Del 2
Sametinget

4 Sametingets myndighet og begrepet selvbestemmelse

4.1 Bakgrunn

Samerettsutvalget fikk i 1980 blant annet i mandat å utrede om det er behov for og om det vil være hensiktsmessig å opprette et folkevalgt, representativt organ for samene i Norge. Utvalget kom fram til at det var behov for et slikt organ, som skulle ha som hovedoppgave å gi den samiske folkegruppen i Norge et felles forum for drøfting av samiske saker og utforming av samepolitikk. Utvalgets vurdering var at dette var nødvendig blant annet for å sikre innflytelse og deltakelse i beslutningsprosesser. I tillegg mente utvalget at eksistensen av et folkevalgt organ som talerør for den samiske befolkningen ville gjøre det lettere for sentrale myndigheter å treffe legitime beslutninger på det samepolitiske området.

Når det gjelder Sametingets myndighet, la utvalget til grunn at tinget må kunne ta opp alle typer saker som anses å være av særlig betydning for den samiske befolkningen. Utvalget la vekt på at Sametingets beslutningsmyndighet «... ikke [bør] fastlegges en gang for alle, men kunne utvikles i tråd med organets egen oppfatning og det alminnelige samfunnssyn på den samiske befolknings stilling i Norge» (jf. NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling, s 514). Stortingets justiskomité sa seg enig i dette.

Legitimiteten til Sametinget og statens samepolitikk avhenger blant annet av at Sametingets deltakelse i beslutningsprosesser resulterer i innflytelse over beslutningenes utfall. I den forbindelse er begrepet selvbestemmelse blitt trukket inn i den samepolitiske debatten gjennom flere år, blant annet i viktige politiske rammedokumenter fra Sametinget. Dette har sin bakgrunn i at begrepet selvbestemmelse brukes internasjonalt, blant annet i de to FN-konvensjonene fra 1966 om henholdsvis sivile og politiske og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Begrepet er også benyttet i art. 3 i utkastet til FN-erklæring om urfolks rettigheter.

FNs menneskerettskomité ba, i oktober 1999, Norge om å rapportere om urfolk under artikkel 1 om folkenes rett til selvbestemmelse i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Statene har hittil ikke rapportert om urfolk, hverken under denne artikkelen eller under FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Rapportering vedrørende urfolk er så langt gitt under artikkel 27, som eksplisitt omhandler minoriteter. Norge vil vurdere denne anmodningen i forbindelse med sin neste rapport, som skal oversendes innen 1. oktober 2004.

Siden Sametingets opprettelse i 1989, har det pågått en kontinuerlig prosess for å gi samene økt innflytelse gjennom å styrke Sametinget som det ansvarlige organet for utviklingen av det samiske samfunnet. En rekke politiske vedtak i løpet av de siste 10–15 årene har skapt grunnlag for revitalisering og videre utvikling av samisk språk, kultur og samfunnsliv. Grunnlovsfestingen av samenes rettslige status i 1988, vedtaket av sameloven i 1987, opprettelsen av Sametinget i 1989 og ratifiseringen av ILO-konvensjon nr. 169 i 1990, har særlig bidratt til at samene har fått mer reell innflytelse i samfunnsforhold som angår dem. Stadnamnlova (Lov 18. mai 1990 nr. 11 om stadnamn) og språkkapittelet i sameloven, som også ble vedtatt i 1990, har i tillegg stor kulturell betydning. Opplæringsloven (Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa) gir Sametinget forskriftsmyndighet i forhold til samisk opplæring i skolen.

Sametinget tar i Sametingsplanen for perioden 1998–2001 utgangspunkt i at samene er et eget folk – et urfolk med tilknytning til et område. I Sametingsplanen hevdes det at folkenes rett til selvbestemmelse er et internasjonalt anerkjent prinsipp, som FNs medlemsland er forpliktet til å fremme og beskytte. Det heter også at i likhet med urfolk over hele verden mener samene at retten til selvbestemmelse også gjelder verdens urfolk, og derfor må anerkjennes av verdenssamfunnet. Sametinget krever at staten må legge til rette for selvbestemmelse.

I Sametingsplanen er selvbestemmelse definert som «en kollektiv rett til å bestemme over egen fremtid». Videre blir det sagt at «Retten til selvbestemmelse [også] medfører … retten til å avgi beslutningsrett fra Sametingets side. Det vil si at det er samene selv, og ikke staten, som avgjør hvilke samfunnsområder det samiske folk skal ha styring, kontroll og forvaltning over.» I Sametingets årsmelding for 2000 framholder Sametinget også at «retten til selvbestemmelse for urfolk gjelder på alle samfunnsområder, slik det gjør for alle andre folk».

Når det gjelder de siterte formuleringene ovenfor, har Sametinget ikke tilkjennegitt hva det konkret legger i dem. Regjeringen finner at en del av disse målsettingene er til dels meget omfattende og kan tolkes som om det ikke er noen begrensninger på selvbestemmelsesretten. Regjeringen kan derfor ikke gi sin tilslutning til disse.

Etter regjeringens syn må Sametingets målsettinger ses på som en prosess i samspill med den øvrige samfunnsutviklingen. Regjeringen mener at det er en riktig tilnærming til dette spørsmålet å anta at innholdet i og det teoretiske grunnlaget for urfolks rett til selvbestemmelse vil utvikle seg over tid, men at det uansett vil være tale om en rett til selvbestemmelse innenfor rammene av eksisterende, selvstendige stater.

Regjeringen ser behov for – også ut fra henstillingen fra FNs menneskerettskomité om at Norge skal rapportere om samene og selvbestemmelse – å drøfte dette nærmere med Sametinget, og vil derfor invitere til en dialog. Dialogen bør ha som siktemål å oppnå større klarhet i hva Sametinget legger i selvbestemmelsesbegrepet. Målsettingen må være å unngå misforståelser og å komme fram til klare prosedyrer for å drøfte slike spørsmål.

Regjeringen vil forøvring bemerke at man er kjent med at det i forbindelse med Sametingets behandling av hvilken utstrekning selvbestemmelsen bør ha, også har vært et mindretall som har hatt en noe annen tilnærming til spørsmålet enn det som er referert her.

4.2 Nærmere om begrepet selvbestemmelse

Begrepet selvbestemmelse er et uavklart folkerettslig begrep.

Den tradisjonelle tolkningen av begrepet, er at det gjelder for folk i betydningen «befolkning bosatt innenfor bestemte territorier (stater)», ikke for folk i betydningen «etnisk gruppe». Tradisjonelt har selvbestemmelse derfor vært assosiert med avkolonisering og okkuperte staters rett til uavhengighet.

Idéen om «folkenes selvbestemmelsesrett» har sin opprinnelse i 1700-tallets tenkning om «folkesuverenitetsprinsippet». FN-pakten slår i artikkel 1 og artikkel 55 fast «prinsippet om folkenes like rett og selvbestemmelse». I artikkel 1 i FN-pakten er også menneskerettighetene gitt et vern, da det slås fast at FN skal få i stand internasjonalt samarbeid for å fremme og oppmuntre respekt for menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle.

Da Verdenserklæringen om menneskerettigheter av 1948 ble fremforhandlet, var FNs medlemsland ikke rede til å videreutvikle prinsippet om «folkenes like rett og selvbestemmelse» slik man finner dette i FN-pakten. Det finnes derfor ingen henvisninger til prinsippet i Verdenserklæringen om menneskerettigheter.

I forbindelse med fremforhandlingene av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966, ble spørsmålet igjen satt på dagsorden.

Retten til selvbestemmelse, slik denne er fastslått i de to FN-konvensjonene av 1966, begrenses i forhold til den vide anvendelsen som «prinsippet om folkenes like rett og selvbestemmelse» har etter FN-pakten. Dette skyldes at selvbestemmelsesretten slik denne er fastslått i felles artikkel 1 i FN konvensjonene av 1966, er formulert med henblikk på kolonisituasjoner og på militær okkupasjon. Slik rettigheten er formulert i felles artikkel 1 er retten til løsrivelse og opprettelse av en uavhengig stat en av de opsjoner et «folk» kan velge i utøvelsen av sin selvbestemmelsesrett. Den videreutvikling av «folkenes selvbestemmelsesrett» som har funnet sted i andre virkemidler, har alle hatt kolonisituasjoner og militær okkupasjon for øyet, og etter sitt innhold er de ikke lett anvendelige på andre situasjoner.

