1 Bakgrunn og disposisjon

1.1 Innledning

St meld nr 27 (1996-97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner, ble gitt med tilråding fra Kulturdepartementet 14. mars 1997, og godkjent i statsråd samme dag. Meldingen ble utarbeidet av regjeringen Jagland.

St meld nr 27 (1996-97) har som utgangspunkt at et aktivt og levende sivilsamfunn er en grunnleggende forutsetning for ytterligere utvikling av velferdssamfunnet. Frivillige organisasjoner er en viktig del av det sivile samfunn. Meldingen trekker opp prinsipper for framtidig statlig politikk overfor frivillig virke.

Det tas utgangspunkt i tre ulike former for frivillig virke; medlemsbasert virke, verdibasert samvirke og fortjenestefri velferdsproduksjon. Hensikten med denne tredelingen er å synliggjøre at statens samhandling med frivillig virke kan anta ulike former. Statlige støtteformer og kontrollordninger må tilpasses de ulike former for frivillig virke.

Regjeringen gir sin tilslutning til dette utgangspunktet. Den ovennevnte tredeling er et formålstjenlig rammeverk som kan legges til grunn for framtidig statlig politikk overfor frivillig sektor. Regjeringen ønsker imidlertid i denne tilleggsmeldingen å konkretisere hvordan staten gjennom sin politikk kan bidra til å gi organisasjonene bedre rammevilkår.

I det politiske grunnlaget for sentrumsregjeringen, den såkalte Voksenåsenerklæringen, skrives det at det er nødvendig å bedre grunnlaget for frivillige organisasjoner på lokalt, regionalt og nasjonalt plan. Videre heter det at det vil bli tatt initiativ til en gjennomgang av de økonomiske rammevilkårene for de frivillige organisasjonenes arbeide, herunder endringer i skatte- og avgiftsreglene.

Disse formuleringene er fulgt opp i Regjeringens tiltredelseserklæring, der det heter at det vil bli foretatt en ytterligere gjennomgang av de økonomiske rammevilkårene for de frivillige organisasjonene.

Lokal- og nærmiljøet er en viktig arena for frivillige organisasjoner. Organisasjonene representerer fellesskap og samhandling sentrert rundt felles mål, interesser eller aktiviteter, og bidrar til en meningsfylt fritid for sine medlemmer. I tillegg er organisasjonene en sosial møteplass, der samvær og deltakelse har en egenverdi ut over organisasjonenes primære formål.

Frivillige organisasjoners lokallag arbeider ofte under vanskelige rammebetingelser; dårlig økonomi, vanskeligheter med å rekruttere og holde på folk til tillits- og styreverv osv. Regjeringen ønsker på denne bakgrunn å stimulere arbeidet i lokale organisasjoner, slik at disse gis bedrede muligheter til å opprettholde og øke dagens aktivitets- og deltakelsesnivå.

Tilleggsmeldingens mål er derfor å fremme forslag om tiltak som vil bidra til bedrede rammevilkår for frivillige organisasjoner. Regjeringen tar særlig sikte på å lette arbeidsvilkårene til lokale lag og foreningers medlemsbaserte virke. Det er aktivitet i regi av frivillige sammenslutninger Regjeringen ønsker å fremme. Aktiviteter for barn og unge i regi av frivillige organisasjoner er prioritert.

1.2 Innholdsmessig sammendrag av St meld nr 27 (1996-97)

St meld nr 27 (1996-97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner søker å finne fram til prinsipper for en samordnet statlig politikk overfor det frivillige virke. Både som samarbeidspartnere for offentlige myndigheter og som selvstendige, medlemsbaserte fellesskap er organisasjonene viktige bidragsytere til utformingen av velferdssamfunnet. Det understrekes derfor i meldingen at det er en viktig oppgave å utvikle en offentlig politikk som kan styrke oppslutningen om, og virksomheten til de frivillige sammenslutningene. Det framheves at det er aktivitet og deltakelse i lokale lag og foreninger som en primært ønsker å støtte.

Hensikten med meldingen er å klargjøre grunnlaget for en bedre statligpolitikk overfor frivillig virke. Meldingen omfatter derfor ikke fylkeskommunal og kommunal politikk overfor organisasjonene. Det framholdes likevel at det på sikt er ønskelig at disse forvaltningsnivåene utformer en politikk overfor frivillig virke som er samordnet med den statlige.

