5 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning

Norges eksportkontroll bygger i stor grad på det internasjonale samarbeidet på dette området og de forpliktelser som deltakerlandene har påtatt seg gjennom dette. De fleste industriland, og dermed de største leverandører av sensitive varer og teknologi, deltar i samarbeidet. Samarbeidet omfatter i første rekke kontroll med flerbruksvarer, men enkelte av de multilaterale eksportkontrollregimene har også vedtatt kontroll-lister som omfatter våpen og militært materiell. Slike våpenlister er dekket av liste I i det norske eksportkontroll-systemet, mens liste II beskriver flerbruksvarer.

I løpet av de siste årene har multilateral eksportkontroll blitt et viktig virkemiddel i arbeidet for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen og oppbygging av konvensjonell militær kapasitet som kan true stabiliteten og sikkerheten i et område. Dette arbeidet har høy politisk prioritet, og leverandørlandenes samarbeid er blitt betydelig intensivert gjennom de siste årene. De multilaterale eksportkontrollregimene er ikke juridisk bindende, men politisk forpliktende. Ved å delta i samarbeidet påtar landene seg en politisk forpliktelse til å implementere de vedtak og retningslinjer som gjelder for det enkelte regimet gjennom nasjonale lover og regler. Enkelte av de multilaterale eksportkontrollregimene representerer et samarbeid som er utviklet for å fremme målsetningene i internasjonale, folkerettslige traktater som begrenser eller forbyr ulike våpentyper. For masseødeleggelsesvåpen gjelder Traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC).

Det er etablert fem internasjonale eksportkontrollregimer, og Norge deltar i alle. Australia-gruppen (AG) har som formål å hindre spredning av kjemiske og biologiske våpen. Regimet for kontroll av missilteknologi (MTCR) søker å hindre spredning av missiler som kan levere masseødeleggelsesvåpen. Nuclear Suppliers Group (NSG) og Zangger-komiteen kontrollerer kjernefysisk materiale og relatert høyteknologi. The Wassenaar Arrangement (WA, Wassenaar-samarbeidet) retter seg mot destabiliserende oppbygging av konvensjonelle våpen og sensitiv høyteknologi.

Deltakelse i de multilaterale eksportkontrollregimene stiller krav til et effektivt nasjonalt eksportkontrollsystem i deltakerlandene, samt politisk vilje til å gjennomføre de vedtak som blir fattet i regimene. Et felles trekk for regimene er at de utarbeider kontroll-lister - lister over produkter og teknologi som skal omfattes av eksportkontrollen. Det foregår en omfattende utveksling av informasjon mellom deltakerlandene om faktisk eksport, foretatte nektelser, om sluttbrukere og prosjekter det er knyttet særlig bekymring til i spredningssammenheng, og om anskaffelsesmetoder. I lys av den raske teknologiske utvikling stilles det store krav til den nasjonale ekspertise å holde kontroll-listene oppdatert til enhver tid. Tekniske eksperter fra medlemslandene samarbeider om revisjon av listene. Også nasjonale sikkerhetspolitiske overveielser legges til grunn i vurderingene av om visse produkter eller teknologi-områder skal kontrolleres.

Fra 32 til 40 land deltar i de ulike multilaterale eksportkontrollregimene, bl.a. alle de store industrilandene. En oversikt over deltakelsen i regimene er vedlagt (vedlegg 3).

Wassenaar-samarbeidet

Wassenaar-samarbeidet (The Wassenaar Arrangement, WA) trådte i kraft 1. november 1996. Det har har 33 medlemsland, og et sekretariat som ligger i Wien. Regimet kontrollerer eksport av konvensjonelle våpen og sensitiv høyteknologi (flerbruksvarer). Samarbeidet i WA kan fremdeles sies å være i en innledende fase.

