Del 2
Analysedel

2 Utviklingstrekk i samfunnsøkonomi, arbeidsmarked og arbeidsliv

2.1 Samfunnsøkonomiske utviklingstrekk og langsiktige utfordringer

Høy sysselsetting er et sentralt mål i arbeids- og velferdspolitikken. Deltakelse i arbeidslivet sikrer arbeidsinntekt for den enkelte. I tillegg er høy sysselsetting avgjørende for verdiskaping i samfunnet og den finansielle bærekraften i dagens offentlige velferdsordninger.

Norge har siden midten av forrige århundre opplevd sterk økonomisk vekst og økt velstand. Den årlige verdiskapingen i Norge har blitt mer enn doblet siden 1980, målt ved BNP. Framveksten av petroleumsvirksomheten, samt rask teknologisk utvikling og økt spesialisering globalt og nasjonalt har vært viktige drivkrefter bak denne utviklingen.

Gjennom de siste femti årene har det i Norge og andre vestlige land funnet sted en omfattende utbygging av offentlige velferdsordninger. Offentlig utgifter har dermed økt kraftig som andel av den totale verdiskapingen. Kostnadene ved velferdsordningene vil kunne øke betydelig i årene fremover når antall personer i store brukergrupper vokser, bl.a. av demografiske årsaker.

Eldre og unge utenfor arbeidsstyrken er de tallmessig største brukergruppene av offentlig finansierte velferdstjenester og overføringer, mens den yrkesaktive befolkningen står for det meste av finansieringen. Endringer i befolkningens alderssammensetning har dermed stor betydning for utviklingen i offentlige finanser 1 . De siste årene har andelen unge og eldre i befolkningen avtatt i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder, men i løpet av de nærmeste femti årene ligger det an til en økende andel eldre i befolkningen, jf. figur 2.1. Vi lever stadig lenger. I tillegg eldes de store etterkrigskullene. Da folketrygden ble innført i 1967, var det 18 eldre (67 år og over) per 100 personer i alderen 20 til 66 år. I 2006 var det mer enn 21 eldre per 100 personer i alderen 20 til 66 år. Ifølge SSBs befolkningsframskrivninger vil dette forholdstallet nesten bli doblet fram mot 2060. Samtidig er det flere i yrkesaktiv alder som ikke er i arbeid, blant annet som følge av at alderen ved avsluttet utdanning har steget og at den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet har falt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Statens utgifter til alderspensjon vil vokse sterkt de neste tiårene. Dette følger dels av økningen i antall alderspensjonister. I tillegg vil den gjennomsnittlige pensjonisten ha opptjent mer tilleggspensjon. En ytterligere økning i statens utbetalinger kan komme dersom en gradvis eldre arbeidsstyrke medfører en økning i antall uførepensjonister. Aldringen av befolkningen vil også påvirke andre offentlige inntekts- og utgiftsposter, først og fremst til helse og omsorg.

De offentlige finansene i Norge er i utgangspunktet gode. Handlingsregelen for finanspolitikken innebærer en viss økning i bruken av petroleumsinntekter i årene framover. Dette kan over tid gi rom for et noe høyere offentlig velferdstilbud enn det verdiskapingen i fastlandsøkonomien isolert sett gir grunnlag for. Økningen i utgiftene til pensjoner, helse og omsorg er likevel så sterk at det etter hvert vil kunne oppstå et betydelig gap mellom offentlige utgifter og inntekter. Det vises til nærmere omtale i Stortingsmelding nr. 1 (2006-2007) Nasjonalbudsjettet 2007 og Stortingsmeld­ing nr. 5 (2006-2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden.

Nærmere om betydningen av arbeidstilbudet for bærekraften i offentlige finanser

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Verdien av arbeidskraften utgjør nesten 90 prosent av Norges nasjonalformue, dvs. den samlede verdien av alle ressurser landet kan sette inn i produksjonen. Våre muligheter for framtidige inntekter og velferd ligger således i utnyttelsen av vår felles arbeidsinnsats. Et stort arbeidstilbud er den beste garantien for en godt utbygd og bærekraftig velferdsstat.

