2 Grensehindringer mellom de nordiske land

Det finske formannskapet i det nordiske regjeringssamarbeidet i 2001 sørget for et fornyet fokus på enkeltmennesket i det nordiske regjeringssamarbeidet. Det folkelige fundamentet i samarbeidet ble igjen tydeliggjort gjennom et konsekvent perspektiv som satte den enkelte borgers nordiske muligheter og rettigheter i søkelyset. Som et ledd i denne prosessen nedsatte samarbeidsministrene et fellesnordisk utvalg under ledelse av Finlands ambassadør i Norge, Ole Norrback, for å se på betydningen av grensehindringer mellom de nordiske land. Arbeidsgruppens rapport (Norrback-rapporten, «Nordboernes rettigheter») viste med all tydelighet at det fortsatt er betydelige hindringer for alle former for bevegelse av mennesker og menneskelig aktivitet mellom de nordiske land. Norge tilla i sitt nordiske formannskap i 2002 behandlingen av Norrback-rapporten stor vekt, og årets svenske formannskap har gjort nordisk integrasjon til sin hovedsak.

Grensehinderproblematikken er på ingen måte ny i det nordiske samarbeidet. Det har vært gjort en rekke innsatser for å identifisere og rydde av veien hindringer mellom landene for å forenkle hverdagslivet for de titusenvis av mennesker som hvert år flytter, pendler, investerer, sykebehandles, studerer osv i et annet nordisk land. Det sier en hel del om det nordiske samarbeidets suksess i innbyggernes øyne når de blir så overrasket over og har så liten tålmodighet med at det fortsatt finnes nordiske grensehindringer. Denne svært positive grunnholdningen gjør at hindringene oppfattes som unødig byråkrati og fremstilles som illustrasjoner på at det nordiske samarbeidet ikke holder tritt med den moderne, globaliserte hverdag hvor særlig informasjon flyter uhindret over alle grenser. Dermed kan holdningen til det nordiske samarbeidet raskt svinge fra det positive til det negative, og dette viser betydningen av å gjøre framskritt i arbeidet mot grensehindringer som kan ivareta det nordiske samarbeidets relevans og troverdighet overfor hver og en av våre innbyggere.

En annen konsekvens av at Nordens innbyggere tar den nordiske integrasjonen som en selvfølge, er at de ofte ikke selv på forhånd undersøker hva som må til for å unngå problemer ved grenseoverskridende virksomhet. Faktum er at mye ligger til rette for problemfri virksomhet gjennom eksisterende nordiske avtaler og ordninger hvis man gjør de nødvendige forberedelser. Informasjon er i det hele tatt trolig den viktigste enkeltfaktor i forbindelse med grensehindringer, og denne erkjennelsen har gjort at Ministerrådet har lagt stor vekt på dette i oppfølgingen av Norrback-rapporten. Ministerrådets fremste redskap i den forbindelse er Hallo Norden, som ved sine fem nasjonale kontor - og en sentral koordineringsenhet ved sekretariatet i København - har til oppgave å vise de nordiske innbyggerne veien til riktig kilde for informasjon om den aktivitet de skal gjennomføre. Hallo Norden skal ikke saksbehandle - det skal den relevante nasjonale myndighet - men veilede til rette instans. De første erfaringer med Hallo Norden synes å vise et stort potensiale, og Ministerrådet har derfor allerede tilført tjenesten større ressurser til bemanning og markedsføring. Det er også etablert kontakt med de mange andre regionale og bilaterale informasjonstjenester som har vokst fram slik at de kan etablere et samarbeid hvor de kan utfylle hverandre. Dette vil også bidra til at bilaterale og fellesnordiske problemer ses i sammenheng og kan sørge for gjensidig læring og erfaringsutveksling. Det blir også viktig å finne fram til ordninger som gjør at de grensehindringene som identifiseres gjennom henvendelser til disse informasjonstjenestene kan føres inn i nasjonale, bilaterale eller fellesnordiske kanaler for å finne sin løsning. Det er også viktig at informasjonstjenestene organiseres slik at også de ressurssvake har brukervennlig tilgang til informasjon.