Spørsmålet om retten til selvbestemmelse har fått ny aktualitet i en urfolksammenheng. I utkast til en FN-erklæring om urfolks rettigheter slås det i artikkel 3 fast at urfolk har rett til selvbestemmelse. Ordlyden i artikkel 3 er identisk med ordlyden i felles artikkel 1 i FN konvensjonene av 1966, med unntak av henvisningen til «urfolk». ILO-konvensjon nr. 169 regulerer derimot ikke spørsmålet om selvbestemmelse.

Det er regjeringens syn at fremforhandlingen av en FN-erklæring om urfolks rettigheter byr på en velkommen anledning til å videreutvikle «prinsippet om folkenes like rett og selvbestemmelse» til mer konkrete rettigheter i andre sammenhenger enn kolonisituasjoner og militær okkupasjon. Regjeringen vil imidlertid understreke at artikkel 3 om retten til selvbestemmelse i utkast til FN erklæringen om urfolks rettigheter (jf. kap. 16.2.1), er basert på en tekst som i sin tid ble utarbeidet med henblikk på kolonisituasjoner og militær okkupasjon, og som derfor passer dårlig til å definere urfolks rettigheter innen rammen av selvstendige stater. Forslaget har også møtt betydelig motstand internasjonalt.

Regjeringen vil støtte en prosess hvor prinsippet om urfolks rett til selvbestemmelse knyttes til «prinsippet om folkenes like rett og selvbestemmelse» i FN-pakten og hvor det foretas en parallell rettsutvikling for urfolk. En slik utvikling kan enten skje gjennom arbeidet med FNs urfolkserklæring, eller gjennom statspraksis.

I en norsk sammenheng er spørsmålet om innholdet av samisk selvbestemmelse, etter regjeringens syn, et viktig spørsmål som krever grundige drøftelser. Dette må skje i nært samarbeid med Sametinget. Regjeringen vil understreke at de løsninger som velges vil kunne ha betydning for en internasjonal normutvikling på området. Den internasjonale betydningen av tiltak som iverksettes i tilknytning til samenes selvbestemmelse må derfor spille en rolle i vurderingen.

Regjeringen forutsetter at utviklingen av sa-misk selvbestemmelse skal skje innenfor rammen av en eksisterende uavhengig og demokratisk stat, og innenfor Norges eksisterende geografiske grenser.

Viktige elementer i utviklingen av samenes selvbestemmelse kan konsentreres rundt samenes rett til medbestemmelse. Denne retten inkluderer retten til å delta på alle beslutningsnivåer i saker som gjelder lovgivning og administrasjon og i arbeidet med å opprettholde og utvikle samenes politiske systemer. Samenes selvbestemmelse vil derfor måtte ta utgangspunkt i en rett til å delta i avgjørelser som angår dem. Samisk selvbestemmelse er, i den norske konteksten, et spørsmål om hvorvidt vårt demokratiske system evner å gi den samiske befolkningen tilstrekkelig grad av innflytelse på de nasjonale politiske prosessene og beslutningene som angår dem.

I norsk sammenheng kan spørsmålet om selvbestemmelse derfor knyttes til hvilken myndighet som skal, eller bør, tillegges det samiske folkevalgte organet Samtinget.

4.3 Sametingets arbeids- og myndighetsområde

Samelovens § 2–1 angir Sametingets arbeidsområde og myndighet. Sametinget bestemmer selv hvilke saker det vil engasjere seg i. Ifølge loven er Sametingets arbeidsområde alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppen økonomisk, kulturelt, juridisk og sosialt. Sametinget som samepolitisk organ er ikke underordnet regjeringen, og regjeringen er derfor ikke ansvarlig for Sametingets politiske vedtak eller virksomhet.

Sametinget kan delegeres myndighet til å forvalte bevilgninger til samiske formål, jf. boks 4.4, som gir en oversikt over tidligere delegering av myndighet til Sametinget. Sametinget har beslutningsmyndighet når dette følger av andre bestemmelser i loven eller er fastsatt på annen måte.

I dag er Sametinget tillagt forvaltningsansvar for visse administrative forhold. Dette gjelder valg til Sameting, fordeling av økonomiske tilskudd og oppnevning av representanter til ulike offentlige organer.

Foruten den myndigheten som tillegges Sametinget gjennom sameloven, er Sametinget tillagt myndighet ved lov i to sammenhenger:

• Reindriftsloven: Oppnevning av medlemmer til reindriftens styringsorganer, herav (§ 6) rett til å oppnevne 3 av 7 medlemmer til reindriftstyre og (§ 7) 2, eventuelt 3, av områdestyrets 5 eller 7 medlemmer.

• Opplæringsloven: (§ 6–4) Forskrifter om læreplaner skal gi pålegg om opplæring om den samiske folkegruppa og om språket, kulturen og samfunnslivet til denne folkegruppen i tilknytning til de ulike fagområdene. Innenfor rammer fastsatt av departementet gir Sametinget forskrifter om innholdet i slik opplæring. Sametinget fastsetter, innenfor omfangs- og ressursrammer fastsatt av departementet, forskrifter om læreplaner for opplæring i samisk språk i grunnskolen og i den videregående opplæring og om læreplaner i særskilte samiske fag i den videregående opplæring. Dessuten kan Sametinget fremme forslag til forskrift overfor departementet om andre særskilte læreplaner for opplæringen i samisk distrikt og for elever utenfor samisk distrikt som får samisk opplæring.

Utdanningsområdet er det prinsipielt viktigste området som Sametinget er blitt tillagt myndighet over. Opplæringsloven er foreløpig den eneste loven som gir Sametinget beslutningsmyndighet i form av forskriftskompetanse. Med unntak av den myndigheten Sametinget er gitt gjennom opplæringsloven og reindriftsloven, er Sametinget tillagt myndighet ved delegasjon. I tillegg til den myndigheten som er delegert til Sametinget, utøver Sametinget også myndighet og innflytelse gjennom deltakelse og representasjon i en rekke utvalg, styrer og råd.

Sametinget er et folkevalgt organ og som sådant ikke et underliggende organ i forhold til regjeringen. Justisdepartementet har også ved to anledninger, i brev 16. februar 1990 og i brev 26. januar 1995, konstatert at Sametinget ikke er underlagt statsråders instruksjonsmyndighet. Unntak må imidlertid forutsettes i de tilfeller Sametinget utøver myndighet på grunnlag av delegasjon fra departementet, eller hvor statsråden mener Sametinget utøver sin myndighet i strid med Stortingets vedtak eller i strid med loven. Manglende oppfølging fra en statsråds side vil i slike tilfeller kunne medføre politisk/parlamentarisk ansvar overfor Stortinget. Sametingets politiske ytringer er selvfølgelig unntatt fra statsrådens instruksjons- eller kontrollmyndighet.

Det har i tiden etter Sametingets opprettelse utviklet seg en praksis i departementene som legger til grunn stor varsomhet i å instruere Sametinget, også i tilfeller hvor Sametinget utøver myndighet delegert fra departementene.

4.3.1 Omorganiseringen av Sametinget

Virksomheten til Sametingets underliggende råd ble omorganisert fra 1. januar 2001 ved at de underliggende rådene ble lagt ned til fordel for en avdelingsstruktur på administrativt nivå, direkte under Sametingsrådet. Tildeling av virkemidler etter søknad blir etter den nye ordningen foretatt av Sametingets tilskuddsstyre, som oppnevnes av Sametinget, mens språksaker behandles av Språkstyret som er oppnevnt av Sametingsrådet.