Yrkesfrekvensen, dvs. prosentandelen i befolkningen som inngår i arbeidsstyrken, er forholdsvis høy i Norge sammenlignet med andre land. Potensialet for økt yrkesdeltakelse synes først og fremst å være blant eldre i arbeidsdyktig alder og innvandrere, samt i en nedgang i antall uførepensjonister.

Sysselsetting av personer som ellers hovedsakelig ville vært forsørget av offentlige stønader bidrar både til lavere stønadsutgifter og høyere skatteinntekter. For eksempel vil en nedgang i antall uføretrygdede med 5 prosent redusere forskjellen mellom offentlige utgifter og inntekter i 2060 med om lag ¾ prosentpoeng, regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette innebærer 0,7 prosentpoeng høyere yrkesdeltaking for aldersgruppen 20-66 år i 2060. 2

Framskrivninger av arbeidsstyrken viser en utflating eller en mindre nedgang i samlet yrkesfrekvens. Tiltak som kan bidra til å opprettholde yrkesfrekvensen vil være den beste garantien for at velferdssamfunnet kan videreutvikles og forbedres. Det er utgangspunktet for arbeidet med denne meldingen.

2.2 Utviklingstrekk i arbeidsmarkedet

Mange deltar i arbeidslivet

Deltakelsen i arbeidslivet i Norge har økt siden begynnelsen av 1970-tallet, jf. figur 2.3. I dag har 2,4 millioner personer, eller nær ¾ av befolkningen i yrkesaktiv alder (dvs. 16–74 år 3 ), tilknytning til arbeidslivet. En svak tilknytning til arbeidslivet er en hovedårsak til at enkelte får fattigdomsproblemer eller kommer innenfor lavinntektsgrupper. Kapittel 3 beskriver utvikling i antall personer på ulike livsoppholdsytelser og bakgrunnen for denne utviklingen.

Yrkesfrekvensen har økt fra 61,4 prosent i 1972 til 72,4 prosent i 2005, og antall personer i arbeidsstyrken har økt med over 700 000. Denne økningen skyldes dels vekst i andelen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder og særlig økt yrkesdeltaking blant kvinner. Fra begynnelsen av 1970-tallet og fram til i dag har antall yrkesaktive kvinner økt med over 80 prosent. Sammenlignet med 1980-nivå, har dette medført at vi i dag har over 220 000 flere yrkesaktive kvinner, jf. figur 2.2. Antall yrkesaktive menn har til sammenligning økt med under 20 prosent, mens yrkesfrekvensen blant menn faktisk har gått noe ned i alle aldersgrupper. Nedgangen har vært størst blant menn over 60 år. I 1980 var vel halvparten av mennene i alderen 60-74 år yrkesaktive, mens kun 38 prosent i denne aldersgruppen var yrkesaktive i 2005. Sammenlignet med 1980-nivået har dette isolert sett gitt omlag 50 000 færre yrkesaktive enn vi ellers ville ha hatt.

Den økte yrkesdeltakelsen blant kvinner henger blant annet sammen med økt utdanning, sterk etterspørsel etter arbeidskraft i tjenesteytende yrker (særlig i offentlig tjenesteyting, helse og omsorg mv.) og bedre tilgang på barnetilsyn/barnehageplasser. Samlet yrkesfrekvens har vist en tendens til svak nedgang etter 2002.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Parallelt med at yrkesdeltakelsen har økt de siste tiårene, er andelen som er utenfor arbeidslivet blitt redusert. Det var i 2005 om lag 900 000 personer i alderen 16–74 år som ikke deltok i arbeidslivet ifølge arbeidskraftundersøkelsen (AKU). De fleste av disse var under utdanning, eller var uføre-/alderspensjonister. En mindre del var hjemme med omsorgsoppgaver, jf. figur 2.3. I takt med at kvinnene har økt sin deltakelse i det organiserte og lønnede arbeidslivet, har andelen som er hjemmeværende blitt betydelig redusert de siste tiårene. Den største veksten i grupper utenfor arbeidsstyrken har vært i grupper som kvalifiserer for eller mottar ulike former for pensjon eller andre ytelser fra folketrygden. Andelen som i arbeidskraftsundersøkelsen oppgir at de enten er uføre eller førtids­pensjonister, har økt fra 4½ prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder i 1980 til 9½ prosent i 2005 (jf. kapittel 3).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Arbeidstiden er redusert