Årets svenske formannskap har utnevnt den tidligere danske statsminister Poul Schlüter til særskilt representant for nedbygging av nordiske grensehindringer. Den såkalte Schlüter-prosessen har utvilsomt lykkes i sin ambisjon om å få stor politisk oppmerksomhet rundt grensehinderproblematikken. Schlüter har besøkt de nordiske landene og møtt representanter for regjeringenes politiske ledelse og embetsverk, og han har deltatt i svært mange nordiske sektorministermøter og holdt samarbeidsministrene løpende orientert. Han har i stor grad klart å sørge for politisk vilje og forankring i de nordiske lands regjeringer til å avhjelpe nordiske grensehindringer. Han besøkte Oslo den 8. mai, og møtte politisk ledelse fra syv sentrale departement og representanter for Nordisk Råds norske delegasjon. Når Schlüter avslutter sitt oppdrag ved utgangen av året, skal det etableres en ordning som skal forene den nødvendige institusjonalisering av grensehinderarbeidet samtidig som den høye dynamikken videreføres. Island har for øvrig signalisert at deres formannskap i 2004 vil videreføre vektleggingen på grensehinderarbeidet.

Poul Schlüter skal rapportere om sitt arbeid under Nordisk Råds sesjon høsten 2003, og spørsmålet vil der bli gjort til gjenstand for debatt i all sin bredde.

I kjølvannet av Schlüters besøk til Norge gjorde Den norske regjeringen et bredt vedtak når det gjelder nordisk samarbeid som også har svært viktige elementer av betydning for nedbygging av nordiske grensehindringer. Det ble vedtatt at oppfølgingen av Norrback-rapporten skal gis systematisk prioritet av regjeringen. Det ble videre vedtatt at når nye lovforslag framlegges og behandles av Stortinget, søkes det så langt det er relevant og praktisk innarbeidet henvisning til de øvrige nordiske lands lovgivning på området. Det søkes opplyst om eventuelle konsekvenser av lovforslagene for forholdet til de øvrige nordiske land. Og det ble minnet om at saker i regjeringen som berører nordisk samarbeid skal forelegges samarbeidsministeren. Både Schlüters besøk og arbeid i sin alminnelighet, samt regjeringens nevnte vedtak, er fulgt opp overfor hele det norske regjeringsapparatet for å sørge for den nødvendige forankring og gjennomføring.

Til sist kan det nevnes at samarbeidsministeren har bedt Foreningen Norden gjennomføre en tverrsektoriell seminarserie med deltakelse av de lokale og regionale myndigheter som har til oppgave å forvalte det gjeldende nordiske avtaleverket og sørge for informasjon til våre innbyggere. I løpet av 2003 vil det bli gjennomført slike seminar i Oslo, Kristiansand, Bergen, Trondheim og Tromsø. Seminarrekken ble først forankret av samarbeidsministeren i den sentrale ledelsen i de relevante etater og direktorat. Deltakelsen og interessen har til nå vært stor på seminarene, og det er grunn til å tro at dette kan være begynnelsen til en betydelig styrket kompetanse hos de ansvarlige myndigheter, som for øvrig har vist en svært positiv holdning til dette arbeidet.

På denne måten er det regjeringens ambisjon å bidra nasjonalt og fellesnordisk til både pragmatiske løsninger på konkrete grensehinderproblemer og til langsiktige mekanismer som kan forebygge nye problemer og rydde av veien de nye problemer som allikevel uunngåelig vil dukke opp mellom fem suverene land med ulike nasjonale lover og forordninger og ulik internasjonal tilknytning. Det er ellers slik at de nordiske lands ulike EU-tilknytning og det nordiske og det europeiske integrasjonsarbeidet kan gi gjensidig stimulans, læring og løsningsmodeller.

Oppfølging på utvalgte områder

Grensehinderproblematikken følges opp i mange sektorer.