Ved etableringen ble det vedtatt et grunndokument (Initial Elements) som angir retningslinjene for arbeidet i etableringsfasen. Dokumentet etablerer detaljerte prosedyrer for informasjonsutveksling mellom deltakerlandene om deres eksporttillatelser og nektelser, samt retningslinjer for å sikre en mest mulig ensartet eksportkontrollpraksis for varer som er beskrevet på WA-listen. Hovedformålet er å forebygge at det blir bygget opp destabiliserende militær slagkraft i et område. Foruten å rapportere om faktisk eksport og lisensnektelser, utveksler man opplysninger om konkrete land eller områder som det knytter seg særlig bekymring til. I 2000 konsentrerte WA-landene seg særlig om situasjonen i Vest- og Sentral-Afrika og flyten av håndvåpen inn i konfliktområdene der. Det er enighet om ikke å eksportere våpen til disse områdene. Man har også drøftet hvordan WA kan bidra til økt etterlevelse av våpenembargoer vedtatt av FN, EU eller OSSE.

Fra norsk side arbeider man aktivt for større åpenhet omkring handelen med konvensjonelle våpen og støtter forslag om økt informasjonsutveksling ved å utvide rapporteringsplikten til å omfatte flere kategorier våpen og militært materiell enn det rapporteres om i dag. Det har ikke lykkes å oppnå enighet om slik styrking av rapporteringsplikten. Norge er blant de landene som deltar i en frivillig ordning med utvidet rapportering basert på disse forslagene inntil det er mulig å oppnå full oppslutning om utvidet rapporteringsplikt for alle deltakerne i WA.

I 2000 ble det oppnådd enighet om grunnlaget for et globalt oversiktsdokument med omforent syn på konflikter og konfliktpotensiale i ulike regioner, med utgangspunkt i nasjonale innspill. Dokumentet skal oppdateres regelmessig. Over tid er målsetningen at det globale oversiktsdokumentet skal fungere som et rammeverk for å utvirke en mer enhetlig praksis fra WA-landenes side ved implementeringen av nasjonale bestemmelser om utførsel av konvensjonelle våpen og relevante sensitive flerbruksvarer.

Et norsk forslag om å etablere en felles forståelse om ønskelige minstestandarder for nasjonal lovgivning om kontroll med våpenformidling, har fått bred støtte. På WAs plenumsmøte i desember 2000 ble det oppnådd enighet om å fortsette informasjonsutvekslingen om WA-landenes nasjonale lovgivning, deres praksis og erfaring med hensyn til våpenformidling, med sikte på å identifisere en felles forståelse samt å diskutere hvilke kontrolltiltak som kan benyttes for å kontrollere formidlingsvirksomhet.

Norge spiller en aktiv rolle i den løpende revisjon av kontroll-listene for å sikre at Wassenaar-samarbeidet best mulig kan oppnå de intensjoner som har ligget til grunn siden opprettelsen. I 2000 var det enighet om å innføre lettelser i eksportkontrollen knyttet til kryptoprogramvare som defineres som «massemarkedsprodukter», og det diskuteres en vesentlig liberalisering innen eksportkontroll av datamaskiner og mikroprosessorer.

Kontroll med spredning av missilteknologi

Regimet for kontroll med missilteknologi (Missile Technology Control Regime, MTCR), ble etablert med utgangspunkt i G7-landene i 1987, og Norge kom med i 1990. Til nå er MTCR det eneste internasjonale forum som har som formål å hindre spredning av leveringsmidler for masseødeleggelsesvåpen. Som ledd i arbeidet med å styrke dette arbeidet har MTCR-landene fremforhandlet et utkast til en internasjonal adferdskodeks mot missilspredning (ICOC). Ambisjonen er at kodeksen skal kunne bli normgivende på verdensbasis. For dette formålet er det ønskelig å løsrive ICOC fra MTCR, slik at det fremstår som et selvstendig, multilateralt instrument. I 2001 tas det sikte på å arbeide for bred internasjonal tilslutning til kodeksen, og for at den skal kunne lanseres som en egen multilateral ikke-spredningsmekanisme så snart som mulig.