Samtidig med at en stadig større del av befolkningen har deltatt i inntektsgivende arbeid over tid, er gjennomsnittlig arbeidstid redusert. Gjennom det forrige århundret ble den årlige normalarbeidstiden for en heltidssysselsatt om lag halvert. Reduksjonen i normalarbeidstiden er dels skjedd gjennom reduksjon i gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid og dels gjennom utvidelse av antall feriedager. Faktisk gjennomsnittlig arbeidstid per uke er blitt redusert med om lag 5 timer de siste 30 årene. Reduksjonen skyldes dels nedgang i gjennomsnittlig faktisk arbeidstid blant menn, men må også ses i sammenheng med økt yrkesdeltakelse blant kvinner og at mange kvinner arbeider deltid. Andelen deltidsarbeidende kvinner var 43 prosent i 2005. Gjennomsnittlig arbeidet kvinner 7½ timer mindre per uke enn menn i 2005, målt ved inntektsgivende arbeid.

Høykonjunktur

I perioder med høy etterspørsel etter arbeidskraft øker arbeidstilbudet, og i perioder med lavere etterspørsel trekker mange seg ut av arbeidslivet, f.eks. for å ta utdanning. Denne fleksibiliteten har bidratt til å dempe endringer i arbeidsledigheten over konjunkturene. Vi er nå inne i en høykonjunktur og ledigheten nærmer seg nivået fra høykonjunkturårene på slutten av 90-tallet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeidsdirektoratet

2.3 Store bevegelser i arbeidsmarkedet

Bak nivåtallene for blant annet ledighet og sysselsetting, skjuler det seg store endringer og strømmer i arbeidsmarkedet fra det ene året til det andre. Hvert år etableres det og legges ned et stort antall bedrifter og virksomheter. Hvert år skifter også et betydelig antall arbeidstakere jobb og nye arbeidstakere melder seg på arbeidsmarkedet. For eksempel var 15 prosent av alle jobbene i 4. kvartal 2001 besatt med nye personer sammenlignet med året før. De fleste arbeidsledige kommer raskt i jobb på egen hånd, men mange søker også bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Dette gjelder bl.a. et betydelig antall personer som har problemer med å få innpass eller komme tilbake til arbeidsmarkedet.

Analyser på norske data over arbeidstakernes bevegelser viser en økende tendens til mobilitet. I første halvdel av 1990-tallet skiftet nær 400 000 av arbeidstakerne jobb hvert år, tilsvarende om lag hver femte sysselsatt. Utover på 1990-tallet observeres en økende tendens til mobilitet blant arbeidstakerne. I årene etter 2000 har mellom 500 000–600 000 arbeidstakere skiftet jobb hvert år, tilsvarende om lag hver fjerde sysselsatt. Mye av mobiliteten er frivillig men noe er også påtvunget, for eksempel ved bedriftsnedlegging. Ansettelser ved nyetablering utgjorde om lag 20 prosent av alle ansettelsene i årene etter 2000, mens om lag 25 prosent av avgangen skyldtes nedleggelse av virksomhet (Dale-Olsen (2005) 4 ).

De fleste bedrifter og virksomheter i Norge er små, det vil si at de har ti eller færre ansatte. Dale-Olsen (2005) viser at småbedriftene utgjør rundt 80 prosent av det totale antall av bedrifter og virksomheter i Norge, men disse sysselsetter bare i overkant av 20 prosent av alle arbeidstakere. Studier viser at arbeidstakermobiliteten for småbedriftene har ligget omtrent på samme nivå siden begynnelsen av 1990-tallet, mens det er i de mellomstore og store bedriftene at dynamikken har økt. I tillegg er det mange arbeidstakere som har skiftet stillinger internt i bedriftene og som ikke fanges opp i disse dataene. Slike interne arbeidsmarkeder er trolig større i store enn i små bedrifter.