Arbeidsministrene vedtok på sitt årlige møte høsten 2002 å foreta en gjennomgang av de nordiske avtalene på arbeidsmarkedsområdet med sikte på å gjøre det mer velfungerende. I den forbindelse skal konsekvensene av å åpne det nordiske arbeidsmarkedet for tredjelandsborgere med permanent opphold i de nordiske land vurderes. Det skal tas høyde for EUs regler på området. Et arbeid for å styrke det nordiske arbeidsformidlingssamarbeidet, innenfor rammen av EURES, er også igangsatt.

Norrback-rapporten Nordbornas rättigheter har rettet søkelyset mot noen av de grensehindringer som fortsatt gjør seg gjeldende for skoleelever og studenter som søker utdanning i et annet nordisk land, bl.a. på grunn av manglende kjennskap til og informasjon om det nordiske avtaleverket på området. De nordiske utdanningsministre traff i 2002 vedtak om oppfølging av Norrback-rapporten på sitt område, bl.a. ved å ta initativ til en juridisk utredning av de nordiske avtaler som i dag regulerer mobilitet og elev/studentflyt mellom de nordiske land, sett i forhold til europeiske/internasjonale avtaler på området. Norge har stått for denne utredning som ble lagt fram for utdannings- og forskningsministrene i juni 2003. Utredningen «Nordiske utdanningsavtaler. Forholdet til EU/EØS-retten» slår bl.a. fast at de nordiske avtalene ikke bare er å anse som «intensjonserklæringer», men at de er folkerettslig forpliktende, og at det påhviler hvert enkelt land å sørge for at innbyggerne får kjennskap til og kan benytte de muligheter og rettigheter som finnes. Det gjenstår likevel en del oppryddingsarbeid for å sikre at de politiske visjoner som er nedfelt i avtalene kan bli fulgt opp i den praktiske virkelighet. Den videre oppfølging av Norrback-rapporten på utdanningsområdet vil særlig fokusere på spørsmål vedrørende gjensidig godkjenning av deleksamener innenfor høgre utdanning, jf. Nordisk Råds Rek. nr. 38/2002/kultur om Nordisk tentamensgyldighet for høgre utdanning, studiefinansiering i Norden (herunder reiserabattordninger for studenter) og nordisk yrkesutdanningssamarbeid. Med hensyn til mobilitet på den videregående skoles nivå har utdanningsministrene besluttet å gjennomføre en revisjon av den nordiske «gymnasavtalen», og samtidig bedt NSS om å utarbeide en informasjonsstrategi slik at avtalen blir bedre kjent, jf. Nordisk Råds Rek. nr. 37/2002/kultur om Utdannelse for unge i Norden. Med hensyn til den juridiske utredningen om de nordiske utdanningsavtalene vil denne bli gjenstand for høring med sikte på å komme fram til en omforent rettslig forståelse av avtaleverket. Det skal også foretas en kartlegging av status for implementering av de viktigste avtalene nasjonalt. Endelig skal det som ledd i samarbeidet om yrkesutdanning utarbeides en oversikt over lovregulerte yrker i landene.

For så vidt angår avtalen om adgang til høgre utdanning, har utdanningsministrene besluttet å forlenge denne for en ny 3-årsperiode fra 1. januar 2004.

I konsumentsektoren har man utarbeidet en juridisk betenkning i to deler om problemstillinger knyttet til kjøpsrett over landegrensene. Betenkningen inngikk bl.a. som grunnlag for et seminar om det indre marked og grenseoverskridende handel.

I transportsektoren har alle medlemsstatene i EU, med unntak av Sverige og Finland, tilpasset sine vekter og dimensjoner på vogntog til rådsdirektiv 96/53/EU der maksimal lengde på vogntog er 18,75 meter. Dette gjelder også i Norge. Sverige og Finland har et unntak fra denne bestemmelsen som tillater vogntog på 25,25 meter.