Bakgrunnen for omorganiseringen var at det i de underliggende rådene i liten grad foregikk en aktiv politikkutvikling. Nye ansvarsoppgaver har også medført større behov for formell koordinering mellom saksområdene.

Sametinget har gitt uttrykk for at målsettingen med den nye organisasjonsstrukturen er å sette Sametinget i stand til å være en politikkutvikler og politisk premissleverandør med klare politiske og administrative ansvarslinjer. Den nye organsisasjonsstrukturen er ment å gi større grad av effektiv utnyttelse og koordinering av de administrative ressursene, samtidig som administrasjonen gis evne til omstilling. Sametinget har også gitt uttrykk for at omorganiseringen skal ivareta brukerinteresser og faglig forutsigbarhet i forvaltningsoppgavene på en forsvarlig måte.

En konsekvens av Sametingets omorganisering er at myndigheten til forvaltning av kulturmineloven ble delegert til Sametinget og ikke til Samisk kulturminneråd.

Samisk kulturminneråd ble etablert som forvaltningsorgan for samisk kulturminnevern og delegert myndighet etter kulturminneloven med virkning fra 1. september 1994. Evaluering av ordningen viste at den har fungert etter intensjonene og bidratt til å bringe de samiske organene inn i forvaltningen av samenes kulturarv. Samiske interesser innenfor kulturminnevernet har blitt styrket og det er oppnådd en stor grad av geografisk desentralisering med større nærhet mellom lokalsamfunn og forvaltning. Samisk identitet har blitt styrket ved ordningen. Evalueringen viste imidlertid at intensjonen om nært samarbeid og samordning med den øvrige miljøvernforvaltningen og i forhold til sametingssystemet ikke har kommet langt nok.

Samisk kulturminneråd er lagt ned og organisert inn under Sametinget med virkning fra 1. januar 2001. På denne bakgrunn ble forskrifter til kulturminneloven, som la myndighet direkte til Samisk kulturminneråd, endret ved at myndighet ble lagt direkte til Sametinget fra januar 2001. Sametinget ble derved underlagt Riksantikvarens og Miljøverndepartementets instruksjons- og omgjøringskompetanse for så vidt gjelder samisk kulturminnevern. Ordningen er gjort midlertidig i 3 år da Miljøverndepartementet mente forholdene ikke lå til rette for å ta stilling til en permanent ordning. Dette har sammenheng med den avklaringen som bør skje med hensyn til Sametingets rolle, integritet og fagstatsrådenens konstitusjonelle ansvar for Sametingets beslutninger. Miljøverndepartementet legger opp til å evaluere ordningen.

Sametingets vedtakt innebærer også at Samisk språkråd har blitt organisert inn under Sametinget med virkning fra 1. januar 2001. Kulturdepartentet har tatt opp spørsmål om hvilke konsekvenser Sametingets vedak har i forhold til sameloven § 3-12 med forskrifter med Sametinget. Behandlingen av saken er enda ikke avsluttet.

4.4 Overføring av myndighet og oppgaver til Sametinget

For å oppnå målsettingene om at samisk og norsk kultur skal ha likeverdige vilkår og at samisk språk og kultur skal ha gode muligheter for å utvikle seg i Norge, vil regjeringen gi Sametinget større innflytelse og økt avgjørelsesmyndighet i saker som er av spesiell interesse for den samiske befolkningen. Overføring av myndighet og oppgaver fra departementene til Sametinget skjer i dialog med Sametinget.

En eventuell overføring av forskriftskompetanse til Sametinget må gjøres ved lovendring i hvert enkelt tilfelle. Regjeringen vil ha en dialog med Sametinget om det kan være aktuelt å gi forskriftsmyndighet til Sametinget på flere områder enn det som er tilfellet i dag.

Som hovedregel er det mer hensiktsmessig å integrere hensynet til de samiske interessene i den ordinære forvaltningen istedenfor å bygge opp egne samiske ordninger. Oppgaver som retter seg utelukkende, eller i det alt vesentlige, mot den samiske befolkningen, vil det derimot være mer naturlig at Sametinget har ansvaret for, slik at beslutningene blir tatt av det organet som har best kunnskap om samiske forhold og kjenner behovene best. Dette innebærer at slike oppgaver som hovedregel bør forvaltes av Sametinget. Regjeringen vil legge vekt på at ansvarsområder som blir overført til Sametinget, er klart definerte og i praksis ukompliserte å skille ut fra andre forvaltningsorganers ansvarsområde.

Oppgaver som berører både samer og den øvrige befolkningen, bør som hovedregel ivaretas av de ordinære forvaltningsorganene. I den grad samer har spesielle interesser, for eksempel med hensyn til bruk av samisk språk, bør hensynet til disse interessene integreres i forvaltningen. Dette gjelder for eksempel i eldreomsorgen. Det er lite hensiktsmessig å bygge opp en egen samisk eldreomsorg, men det er viktig at behovene eldre samer har med hensyn til språk og kultur blir tatt hensyn til innenfor eldreomsorgen. En slik integrering av hensynet til samiske interesser i forvaltningen bør skje i samråd med Sametinget.

Selv om Sametinget har overtatt forvaltningen av en tilskuddsordning eller en institusjon, og har avgjørende innflytelse over disse, har fagdepartementet fremdeles et overordnet ansvar for ordninger som Sametinget forvalter. Departementene skal etablere rutiner for konsultasjon med Sametinget, legge til rette for en god og åpen dialog, og følge opp overførte ordninger både faglig og budsjettmessig. For å tydeliggjøre dette ansvaret er bevilgninger til Sametinget i hovedsak gitt over fagdepartementenes budsjett, og ikke over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

Sametinget prioriterer selv innenfor rammebevilgningen som overføres fra Kommunal- og regionaldepartementet. Departementet legger ikke føringer på hvordan bevilgningen skal brukes utover de overordnede prioriteringene som gjøres i budsjettproposisjonen. Sametinget har på denne måten et særlig selvstendig ansvar og frihet til å disponere egne ressurser. Også Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet (fra 1.1.2000) og Barne- og familiedepartementet (fra 1.1.2001) overfører bevilgningene til Sametinget på denne måten.

Sametinget er forpliktet til å følge vanlige regler når det gjelder sin forvaltning, for eksempel statens økonomireglement og forvaltningsloven. Rapportering til departementene om bruk av midler skjer i Sametingets årsmelding, som oversendes Stortinget i form av en stortingsmelding med regjeringens merknader.

4.4.1 Overføring av myndighet og oppgaver fra Kulturdepartementet til Sametinget

Etter regjeringens oppfatning bør statlige midler til samiske kulturtiltak og institusjoner som har samisk kunst og kultur som sitt arbeidsområde, i størst mulig grad kanaliseres gjennom Sametinget og Sametingets organer. Det skaper en nærhet til virksomheten som igjen fører til bedre og riktigere bruk av midlene. Overføringer til Sametinget må skje etter en grundig gjennomgang av hvert enkelt tiltak og i nært samarbeid med de berørte parter og med Sametinget.

Følgende tiltak vil være aktuelle for overføring til Sametinget når det gjelder forvaltningen av statstilskuddene på Kulturdepartementets område:

• Beaivvá Sámi Teáhter

• De samiske samlinger

• samiske kunstnerstipend

• samiske festivaler

• utstillingsvederlag til samiske kunstinstitusjoner

• samiske bokbusser

Beaivvá Sámi Teáhter er også tidligere blitt foreslått overført til Sametinget. Teateret selv, og miljøet rundt teatret, ga imidlertid tilkjenne at tiden den gang ikke var moden for en slik overføring. Dette synes å ha endret seg, og Kulturdepartementet vil derfor gå inn for at en slik overføring kan finne sted. Overføring av forvaltningsansvaret for De Samiske Samlinger er også foreslått tidligere. Når overføring ikke har funnet sted, henger det sammen med nødvendigheten av å gjennomgå og restrukturere museumssektoren samlet. I denne vurderingen inngår De Samiske Samlinger og andre samiske museer. Dette ble tatt opp i St.meld. nr. 22 (1999–2000) Kjelder til kunnskap og oppleving, som ble lagt fram for Stortinget høsten 1999. Stortinget sluttet seg til dette. Arbeidet er satt i gang. Overføring av samiske kunstnerstipend vil bli drøftet med kunstnerorganisasjonene og Sametinget. Andre forvaltningsoppgaver som var tenkt overført til Sametinget, har krevd lenger forberedelsestid enn forutsatt. Det legges imidlertid opp til at overføringsarbeidet videreføres.