Store strømmer finnes også blant de regist­rerte arbeidssøkerne. Totalt var 322 000 personer registrert som helt ledige arbeidssøkere i løpet av 2005. Til sammenligning var det i gjennomsnitt registrert 83 500 arbeidsledige i 2005. Dette viser at mange opplever å bli arbeidsledige i løpet av et år, men for de fleste er ledigheten av kort varighet.

Antallet ordinære arbeidssøkergrupper som melder seg til Arbeids- og velferdsetaten følger i stor grad konjunkturene på den måten at tilstrømningen til etaten avtar når sysselsettingen øker.

Av de ordinære arbeidssøkerne som sluttet å melde seg til Aetat i løpet av 2005 og som leverte sluttmeldekort var 71 prosent i arbeid om lag to måneder etter avgang fra etaten, mens 9 prosent var i utdanning, 4 prosent gikk ut i langvarig sykemelding med rehabilitering, 6 prosent var fortsatt arbeidsledige, 3 prosent var i omsorgs- eller fødselspermisjon og de resterende var gått over i militær- eller siviltjeneste, uføre- eller alderspensjon eller andre kategorier. Det er store variasjoner mellom aldersgrupper for hva som er oppgitt som avgangsårsak. Blant de mellom 60 og 64 år gikk 61 prosent over i arbeid, mens 11 prosent gikk ut i langvarig sykemelding med rehabilitering og ytterligere 12 prosent over i uføretrygd eller alderspensjon. Blant de over 64 år var uføretrygd eller alderspensjon den største avgangsårsaken med 47 prosent.

De fleste skifter status på arbeidsmarkedet med bakgrunn i individuelle behov og ønsker. At slike endringer kan skje uten høy ledighet viser at arbeidsmarkedet på mange måter fungerer bra. Enkelte ubalanser oppstår, for eksempel ved at det kan ta lang tid å besette noen ledige stillinger eller at enkelte arbeidssøkere får problemer med å komme i ny jobb etter en ufrivillig avgang. Noen nykommere i arbeidslivet, som nyutdannede og innvandrere, har også problemer med å finne jobb. Konsekvensene for de arbeidstakere som rammes vil kunne være betydelige. Et viktig mål for arbeids- og velferdspolitikken er å motvirke at slike ubalanser oppstår.

2.4 Arbeid og fordeling

Deltakelse i arbeidslivet sikrer arbeidsinntekt for den enkelte og fremmer en jevnere fordeling av økonomiske ressurser i samfunnet. En svak tilknytning til arbeidsmarkedet er ofte en hovedårsak til at enkelte får fattigdomsproblemer.

Det offentlige kan direkte påvirke utviklingen i fattigdom og inntektsfordelingen blant annet gjennom skattesystemet og sosiale overføringer. Den norske velferdsmodellen innebærer forholdsvis store overføringer gjennom skattesystemet og et stort innslag av universelle ordninger. Dette bidrar til en lav fattigdomsrate og jevnere inntektsfordeling i Norge sammenlignet med mange andre land. Stønaders betydning for fordeling i Norge sammenlignet med andre land vil bli nærmere beskrevet i kapittel 9. 

Andelen av befolkningen med årlig lavinntekt har ligget forholdsvis stabilt i de siste 20 årene. Andelen økte noe fram til midten av 1990-tallet, etterfulgt av en reduksjon fram til rett før tusenårsskiftet. Deretter har andelen på nytt økt. I 2003 var om lag 5 prosent av befolkningen i lavinntektsgruppen målt etter OECDs indikator, mens målt etter EUs indikator var om lag 11 prosent i lavinntektsgruppen 5 . Dette er lavt sammenlignet med andre europeiske land, jf. avsnitt 9.2. Når studentene er utelatt, faller andelene med lavinntekt med om lag ett prosentpoeng. Det er viktig å merke seg at indikatorene for inntektsulikhet og lavinntekt som benyttes er relative mål. Selv om inntektsulikhetene og andelen av befolkningen i lavinntektsgruppen har økt, så er det viktig å være oppmerksom på at den realinntektsøkningen som har funnet sted også har kommet personer med lave inntekter til gode.