Norge og Danmark har ulike regler for lengde og vekt, noe som gjør grenseoverskridende transporter dyrere og i blant langsommere ettersom dette medfører ekstra omlasting.

Regjeringen gikk i mot å tillate vogntog på 25,25 meter på særskilte strekninger i Norge da spørsmålet ble behandlet våren 2002. Begrunnelsen for ikke å tillate slike vogntog var både trafikksikkerhetshensyn og behov for utbedringer av deler av vegnettet som ville gå på bekostning av andre, høyere prioriterte tiltak.

Denne saken viser at objektive ulikheter mellom de nordiske land gjør at det ikke alltid lar seg gjøre å finne fellesnordiske løsninger.

Fjerning av de grensehindringer som beskrives i Norrback-rapporten er en prioritert oppgave for Ministerrådet for Næring ( MR - N), og under det svenske formannskapet i 2003 videreføres arbeidet med å fjerne grensehindringer og å bidra til at Norden utvikles til en region hvor mennesker, kunnskap og kompetanse, innovasjon og kapital kan flyte fritt.

Selv om Norrback-rapporten i første rekke beskriver de problemer den enkelte Nordboer støter på når de skal flytte, ta seg arbeid, studere, sykebehandles etc. vil disse problemene ha en indirekte virkning for det nordiske næringssamarbeidet og for de nordiske bedriftene som har anlegg og virksomhet i flere av landene ved at det skapes unødige vanskeligheter ved utveksling og ansettelse av personer med spesiell faglig kompetanse på tvers av landegrensene. Det er av stor viktighet at denne type «grensehindringer» fjernes slik at målsetningen om Norden som én grenseløs og konkurransedyktig region kan innfris.

Under Ministerrådsmøtet i Göteborg i september 2003 vil de nordiske næringsministrene behandle temaet «Fjerning av grensehindringer for å styrke næringssamarbeidet mellom de nordiske landene». Her vil Sverige foreslå konkrete oppfølgningsinitiativer.

Av særlig interesse for fremdriften av dette arbeidet er utviklingen av Øresund-regionen som omfatter København - Malmø-området til en «felles» arbeidsplass som vil gi viktige indikasjoner på viljen og evnen på politisk hold til å fjerne unødvendige grensehindringer og dermed forsterke integrasjonen i hele Norden.

Grensehindringer av rettslig karakter kan oppstå dels ved at det gjelder ulike regler i de forskjellige nordiske land om samme rettsforhold, dels ved at regelverk i Norge ikke anvendes likt på norske borgere og borgere fra andre nordiske land.

Den mer enn hundreårige tradisjonen med nordisk lovsamarbeid, som nå er forankret i Helsingforsavtalen av 1962, har skapt en høy grad av rettsenhet på sentrale rettsområder. En slik rettsenhet medfører at det ikke foreligger rettslige grensehindringer så langt rettsenheten strekker seg. Det forekommer likevel at rettsutviklingen har ført til ulikheter som kan virke som en overraskelse for nordiske borgere som blir utsatt for dem ved flytting over landegrensene. Det er grunn til å forebygge slike ulikheter når lovgivningen på et område blir revidert, og det er grunn til å ta opp forslag om regelendringer når det viser seg i praksis av reglene at de slår ulikt ut på en måte som blir et praktisk hinder for nordisk samkvem.

Landegrensene har større betydning som grenser for offentlig myndighetsutøving enn for privatpersoners rettsforhold. Dette betyr blant annet at landegrenser kan skape grensehindre for effektiv strafforfølgning. Grenseoverskridende kriminalitet gjør at det nå blir lagt større vekt enn før på å styrke samarbeid mellom de nordiske lands politi og påtalemyndigheter ved regelendringer, informasjonsutveksling og praktisk samarbeid, blant annet slik at avgjørelser i ett land i større grad kan bli lagt til grunn og gjennomført uten videre i et annet nordisk land.

På det trygde- og sosialpolitiske området synes problemene først og fremst å være knyttet til familieytelser og dagpenger, men det forekommer også klager på pensjonsområdet, særlig over lang saksbehandlingstid.