4.4.2 Sametingets valgordning

Sametinget velges av og blant samer gjennom sametingsvalg som holdes hvert 4. år på samme dag som stortingsvalget. Det første valget ble avholdt i 1989 og det andre i 1993. Sametinget er nå inne i sin tredje periode (1997–2001). Neste sametingsvalg er 10. september 2001.

Ved valg til Sametinget er landet delt inn i 13 valgkretser. Fra hver av valgkretsene velges tre representanter, slik at Sametinget består av 39 representanter.

Reglene om valg til Sametinget er i dag fastsatt i sameloven og i forskrift om valg til Sametinget. Dersom reglene skal endres, kreves det lovendring og/eller forskriftsendring. Regler om blant annet valgkretser og mandatfordeling er gitt i samelovens § 2–4. Nærmere regler om den praktiske gjennomføringen av valget fastsettes i forskrift av Kongen, jf. samelovens § 2–11.

De overordnede prinsippene for valg til Sametinget, slik som valgkretsinndeling og mandatfordeling, er i første rekke noe som angår den samiske befolkningen. Etter regjeringens syn vil målsettingen om at Sametinget selv skal bestemme over saker som spesielt angår den samiske befolkningen, oppfylles bedre ved å la Sametinget selv få myndighet over disse spørsmålene.

Det er samtidig en målsetting at regler for praktisk gjennomføring av valg til Sametinget er mest mulig like reglene for valg til Stortinget. Reglene om praktisk gjennomføring av valg berører kommunene, ettersom det er samevalgstyret i kommunene som er ansvarlig for praktisk gjennomføring av sametingsvalg. Mottak av stemmer skjer i den enkelte kommune. Opptelling og valgoppgjør skjer i et bestemt samevalgstyre i en kommune i hver enkelt krets. Kommunene er i tillegg ansvarlige for samemanntallet. For å sikre en høy kvalitet på arbeidet kommunene gjør i forhold til valgene, er det viktig at regelverket kommunene skal forholde seg til er mest mulig harmonisert i forhold til alle valg som gjennomføres.

Regjeringen vil legge fram forslag om å endre sameloven, slik at Sametinget gis fullmakt til å fastsette forskrift om de overordnede og prinsipielle reglene for valg til Sametinget. Dette gjelder for eksempel reglene om valgkretser og mandatfordeling. For å sikre at samer/personer med samisk tilknytning oppfatter Sametinget som et representativt organ og for å gi legitimitet til tingets vedtak, er det blant annet nødvendig å ta hensyn til at også de mindre samiske grupperingene blir representert, og at det blir en fordeling av representanter mellom ulike samiske områder som framstår som rimelig og rettferdig. Sametinget bør også legge til grunn en målsetting om en best mulig kjønnsfordeling ved valg av representanter til Sametinget. Regjeringen har tillit til at Sametinget, som demokratisk folkevalgt organ, vil sikre at slike grunnleggende demokratiske prinsipper og målsettinger ivaretas ved eventuelle endringer av valgordningen. Disse prinsippene er grundig drøftet i Samerettsutvalgets første delinnstilling (NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling) og ble også lagt til grunn for Sameloven, slik den ble vedtatt i 1987.

Regler om praktisk gjennomføring av valg bør fortsatt fastsettes av det organet som utformer tilsvarende regler for andre valg, slik at kommunene får et mest mulig ensartet regelverk å forholde seg til. I dag er det Kongen som har denne myndigheten.

4.4.3 Sametingets kjønnssammensetning

3. juni 1999 vedtok Sametinget en Handlingsplan for likestilling med fokus på samiske kvinners stilling, med innsatsområder, mål og tiltak 1999–2001. Kvinner er også definert som et av innsatsområdene i Sametingets arbeid i Sametingsplanen 1998–2001. Kvinner som hovedsatsingsområde er fulgt opp i ulike delplaner og gjennom de spesielle geografiske innsatsområdene – kyst-, fjord- og sørsamiske områder. Sametinget har gjennom sine virkemiddelordninger de senere årene søkt å rette fokus mot næringsvirksomhet hvor kvinner er sysselsatt.

Sametinget har en skjev kjønnssammensetning, og utviklingen viser en negativ trend med stadig færre kvinnelige representanter på Sametinget. Mens kvinneandelen etter valget i 1989 var på 33,3 prosent, var den redusert til 25,6 prosent etter valget i 1997. Etter nominasjonene å dømme, kan denne prosentandelen synke ytterligere i neste valgperiode. Dette er problematisk i forhold til målsettingen om at folkevalgte organer bør reflektere sammensetningen i befolkningen. Kvinner og ungdom er også sterkt underrepresentert blant dem som har ført seg inn i samemanntallet.

Regjeringen har imidlertid tillit til at Sametinget, gjennom aktive tiltak, arbeider for at likestillingsspørsmålet blir ivaretatt på en god måte.

4.5 Tiltak

• Regjeringen inviterer Sametinget til en dialog om innholdet i selvbestemmelsesbegrepet, med sikte på å oppnå større klarhet i hva Sametinget legger i begrepet, hvilke oppfatninger regjeringen og Sametinget har når det gjelder Sametingets myndighet, og hvilke strategier som bør følges for å nå disse målsettingene.

• Regjeringen vil gi Sametinget myndighet til å utforme overordnede og prinsipielle regler for valg av Sameting, herunder regler om valgkretser og mandatfordeling.

5 Sametingets rolle i forhold til stat, kommune og fylkeskommune

Hvordan det samiske perspektivet skal ivaretas på fylkes- og kommunenivå, har vært tatt opp ved flere anledninger, bl.a. i St.meld. nr. 41 (1996–97) Om norsk samepolitikk. Dette er en viktig problemstilling med tanke på at samene er i mindretall i de aller fleste kommunene. Om de sentrale linjene i samepolitikken skal kunne få ønsket gjennomslag og effekt, avhenger i stor grad av om overordnede mål forankres i lokal og regional politikkutvikling.

I St.meld. nr. 15 (2000–2001) Nasjonale minoritetar i Noreg – Om statleg politikk overfor jødar, kvener, rom, romanifolket og skogfinnar, understreker regjeringen at kommuner og fylkeskommuner har den samme plikten som staten til å være med på å oppfylle de minoritetspolitiske forpliktelsene som Norge har påtatt seg. Dette gjelder selvsagt også de forpliktelsene Norge har overfor den samiske befolkningen. Dette betyr at hensynet til samisk språk og kultur skal være med i de politiske prioriteringene som gjøres på lokalt og regionalt nivå.

5.1 Departementenes mekanismer for konsultasjon og drøftinger med Sametinget

Det er etablert faste møter på politisk nivå om Sametingets budsjett mellom Sametinget og Kommunal- og regionaldepartementet, og enkelte andre departementer, forut for regjeringens første årlige budsjettkonferanse. Kommunal- og regionaldepartementet, som er samordningsdepartement for sa-miske saker i regjeringen, har jevnlige møter med Sametinget på politisk og administrativt nivå. I tillegg har departementet møter med Sametinget om enkeltsaker etter behov. Kommunal- og regionaldepartementet deltar også ofte på andre departementers møter med Sametinget, både på politisk og administrativt nivå. Sametingets administrative ledelse deltar på den årlige etatslederkonferansen.

Sosial- og helsedepartementet og Sametinget har møter på politisk nivå om budsjett og andre saker. Departementet og Sametinget har avtalt å gjennomføre fire faste samarbeidsmøter hvert år. Målet er å styrke samarbeidet mellom regjeringen og Sametinget i helse- og sosialsaker i forhold til den samiske befolkningen. Det er ellers jevnlig kontakt mellom Sosial- og helsedepartementet og Sametingets administrasjon, bl.a. i forbindelse med de årlige tildelingsbrevene.

