3 Statlige virkemidler

Dette kapitlet vil drøfte de ulike virkemidler staten vil benytte for å bedre rammebetingelsene for frivillige organisasjoner og deres virke. Først gis en nærmere avgrensing av tilleggsmeldingens overordnede målsetting.

3.1 Målsetting

Regjeringens målsetting med denne tilleggsmeldingen er å drøfte statlige virkemidler og fremme forslag om tiltak som vil føre til bedrede rammebetingelser for frivillige organisasjoners medlemsbaserte virke. I tråd med signalene i St meld nr 27 (1996-97) holder Regjeringen fast på at det er aktivitet og deltakelse i, eller i regi av, frivillige organisasjoner staten primært bør søke å fremme.

Staten kan benytte ulike typer virkemidler for å stimulere til aktivitet. Indirekte støtte i form av tiltak som reguleringer i spillemarkedet og direkte statlige overføringer blir drøftet i tilleggsmeldingen.

Enkelte statlige tiltak, som f eks skatte- og avgiftslempninger, vil i utgangspunktet kunne gjelde for alle frivillige organisasjoner, mens en ved økonomiske overføringer i større grad vil kunne målrette støtten mot prioriterte områder. Trolig er det slik at indirekte tiltak som f eks endringer i skatte- og avgiftsregler, momsfritak, reduserte utgifter til lokalleie ol, i enkelte tilfeller vil kunne ha større betydning for lokalt, frivillig virke enn direkte statlige overføringer. En åpenbar fordel ved en støtteordning er imidlertid at det vil være et tiltak som kan rettes mot en nærmere spesifisert målgruppe.

Det er organisasjonenes lokallag som i første rekke skal styrkes. Det er her det medlemsbaserte virke i utgangspunktet utføres. For å nå denne målsettingen ønsker Regjeringen bl a å målrette statlige overføringer til frivillige organisasjoners lokale lag og foreninger. Dette innebærer ikke at dagens statlige støtteordninger til organisasjonenes nasjonale nivå bortfaller. Regjeringens satsing på lokalleddet er en ny støtteordning, og vil komme i tillegg til eksisterende støtteordninger til sentralleddene.

Regjeringen ser det som særlig viktig å legge til rette for et trygt oppvekstmiljø og en utviklende hverdag for barn og ungdom. Det er derfor de lokale organisasjonenes arbeid rettet mot barn og unge som er målet for de økte statlige overføringene. Frivillige organisasjoner innen en rekke sektorer bidrar gjennom sine aktiviteter, sitt engasjement og sin kunnskap til å skape et meningsfylt tilbud til store grupper barn og unge. Dette er et meget verdifullt og viktig arbeid som Regjeringen nå ønsker å sette økte ressurser inn mot.

3.2 Reguleringer av spillemarkedet

Regjeringen ønsker gjennom reguleringer i det private spillemarkedet å legge til rette for en bedret økonomisk situasjon for frivillige organisasjoner.

Private lotterier er gjennom lotteriloven av 15. februar nr 11 1995 forbeholdt organisasjoner og foreninger som gjennom sin virksomhet ivaretar et samfunnsnyttig eller humanitært formål. Lotterimarkedet har de senere år ekspandert kraftig. Samtidig har den teknologiske utvikling medført nye lotterikonsepter. Et sentralt trekk i utviklingen har vært en betydelig økning i det totale spillmarked og en betydelig økning i antall aktører (NOU 1997:14 Spillet om pengene).

Omsetningen i de private lotteriene utgjorde i 1996 i overkant av 9 mrd kroner, hvilket utgjorde 53 % av det totale spillemarkedet i Norge. Ekspansjonen har vært størst innenfor spilleautomatmarkedet, som alene omsatte for anslagsvis 7 mrd kroner i 1996.

Justisdepartementet anslår at det i dag er utplassert 33-35 000 gevinstautomater i Norge. Den teknologiske utvikling går raskt og har ført til utvikling av nye og mer aggressive automater.

En viktig begrunnelse for Regjeringens standpunkt om nødvendigheten av sterkere kontroll med lotterimarkedet er at en ønsker å sikre at inntektene går til lotteriverdige formål. Sett på denne bakgrunn, vil en intensivert kontroll og regulering av spillemarkedet være et statlig virkemiddel som vil innebære en styrking av organisasjonenes inntektsmuligheter, også på lokalt nivå.

Sentralt i arbeidet med reguleringer og bedret kontroll i lotterimarkedet står opprettelsen av et statlig lotteritilsyn.

Utviklingen på spillemarkedet totalt sett tilsier at det bør utvises forsiktighet mht til å gi tillatelse til opprettelse av nye former for landsdekkende spill og lotterier.