For personer i yrkesaktiv alder er det en nær sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidslivet over flere år, og det å ha vedvarende lavinntekt. Vedvarende lavinntekt defineres ut fra gjennomsnittet av de årlige medianinntektene for hele befolkningen i en treårsperiode. Ifølge OECDs definisjon var andelen med vedvarende lavinntekt 2,9 prosent i perioden 2001-2003 mens tilsvarende tall var 8,9 prosent ifølge EUs definisjon 6 . Personer i aldersgruppen 25-64 år som hadde tilhørt en husholdning uten noen yrkestilknyttede i en treårsperiode, hadde nesten 6 ganger større risiko for å ha vedvarende lavinntekt sammenlignet med alle i denne aldersgruppen. Av enslige forsørgere med lavinntekt i 2003 var 95 prosent uten arbeid 7 . Nærmere omtale av lavinntektsgrupper gjøres i kapittel 3. Sammenlignes andelen med vedvarende lavinntekt med tallet på personer som er under de årlige lavinntektsgrensene ett enkelt år, viser det at mange har forbigående lave inntekter.

Offentlige tjenester, som utdanning og helse- og omsorgstjenester, og bidrag som barnehagesubsidier mv., har også betydning for den enkeltes økonomiske situasjon, og for fordelingen av inntekt og levekår i befolkningen. For eksempel vil gjennomført utdanning påvirke framtidige arbeids- og inntektsmuligheter. Gode helsetjenester kan også bidra til økt arbeids- og inntektsevne og materielle levekår.

Indikatorer for inntektsulikhet og lavinntekt tar ikke hensyn til slike omfordelingseffekter av offentlige tjenester. Dette har sammenheng med at verdien av offentlige varer og tjenester ofte er vanskelig målbare når de splittes opp på den enkelte. Offentlige finansierte tjenester vil ha størst betydning for personer med lav inntekt, da disse i mindre grad enn andre er i stand til å kjøpe tjenester i det private markedet. Langøren og Aaberge (2003) 8 har gjort enkelte beregninger hvor de har prøvd å ta hensyn til hvordan kommunale tjenester kan påvirke inntektsfordelingen til personer. De har anslått verdien på kommunale tjenester og tilordnet denne til personer og familier i kommunene. De finner at kommunale tjenester i 1998 hadde en svakt utjevnende effekt for husholdninger hele landet under ett og i de fleste fylkene.

Indikatorer for inntektsulikhet og lavinntekt gir heller ikke noe utfyllende mål for opplevd velferd eller velstand hos den enkelte. Folk kan foretrekke en kombinasjon av inntekter fra egen primærnæring/naturalhusholdning innenfor rammen av tradisjonell næringstilpasning eller kulturøvelse, framfor lønnsarbeid som gir høyere pengeinntekt. Dette kan blant annet gjelde deler av den samiske befolkningen.

2.5 Samfunnsmessige utviklingstrekk

De samfunnsmessige utviklingstrekkene endrer løpende kravene til innretningen av arbeids- og velferdspolitikken og til de virkemidlene arbeids- og velferdsforvaltningen rår over. De viktigste og mest relevante utvik­lingstrekk er

• endrede rammevilkår som globali­sering med økt konkurranse og handel;

• strukturendringer på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet gjennom endret næringsstruktur, teknologisk utvikling og endringer i virksomhetenes kunnskapsbehov;

• endringer på tilbudssiden i arbeidsmarkedet gjennom demografi og helsemessige forhold, bedret kommunikasjon, utvidelsen av EU og økt arbeidsinnvandring, økt utdanningsnivå, nye familiestrukturer mv.

Globalisering og økt omstilling

Globalisering i form av rask og omfattende flyt av varer og tjenester, kapital, personer og informa­sjon over landegrensene definerer nye rammebetingelser på arbeidsmarkedet og representerer nye utford­ringer i arbeids- og velferdspolitikken. Drivkreftene bak globaliseringen er til dels teknologiske, dels politiske og dels økonomiske.

