2 Økonomi

2.1 Inntekts- og kostnadsrammer

Budsjettet i søknaden fra Tromsø 2014 AS følger den malen som IOC har fastlagt for søkerbyers budsjetter, jf. «Manual for Candidate Cities for the XXI Olympic Winter Games 2010»(del 2, tema 5). Kostnadene ved å gjennomføre arrangementet er ført opp i to forskjellige budsjetter. Oppgaver som er underlagt organisasjonskomiteen er ført under OCOG 1-budsjettet. Offentlige tilskudd for å dekke inn differansen mellom anslåtte kostnader og inntekter er en del av OCOG-budsjettet. Under NON-OCOG-budsjettet er det anslått statlige kostnader som kommer i tillegg. De statlige tilskuddene under NON-OCOG-budsjettet inkluderer blant annet investeringer i infrastruktur. Enkelte prosjekter i for eksempel vegsektoren vil kunne bli realisert uavhengig av et eventuelt OL (jf. kapittel 7). Det foreligger imidlertid bare bindende planer for en mindre del av prosjektene, og departementet mener derfor at det er riktig å inkludere dette elementet som en del av de statlige kostnader som er nødvendige for å gjennomføre arrangementet.

De budsjettmessige vurderingene som lå til grunn for Idrettsstyrets vedtak av 6. januar bygget på beregningene gjort av evalueringsgruppen nedsatt av NIF, jf. rapport av 23. desember 2003. Disse beregningene var basert på budsjettet for Tromsøs opprinnelige søknad, men med nedjusterte inntektsanslag og oppjusterte kostnadsanslag.

Idrettsstyrets vedtak av 6. januar 2004 var basert på at lekenes totale kostnadsramme var 13 260 mill. kroner (inkludert NON-OCOG kostnader), med anslått behov for statlige tilskudd på 6 285 mill. kroner.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS av 2. mai 2004 presenteres tre forskjellige OCOG-budsjetter, benevnt som «optimistisk», «realistisk»og «pessimistisk».I NIF-administrasjonens innstilling til vedtak 27. mai anbefales det at Idrettsstyret baserer sin vurdering på det «pessimistiske»budsjettet fra Tromsø 2014 AS. Dersom dette budsjettalternativet legges til grunn, er den totale kostnadsrammen for arrangementet 15 680 mill. kroner (inkludert NON-OCOG kostnader), med behov for statlige tilskudd på 9 540 mill. kroner. Den totale kostnadsrammen er økt med 2 420 mill. kroner og inntektsprognosene er redusert med 835 mill. kroner. Anslått behov for statlige tilskudd er dermed økt med 3 255 mill. kroner fra første til andre gangs behandling i Idrettsstyret.

Det er knyttet betydelig usikkerhet til de anslåtte kostnadene. Dette illustreres blant annet ved de nevnte økningene i kostnadsanslagene fra januar til mai 2004. Det tas i søknaden av 2. mai 2004 ikke hensyn til usikkerhet ved anslagene for investeringskostnader gjennom de tre alternative budsjettene. Søkers kostnadsanslag for OCOG-investeringer og NON-OCOG kostnader er de samme i alle tre alternativene. Det er derimot tatt hensyn til usikkerhet ved anslag over drifts- og leiekostnader under OCOG-budsjettet og usikkerhet med hensyn til inntekter. Drifts- og leiekostnader under OCOG-budsjettet varierer med 715 mill. kroner fra det «optimistiske» til det «pessimistiske» alternativet. Differansen mellom inntektsanslagene i «optimistisk» og «pessimistisk» alternativ er 2 125 mill. kroner.

På bakgrunn av endringene i budsjettet fra første til andre gangs vedtak i Idrettsstyret, NIF-administrasjonens anbefaling om å basere seg på det «pessimistiske» budsjettalternativet og usikkerheter ved kostnadsanslagene, legges det «pessimistiske» budsjettalternativet til grunn for Regjeringens vurderinger.