3.2.1 Reguleringer av automatmarkedet

Som ledd i oppfølgingen av NOU 1997:14 Spillet om pengene, har Justisdepartementet allerede iverksatt flere tiltak for å få bedre oversikt og kontroll over spilleautomatmarkedet:

• antall spilleautomater holdes konstant på nivået per 1. april 1997, til en har fått nødvendig kontroll og oversikt i markedet

• departementet har fastsatt en øvre grense for antall automater en organisasjon kan oppstille i forbindelse med at organisasjonen gis godkjenning til å drive lotteri gjennom oppstilling av utbetalingsautomater på landsbasis

• departementet har utarbeidet tydeligere kriterier for hvilke automater som kan godkjennes for oppstilles i markedet. Formålet med dette er blant annet å bedre myndighetenes kontrollmulighet med hensyn til omsetning, gevinstutbetaling etc, samt å hindre bruk av sterkt spilleavhengighets fremmende elementer ved automater

Regjeringen anser det som uheldig at automater er oppstilt i lokaler med mangelfull eller ingen kontroll med spillet, og hvor barn får tilgang til automatene. Regjeringen vil se nærmere på behovet for å avgrense utplassering av automater. Regjeringen vil videre gå inn for at det innføres aldersgrense for spill på automater. Innføringen av aldersgrense for spill på automater er begrunnet i sosiale forhold ved barn og unges oppvekstmiljø. I løpet av 90-tallet har antallet gevinstautomater økt betydelig. Disse automatene er i stor grad utplassert i butikker, kiosker, kjøpesentra mv, hvor barn og unge lett har tilgang til spill. Denne utviklingen har aktualisert behovet for en mer restriktiv politikk, både mht til aldersgrenser og utplassering.

Manglende oversikt over gitte tillatelser vanskeliggjør kontrollen med markedet. Regjeringen vil gå inn for å opprette et sentralt automatregister, hvor relevante opplysninger om alle automater registreres, herunder opplysninger om hvorvidt det foreligger typegodkjenning og gyldig oppstillingstillatelse.

Det er av avgjørende betydning å sikre at fastsatte regler om fordeling av overskudd til det lotteriverdige formål overholdes. Effektiv kontroll av automatene forutsetter at entreprenørene pålegges å installere en overvåkingsenhet i samtlige automater, slik at både myndighetene og den driftsansvarlige kan følge automatens virksomhet over telelinjenettet. Systemet kan bestå av en plombert, ikke-manipulerbar boks som fortløpende innhenter og lagrer elektronisk informasjon fra automaten. Lotteritilsynet må ha mulighet til å koble seg inn og kontrollere automatene over telelinjenettet. Regjeringen vil arbeide videre med å finne teknisk hensiktsmessige løsninger. Statens Innkrevingssentral og Brønnøysundregistrene må ha tilgang til datasentralen av hensyn til praktisk kontroll, gebyrinnkreving og registeropplysninger.

Entreprenører og lokalinnehavere driver næringsvirksomhet, hvor det genereres betydelige midler til et godt formål. Regjeringen vil innføre en autorisasjonsordning for alle entreprenører og lokalinnehavere for ulike lotteriformer.

Øvrige tiltak

Reguleringen av spill- og lotterimarkedet har som overordnet siktemål at en størst mulig andel av omsetningen i lotteriet tilfaller et samfunnsnyttig og/eller humanitært formål. Regjeringen vil vurdere å innføre krav om minimumsandel av overskudd til det lotteriverdige formål for samtlige lotteriformer.

Konkurransen i markedet for spill og lotterier har blitt markert skarpere de senere år. Aktørene på lotterimarkedet er mange, og flere organisasjoner og foreninger nyter godt av midler fra mange forskjellige lotteriformer. Regjeringen vil vurdere rammevilkår for de ulike lotteriformer og tiltak med sikte på å oppnå en rettferdig fordeling av organisasjonenes samlede andeler i spille - og lotterimarkedet. Herunder er det naturlig å vurdere en nærmere avgrensing av hva slags frivillig virksomhet som skal anses som «samfunnsnyttig formål» og derved nyte godt av inntekter fra lotterier. En nærmere fordeling av organisasjonenes andeler i lotterimarkedet forutsetter en samlet gjennomgang av spill- og lotterimarkedet. Lotteritilsynet vil få en sentral rolle i dette arbeidet.

3.2.2 BingoLotto

Norges Idrettsforbund og Olympiske komité (NIF) søkte i august 1996 om tillatelse til å drive det landsdekkende fjernsynslotteriet BingoLotto. Etter krav fra Justisdepartementet om at NIF måtte knytte til seg minst én annen lotteriverdig organisasjon som samarbeidspartner, trådte Norges Musikkorps Forbund inn i søknaden. Søknaden ble avslått av regjeringen Jagland.

Etter avslaget har NIF trukket seg fra BingoLotto-samarbeidet. Ny søknad om BingoLotto er fremmet av Forum for kulturorganisasjoner (FOKO). Dette er en sammenslutning bestående av Norges Musikkorps Forbund, Norges speiderforbund, Norges Bygdeungdomslag, Norske 4H, Norsk Pensjonistforbund og Idrettens BingoLottoforening.

Regjeringen vil i den foreliggende situasjon ikke gi konsesjon til BingoLotto. Det vurderes slik at et nytt landsdekkende spill som presenteres gjennom fjernsyn, ikke bør gis tillatelse til oppstart i en periode hvor det er behov for konsolidering med kontroll, registrering og endring av rammebetingelser for de lotterityper som eksisterer i markedet i dag.

Det legges til grunn at det vil være riktig å etablere Lotteritilsynet og det tilhørende kontroll- og registreringssystem, før det vurderes om nye landsomfattende spill kan gis konsesjon.

Regjeringen mener videre at det bør legges til rette for bedrede rammebetingelser for lokale lag, slik at mer av den frivillige innsatsen kan rettes mot organisasjonenes primæraktiviteter, og mindre til inntektsskapende arbeid.