Barne- og familiedepartementet har møte med Sametinget om samiske barnehagespørsmål to ganger i året. I forbindelse med Sametingets avsluttede barne- og ungdomsprosjekt, ble det avholdt flere kontaktmøter med departementet. Det vil bli avholdt møter også i oppfølgingen av prosjektet. Departementet har årlige budsjettmøter med Sametinget på politisk nivå. Barne- og familiedepartementet ønsker et tettere og mer regelmessig samarbeid med Sametinget, nå som barne- og ungdomspolitikk er innarbeidet som et av Sametingets arbeids- og politikkområder. Departementet ønsker også å samarbeide med Sametinget om utvikling av rutiner for innspill fra samiske barn og ungdom til en videre utvikling av en samisk barne- og ungdomspolitikk, sentralt og lokalt. Departementet vil samarbeide med Sametinget om en fortsatt stimulering av kommunene for å fremme utvikling av tilbud i kommunene som styrker samiske barn og ungdoms identitet og tilhørighet i det samiske samfunnet.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har møter med Sametinget på både politisk og administrativt nivå om aktuelle opplæringssaker og om budsjett. Den statlige utdanningsadministrasjonen har jevnlige møter (7–8 ganger årlig). Sametingets administrasjon deltar på disse møtene. I tilknytning til disse møtene er det møter om samiske opplæringsspørsmål ca. 5 ganger i året, hvor departementet, Sametinget, de 5 nordligste utdanningsdirektørene og Læringssenteret deltar. Nasjonal koordineringsgruppe for SAMTAK (samordnings- og kompetansehevingsprosjekt for skoleledere og PP-tjenesten) har møter 3–4 ganger i året.

Landbruksdepartementet har møter med Sametinget om budsjett og andre politiske saker på politisk nivå. I tillegg har departementet kontakt med Sametinget på saksbehandlernivå i enkeltsaker. I Hovedavtale for reindriften, inngått 26. februar 1993 mellom Staten ved Landbruksdepartementet og Norske Reindriftssamers Landsforbund, er Sametinget gitt en aktiv politisk rolle. Sametinget har i de senere årene hatt observatørstatus på statens side under de årlige reindriftsavtaleforhandlingene. Etter at partene har kommet fram til et avtaleutkast, oversendes forslaget til Stortinget for behandling i næringskomitéen. Sametinget skal gis anledning til å uttale seg om reindriftsavtalen før behandling i Stortinget. Det skjer ved at komitéen sender proposisjonen til Sametinget for uttalelse. Komitéen kan med en slik framgangsmåte innarbeide eventuelle kommentarer fra Sametinget, før innstilling fremmes for Stortinget.

Fiskeridepartementet har møter med Sametinget på politisk nivå to ganger i året, der enkeltsaker og budsjett tas opp. Sametinget er også med i departementets arbeidsgruppe for forvaltning av kongekrabbe.

Kulturdepartementet har møter med Sametinget på politisk- og embetsnivå, der budsjett og andre saker tas opp. Sametinget har uttrykt ønske om at kontakten på administrativt nivå må utvikles og bli bedre. Det er avtalt 2 faste årlige møter på politisk nivå mellom kulturministeren og samtetingspresidenten.

Kontaktutvalget for samiske kulturspørsmål ble opprettet i 1994. Kulturdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Norsk kulturråd og Samisk kulturråd er representert i utvalget, som ledes av Kulturdepartementets representant. Utvalget har normalt hatt tre til fire møter i året og har virket som et bindeledd mellom norske myndigheter og samiske institusjoner med ansvar på kulturområdet. Et eget organ for å opprettholde denne kontakten kan imidlertid til tider virke administrativt unødvendig og forsinkende. Regjeringen tar derfor sikte på at Kontaktutvalget i sin nåværende form avvikles. Fra Kulturdepartementets side er det ønskelig med nær kontakt med samiske organer på kulturområdet. Det legger grunnlaget for enklest mulig saksbehandling og slik kontakt kan bidra til å sikre en best mulig behandling av samiske kultursaker. Kulturdepartementet vil legge opp til et samarbeid med Sametinget som sikrer at den nære kontakten som er opparbeidet mellom sentraladministrasjonen og representanter for samisk kulturliv, opprettholdes også i fremtiden.

Miljøverndepartementet har møter med Sametinget om budsjett og andre politiske saker. Departementet har også årlige kontaktmøter på administrativt nivå om miljø- og kulturvernsaker. I prosjektperioden for Sametingets Lokal Agenda 21-prosjekt (1999–2001) har det vært hyppig kontakt på administrativt nivå mellom Miljøverndepartementet og Sametinget. I oppbyggingsfasen av Samisk kulturminneråd har Riksantikvaren vært et viktig kontaktledd. Sametinget er med i referansegruppen for Planlovutvalget.

Justisdepartementet og Sametinget har hatt møter om Samerettsutvalgets arbeid på politisk nivå. Dette gjelder både oppnevningen av det nye utvalget sør for Finnmark og oppfølging av utvalgets arbeid i Finnmark. Det planlegges en dialog med Sametinget og Finnmark fylke om oppfølgingen av Samerettsutvalgets annen delutredning NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur.

I tillegg til møter med Utenriksdepartementet på politisk nivå om budsjett og andre saker, deltar Sametinget i Utenriksdepartementets rådgivende utvalg for menneskerettigheter og i departementets arbeidsgruppe for det internasjonale urfolkstiåret (1995–2004). Utenriksdepartementets rådgivende utvalg består av medlemmer fra myndighetene, næringslivs- og fagorganisasjoner, frivillige organisasjoner og politiske partier. I arbeidsgruppen møter, i tillegg til Utenriksdepartementet og Sametinget, Kommunal- og regionaldepartementet og NORAD. Sametinget inviteres også til å delta i norske delegasjoner til FN-møter som behandler urfolksspørsmål, og til å gi innspill i forberedelsene til slike møter. Sametinget deltar også i den norske delegasjonen i arbeidet i Arktisk råd, jf. kapittel 16. I programmet for Urfolk i bistanden heter det at Sametinget skal involveres. Dette har av forskjellige grunner blitt forsinket. Utenriksdepartementet vil bidra til at dette samarbeid kommer i gang.

Øvrige departementer har møter med Sametinget i enkeltsaker etter behov.

Statsministeren møter de fire nordligste fylkesordførerne og Sametingspresidenten samlet en gang i året. På disse møtene blir aktuelle temaer og problemstillinger for landsdelen tatt opp. På møtene deltar også fagstatsråder ut fra de temaene som blir tatt opp.

5.1.1 Kontakt mellom Sametinget og departementenes underliggende etater

D irektoratet for naturforvaltning har kontakt med Sametinget gjennom det sentrale rovviltutvalget og i samarbeidsrådet for anadrome laksefisk (fisk som lever både i salt- og ferskvann), hvor Sametinget deltar. Sametinget samarbeider også ofte med direktoratet i enkeltsaker.

Fiskeridirektoratets kontakt med Sametinget er kanalisert gjennom det nasjonale reguleringsrådet for fisk og det nasjonale kystselrådet.

Sametinget deltar fire ganger årlig i Riksantikvarens faglige kontaktutvalg. Videre deltar Sametinget i Riksantikvarens årlige landsdelssamlinger og på den årlige kulturminnekonferansen. I tillegg er det hyppig kontakt i enkeltsaker. Sametinget deler årlig ut midler på vegne av Riksantikvaren.

Samarbeidet mellom Sametinget og Norsk kulturråd har foregått både gjennom Kontaktutvalget for samiske kulturspørsmål og direkte mellom Samisk kulturråd og Norsk kulturråd.