Eksportkontroll av kjernefysisk materiale og produkter

Det eksisterer to regimer for kjernefysisk-relatert eksportkontroll: Nuclear Suppliers Group (NSG) og Zangger-komiteen. Ikke-spredningsavtalens (NPT) artikkel III.2 krever at partene skal sikre at man ikke eksporterer materiale som kan benyttes til utvikling av kjernefysiske våpen. Zangger-komiteen ble opprettet i 1971 som en arbeidsgruppe under NPT for å sikre en mest mulig enhetlig fortolkning av denne artikkelen. I 1976 gikk en rekke land sammen og dannet NSG fordi man ønsket en mer omfattende eksportkontroll med kjernefysiske produkter og materiale enn den Zangger-komiteen kunne definere på grunnlag av de begrensningene som fantes i NPTs artikkel III.2. I NSG samordner man eksportkontrollen for alt materiale, produkter og teknologi som kan benyttes til produksjon av kjernefysiske sprengmekanismer.

I år 2000 var det tredve år siden Ikke-spredningsavtalen for kjernefysiske våpen (NPT), trådte i kraft. Avtalen anses som det viktigste enkeltstående avtaleverket på rustningskontrollområdet, og avtalepartene forpliktet seg til å underlegge sine sivile kjernefysiske installasjoner kontroll av Det internasjonale atomenergibyrå (IAEA). Det pågår fortsatt en prosess for å styrke disse forpliktelsene ytterligere. I alt 187 land har sluttet seg til NPT; bare Cuba, India, Israel og Pakistan står utenfor. Av disse har Cuba undertegnet heldekkende sikkerhetskontrollavtale med IAEA, inkludert Tilleggsprotokollen. Hvert femte år holdes det såkalte tilsynskonferanser for avtalen, og i 1995 ble den forlenget på ubestemt tid. Utfallet av tilsynskonferansen våren 2000 var bedre enn forventet, bl.a. ved at kjernevåpenmaktene påtok seg en utvetydig forpliktelse til total eliminering av sine kjernevåpenarsenaler. Det ble også enighet om en rekke praktiske skritt for systematiske og gradvise tiltak for gjennomføring av avtalens Artikkel VI om bl.a. kjernefysisk nedrustning. Videre ble det oppnådd enighet om en viss styrking av den videre tilsynsprosessen ved å gjøre den mer strukturert og fokusert.

Under konferansen ble det fremlagt en rekke omfattende og ambisiøse forslag om styrking av den kjernefysiske eksportkontrollen. Det viste seg imidlertid vanskelig å oppnå enighet om disse. Allikevel ble det enighet om å ta inn flere tekster om eksportkontroll i sluttdokumentet, og totalt sett vurderes resultatet som positivt. Sluttdokumentet fra NPT 2000 bekreftet formuleringene i sluttdokumentet fra 1995-konferansen om betydningen av eksportkontroll og IAEAs sikkerhetskontroll. Dessuten ble det tatt inn en ny henvisning til behovet for nasjonale bestemmelser og reguleringer for å sikre at kjernefysisk materiale og kjernefysisk-relaterte flerbruksvarer ikke leveres i strid med bestemmelsene i NPT, og som oppfordrer stater som ikke allerede har slike reguleringer i sin lovgivning til å etablere slike. Sluttdokumentet fastslår også at NPT-statene skal forsikre om at deres eksport av visse typer kjernefysisk relatert utstyr, teknologi og materiale som har flerbrukspotensiale, ikke skal bidra til utvikling av kjernevåpenprogrammer. Dette innebærer en betydelig styrking av eksportkontrollen relatert til NPT-avtalen, da selve avtalen ikke omfatter flerbruksvarer. Det slås videre fast at det er den enkelte stats ansvar å forsikre seg om at alle leveranser er i overensstemmelse med forpliktelsene i NPT-avtalen. Sluttdokumentet inneholder også et punkt som gir politisk aksept for at eksportkontrollregimenes kontroll-lister skal oppdateres regelmessig for å sikre at de er i pakt med den teknologiske utvikling.

Selv om forslagene om styrket eksportkontroll ikke ga full uttelling, er det positivt at bl.a. Kina aksepterte en stadfesting av artikkel 12 fra sluttdokumentet fra 1995 om at det skal stilles krav om heldekkende sikkerhetskontrollavtale med IAEA som betingelse for leveranser av kjernefysisk materiale. Dette siste punktet har vært særlig viktig for Norge.