3.3 Statlige overføringer til lokalt, frivillig virke

Tilleggsmeldingens utgangspunkt er å drøfte og fremme forslag til tiltak som vil bedre rammebetingelsene for frivillige organisasjoners medlemsbaserte virke. Det medlemsbaserte virke har sitt fundament i organisasjonenes lokale foreninger. Regjeringen ønsker på denne bakgrunn å etablere en statlig støtteordning som skal komme lokale lag og foreninger til gode.

Regjeringen ønsker gjennom en slik statlig støtteordning til lokalt nivå å sette organisasjonenes primæraktiviteter i fokus. Statlig støtte er ment som et håndslag til fortsatt frivillig mobilisering i nær- og lokalmiljøet. Det folkelige engasjement og organisasjonenes særegne kvaliteter må få utvikle seg på egne premisser. Derfor er det viktig at nye offentlige støtteordninger innrettes slik at organisasjonene i minst mulig grad må tilpasses eller endres som følge av unødvendige statlige føringer. Tilpasninger av denne art vil kunne medføre at den egenart som er utgangspunktet for statlig støtte svekkes. Samtidig er det viktig at statlig støtte ikke fører til at aktivitet holdes kunstig ved like. Tilpasning til kultur- og samfunnsendringer er en nødvendighet også for frivillige organisasjoner.

3.3.1 Økonomisk grunnlag

Statlige overføringer til aktivitet i regi av frivillige organisasjoners lokale lag og foreninger vil bli bevilget over Kulturdepartementets budsjett og over spillemidler til idrettsformål.

Det økonomiske grunnlaget for økte overføringer etableres gjennom samordning av statlige spill. Finansdepartementet opprettet våren 1997 en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Kulturdepartementet og Finansdepartementet som skulle vurdere ulike spørsmål i forbindelse med den framtidige organiseringen av Det norske Pengelotteri (DnP). Hovedspørsmålene var i henhold til mandatet:

• hvorvidt DnPs spill bør overføres til Norsk Tipping og

• hvordan spilleoverskuddet fra Norsk Tippings og DnPs spill bør fordeles

Regjeringen antar at en vil oppnå synergieffekter ved å slå sammen Norsk Tippings og DnPs spill, både ved at det samlede overskuddet vil øke og ved at administrasjonen av spillene vil bli enklere.

Regjeringen ønsker på denne bakgrunn at Det norske Pengelotteriet og Norsk Tipping AS slås sammen ved at DnPs spill innlemmes i Norsk Tippings spilleportefølje. Den fordelingsnøkkel som gjelder for Norsk Tippings nåværende spill (1/3 til hver av formålene idrett, kultur og forskning) gjøres gjeldende for alle spillene etter sammenslåingen. Innenfor hver av formålene idrett og kultur avsettes minst 10 prosent til tiltak rettet mot barn og unge.

Den foreslåtte støtteordningen for frivillige organisasjoners lokalt baserte arbeid rettet mot barn og unge vil finansieres av den delen av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping AS som avsettes til tiltak for barn og unge.

3.3.2 Lokalt forankret, medlemsbasert virke

Medlemsbasert virke er en av tre former for frivillig virke som skisseres i St meld nr 27 (1996-97). Innenfor denne kategorien driver organisasjonene en virksomhet der mennesker går sammen for å løse et problem eller på andre måter forholde seg til et kollektivt anliggende. For staten bidrar medlemsbasert virke til å realisere overordnede mål knyttet til idealer som demokrati, tilhørighet, fellesskap ol.

Den direkte statlige støtten i form av økte overføringer skal komme frivillige organisasjoners lokallag til gode. Det er aktivitet og deltakelse i, eller i regi av, frivillige organisasjoner staten vil stimulere til. Det betyr at Regjeringen holder fast ved at et avgjørende kriterium for det medlemsbasert virke er en demokratisk oppbygd organisasjon. Deltakelse i demokratiske organisasjoner er en viktig læringsprosess og et gode i seg selv.

Målsettingen med den statlige støtten er kan sees som todelt. I tråd med det overordnede mål om deltakelse og aktivitet finner Regjeringen det formålstjenlig særlig å rette støtten inn mot lagsinitiativ som har som målsetting å øke den etablerte aktiviteten i organisasjonene, eller videreutvikle organisasjonenes aktivitetsspekter gjennom kvalitativt nye tilbud. For det andre ønsker Regjeringen å bidra til en lettelse av lokale lags økonomiske situasjon, slik at mer av organisasjonenes ressurser kan rettes mot primæraktivitetene, og i mindre grad til administrativt arbeid og til å skaffe inntekter. Disse målsettingene kan sees på som to sider av samme sak; et styrket inntektsgrunnlag betyr mer tid til aktivitetsrettet arbeid, som igjen ideelt sett bør kunne innebære en kvalitativ eller kvantitativ bedring av aktivitetstilbudet i organisasjonen. Det kan imidlertid tenkes at effekten av en statlig støtte kun vil være å hindre frafall, og å bidra til å opprettholde dagens aktivitetsnivå. Dette bør likevel ikke forhindre at den overordnede målsetting er knyttet til et ønske om å bidra til økt aktivitetsomfang i lokalt baserte, frivillige organisasjoner.