5.1.2 Sametingets forhold til Regjeringsadvokaten

Regjeringsadvokatens hovedoppgaver er å føre rettssaker for statsinstitusjoner, gi uttalelser og betenkninger om rettslige spørsmål og i en viss utstrekning bistå forvaltningen under forhandlinger. Sametinget har reist spørsmål om hvordan Sametinget kan benytte Regjeringsadvokaten. Bakgrunnen for dette er at Sametinget i 1999 ba Regjeringsadvokaten, på vegne av Sametinget, vurdere stevning mot Statskog SF for å få kjent Finnmark Jordsalgsstyres vedtak om driftstillatelse for uttak av naturstein i Riebanvarri og Narana i Kautokeino, samt Statskog SFs vedtak i klagesakene, ugyldige. (Et mindretall i Sametinget ønsket ikke en slik framgangsmåte). Regjeringsadvokaten av-viste Sametingets anmodning, med henvisning til at Regjeringsadvokaten i en rekke saker opptrer på vegne av Statskog SF og som dets rådgiver.

Regjeringsadvokaten er først og fremst regjeringens og departementenes advokat. Eventuell bistand til underliggende etater må kanaliseres gjennom ansvarlig departement. Sametingets virksomhet som politisk organ er ikke underlagt regjeringens eller den øvrige statsforvaltningens kontroll- eller instruksjonsmyndighet, og Sametinget vil kunne ha synspunkter som går på tvers av for eksempel departementale standpunkter. Sametingets politiske virksomhet kan medføre at Sametinget tar opp saker overfor andre statlige organer. Regjeringsadvokaten er rådgiver og prosessfullmektig for slike statlige organer, noe som innebærer at Regjeringsadvokaten ikke kan bistå Sametinget når andre statlige interesser berøres eller statlige vedtak angripes.

Det kan reises spørsmål ved om Regjeringsadvokaten kan bistå Sametinget på et mer begrenset område, i saker som angår Sametingets virksomhet som forvaltningsorgan (for eksempel bevilgning av midler til private) eller egenadministrasjon (for eksempel tjenestemannssaker eller leie av lokaler). Med en slik løsning vil man imidlertid kunne få en gråsone med vanskelige grensespørsmål. Det kan for øvrig også pekes på at Regjeringsadvokaten ikke gir juridiske råd til Stortinget, heller ikke i spørsmål knyttet til administrasjon.

På denne bakgrunn mener regjeringen at Sametinget ikke kan benytte Regjeringsadvokatens tjenester. I denne vurderingen legger regjeringen vekt på Sametingets selvstendige og uavhengige posisjon i forhold til regjeringen. Det vil være mest i tråd med denne uavhengigheten at Sametinget selv velger sine advokater.

5.2 Sametinget og forholdet til det lokale og regionale styringsnivået

Sametinget forholder seg i praksis mest til staten og en del til fylkene. Sametinget kommer med innspill til utforming av fylkesplanene i Finnmark, Troms, Nordland, Nord- og Sør-Trøndelag og Hedmark. I kommuner der samene utgjør flertallet av befolkningen, er den samiske innflytelsen i kommunal politikk og forvaltning naturlig nok stor. I de fleste kommuner og fylkeskommuner utgjør imidlertid samene et mindretall. Som gruppe har samene derfor få muligheter til å oppnå noen avgjørende innflytelse på majoritetsbeslutninger i kommuner og fylkeskommuner.

Det kan være problematisk at samiske spørsmål ofte bare blir én sektor blant mange andre på lokalt nivå. Prinsippene som er fastslått i sameloven og i grunnlovsparagrafen om samenes rettsstilling fungerer gjerne i for liten grad som retningsgivende for lokal politikk og forvaltning. I mange kommuner kan det også være delte meninger om den samiske kulturens plass i offentlig sammenheng. Det kan føre til at lovens intensjoner ikke blir oppnådd. Et sentralt spørsmål er derfor hvordan man skal sikre gjennomføring av samepolitiske mål og koordinering av samepolitiske tiltak på regionalt og lokalt nivå.

Kommunene skal ivareta hensynet til både folkestyre og velferd. Demokratisk deltakelse, flertallsprinsippet og kommunens rolle som politisk institusjon er sentrale begreper i denne sammenhengen. I tillegg kan kommunen ses på som statens forlengede arm for iverksetting av en nasjonal politikk. Et eksempel på dette er at samelovens språkregler, opplæringsloven og stadnamnlova forplikter kommunene ut fra nasjonalt vedtatte standarder. Kommunene har en rolle som innbyggernes politiske redskap. De skal også være de samiske innbyggernes politiske redskap. Det blir av stor betydning hvilken vekt kommunen selv legger på å prioritere styrking og utvikling av samisk språk og kultur. Sametinget mener at samiske interesser må sikres bedre forankring i det øvrige politiske systemet og forvaltningen. Derfor foreslås det i den gjeldende sametingsplanen (s. 47) at det bør vurderes om det er nødvendig å pålegge kommuner og fylkeskommuner samepolitiske oppgaver.

5.2.1 Sametingets kontakt med statlige regionale etater

Sametinget har jevnlige møter med fylkesmannen i Finnmark.

Tre ganger i året er det samarbeidsmøter mellom de tre nordligste utdanningsdirektørene og Sametinget for å drøfte aktuelle saker som berører samisk opplæring. To ganger årlig er det møter mellom de tre nordligste utdanningsdirektørene, Sametinget og Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) for å drøfte saker som angår samisk spesialpedagogisk opplæring. Det rådgivende organet for Nord-Norge, i regi av Statped, møter ca. seks ganger årlig.

Innenfor landbruk er det et regionalt samarbeid om planarbeid. I forbindelse med det forestående verdiskapingsprogrammet for jordbruks- og reindriftsnæringen er Sametinget involvert i programarbeidet sammen med regionale myndigheter.

5.2.2 Sametinget og fylkeskommunene

Sametingets politiske ledelse har møter med fylkesordførerne i de fem nordligste fylkene. Sametinget har samarbeid med fylkeskommunene om oppfølgingen av Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark, EUs Interreg-programmer, regionale utviklingsprogram, Handlingsplan for samiske kyst- og fjordområder, rullering av samisk jordbruksplan og regjeringens Nord-Norge-arbeid. Sametinget er observatør i Landsdelsutvalget for Nord-Norge. Sametinget har også kontakt med de seks nordligste fylkeskommunene om kulturminnevernsaker.

Troms fylkeskommune har tilsatt en samekonsulent i rådmannsetaten. Samekonsulenten har et særlig ansvar for planlegging, utvikling og koordinering av samiske spørsmål. Samekonsulenten er sekretær for Rådgivende utvalg i samiske spørsmål. Utvalget uttaler seg om fylkeskommunale planer, budsjett, høringer og andre viktige saker. Troms fylkeskommune omfattes av samelovens språkregler, og får årlig tildelt statlig tospråklighetstilskudd via Sametinget. I 2001 arbeides det med en handlingsplan for Troms fylkeskommunes helhetlige satsing på samisk språk og kompetanseheving innen samisk språk og kultur.

Nordland fylkeskommune har også tilsatt en samekonsulent. En samisk nemnd er rådgivende organ for fylkeskommunen. Nemnda avgir uttalelse i saker som angår samiske interesser, og kan også på eget initiativ fremme saker overfor fylkeskommunen. Samisk nemnd har fått delegert myndighet til å forvalte fylkeskommunale midler til samiske kulturtiltak, støtte til samiske organisasjoner og utdanningsstipend for samer som tar høyere utdanning. Det avholdes en samekonferanse i fylket hvert år. Nordland fylkeskommunes handlingsplan for samisk politikk er under revidering, og vil bli lagt fram for fylkestinget i september 2001.

Sør-Trøndelag fylkeskommune har i 2001 opprettet et rådgivende utvalg for samiske spørsmål i saker som berører samiske forhold i fylket. Utvalget skal bidra til å styrke dialogen mellom fylkeskommunen og de samiske miljøene. Utvalget består av fem medlemmer, hvorav minst to skal være manntallsført i valgmanntallet for Sametinget.