IAEA sikkerhetskontrollavtaler - Tilleggsprotokollen

Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) i Wien har en nøkkelrolle når det gjelder gjennomføringen av tiltak for å sikre at nukleært materiale og utstyr ikke blir brukt til militære formål. Av særlig viktighet er byråets sikkerhetskontrollavtaler med en rekke land, de såkalte «safeguards»-avtaler, som alle kontraherende parter til Ikkespredningsavtalen (NPT) er pliktig til å inngå. Norge inngikk en slik avtale med IAEA allerede i 1972. Etter Gulfkrigen ble det oppdaget at Irak til tross for sin sikkerhetskontrollavtale med IAEA i hemmelighet hadde forsøkt å utvikle kjernefysiske våpen. IAEAs styre tok etter dette initiativ til en styrking av sitt regime for sikkerhetskontroll av nukleært materiale, noe som ledet til fremforhandling av en modell for tilleggsprotokoller til de enkelte lands sikkerhetskontrollavtaler. Etter modellen vil tilleggsprotokollene forplikte partene til en betydelig grundigere deklarasjon av aktivitet knyttet til kjerneteknisk virksomhet og gir IAEA rett til uavhengig verifikasjon av at deklarasjonen er korrekt. Dette kan gjøres ved inspeksjoner på kort varsel, prøvetaking i miljøet i og rundt anlegg m.v.

En tilleggsprotokoll til Norges sikkerhetskontrollavtale av 1972 trådte i kraft 16. mai 2000. De nødvendige deklarasjoner under tilleggsprotokollen om norsk nukleær aktivitet ble oversendt IAEA i november 2000. Norge var det niende land som en slik avtale trådte i kraft for.

Tilleggsprotokollen vil for Norge innebære økt kontroll av nukleære anlegg og tilgrensende områder. Internasjonalt vil slike tilleggsprotokoller bidra til å styrke IAEAs sikkerhetskontrollarbeid og gi bedre mulighet for oversikt over staters totale nukleære aktivitet, for derved på et tidlig stadium å kunne oppdage eventuelle hemmelige kjernevåpenprogrammer. Det er derfor maktpåliggende at flest mulig land inngår slike tilleggsprotokoller. Per 30. mars 2001 har 55 land undertegnet tilleggsprotokoller, mens bare 19 av disse er trådt i kraft. IAEA har derfor nå satt i gang en kampanje for å få flere land til å undertegne og implementere slike tilleggsprotokoller.

Kontroll med immateriell teknologioverføring

Gjennom de siste årene har eksportkontrollregimene tatt initiativer for å utrede hvordan utfordringene med hensyn til å kontrollere immaterielle teknologioverføringer kan møtes. Slik overføring av sensitiv teknologi eller kunnskap kan bl.a. skje gjennom undervisning eller ved bruk av elektroniske media, for eksempel Internett. Immaterielle teknologioverføringer er meget vanskelige å kontrollere, og første skritt er å kartlegge overføringsmetoder og vurdere kontrollerbarheten, og på det grunnlag utvikle kontrolltiltak. I den norske eksportkontroll-lovgivningen omfattes immaterielle teknologioverføringer av det generelle regelverket. Slike overføringer krever tillatelse fra Utenriksdepartementet på samme måte som annen eksport av produkter, teknologi og tjenester omfattet av kontroll-listene.

EUs adferdskodeks

EU vedtok i 1998 en adferdskodeks for våpeneksport («Code of Conduct»). Målet med adferdskodeksen er å sikre en felles minimumsstandard ved vurderingen av våpeneksport fra EU-land. Kodeksen gir generelle retningslinjer, og et hovedsyn er at forsvarsmateriell som eksporteres ikke skal brukes til intern undertrykking, til ekstern aggresjon eller bidra til regional ustabilitet. Kodeksen vil også komme til anvendelse ved eksport av flerbruksvarer til militær mottaker.

For å sikre større åpenhet om våpeneksporten er det etablert en notifikasjonsprosedyre mellom EU-landene. Land utenfor EU-kretsen er ikke invitert til å delta i notifikasjonsprosedyren, men er oppfordret til å slutte seg til prinsippene i adferdskodeksen. Norge har sluttet seg til målsettingen for EUs adferdskodeks. Det norske regelverket og norsk praksis i våpeneksportspørsmål er klart innenfor rammen av standardene i EUs kodeks, og tilslutningen innebærer intet til hinder for at Norge kan føre en mer restriktiv praksis enn kodeksen krever.