For å nå målet om økt aktivitet i organisasjonene, er det likevel slik at Regjeringen ønsker å støtte aktiviteter rettet også mot andre enn organisasjonenes egne medlemmer. På denne måten vil Regjeringen bidra til økt aktivitet, både i organisasjonene og lokalmiljøet generelt, ved at lokale organisasjoner gis økonomisk mulighet til å iverksette tiltak som søker å inkludere en større andel av befolkningen enn de som i dag er medlemmer. På lengre sikt vil slike nye grupper kunne integreres, og få en mer permanent forankring i organisasjonslivet.

St meld nr 27 (1997-96) definerer frivillige organisasjoner som medlemsbaserte sammenslutninger med et allmennyttig siktemål, en demokratisk styringsstruktur og et nasjonalt ledd som binder sammen lokale enheter. Regjeringen ønsker gjennom tiltakene i tilleggsmeldingen å åpne for at også organisasjoner som fyller de to første av de ovennevnte kriterier, men som ikke har et nasjonalt ledd, skal kunne motta statlig støtte. Når staten i utgangspunktet ønsker å bidra til økt aktivitet i regi av lokale organisasjoner, vil det være lite formålstjenlig kun å forbeholde statlig støtte til organisasjoner som har et nasjonalt nivå.

3.3.3 Organisasjoner som arbeider for barn og unge

Barn og unge er her definert som aldersgruppen under 18 år. Frivillige organisasjoner tilrettelegger for et bredt spekter av aktiviteter for deler av denne aldersgruppen.

For barn under skolepliktig alder er ikke deltakelse i organisasjonslivet et utbredt fenomen.

De overordnede kriterier for denne statlige støtteordningen er at organisasjonene må være demokratisk styrte, ha et allmennyttig formål, og arbeide for barn og unge i målgruppen under 18 år i lokalmiljøet. Det legges opp til at lokale forhold i stor grad vil være bestemmende for hvilke organisasjoner som skal motta statlig støtte.

De frivillige organisasjonene representerer et verdifullt mangfold, både idé- og aktivitetsmessig. De er møteplasser som gir barn og unge muligheter for å delta aktivt i et bredt og mangfoldig organisasjonsliv ut fra egne evner og interesser. Organisasjonene er viktige arenaer for samvær med jevnaldrende, samtidig som de gir rom for læring og kontakt på tvers av alders- og generasjonsskiller og for viktig voksenkontakt med ledere og engasjerte foreldre. Deltakelse i organisasjonslivet gir muligheter for at barn, unge og voksne kan møtes for sammen å utvikle organisasjonenes aktivitetsgrunnlag.

Regjeringen ønsker at organisasjoner innen ulike sektorer skal kunne motta støtte. Gjennom støtteordningen søker en å nå ut til det store mangfold av organisasjoner som arbeider for og med barn og unge. Dette kan f eks dreie seg om idretts- og kulturorganisasjoner, frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, humanitære organisasjoner, miljøvern- og friluftslivsorganisasjoner, livssynsorganisasjoner, velforeninger osv.

De frivillige organisasjonene utgjør mangfoldet og bredden i aktivitets- og fritidstilbudet for barn og unge lokalt. Et stort flertall av alle barn og unge har vært medlem av en organisasjon eller klubb. I organisasjoner innen kultur- og idrettssektoren utgjør barn og unge en vesentlig del av den totale medlemsmassen. Idrett er den største organiserte aktiviteten blant barn og unge, fulgt av ulike typer musikkorganisasjoner.

3.3.4 Aktivitet

Både i St meld nr 27 (1996-97) og i denne tilleggsmeldingen er det fremsatt en målsetting om at det er aktivitet og deltakelse i lokale, frivillige organisasjoner staten ønsker å fremme gjennom sin støtte til det medlemsbaserte virke. Det er videre uttrykt at en gjennom en statlig støtteordning ønsker å være med å tilrettelegge for økt aktivitet i organisasjonene.

Den skisserte støtteordningen søker å nå ut til et bredt spekter av organisasjoner med svært ulike formål og aktivitetsgrunnlag. Det er derfor ikke ønskelig å etablere et entydig innhold for aktivitetsbegrepet.

Når staten ønsker å støtte aktivitet og deltakelse, er utgangspunktet at det er organisasjonenes primæraktiviteter som skal understøttes. Fra Regjeringens side er det viktig at aktivitetene bidrar til å opprettholde og videreutvikle et mangfold i organisasjonslivet. Det er videre et krav at den statlige støtten utelukkende skal benyttes til aktiviteter blant barn og unge.

Selve utformingen av aktivitetene og innholdet i disse er organisasjonens eget anliggende og ansvar. Det vil fra statens side ikke bli gitt detaljerte føringer på hvordan organisasjonene skal tilrettelegge sitt aktivitetstilbud.

3.3.5 Administrativ forankring

Kulturdepartementet vil ha det administrative ansvar for detaljutforming, iverksetting og oppfølging av den nye støtteordningen rettet mot frivillige organisasjoners lokalt forankrede, medlemsbaserte virksomhet.

Norsk Tippings virksomhet er i følge lov om pengespill mv av 28. august nr. 103 1992, underlagt Kulturdepartementet. Kulturdepartementet forvalter også overskuddet fra Norsk Tipping AS til kultur og idrettsformål. Regjeringen mener på denne bakgrunn det er naturlig at en ny støtteordning som har sitt finansielle grunnlag i overskuddet fra Norsk Tipping A/S administreres av dette departementet.