5.2.3 Kontaktformer mellom Sametinget og kommunene

Samarbeidsorganet for de seks kommunene i forvaltningsområdet for samisk språk har møter 3–4 ganger i året for å drøfte skolespørsmål som berører opplæring etter L97 Samisk og andre aktuelle saker. Sametinget og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet møter etter behov og ønske fra kommunene. Sametinget har også fått mulighet til å være med på tilsynsbesøk i forvaltningsområdet for samisk språk for å få en oversikt over hvordan kommunene organiserer opplæringen etter L97 Samisk.

Fra 2002 fordeler Sametinget 10,2 mill. kr. til merutgifter på grunn av tospråklighet til kommunene i forvaltingsområdet for samisk språk. Kommunene har i denne sammenhengen signalisert at de ønsker faste konsultasjoner med Sametinget.

Kommunal- og regionaldepartementet leder en arbeidsgruppe som har som oppgave å se nærmere på tospråklighetsutgifter (jf. kap. 7.3).

Kommunenes språkkonsulenter i forvaltningsområdet har opprettet et felles språkforum, som møtes to ganger årlig. Sametinget deltar på møtene.

I forbindelse med de virkemidlene Sametinget disponerer gjennom Samisk utviklingsfond (SUF), har Sametinget utstrakt samarbeid med det lokale nivået, særlig med kommunale næringsfond. Sametinget tar sikte på et tettere og mer forpliktende samarbeid ved jevnlige møter med kommunene innen SUFs virkeområde. Det første møtet er alt avholdt.

Sametinget har kontakt med alle kommunene i de fire nordligste fylkene samt 15 kommuner i Sør-Trøndelag og 5 kommuner i Hedmark i forbindelse med saker om arealinngrep i henhold til kulturminneloven og plan- og bygningsloven.

5.2.4 Sametingets myndighet og kommunalt selvstyre

Kommuneloven gir et sterkt vern mot statlig overstyring av kommunal oppgaveløsing. En konflikt mellom prinsippet om kommunalt selvstyre og målsettingen om å øke Sametingets myndighet kan oppstå når oppgaver som berører samer spesielt, foreslås lagt til Sametinget, eller dersom kommunene blir pålagt oppgaver for å implementere statens samepolitikk.

Statens ansvar for at samenes rettigheter som urfolk blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte kan ikke delegeres til lavere forvaltningsnivåer som kommune eller fylkeskommune. Det er statens ansvar å ha tilstrekkelige virkemidler til å sikre at forpliktelsene blir overholdt. I spørsmål som berører grunnleggende rettigheter, kan det derfor være behov for visse statlige føringer for å sikre at statens samepolitiske forpliktelser er oppfylt på alle forvaltningsnivåer.

Det kommunale selvstyret må avveies mot rettigheter som staten gir borgerne – det være seg rett til helsehjelp, rett til opplæring, eller minoritetsbeskyttelse og beskyttelse av urfolks stilling for å bevare og videreutvikle identitet og egen kultur. Det er vanskelig å angi i hvilken grad rettigheter bør overstyre det kommunale selvstyret. Stor grad av rettighetsfesting gir lite spillerom for lokalt skjønn og politikkutforming. Hvis oppgaver først legges til kommunene, oppstår det et dilemma ved statlig styring av oppgaveløsningen, når begrunnelsen for å legge oppgaver til kommunene i utgangspunktet nettopp er knyttet opp mot muligheten til og ønsket om lokalt tilpassede løsninger.

Ved å overlate oppgaveløsing til kommuner og fylkeskommuner, stimuleres det lokale demokratiet ved at kommunens og fylkeskommunens folkevalgte gis mulighet til å finne egne løsninger på oppgaver. Slike virkemidler markerer og tydeliggjør lokalt ansvar. Mer detaljerte reguleringer markerer statlig nasjonalt ansvar, men kan bidra til å tone ned det lokale ansvaret. Sterk statlig styring innenfor et område kan føre til at kommunesektoren på sikt mister initiativrollen på området, slik at det lokale engasjementet forvitrer.

Kommunene bør derfor oppfordres til å ta hensyn til samiske interesser på eget initiativ. Kommunene må få tilstrekkelig informasjon om den offisielle samepolitikken og om de rettslige standardene som er etablert. Det er statens plikt å sørge for at den nødvendige informasjonen blir gitt til offentlig ansatte på alle nivåer. For regjeringen er det et mål å øke kunnskapen om samepolitikk i forvaltningen – både lokalt, regionalt og sentralt.

5.2.5 Bestemmelser som regulerer og setter krav til samarbeid mellom Sametinget og kommunene

Sameloven, barnehageloven og opplæringsloven inneholder bestemmelser som har direkte konsekvenser for kommunene, og bidrar i så måte til å regulere enkelte forhold mellom Sametinget og kommunene.

Fylkes- og kommuneplanleggingen har store konsekvenser for samiske interesser, næringer og kultur i områder med samisk bosetting. Plan- og bygningsloven er det mest sentrale lovverket for natur- og ressursforvaltning, jf. omtale i kapittel 15.

Hensynet til samiske samfunnsinteresser er ikke eksplisitt nevnt i loven. Dette perspektivet trekkes inn i to rundskriv fra Miljøverndepartementet. Rundskriv T-2/98 sier at fylkeskommunene og kommunene bør bringe Sametingets planer inn i fylkes- og kommuneplanleggingen i områder med samiske interesser. I rundskriv T-3/98 står det at fylkesplanleggingen også skal bidra til å sikre og utvikle samisk kultur med samfunn og næringer, og at Sametinget skal bringes inn i fylkesplanleggingen som rådgivende organ i fylkene med samiske bruks- og bosettingsområder (Hedmark, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark).

5.3 Ivaretakelse av samiske interesser i forvaltningen

Samelovens § 2–2 sier at «Andre offentlige organer bør gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelse i saker på Sametingets arbeidsområde». Bestemmelsen retter seg mot offentlige organer på alle nivåer – sentralt, regionalt og lokalt.

Et sentralt spørsmål er om samelovens anbefaling til offentlige organer om å høre Sametingets mening før beslutninger fattes, i tilstrekkelig grad sikrer ivaretakelse av de forpliktelsene forvaltningen har i forhold til den samiske folkegruppen. I denne sammenhengen vises det til ILO-konvensjonens artikkel 6 og 7, som pålegger myndighetene å rådføre seg med og samarbeide med urfolk før beslutninger som angår dem blir fattet, og gir urfolk rett til deltakelse i beslutningsprosesser. FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, art. 27, antas også å hjemle et krav om at urfolk skal konsulteres i prosesser som angår dem. Mangelfull ivaretakelse av samiske interesser på lokalt og regionalt nivå får store konsekvenser for utviklingsmulighetene til den samiske kulturen.

Spørsmålet om plikt for andre offentlige organer til å la Sametinget uttale seg, ble drøftet av Samerettsutvalget i NOU 1984: 18, jf. også Ot.prp. nr. 33 (1986–87). Utvalget mente at obligatorisk høring i tillegg til å by på vanskelige avgrensningsproblemer, også reiser prinsipielle betenkeligheter i forhold til hvilke saker Sametinget skal bruke ressurser på å behandle. Utvalget viste til at Sametinget selv bør ha anledning til å velge hvilke saker det vil ta opp, og ikke reduseres til en mottaker av initiativ fra andre. For øvrig gjelder det allerede i dag en alminnelig utredningsplikt i forvaltningen, jf. forvaltningslovens §§ 17 og 37.

Regjeringens oppfatning er at det eksisterende lovverket på dette området er tilstrekkelig. Det er imidlertid behov for mer informasjon og veiledning om offentlige organers forpliktelser på det samepolitiske feltet, slik at kommuner og fylkeskommuner blir ytterligere bevisste på dette. Regjeringen vil derfor satse på å utgi mer informasjon om gjeldende lov- og regelverk på ulike områder i Norge og om menneskerettigheter som har betydning for urfolk. Blant annet vil det bli utgitt et informasjonshefte om ILO-konvensjon nr. 169, rettet mot lokal, regional og statlig forvaltning. Regjeringen vil også utarbeide en veileder for behandlingen av samiske saker.

