyelse av kirkens ordninger vil i tiden framover i stor grad være knyttet til oppfølgingen av Stat – kirke-utvalgets utredning. I sammenheng med statskirkespørsmålet skal utvalget vurdere en rekke spørsmål som knytter seg til kirkens rettslige, organisatoriske og økonomiske ordninger. Også ordninger for ivaretakelse av fredede og vernede kirkebygg skal vurderes i denne sammenhengen.