Det er viktig å understreke at det er de frivillige organisasjoners medlemsbaserte virke som utgjør målgruppen for støtteordningen. Det er organisasjonenes arbeid for og blant barn og unge på lokalt nivå fokus skal rettes mot. Barne- og familiedepartementet vil fortsatt inneha et sektorovergripende ansvar for statlig politikk rettet mot barn og unge.

Som omtalt i punkt 3.3.3 vil de statlige overføringene til lokal aktivitet i regi av frivillige organisasjoner favne vidt mht hvilke typer organisasjoner som skal kunne motta støtte. Kulturdepartementet vil kun ha et sektorovergripende ansvar i forhold til støtten til lokale frivillige lag og foreninger.

Den tradisjonelle fag- og sektorfordelingen mellom ulike departementer mht ansvaret for støtte til organisasjonenes sentralorganisasjoner, vil opprettholdes. Det betyr f eks at Barne- og familiedepartementet fortsatt vil ha ansvaret for støtten til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene på sentralt nivå, og at Miljøverndepartementet vil ha ansvaret for grunnstøtten til ulike miljøvern- og friluftslivsorganisasjoners sentralledd.

3.3.6 Kanaler for å nå lokale lag og foreninger

Dersom statlige overføringer til lokalt, frivillig arbeid skal ha ønsket effekt, er en avhengig av at det opprettes formålstjenlige kanaler ned til lagsnivået i organisasjonene. Statlige myndigheter kan ikke selv stå for detaljfordeling av midler til lokale enheter. Det vil være praktisk umulig for en statlig myndighet å forholde seg direkte til flere tusen lokale lag og foreninger. Samtidig vil statlige myndigheter nødvendigvis ikke inneha den kunnskap om lokale forhold som må til for at overføringene skal bli benyttet til det beste for det lokale organisasjonsliv.

Regjeringen tar som utgangspunkt at en i realiteten har to mulige kanaler ned til lokallagene; organisasjonenes sentralledd eller offentlige kanaler, dvs fylkeskommuner/kommuner.

Organisasjonenes nasjonale ledd

Et viktig argument mot å benytte organisasjonenes nasjonale ledd som kanal ned til lokalt basert virke, er at det ville medføre store administrative vanskeligheter for staten å skulle forholde seg til et svært stort antall sentralorganisasjoner gjennom èn støtteordning.

Et annet sentralt poeng i denne sammenheng er at dersom en kanaliserte statlige midler til lokal aktivitet gjennom sentralorganisasjonene, ville den nye støtteordningen være vanskelig å skille fra de eksisterende støtteordninger de ulike departementer administrerer overfor organisasjonenes sentralledd. Det ville kunne skape uklarhet i ansvarsfordelingen departementene i mellom om Kulturdepartementet skulle administrere en støtteordning til sentralorganisasjoner som i andre sammenhenger forholder seg til sine respektive fagdepartementer.

Dersom midlene eventuelt skulle kanaliseres gjennom organisasjonenes sentralledd, ville det måtte være en forutsetning at de i sin helhet skulle tilføres organisasjonens lokallag. Dette her i liten grad vært tilfelle for de eksisterende statlige støtteordninger til frivillig virke. Et problem med å benytte sentral- og paraplyorganisasjoner ville også være at en da ikke ville kunne nå mindre lokale organisasjoner, uten tilknytning til eller uten et nasjonalt ledd. Dette ville være i strid med målsettingen for de statlige overføringene, der det nettopp er det lokalt forankrede aktivitetstilbudet som skal styrkes, uavhengig om organisasjonen som skaper dette tilbudet er tilknyttet en landsomfattende organisasjon eller ikke.

Et dilemma i denne sammenheng ville være at det å pålegge sentralorganisasjonene hvilke deler av en omfattende virksomhet som skal tilgodeses, ville kunne oppfattes som en statlig overstyring av organisasjonenes autonomi.

De ovennevnte punkter viser at det ville være vanskelig å etablere en helhetlig og samordnet statlig politikk overfor lokalt medlemsbasert virke gjennom organisasjonenes nasjonale ledd. Lokale hensyn og interesser bør ivaretas av den myndighet som har mulighet til å samordne lokale tiltak med henblikk på helhet og mangfold.

Fylkeskommunenes og kommunenes rolle

På bakgrunn av det ovennevnte går Regjeringen inn for å benytte de ulike offentlige forvaltningsnivå som kanal ut til lokale, frivillige organisasjoner.

Staten vil i første rekke basere seg på et samarbeid med fylkeskommunene. Regjeringen foreslår at samtlige fylkeskommuner gis et grunntilskudd på 1 mill kroner. De overskytende midlene i støtteordningen, ut over det samlede grunntilskudd på 19 mill kroner, fordeles så per innbygger i målgruppen under 18 år i hvert fylke. Gjennom grunntilskuddet vil en oppnå at samtlige fylkeskommuner sikres et visst nivå på sine disponible midler. En oppnår en viss utjamningseffekt, ved at forskjellen i størrelsen på overføringene fylkeskommunene imellom vil bli mindre enn ved en ren tildeling per innbygger.