I søknaden av 2. mai 2004 er behovet for statlige tilskudd under OCOG-budsjettet anslått til 6 004 mill. kroner. I tillegg kommer statlige tilskudd under NON-OCOG-budsjettet som er anslått til 3 536 mill. kroner. Totalt utgjør dette 9 540 mill. kroner i statlige tilskudd. En eventuell statsgaranti må omfatte alle kostnader som er nødvendig for å gjennomføre arrangementet i henhold til forutsetningene (jf. kapittel 1.4). En vurdering av spørsmålet om det skal tilrås garanti må derfor ta utgangspunkt i de anslåtte totalkostnader i søknaden. Statsgarantien kan imidlertid ikke være beløpsspesifikk, avgrenset til nettoanslagene som presenteres i søknaden fra Tromsø 2014 AS eller Kultur- og kirkedepartementets nettoanslag. Dersom Stortinget stiller en garanti, vil dette innebære at staten må garantere for gjennomføringen av arrangementet i henhold til forutsetningene.

2.1.1 Budsjetterte inntekter

I tabell 2.2 nedenfor er det satt opp en oversikt over budsjetterte inntekter (« pessimistisk» alternativ) for det planlagte arrangementet av olympiske vinterleker i 2014.

Endringene på inntektssiden av budsjettet fra første til andre gangs behandling i Idrettsstyret (jf. tabell 2.1) skyldes hovedsakelig en reduksjon i prognosene for tre poster; bidrag fra IOC (salg av fjernsynsrettigheter), nasjonale sponsorer og billettinntekter. Endringene samsvarer med anbefalingene i notatet «Vurdering av inntektspotensialet» (trykt vedlegg nr. 6), utarbeidet på forespørsel fra Tromsø 2014 AS. Notatet er vedlagt søknaden av 2. mai i år.

Til grunn for inntektsvurderingene som presenteres i det «realistiske»og det «optimistiske» budsjettet ligger forventninger om økte inntekter fra fjernsynsavtalene og de internasjonale sponsorsalgene. Det går frem av søknaden at disse anslagene er basert på forutsetninger om at fjernsynsavtalene for vinterlekene i 2010 og sommerlekene i 2012 gir høyere inntekter for arrangøren enn tidligere avtaler.

På bakgrunn av ny informasjon om fjernsynsavtaler har Tromsø 2014 AS ettersendt en oppdatert vurdering av inntektspotensialet, datert 19. august 2004 (trykt vedlegg nr. 7). Denne bekrefter mange usikkerhetsmomenter ved inntektssiden i budsjettet, og gir estimater som i hovedsak samsvarer med det «pessimistiske» budsjettalternativet i søknaden.

2.1.1.1 Departementets vurdering

Det er stor grad av usikkerhet knyttet til inntektsanslag for olympiske leker ti år frem i tid. På bakgrunn av vurderingene av inntektspotensialet for OL i Tromsø som det er redegjort for ovenfor, er Kultur- og kirkedepartementet av den oppfatning at viktige usikkerhetsmomenter er hensyntatt i søkers inntektsanslag «pessimistisk»alternativ i rimelig grad.

Departementet vil imidlertid påpeke at tilskudd av statlige spillemidler ikke kan føres opp som inntekter og at anslaget for billettinntekter synes høyt.

Spillemidler

Det fremgår av tabell 2.1 at inntektene for arrangementet anslås til 6 140 mill. kroner. Tabell 2.2 viser at dette beløpet inkluderer forventede tilskudd av spillemidler på 415 mill. kroner. Spillemidler er imidlertid tilskudd fra staten og kan ikke føres opp som inntekter i forbindelse med arrangementet. En korrekt fremstilling av totale anslåtte inntekter i søknaden av 2. mai i år er dermed 415 mill. kroner lavere, det vil si 5 725 mill. kroner. Behovet for statlige tilskudd under OCOG-budsjettet, som i tabell 2.1 anslås til 6 004 mill. kroner, blir tilsvarende høyere og utgjør reelt 6 419 mill. kroner. Anslaget for totale tilskudd stiger tilsvarende til 9 955 mill. kroner. Dette legges til grunn i den videre fremstillingen av søknaden.