FN-registeret for konvensjonelle våpenoverføringer

De Forente Nasjoners generalforsamling vedtok i desember 1991 en resolusjon som oppfordret medlemslandene om fra og med 1992 å rapportere årlig om sin eksport og import av tyngre konvensjonelle våpen til et eget FN-register over våpenoverføringer. Registeret inneholder opplysninger om følgende syv våpenkategorier: stridsvogner, pansrede stridskjøretøyer, tungt artilleri, jagerfly, angrepshelikoptre, krigsskip og missiler/missilplattformer. FN-registeret for konvensjonelle våpenoverføringer er ment å skape økt åpenhet om internasjonal våpenhandel. Registeret har imidlertid svakheter og gir ikke et fullstendig bilde av den internasjonale handelen med konvensjonelle våpen. Ennå er det under halvparten av FNs medlemsland som rapporterer regelmessig til registeret. Blant disse er imidlertid nesten alle de store eksportører av tyngre konvensjonelle våpen og de fleste store importland. Norge støtter aktivt initiativer som er tatt for å utvide FN-registeret til å omfatte flere våpenkategorier.

Sanksjonsvedtak i FNs Sikkerhetsråd. Andre vedtak om embargo

For gjennomføring av bindende vedtak om fullstendig eller delvis handelsembargo mot visse land gjort av FNs Sikkerhetsråd, blir det i hvert tilfelle utarbeidet forskrifter med hjemmel i lov av 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av vedtak i De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd. På denne måten blir Sikkerhetsrådets vedtak gjort til norsk rett.

Pr. 31. desember 2000 gjaldt hel eller delvis våpenembargo basert på sanksjonsvedtak i Sikkerhetsrådet for følgende land: Angola, Etiopia og Eritrea, Irak, Jugoslavia, Liberia, Sierra Leone og Somalia. I tillegg til disse vedtakene, som betinger gjennomføring i norsk rett, følger Norge såkalte ikke-bindende vedtak om våpenembargo mot Afghanistan 1, Armenia, Azerbajdzjan og Jemen.

I tillegg til ovennevnte vedtak om sanksjoner i FNs Sikkerhetsråd har OSSE gjort vedtak om å innføre våpenembargo i tilknytning til konflikten omkring Nagorno Karabakh, og som medlem følger Norge dette vedtaket. Norge har dessuten sluttet seg til en rekke beslutninger fattet av EU om våpenembargo mot visse land. Disse implementeres på norsk side på grunnlag av det eksisterende nasjonale regelverk.

Håndvåpen

Norge fører en svært restriktiv politikk for eksport av håndvåpen. Eksportkontroll og ulovlig internasjonal handel med håndvåpen står på dagsordenen i flere internasjonale fora, deriblant FN, EU, OAS (Organisasjonen av amerikanske stater), ECOWAS (Det økonomiske fellesskapet av vestafrikanske stater), og i Wassenaar-samarbeidet. Disse ulike organisasjonene driver blant annet med kartlegging og forskning, informasjonsutveksling, utarbeidelse av retningslinjer og adferdskodekser, samt med produktregistrering og merkesystemer for våpen og ammunisjon. Det er særlig viktig å begrense de illegale overføringene av håndvåpen som etter enkelte beregninger utgjør ca. halvparten av alle overføringer av slike våpen. Internasjonalt finnes det ingen felles etablert oppfatning av hvordan det er mest hensiktsmessig å hindre spredning og ulovlig omsetning av håndvåpen, og det eksisterer få forpliktende internasjonale kontrollmekanismer for salg og overføring av slike våpen.

Norge har gitt økonomisk støtte til moratoriet på produksjon, import og eksport av håndvåpen i Vest-Afrika, som ble inngått av ECOWAS-landene 31. oktober 1998. Forbudet gjelder for tre år, og er det mest omfattende internasjonale tiltak til nå for å redusere antallet håndvåpen. Fra norsk side har man også bidratt økonomisk til etableringen av et sekretariat som skal overvåke at moratoriet blir etterlevet. Norge støtter arbeidet med tilsvarende regionale og subregionale ordninger andre steder. Det er aktuelt å støtte enkeltland og regioner i arbeidet med styrking av grensekontroll, samt kartlegging, registrering, merking og opplæring.