Regjeringen ønsker å innføre en todelt ordning for fordelingen av midler fra fylkeskommunen til det lokale foreningsliv:

1. For å oppnå en formålstjenlig fordeling av de statlige overføringene, mener Regjeringen det må utvikles et nært samarbeid mellom fylkeskommuner og kommuner. Kommunene må forutsettes å inneha eller kunne etablere, den kunnskap om det lokale foreningsliv som er nødvendig for å sikre at støtteordningen fyller sin hensikt. Etter at den statlige overføringen er fratrukket fylkeskommunens andel på 5 prosent (jf punkt 2), fastsetter fylkeskommunen økonomiske rammer for kommunene, basert på antall barn og unge i målgruppen i hver kommune. Fylkeskommunen kan eventuelt velge å gi alle kommunene et likt grunntilskudd, før det foretas en fordeling per innbygger i målgruppen.

   Kommunene vil ha et ansvar for å informere lokale lag og foreninger om støtteordningen. Gjennom samhandling med de frivillige organisasjonene må kommunene etablere en oversikt over lag og foreninger som har virksomhet som faller inn under ordningen, og som ønsker støtte til sine aktiviteter.

   En slik oversikt kan fremskaffes ved at demokratisk styrte organisasjoner som arbeider for barn og unge, registrerer seg hos kommunen. Den enkelte organisasjon må i den forbindelse gi en beskrivelse av sitt aktivitetsgrunnlag og sine primære målsettinger. En slik beskrivelse må inneholde et uttrykk for organisasjonens samlede aktivitetsomfang, og et anslag på kostnader forbundet med aktivitetstilbudet til barn og unge. I organisasjonenes anslag av eget aktivitetsomfang bør det inngå en sammenfatning av antall og type aktiviteter som drives for barn og unge, samt antall deltakere i disse aktivitetene.

   På bakgrunn av denne oversikten foretar kommunen en prioritering av de organisasjoner kommunen ønsker skal motta støtte, og fastsetter støttebeløp per organisasjon. Samlet skal innstilt beløp tilsvare størrelsen på kommunens rammetilskudd.

   Regjeringen foreslår at det opprettes en ordning der kommunene sender en oversikt over sine prioriteringer, med støttebeløp per organisasjon, til fylkeskommunen. Fylkeskommunen foretar utbetalingen av støtte til lagene, etter prioriteringen fra den enkelte kommune. Kommunens prioriteringer endres eller overprøves ikke av fylkeskommunen.

2. Regjeringen ønsker å støtte opp om samarbeid mellom lokale organisasjoner og utvikling av det frivillige organisasjonsliv. Det kan dreie seg om samarbeid mellom forskjellige typer organisasjoner, eller mellom to eller flere lokallag med tilhørighet til samme regionale eller nasjonale overbygning.

   Felles for slike samarbeidsformer er at de ofte kan utvikles på tvers av kommunegrenser. Regjeringen ønsker at den enkelte fylkeskommune skal disponere 5 prosent av de statlige overføringene til å følge opp slike interkommunale initiativ og samarbeidsformer.

   Fordelingen av midler bør her foregå etter søknad direkte til fylkeskommunen. Det forutsettes at initiativet til samarbeidsprosjektene kommer fra lokallagene selv. Midlene utbetales direkte til de samarbeidende lokallag. Det er lokallagene,og ikke fylkeskommunale eller regionale paraplyorganisasjoner, som er målgruppen for denne støtteformen.

Det understrekes at den statlige støtten til lokalt, frivillig virke, ikke skal legge føringer på kommunenes frie inntekter. Det er imidlertid en like klar forutsetning at den statlige støtten skal komme i tillegg til, og ikke som erstatning for dagens kommunale støtte til frivillige virke. Regjeringen legger til grunn for sin satsing på lokalt, frivillig virke at kommunale myndigheter fortsatt skal ha et selvstendig ansvar for å støtte opp under det lokale foreningsliv. På samme måte som staten fortsatt vil opprettholde grunnstøtten til sentralorganisasjonene, forutsettes det at lokale myndigheter fortsatt vil ha et ansvar for grunnstøtte til lokale ledd.

Den statlige støtten til lokalt, medlemsbasert frivillig virke, vil være å betrakte som et viktig supplement til den støtte som ytes fra lokale myndigheter. Det vil derfor være i strid med den statlig støtteordningens overordnede målsetting om bedrede rammebetingelser og økt aktivitet i lokalt forankret, medlemsbasert virke, dersom kommunene kutter i sine støtteordninger som følge av de statlige overføringene.

Det er likeledes en klar forutsetning at fylkeskommunen ikke nytter støtten til andre formål enn overføringer til frivillige organisasjoner.

3.3.7 Retningslinjer for tildeling av støtte

Midlene til det lokale virke skal tildeles deltakelse i aktiviteter i regi av frivillige organisasjoner, og som er initiert fra lokallagene selv. Det er viktig å presisere at støtten ikke bør gis til et bestemt formål, fastsatt av offentlige myndigheter. Fylkeskommunene og kommunene må utvises skjønn og fleksibilitet ved prioritering og utbetaling av støtte, der det avgjørende vil være i hvilken grad de beskrevne aktiviteter vurderes til å kunne bidra til økt aktivitet og deltakelse i lokallagene, samt at initiativet til og ansvaret for utviklingen av innholdet i aktivitetstilbudet er forbeholdt organisasjonene selv.