Billettinntekter

Tromsø 2014 budsjetterer i søknaden av 2. mai i år med 700 mill. kroner i billettinntekter, mens Lillehammer i sin nasjonale søknad for 2014-lekene har anslått inntektspotensialet til 400 mill. kroner. Lillehammers konsept for billettsalg er en videreføring av løsningen fra 1994, da billettprisene ble lagt relativt lavt ut fra et ønske om at alle skulle ha råd til å løse billetter. De samme betraktningene ligger til grunn for Lillehammers søknad for 2014, med et estimat på 1,5 millioner solgte billetter. Søknaden fra Tromsø 2014 AS opererer med omlag dobbelt så høye billettpriser og et forventet totalt salg på ca. 1,43 millioner billetter. Anslaget for billettinntekter fra Tromsø 2014 AS vurderes som optimistisk med tanke på begrensninger i forhold til transport- og innkvarteringskapasitet i Tromsø (jf. kapittel 6 og 7).

2.1.2 Budsjetterte kostnader

Tabell 2.3, 2.4 og 2.5 viser søkers kostnadsanslag:

2.1.2.1 Endringer i budsjetterte kostnader fra evalueringsgruppens rapport til endelig søknad

Kostnadssiden av budsjettet for olympiske leker i Tromsø 2014 har vært gjenstand for større endringer enn inntektssiden fra første til andre gangs behandling av søknaden i Idrettsstyret, jf. tabell 2.1. Hovedbildet er at mange poster er oppjustert. I tillegg kommer at NON-OCOG-budsjettet er mer enn doblet, fra 1745 millioner til 3536 mill. kroner. Dette skyldes delvis at poster er flyttet fra OCOG-budsjettet og delvis at nye poster er kommet til.

I budsjettberegningene gjort av NIFs evalueringsgruppe, som lå til grunn for behandlingen av saken i Idrettsstyret 6. januar i år, var kostnader for bygging av mediesenter ført opp i OCOG-budsjettet. I søknaden av 2. mai i år er investeringskostnadene til medielandsbyen fordelt mellom NON-OCOG-budsjettet og OCOG-budsjettet (drifts- og leiekostnader). 2 Totale investeringskostnader for medielandsbyen er beregnet til 1 617 mill. kroner.

Investeringskostnader for deltakerlandsbyen (den olympiske landsby) er ikke tatt inn i budsjettet. I vedlegg til søknaden er kostnadene anslått til 2 500 mill. kroner. I følge søknaden er landsbyen planlagt bygget av private investorer i forkant av arrangementet, for deretter å bli leid inn til arrangementet.

De største nye postene i NON-OCOG-budsjettet er «overføringer til berørte kommuner» (500 mill. kroner) og «politi og forsvar» (510 mill. kroner), jf. tabell 2.5.

2.1.3 Departementets vurdering

De omfattende endringene i søknaden fra første til andre vedtak i Idrettsstyret illustrerer at det er betydelig usikkerhet knyttet til budsjettet som ligger til grunn for søknaden fra Tromsø 2014 AS. Dette gjelder spesielt kostnadsanslagene, hvor de største endringene fra første til andre gangs behandling i Idrettsstyret er foretatt. Kostnadsanslagene i søknaden av 2. mai 2004, som er gjengitt i tabell 2.3, 2.4 og 2.5, gir etter departementets vurdering ikke en fullstendig oversikt over totalkostnadene som må påregnes ved et eventuelt OL i Tromsø i 2014. Følgende momenter er lagt til grunn for denne vurderingen:

• Investeringskostnader for deltakerlandsbyen er ikke tatt inn i investeringsbudsjettet. 3 Landsbyen er forutsatt bygget ut av private og leid inn til OL, og det er derfor ført opp 600 mill. kroner under OCOG-budsjettet for drifts- og leiekostnader. Grunnlaget for gjennomføringen av dette, for eksempel i form av intensjonsavtaler, er ikke synliggjort i søknaden, jf. tabell 2.3.

• Investeringskostnadene for idrettsanlegg anses som underbudsjettert, jf. kapittel 4.

• Kostnader til drift og vedlikehold av infrastruktur er ikke hensyntatt, jf. kapittel 7.

• Kostnader for å realisere forventede effekter av arrangementet av samfunnsmessig betydning er ikke tilstrekkelig hensyntatt, kapittel 10.

• Kostnader til sikkerhet anses som underbudsjettert, jf. kapittel 9.

• Det fremgår ikke av budsjettet om kostnader til miljøtiltak er tilstrekkelig hensyntatt, jf. kapittel 10.6.