5.3.1 Eksisterende ordninger for å ivareta samiske interesser i lokal og regional forvaltning innen helse- og sosialsektoren

Enkelte fylkeskommuner og kommuner har prosedyrer som innebærer konsultasjon med lokale samepolitiske nemnder og organisasjoner, eller at de samiske ansatte i sektoren har en uformell rådgivende rolle. Disse har bidratt til økt bevissthet om den samiske befolkningens behov, og det er tegn som tyder på at en holdningsendring er underveis i flere kommuner. Det er imidlertid fortsatt vanskelig å få i gang prosjekter som fordrer kommunal egenfinansiering. Samiske behov er generelt heller ikke godt nok ivaretatt i planleggingen av tjenestetilbud, for eksempel i eldreomsorgen. Stortingsvedtaket om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenestene skaper nye rammebetingelser for ivaretakelse av samiske interesser. Dette omtales i kapittel 11.

5.4 Oppgave- og ansvarsfordeling i samepolitikken

På bakgrunn av at Sametingets ansvarsområder i dag er langt mer omfattende enn tidligere, er det etter regjeringens syn et behov for en fornyet og grundigere gjennomgang av Sametingets rolle og oppgaver.

Offentlig forvaltning har som hovedformål å ivareta borgernes interesser og løse grunnleggende samfunnsoppgaver. Spørsmålet om oppgave-, ansvars- og funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene er sentralt også i samepolitisk sammenheng. Spørsmålet dreier seg om hvem som bør ha myndighet til å ivareta hvilke oppgaver innenfor offentlig forvaltning. Dels vil vurderingen dreie seg om på hvilket nivå – nasjonalt, regionalt eller lokalt – en gitt offentlig oppgave bør løses, og dels om det skal være statlige forvaltningsorganer eller kommuner og fylkeskommuner som skal ha ansvaret for oppgaveløsningen.

Det er staten som har folkerettslige forpliktelser overfor den samiske befolkningen, og som dermed har hovedansvaret for å legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. De praktiske oppgavene som følger av dette ansvaret må imidlertid iverksettes også på lavere forvaltningsnivåer. Beslutninger fattet på kommunalt og fylkeskommunalt nivå har stor betydning for mulighetene til å opprettholde og videreutvikle samisk kultur. Derfor må hensynet til den samiske befolkningen være med i de politiske prioriteringene som gjøres lokalt.

Samerettsutvalget foreslo i NOU 1984:18 Om samenes rettsstilling å lovfeste at fylkeskommuner og kommuner skulle pålegges å gjennomføre samepolitiske tiltak. Regjeringen og Stortinget sluttet seg ikke til dette. Det ble lagt opp til en strategi med positive støtteordninger istedenfor en generell påleggshjemmel. Dette ble begrunnet med at lovpålegg og direktiver ville gripe inn i det kommunale selvstyret (jf. Ot.prp. nr. 33 (1986–87), s. 103).

Sametinget har i sin årsmelding for 1999 bedt om at tingets rolle blir nærmere avklart gjennom en presisering av ansvarsforholdet mellom Sametinget og de ulike forvaltningsnivåene. Sametinget ønsker at det prøves ut ordninger for hvordan tinget skal delta i arbeidet med, og gjennomføringen av, fylkesplanleggingen. Sametinget krever også at kommuners og fylkeskommuners ansvar for samiske saker må defineres klarere.

I årsmeldingen for 2000 hevder Sametinget at samiske saker må ivaretas bedre i det norske politiske systemet enn tilfellet er i dag. I følge Sametinget forsøker mange kommuner og fylkeskommuner å skyve fra seg ansvaret for samiske tiltak. Sametinget uttaler at det både foreligger avgrensningsproblemer for samiske tiltak og negativ innstilling til samiske spørsmål i mange kommuner (Sametingets høringsuttalelse til Oppgavefordelingsutvalgets innstilling, NOU 2000: 22, sak 45/00).

Sametinget har derfor, i sin årsmelding for 2000 og i sin høringsuttalelse til Oppgavefordelingsutvalgets innstilling, bedt om at det blir foretatt en egen gjennomgang av oppgavefordelingsproblematikken, ut fra prinsippene som landets samepolitikk bygger på. Sametinget er opptatt av at samepolitikken må struktureres slik at aktørene på ulike nivå får et klart definert ansvar. For det første må ansvarsforholdet mellom staten og Sametinget avklares. Videre må kommuner og fylkeskommuner gis konkrete forpliktelser og rapportere om gjennomføringen av oppgavene.

Regjeringen er enig i at det er behov for en gjennomgang og avklaring av ansvars- og oppgavefordelingen mellom offentlige myndighetsorganer og –nivåer for å oppnå statens samepolitiske målsettinger. Sametingets rolle og fordeling av oppgaver som berører samene spesielt er ikke vurdert av Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune) eller i St.meld. nr. 31 (2000–2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling. I St.meld. nr. 31 (2000–2001) sier regjeringen følgende:

«Sametingets myndighet og posisjon i norsk forvaltning må ses i sammenheng med ansvars- og oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune. Dette spørsmålet vil bli drøftet i prinsippmeldingen om norsk samepolitikk som etter planen skal legges fram senere i år, og omtales av den grunn ikke i denne meldingen.»

Det er imidlertid ikke mulig å avklare alle spørsmål knyttet til Sametingets myndighet i denne stortingsmeldingen. Regjeringen mener derfor at det er behov for en bredere gjennomgang av kommuners og fylkeskommuners ansvar og oppgaver i forhold til samiske saker, og rolle- og oppgavefordelingen mellom Sametinget og den øvrige offentlige forvaltningen. Det er også behov for en helhetlig gjennomgang av hvilke politikkområder Sametinget bør få økt myndighet over, og konsekvensene av dette.

5.4.1 Gjennomgang av oppgave- og ansvarsfordelingen i et samisk perspektiv

Det finnes flere ulike alternativer for hvordan man kan gjennomgå oppgave- og ansvarsfordelingen for samiske spørsmål. En mulighet er å nedsette et bredt sammensatt offentlig utvalg bestående av for eksempel uavhengige eksperter, Sametinget, departementene og Kommunenes Sentralforbund (både kommune- og fylkesnivå). Mandatet for et eventuelt utvalg bør omfatte:

• Andre offentlige organers ansvar for samiske saker – oppgave- og ansvarsfordeling mellom sentralt, regionalt og lokalt nivå

• Sametingets framtidige myndighet/oppgaver

En annen mulighet er at en interdepartemental arbeidsgruppe med representasjon fra Sametinget foretar en slik gjennomgang Sametinget har bedt om.

Et tredje alternativ er et forsknings- og utredningsoppdrag. Oppdraget kan eventuelt gjennomføres i form av en «enkeltmannsutredning». En person med kompetanse i offentlig rett kan lage en utredning i løpet av kort tid, som kan danne grunnlag for politiske vurderinger.

Flere av alternativene ovenfor kan kombineres. Regjeringen vil gjennom en dialog med Sametinget finne den mest hensiktsmessige måten å gjennomføre den gjennomgangen Sametinget har bedt om på. I tillegg til en helhetlig gjennomgang av oppgavefordelingen når det gjelder samiske saker, vil regjeringen videreføre og styrke den eksisterende dialogen de enkelte departementene har med Sametinget. Dette vil skje gjennom regelmessige konsultasjoner med Sametinget på relevante fagområder.

5.5 Tiltak

• Regjeringen vil informere mer om menneskerettigheter som har betydning for urfolk, og vil i den forbindelse utgi et informasjonshefte om ILO-konvensjon nr. 169. Heftet vil ha kommunal, regional og statlig forvaltning som målgruppe.

• Regjeringen vil drøfte ulike alternativer for hvordan man kan gjennomgå oppgave- og ansvarfordelingen for samiske spørsmål med Sametinget.

• Regjeringen vil videreføre og styrke den dialogen de enkelte departementene har med Sametinget.