Kommunene tillegges stor grad av frihet ved vurdering av hvilke organisasjoner og aktiviteter som skal prioriteres. Det er kommunene som vil ha kjennskap til de lokale forhold, og som best vil kunne vurdere hvilke organisasjoner som bør støttes for å nå en overordnet målsetting om økt aktivitet og deltakelse i organisasjonslivet.

Fra statens gis visse retningslinjer for den prioriteringen som skal finne sted i kommunene. Dette for å etablere enkelte overordnede prinsipper for tildeling av støtte som samsvarer med målsettingene for hele støtteordningen.

Det mest sentrale aspekt staten ønsker vektlagt, er at det er organisasjonens primæraktiviteter og utvikling av disse som skal være støtteordningens siktemål.

Kommunens prioriteringsliste må sikre et aktivitetsmangfold. Det er viktig at ulike typer organisasjoner stimuleres slik at støtteordningen kan bidra til et variert organisasjonsliv i en kommune. I dette ligger det også et ønske om at en sikrer at det i lokalmiljøet legges vekt på at alle grupper barn og unge får muligheten til aktiv deltakelse i organisasjonslivet.

Det er videre viktig å understøtte utvikling av aktiviteter som gjennomføres med en grad av brukermedvirkning. Med det menes aktiviteter der barn og unge selv er med på styre innholdet, gjennom medvirkning i organisatoriske beslutningsprosesser. Regjeringen mener det er viktig at de støtteberettigede organisasjonene ikke kun tilrettelegger aktiviteter for barn og unge, men også inkluderer disse gruppene i utviklingen av organisasjonene og deres aktivitetstilbud. Et demokratisk fundert, frivillig organisasjonsliv, betinger at organisasjonenes ikke utvikler seg i retning av utelukkende å være tilbydere av et aktivitetstilbud (service overfor brukere/kunder).

Innenfor deler av organisasjonslivet er et betydelig frafall i løpet av ungdomsårene. Aktivitetstilbud rettet mot de øvre aldersklasser i målgruppen bør derfor vurderes spesielt, med referanse til lokale forhold.

3.3.8 Støtteform

St meld nr 27 (1996-97) slår fast at statlige overføringer til frivillige organisasjoners medlemsbasert virke bør gis som grunnstøtte. Det vil si at de statlige midlene gis uten spesifikke krav om bestemte anvendelsesområder. Denne støtteformen vil opprettholdes og videreutvikles overfor organisasjonenes sentralledd. Staten skal formulere sine overordnede forventninger til anvendelsen av grunnstøtten. Disse vil være knyttet til målsettinger knyttet til deltakelse, aktivitet og demokrati på et overordnet plan. Staten skal i liten grad legge føringer på hvordan organisasjonene søker å nå disse overordnede målsettingene, og på hvilke aktiviteter organisasjonene bedriver. Det er viktig at støtteordninger blir utformet slik at frivillige organisasjoner fortsatt er sikret en fri og uavhengig stilling i samfunnet. Det må således trekkes et skille mellom forventninger av en mer overordnet karakter, og klart spesifiserte betingelser som er et vilkår for statlig støtte.

Det vil være vanskelig å etablere et tilskuddssystem der staten bidrar med direkte finansiell støtte til hele spekteret av frivillige organisasjoner gjennom en grunnstøtte til lokallagene, og som samtidig vil være en reell styrking av lokallagenes økonomiske vilkår. Et rundsumstilskudd til alle lokale foreninger som vil være av reell betydning for lagenes samlede økonomiske situasjon, vil kreve økonomiske overføringer av en størrelsesorden det ikke er dekning for over statsbudsjettet eller fra overskuddet til Norsk Tipping A/S. Denne type overføringer vil derfor være et lite formålstjenlig statlig virkemiddel både i forhold til å legge til rette for økt aktivitet og deltakelse, og som bidrag til bedret økonomi i lokallagene.

Det er likevel viktig å holde fast på at støtte til medlemsbasert virke i utgangspunktet ikke skal være knyttet opp til krav om bestemte anvendelsesområder. Prinsippet om en grunnstøtte må gjelde også for lokalt orientert medlemsbasert virke. Kommunene må ut fra en helhetsvurdering avgjøre hvilke støtteberettigede organisasjoner som skal motta statlige midler ut fra de skisserte, overordnede retningslinjene, uten å gå inn på detaljkrav om hvordan organisasjonens aktiviteter skal drives.

Den skisserte støtteformen vil skille seg fra det som i St meld nr 27 (1996-97) benevnes som aktivitetsstøtte, ved at den ikke nødvendigvis innebærer noen form for målrettet samvirke mellom lokale organisasjoner og det offentlige. Det verdibaserte samvirke, slik det er definert i St meld nr 27 (1996-97), kjennetegnes ved at organisasjoner gis støtte for at de skal gis anledning til å realisere nærmere angitte mål. I stortingsmeldingen heter det videre (s. 34):

«Samvirke kan være initiert av organisasjonen og ha sitt utspring i dens virke, særegne verdier eller driftsmåter. Men utgangspunktet kan også være at forvaltningen ønsker å ta i bruk det som er særpreget og annerledes ved frivillig virke, og benytte disse egenskapene til realiseringen av felles mål . . . ... Samvirketiltak kan sees som «spleiselag» mellom staten og organisasjonene: samlede anstrengelser for å nå felles mål.»