2.2 Behov for tilskudd fra offentlige myndigheter ved et eventuelt OL i Tromsø i 2014

Et eventuelt OL i Tromsø i 2014 vil medføre ekstraordinære oppgaver og kostnader for staten, fylkeskommuner og kommuner.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS er behovet for offentlige tilskudd synliggjort både i OCOG-budsjettet og NON-OCOG-budsjettet. I OCOG-budsjettet er det anslått et behov for statlige tilskudd på 6 004 mill. kroner (ekskl. bruk av spillemidler) for å dekke inn arrangementskostnader. I tillegg er det anslått et behov for 3 536 mill. kroner i statlige tilskudd under NON-OCOG-budsjettet.

Det påpekes i kapittel 2.1 at forventede tilskudd av spillemidler på 415 mill. kroner er inkludert i søkers inntektsanslag, og at bruk av spillemidler ikke er medregnet i anslaget på 9 540 mill. kroner i statlige tilskudd. Dette medfører at behovet for statlige tilskudd i henhold til søkers kostnadsanslag reelt utgjør 9 955 mill. kroner. Usikkerheter knyttet til søkers totale kostnadsanslag vil kunne føre til at behovet for statlige tilskudd øker ytterligere.

I søknaden av 2. mai beskrives de forpliktelser som Tromsø kommune har påtatt seg i forbindelse med gjennomføringen av et eventuelt OL:

«Tromsø 2014 AS har gjort seg kjent med de garantier som kreves i «candidature file». Det er i den forbindelse identifisert 23 ulike garantier som kan være relevante i forhold til Tromsø kommune som lokalt forvaltningsnivå (...)

«Kommunestyret i Tromsø har vedtatt å få utarbeidet og oversendt søknaden, og har i en egen kommunestyresak bl.a. behandlet Tromsø kommunes forpliktelser i forbindelse med gjennomføringen av et Vinter-OL i 2014 (...)

Da Tromsø kommunestyre ikke er kjent med innholdet i garantiene på detaljnivå, i tillegg til at det kan finne sted endringer i IOCs regelverk og i oppgavefordelingen innen den offentlige forvaltning, har kommunestyret tatt forbehold for at alle kommunens ekstrakostnader i forbindelse med planlegging og operasjonalisering av kommunens forpliktelser vil bli dekket av statlige garantier.

Videre har kommunestyret tatt forbehold for at offentlige ansvarsoppgaver som ligger på nasjonalt eller regionalt nivå, må oppfylles av andre offentlige myndigheter enn Tromsø kommune.» (s. 31).

Det fremgår av ovenstående at Tromsø kommune forutsetter å få sine kostnader i forbindelse med et eventuelt arrangement dekket av statlige garantier. Kultur- og kirkedepartementet oppfatter dette slik at kommunen forutsetter statlige bevilgninger for å dekke kommunale kostnader til et eventuelt OL.

I søknaden legges det opp til at også andre kommuner og fylkeskommuner enn Tromsø og Troms vil bli omfattet av arrangementet. For eksempel planlegges det ishockeykamper i Nordland og Finnmark. Det er i søknaden ikke gjort rede for hvordan andre politiske myndigheter på fylkeskommunalt og kommunalt nivå enn Tromsø kommune stiller seg til dekning av kostnader i forbindelse med et eventuelt OL. Da dette forholdet ikke er avklart, medfører det økt usikkerhet med hensyn til kostnadsanslagene.

Overføringer til berørte kommuner inngår i NON-OCOG-budsjettet. Det er satt av 500 mill. kroner til denne posten, som er brutt ned i underkategorier, jf. tabell 2.6.

Kategoriene omfatter kommunale oppgaver innenfor områder som miljø, samferdsel og boliginfrastruktur. Kommunal- og regionaldepartementet skriver i brev til Kultur- og kirkedepartementet av 31. august 2004 at søknaden fra Tromsø 2014 AS er for generell i omtalen av behovet for kommunale og fylkeskommunale investeringer og derfor ikke gir et godt bilde av kostnader i forbindelse med et eventuelt OL. Dette innebærer en risiko for ytterligere statlige kostnader utover søkers anslag.