Det legges dessuten vekt på å sette i verk tiltak for innsamling av overskuddsvåpen etter avslutning av væpnede konflikter. Norge arbeider for at det i forbindelse med internasjonale fredsoperasjoner gis mandat og ressurser til å ta del i slik demobilisering og innsamling av våpen.

Problemet med håndvåpen i konfliktområder er nært knyttet til utviklingsspørsmål. Utjevning av ulikheter mellom ulike grupper og tiltak for konfliktforebygging kan være viktige elementer i en bred strategi for å hindre at håndvåpen blir brukt til grove overgrep i og etter konfliktsituasjoner. Det er viktig at det på et tidlig tidspunkt innledes dialog og samarbeid med land som står overfor en mulig voldelig konflikt når det har vært store overføringer av våpen til området.

Norge arrangerte 13.-14. juli 1998 en internasjonal konferanse som samlet 21 land i Oslo. Der ble man enige om tiltak for den videre prosessen for å hindre spredning av håndvåpen. Erklæringen fra Oslo-konferansen er det eneste dokumentet om håndvåpen som land i alle regioner i verden har sluttet seg til.

Norske frivillige organisasjoner og forskningsinstitutter har gått sammen om en aksjon for å rette søkelyset på overføringer av håndvåpen (Norwegian Initiative on Small Arms Transfers - NISAT). Regjeringen har bevilget midler til dette initiativet. NISAT konsentrerer sin innsats om regionale tiltak og humanitære spørsmål, og er blitt en av de ledende frivillige organisasjonene som arbeider med håndvåpenspørsmål internasjonalt.

En FN-konferanse om håndvåpen vil bli avholdt i juli 2001, og den internasjonale oppmerksomhet omkring håndvåpenproblematikken er vinteren og våren 2001 konsentrert om forberedelsene til denne konferansen. Det arbeides for at konferansen skal vedta en internasjonal handlingsplan for bekjempelse av ulovlig handel med håndvåpen. Allerede under det forberedende arbeid er det skapt forståelse for at dette problemet må søkes løst i et bredt internasjonalt samarbeid.

EU vedtok i desember 1998 en felles handling om håndvåpen («Joint Action on Small Arms»). Norge har sluttet seg til denne. Bakgrunnen for dette vedtaket er det internasjonale samfunns bekymring over den stadig økende spredning av håndvåpen og lette våpen, særlig i land og områder preget av konflikter og uro. Hovedmålene med EUs felles handling er å søke å bekjempe destabiliserende opphopning og spredning av håndvåpen, bidra til å redusere beholdningen av håndvåpen og lette våpen til landets legitime forsvarsbehov, samt å tilby bistand for å løse problemer som har oppstått som følge av våpenoppbyggingen.

Ulovlig våpenhandel

Innen FN, EU og i det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet pågår drøftinger med sikte på å utvikle tiltak mot ulovlig våpenhandel. Mange av de væpnede konflikter i verden - som i Afghanistan, i Afrika og på Balkan - blir mer blodige og langvarige gjennom tilførsel av smuglede våpen. Det er en viktig og prioritert oppgave å utvikle mekanismer for å bekjempe denne virksomheten. Dette må skje ved at våpenproduserende land viser ansvar og vilje til å utøve bedre kontroll over egen eksport, og ved at man får større viten om anskaffelsesmetoder, våpenmeglere og andre mellommenn, frontselskaper osv. I de multilaterale eksportkontrollregimene utveksles informasjon, også etterretningsinformasjon, som ledd i kampen mot ulovlig våpenhandel.

Viktig også i denne sammenheng er adekvat lovgivning og et effektivt eksportkontrollapparat. Norge har bistått en rekke land med å etablere lovverk og styrke eksportkontrollsystemet, herunder de baltiske land og flere av de nye demokratier i Sentral- og Øst-Europa samt tidligere SUS-stater.