Støtten til lokale lag vil også skille seg klart fra tiltak der offentlige myndigheter kjøper tjenester av frivillige organisasjoner (fortjenestefri velferdsproduksjon).

3.3.9 Kontroll

Kontrollen av statlige overføringer til lokalt, medlemsbasert virke vil ha som formål å undersøke hvorvidt midlene har blitt brukt i tråd med statens overordnede målsettinger.

I St meld nr 27 (1996-97) heter det at generelt bør ikke kontrollordninger føre til at de frivillige organisasjonene tvinges til endre sin struktur eller sin grunnleggende virkemåte. Dette er et særlig viktig prinsipp når støtten ytes direkte til lokallag der det ikke kan forventes at det er samme administrative kapasitet som i organisasjonenes sentralledd. Det vil være i strid med hensikten bak støtten til lokale, frivillige foreninger dersom kontrollordningene skulle medføre uforholdsmessig store administrative belastninger og en unødvendig byråkratisering av lokallagene. Det er videre en viktig presisering at staten ikke har ønske om å kontrollere innholdet i de aktiviteter som de frivillige organisasjonene bedriver. Offentlige myndigheter skal ikke søke å styre organisasjonene i forhold til hva som er deres primæraktiviteter og hvordan disse skal utvikles.

Staten, og andre offentlige myndigheter, har likevel et legitimt kontrollbehov i forhold til anvendelsen av den offentlige støtten. Det legges derfor opp til en ordinær kontroll av regnskap i lokallagene. Denne form for rapportering gir imidlertid ikke nødvendigvis særlig god informasjon i forhold til målsettingen som ligger til grunn for støtten. Det vil derfor være naturlig å etterspørre en form for rapportering i forhold til de overordnede målsettingene som utgjør grunnlaget for støtten. Mal for en slik rapportering må ikke legges på et nivå som medfører urimelige administrative belastninger for det enkelte lokallag.

Et viktig rapporteringsansvar tillegges kommunen. Det bør utarbeides en rapport til fylkeskommunen om den samlede bruken av midler i organisasjonene som har mottatt støtte innen kommunen. Det vil være kommunens oppgave å ta rede på aktivitetsomfang, og virkninger av den statlige støtten, i de lag og foreninger som har mottatt støtte. Dette fordrer en form for tilbakemelding om anvendelsen av midlene fra det enkelte lokallag. De frivillige lagene som har mottatt støtte bør derfor utforme en rapport med en vurdering av den effekt det statlige tilskuddet har hatt på organisasjonens økonomiske stilling, og hvilken betydning midlene har hatt for det samlede aktivitetstilbud og - omfang for den aktuelle aldersgruppen.

Kulturdepartementet mottar rapporter med nøkkelinformasjon fra fylkeskommunen på bakgrunn av innrapportering fra den enkelte kommune.

Fra statlig hold bør tilskuddsordningen følges opp gjennom evalueringer eksempelvis i form av case-studier (en kommune, eller et lokallag). Fokus for slike studier kan både settes på spørsmålet om statlige overføringer har den ønskede virkning i forhold til aktivitets- og deltakelsesnivå, og på en etterprøving av om statlig støtte har hatt en reell betydning for lagenes samlede økonomiske situasjon.

En statlig støtteordning rettet mot lokale frivillige organisasjoner er et nytt konsept. Regjeringen mener derfor at også hele støtteordningen bør evalueres. En slik større evaluering vil kunne gjennomføres etter at støtteordningen har virket i tre til fem år. Evalueringen bør anlegges så bredt at den omfatter både en analyse av de tekniske sider ved støtteordningen (kriterier, operasjonalisering av målsettinger), samt vurderinger av virkninger i forhold til overordnede målsettinger, og eventuelle utilsiktede virkninger på organisasjonenes virke- og interesseområder. Et sentralt moment i en større evaluering vil være en vurdering av økonomiske, kostnadsmessige og administrative forhold ved ordningen, herunder en vurdering av hensiktsmessigheten av de kanaler som benyttes for å nå lokale lag og foreninger. Ved en evaluering vil det også være interessant å innhente dokumentasjon på hvilke typer organisasjoner som mottar tilskudd gjennom støtteordningen.

3.4 Skatte- og avgiftsregler

Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1999 gi en vurdering av skatte- og avgiftsreglene for frivillige organisasjoner. I den forbindelse vil Regjeringen også vurdere en fradragsordning for gaver til frivillige organisasjoner.

3.5 Andre tiltak

Regjeringen ser positivt på at frivillige organisasjoner engasjerer seg i arbeidet for å skape et bedre oppvekstmiljø, også blant uorganisert ungdom. Det er ønskelig at kommunene, ut fra lokale forhold, tar initiativ til dialog og samarbeid om tiltak som kan bekjempe negative trekk i ungdomsmiljøene, bl a ungdomsstyrte aktiviteter mot vold, mobbing, rus og rasisme. Slik kan det skapes et samspill mellom frivillig, medlemsbasert organisasjonsarbeid og offentlige myndigheter, som bl a kan bruke Utviklingsprogrammet for styrking av oppvekstmiljøet, i arbeidet for å nå det felles mål om et styrket ungdomsmiljø.

Utviklingsprogrammet for styrking av oppvekstmiljøet administreres av Barne- og familiedepartementet. Programmet vil komme i tillegg til den skisserte støtteordningen til lokalt, medlemsbasert virke som administreres av Kulturdepartementet.