Statlige støtteordninger bør være tilpasset den frivillige virksomhetens egenart, og bør bidra til å styrke denne. En sentral hensikt med meldingen er å skape en mer nyansert forståelse av hva en slik egenart består i, slik at statlige målsettinger, tildelingsformer og kontrollrutiner kan bringes i mest mulig samsvar med disse.

1.2.1 Avgrensningskriterier

I meldingen er frivillige organisasjoner definert som medlemsbaserte sammenslutninger med et allmennyttig siktemål, en demokratisk styringsstruktur og et nasjonalt ledd som binder sammen lokale enheter. Innenfor meldingen faller også stiftelser med allmennyttige siktemål og økonomisk samvirke som ikke har fortjeneste som formål. Også trossamfunn og livssynsorganisasjoner er tatt med.

Meldingen inkluderer også frivillige tiltak, dvs det store mangfoldet av virksomheter som eies eller drives av frivillige sammenslutninger. Eksempler på slike tiltak er barnehager, behandlingsinstitusjoner og bistandsarbeid.

1.2.2 Særegne kvaliteter ved frivillig virke

I meldingen presenteres de særegne egenskapene og kvalitetene ved de frivillige sammenslutningene og deres virke i følgende hovedpunkter:

• de er viktige samfunnsaktører i kraft av den virksomheten de utfører

• de er viktige som demokratiske aktører, som målbærere av medlemmenes syn og interesser

• de er bærere av tilhørighet, fellesskap og mening, og utgjør på mange måter et sosialt «lim» i samfunnet

• organisasjonene bidrar til å skape tillit mellom mennesker, og bidrar dermed til å bygge ned fordommer og motsetninger

• organisasjonene er viktige formidlere av kunnskapog læring

• det store konglomeratet av organisasjoner bidrar til et samfunnsmessig mangfold som er et gode i seg selv, fordi det muliggjør ulike typer av verdi-, kultur- og interessefellesskap

1.2.3 Tildelinger til frivillig virke

I 1995 ble det fordelt omlag 4,7 mrd kroner fra departementene til frivillige organisasjoner og deres virksomheter. Den største andelen av dette beløpet gikk til velferds- og tjenesteproduksjon i regi av frivillige sammenslutninger. I hovedsak er denne tjenesteproduksjonen fordelt på områdene bistandsarbeid, barnehagedrift og drift av private (høg)skoler.

Kategoriene grunnstøtte, driftsstøtte, institusjonsstøtte og prosjektstøtte er blitt benyttet for å klassifisere statlige støtteordninger, men siden betegnelsene ikke er gitt felles innhold i de ulike departementene, finnes det ikke grunnlag for å hevde at det foreligger noen samlet statlig fordelingspraksis overfor frivillig virke.

1.2.4 Tre former for frivillig virke

St meld nr 27 (1996-97) skisserer tre ulike former for frivillig virke:

1. Medlemsbasert virke, der organisasjonene sees som bærere av demokrati, kultur og tradisjoner, og hvor virksomheten skaper mening, tilhørighet og fellesskap.

2. Verdibasert samvirke, der hensikten med støtten er å utløse frivillige ressurser og egenart for å realisere felles mål.

3. Fortjenestefri velferdsproduksjon, der organisasjonene kan sees som produsenter av velferdsytelser for offentlig regning, vanligvis med ansatt bemanning, og etter nærmere angitte offentlige retningslinjer.

Hensikten med å tydeliggjøre slike grunnsyn er å etablere overordnede normer i statsforvaltningen som tildelinger til frivillige formål kan forankres i. Skillet mellom de ulike former for frivillig virke vil i praksis ikke alltid være like klart. Klassifiseringen av en frivillig virksomhet vil avhenge av hvilke hensyn staten ønsker å legge til grunn for sin støtte. Eksempelvis vil skillet mellom verdibasert samvirke og fortjenestefri velferdsproduksjon kunne by på flere tolkningsmuligheter. Dersom hensikten med støtteordningen ikke er å aktivisere frivillige ressurser, er det mest naturlig å plassere tiltaket i kategorien fortjenestefri velferdsproduksjon.

Det er viktig å presisere at de ovennevnte kategorier er en inndeling av ulike former for virksomheter, og ikke en klassifisering av organisasjoner. En organisasjon kan ha virksomhet innen alle de tre kategoriene.