2.3 Finansiering av søknadsprosessen

Dersom en søknad fra Tromsø 2014 AS skal fremmes for IOC, er kostnadene ved å utforme endelig søknad og å fremme Tromsøs kandidatur anslått til minimum 75 mill. kroner. Det foreligger imidlertid ikke underlagsmateriale som gjør det mulig å vurdere dette kostnadsanslaget. Det fremkommer ikke av søknaden av 2. mai i år hvordan søknadsprosessen er tenkt finansiert.

Idrettsstyret forutsatte i vedtaket av 27. mai i år at det ikke benyttes spillemidler til å finansiere søknadsprosessen. Regjeringen slutter seg til dette.

Regjeringen legger videre til grunn at det heller ikke er aktuelt å fremme forslag om andre statstilskudd for å finansiere søknadsprosessen.

2.4 Kvalitetssikring

Kvalitetssikring av store statlige investeringer ble innført i 2000. Bakgrunnen var at en rekke store prosjekter hadde hatt betydelige kostnads- og til dels tidsmessige overskridelser. Regjeringen Bondevik I igangsatte derfor i 1997 et interdepartementalt prosjekt, ledet av Finansdepartementet, for å gjennomgå regler og rutiner i de store utførende etater og foreslå forbedringer. Et antall konkrete prosjekter ble også gjennomgått. Prosjektet avleverte sin sluttrapport i 1999. Kvalitetssikringsordningen ble innført som et svar på de utfordringer sluttrapporten avdekket.

Kvalitetssikringen omfatter alle statlige investeringer med anslått kostnad over 500 mill. kr. med unntak for SDØE. 4 Det er senere gjort unntak også for helseforetakene. Kvalitetssikringen utføres av særlig kvalifiserte private firmaer som Finansdepartementet har inngått rammeavtale med. Oppdragsgivere for den enkelte kvalitetssikring er det ansvarlige fagdepartement og Finansdepartementet i fellesskap.

Kvalitetssikringen settes inn (med unntak for veisektoren) ved fullført forprosjekt. Det er på dette stadiet i prosjektets fremdrift at en normalt forelegger prosjektet for Stortinget til prinsippgodkjennelse og første gangs bevilgning. Hovedformålet er å kvalitetssikre kostnadsoverslaget og styringsunderlaget for prosjektet.

Erfaringene har i hovedsak vært gode så langt som ordningen rekker. Men det har vært en svakhet at prosjektene er kommet ganske langt når forprosjektet er ferdig. I forbindelse med at rammeavtalene skulle fornyes har det derfor blitt besluttet å utvide ordningen med en kvalitetssikring av selve konseptvalget (KS 1). Den hittil gjeldende ordning (KS 2) videreføres med bare mindre justeringer. Rammeavtaler om kvalitetssikring etter den utvidede ordning forventes inngått høsten 2004.

Som underlag for den politiske beslutningen om å igangsette forprosjektering, skal følgende dokumenter utarbeides:

• Behovsanalyse.

• Overordnet strategidokument.

• Alternativanalyse.

KS 1 går ut på å kvalitetssikre disse dokumentene. I tillegg skal det gis tilråding om føringer for forprosjektarbeidet.

Et eventuelt OL-prosjekt i Tromsø vil bli meget omfattende. Prosjektet vil bli komplisert både teknisk og styringsmessig, og verdien av den eneste tidligere erfaring en har hatt med noe liknende i moderne tid vil være begrenset når det har gått over ti år siden Lillehammer-OL. I mange store prosjekter har en fordelen av at det finnes god tilgang på referanseprosjekter, samt at prosjektet preges av et ikke ubetydelig innslag av repetitivitet. Dette gjelder eksempelvis mange veiprosjekter og enklere byggesaker. Disse forutsetningene er bare i begrenset utstrekning til stede i det foreliggende tilfellet. Dette innebærer at prosjektet i utgangspunktet er beheftet med mer enn alminnelig høy risiko, og gjør det spesielt påkrevet med en nøye oppfølging i henhold til anerkjente prinsipper for evaluering og god prosjektstyring, som kravene til kvalitetssikring bygger på.

Mangelfull informasjon om bakgrunnen for kostnadsanslagene vanskeliggjør en fullverdig vurdering av søknaden. Søknaden fra Tromsø 2014 AS med vedlegg tilfredsstiller ikke kravene til dokumentasjon i henhold til kvalitetssikringsregimet.