Oppfølging av Norrback-rapporten har vært inngående drøftet i den nordiske sosialforsikringsgruppen. Det har vært bred enighet om å øke innsatsen på kunnskaps- og informasjonsformidling, og herunder styrke utdanningen og opplæringen i de berørte etater med sikte på å bygge opp kompetansen om nordiske og internasjonale regler og avtaler. Det vil i denne sammenheng være viktig å trekke inn lokale aktører og kontor i større grad, spesielt i grensetraktene, slik det eksempelvis er gjort i Morokulien, Haparanda og Øresundsregionen.

En arbeidsgruppe med representanter fra de administrative forbindelsesorganene i de nordiske land har på oppdrag fra sosialforsikringsgruppen sett på tiltak for å fremme utdanning og samarbeid over landegrensene. En annen gruppe tar spesielt for seg familieytelsesproblematikken.

Sosialforsikringsgruppen har også gått inn på flere konkrete bestillinger fra NMR bl.a. om å oppdatere trygghetskonvensjonen, noe som etter planen vil skje i løpet av høsten 2003. Gruppen ser derimot ingen grunn til å endre opptjeningskravet til grunnpensjon i den nordiske konvensjon, bl a fordi dette i seg selv ikke vil løse det konkrete tilfellet som er tatt opp i rapporten og som gjelder offentlige tjenestepensjonsrettigheter. Gruppen har i denne forbindelse tilskrevet Poul Schlüter som leder arbeidet med oppfølgingen av Norrback-rapporten. Norge støtter helhjertet det arbeid som er i gang for å bedre opplæringen og øke kompetansen i de ytre etater, for å utvikle samarbeidet over landegrensene samt å forbedre informasjonen til grenseoverskridende brukergrupper.

Innen helseområdet skal en nordisk overenskomst fra august 1977 sikre at resepter skrevet i et nordisk land også er gyldig i et annet land. Overenskomsten overlapper med bestemmelser i EU. Det svenske formannskapet vil avholde et møte med berørte parter i september og avrapportere saken innen Nordisk Råds sesjon i oktober i år.

Når det gjelder økonomi- og finanssektoren foreslås det i Norrback-rapporten bl.a. at Nordisk Ministerråd ser til at grenseoverskridende betalinger ikke bare i euro, men også i de øvrige nordiske valutaer skal skje til samme pris som innenlandske betalinger på samme tidspunkt.

Spørsmålet ble drøftet på møtet i det nordiske finansministermøtet i juni 2003. En arbeidsgruppe har fått i oppdrag å avdekke hvilke problemer som finnes i Norden for personer som pendler eller ønsker å bosette seg i et annet nordisk land, herunder foreslå eventuelle endringer i skatteavtalene. Det ble videre understreket betydningen for små og mellomstore bedrifter av at betalingsoverføringer kan gjøres raskt, sikkert og til lavest mulige kostnader. Dette vil bli fulgt opp nasjonalt og i det videre nordiske samarbeidet.

I det regionale samarbeidet vil Ministerrådet legge opp til at en andel av bevilgningene til grenseregionene brukes til særlige satsingsområder. Nedbygging av administrative og andre barrierer for praktisk samarbeid vil være et slikt satsingsområde i kommende periode og vil fungere som regionalsektorens bidrag til den generelle satsing på å fjerne grensebarrierer.

Mellom de nordiske grenseregionene er det satt i gang et prosjekt hvor man systematisk ser på erfaringer med å overvinne grensehindringer med vekt på å integrere arbeidsmarkedene bedre over grensene og få fram bedre pendlingsstatistikk. Det har blitt etablert, etter initiativ fra den norske og finske statsministeren, et finsk-norsk prosjekt mellom kommunene langs grensen i nord. Prosjektets hovedmål er å identifisere og bidra til å bygge ned strukturelle hindringer i grenseoverskridende handel, samarbeid m.v. mellom Norge og Finland.