Statlige støtteordninger kan tilordnes dette utgangspunktet slik at en oppnår en sammenheng mellom organisasjonenes virke, statens målsettinger og de støtteformer og kontrollordninger som statsforvaltningen tar i bruk. Dette innebærer at en utvikler støtteordninger som er innrettet mot å fremme henholdsvis medlemsbasert virke, verdibasert samvirke og fortjenestefri velferdsproduksjon. Med dette utgangspunkt kan en beskrive følgende tre støttekategorier:

1. Grunnstøtte. Grunnstøtte gis uten krav om bestemte anvendelsesformer. Støtten skal sikre mottakerorganisasjonen en fri og selvstendig stilling. Staten må likevel formulere overordnede målsettinger for sin grunnstøtte. Det er aktivitet og deltakelse staten ønsker å fremme gjennom grunnstøtten.

2. Aktivitetsstøtte. Denne betegnelsen omfatter midler som er beregnet på aktiviteter og tiltak (prosjekter) i organisasjonene. Støtten kan dekke utgiftene ved tiltakene fullt ut, eller inngå som delfinansiering ved siden av midler som organisasjonen selv bringer fram.

3. Prosjektstøtte/driftsstøtte. Denne betegnelsen omfatter støtteordninger som skal realisere offentlige velferdsoppgaver eller tiltak gjennom ordninger som eies eller drives av frivillige organisasjoner.

Forholdet mellom de tre ulike former for frivillig virke og de tre statlige støtteordningene er framstilt i tabell 1.2.

Frivillige sammenslutninger har en grenselinje mot fortjenestebasert virke, der overskudd av kommersielle aktiviteter tilfaller privatpersoner. På noen områder, f eks i deler av idretten, er innslaget av fortjenestebasert virksomhet tiltakende. Meldingen hevder det syn at fortjenestebasert virke og frivillige aktiviteter i størst mulig grad bør foregå adskilt.

St meld nr 27 (1996-97) legger opp til at den medlemsbaserte virksomheten i de frivillige organisasjonene skal styrkes. Siden denne virksomheten i det alt vesentlige utøves i organisasjonenes lokallag, er det her en i første rekke må sette inn tiltak. Meldingen konkretiserer imidlertid ikke hvilke virkemidler staten kan benytte for å nå lokalnivået i organisasjonene spesielt.

Samtidig framheves det at også i framtiden vil samvirke mellom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter være viktig for å realisere felles mål. Slike samvirkeprosjekter bør ha utgangspunkt i en avtale mellom partene. Avtalen bør spesifisere hva som er tiltakets formål, innhold og varighet, og hvilke kontrollkrav som utløses av den offentlige støtten.

Den fortjenestefri tjenesteproduksjonen som foregår i regi av frivillige sammenslutninger er i prinsippet ikke vesensforskjellig fra tjenesteproduksjon i regi av andre private eller offentlige aktører. Det bør derfor stilles de samme krav til tildelings- og rapporteringsrutiner som til andre operatører innen denne kategorien.

I enkelte sammenhenger kan det oppstå motsetninger mellom ønsket om at organisasjonene bør være frie og selvstendige aktører og behovet for å kontrollere bruken av statlige midler. Omfattende kontroll kan føre til en urimelig svekkelse av organisasjonens handlefrihet. St meld nr 27 (1996-97) peker derfor på behovet for avveininger mellom ønsket om å bevare en selvstendig frivillig sektor på den ene siden, og statens legitime kontrollkrav på den annen. Generelt bør ikke statlige kontrolltiltak være utformet slik at de på sikt kan svekke den egenarten som var utgangspunktet for den statlige støtten.

1.3 Disposisjon

Kapittel 2 i tilleggsmeldingen inneholder Regjeringens forslag og konklusjoner, samt et innholdsmessig sammendrag av tilleggsmeldingen.

I kapittel 3 blir det foretatt en innholdsmessig avgrensing og en utmeisling av tilleggsmeldingens hovedmålsettinger. Kapitlet inneholder en utdyping av sentrale begreper knyttet til det som i tilleggsmeldingen omtales som lokalt forankret, medlemsbasert virke. Videre foretas det en avgrensing med hensyn til aktuelle målgrupper for en ny statlig støtteordning rettet mot frivillig virke.

Statlige virkemidler som kan bidra til bedrede rammevilkår for frivillige organisasjoners lokallag, er også tema for kapittel 3. Virkemiddeldiskusjonen omfatter indirekte tiltak som reguleringer i det private spillemarkedet, samt etablering av en statlig støtteordning rettet direkte mot lokalt orientert, frivillig virke. Forslaget om en statlig støtteordning inneholder også en drøfting av alternative operatører for å kanalisere den statlige støtten ned til lokale lag og foreninger.

Kapittel 4 omtaler økonomiske og administrative konsekvenser av støtteordningen til lokalt, medlemsbasert virke.