Liberalisering av internasjonal handel har ført til økt markedseksponering og konkurranse. Dette bidrar til økt omstil­lingstakt i næringslivet. Liberalisering av internasjonal handel de siste tiårene har gått hånd i hånd med en omfattende deregulering av nasjonale markeder. Dette har også skjedd i Norge, blant annet innenfor boligmarkedet, finansmarkedet, post- og telekommunikasjon, energiproduksjon og energihandel, etermedier, person- og godstransport, legemidler og helsetjenester (Grønli 2001) 9 . Organisatoriske endringer i staten de siste 15-20 årene har blant annet vært preget av økt markedsorientering blant etater som yter tjenester til forbrukerne, ofte i konkurranse med andre tilbydere. Dette har skjedd på flere måter blant annet gjennom etablering av interne markeder, bruk av markedsløsninger i forvaltningen og fritt forbrukervalg i kombinasjon med offentlig stykkprisfinansiering. Endringer kjennetegnes ved en bevegelse fra direkte politisk kontroll til indirekte styring. Endringstakten har vært særlig høy i perioden 2000-2004 ifølge Løken, Trygstad og Lorentzen (2005) 10 . Formålet med slike endringer har vært bedre ressursutnyttelse, blant annet bedre utnyttelse av arbeidskraften, og økt samlet velferd. For den enkelte arbeidsta­ker kan dette bety behov for nye kvalifikasjonskrav eller skifte av jobb. Omstillingstakten og måten omstillingene har vært gjennomført på, kan ha bidratt til veksten i uføretrygdingen, jf. avsnitt 3.7.

Teknologisk utvikling og ny arbeidsorganisering

Ny teknologi basert på moderne kommunikasjons- og informasjonsbehandling er tatt i bruk i nær sagt alle deler av arbeidslivet. Varer og tjenester registreres elektronisk, medarbeidere kommuniserer trådløst, industriarbeidere er blitt operatører og saks- og kundebehandling er blitt skjermarbeid. Nesten 70 prosent av de sysselsatte i 2003 oppgir at de bruker PC, nettverk eller stormaskin i sitt arbeid, og over 50 prosent bruker dette i minst ¼ av tiden 11 . Samtlige fylkeskommuner og 97 prosent av kommunene forventet økt kvalitet på sine tjenester ved å bruke informasjons- og kommunikasjonsteknologi i 2004 12 . Utvikling av ny teknologi og ny kunnskap og nye ideer om arbeidsorganisering har hatt store konsekvenser for måten arbeidet utføres på.

Studier ved Institutt for samfunnsforskning viser at arbeidet organiseres på en mer funksjonelt fleksibel måte enn før ved at de ansatte får opplæring i flere ansvarsområder, og ved at det brukes jobbrotasjon og arbeidsgrupper (Torp 2005) 13 . Det er også en tendens til en mer individorientert personalledelse, først og fremst i utenlandskeide selskaper. Data fra levekårsundersøkelsene til SSB fra 1996 til 2003 bekrefter at det har vært en jevn økning i sysselsatte som mener de har gode muligheter til å videreutvikle seg faglig. Det samme kan sies om muligheten til å delta i videre- eller etterutdanning. Det har også vært en liten økning i andelen som mener de har gode muligheter til å utnytte sin utdanning og arbeidserfaring. Samtidig ser det ut som om mulighetene til å bestemme over eget arbeid har sunket noe, og at det er en liten økning i andelen som sier at arbeidet enten er styrt av kunder/klienter/elever eller arbeidskamerater, kolleger og av fastlagte rutiner.

Nedgangen i antallet jobber innen primær- og sekundærnæringer, som for eksempel industri, og vekst i tjenesteytende næringer har bidratt til vekst i jobber som setter større krav til formell kompetanse og utdanning, og jobber der tjenesteyting i større grad skjer i samspill med brukerne eller kundene. Mange fysisk krevende jobber er borte, men overgangen til service- og kunnskapsnæringer kan samtidig by på nye arbeidsmiljøproblem av typen stress, utbrenthet og følelse av utilstrekkelighet. Således oppgir 20 prosent av alle ansatte at de opplevde konflikter i møtet med kunder/klienter/elever i 2003, en økning fra 15 prosent i 1996 14 .

Ny teknologi, utvidelse av ansvarsoppgaver og tendenser til et mer individualisert arbeidsliv kan være positive utviklingstrekk for mange arbeidstakere. Den teknologiske utviklingen kan blant annet bidra til å utvikle nye hjelpemidler for at flere personer kan inkluderes i arbeidslivet, og i mange tilfeller gjør teknologiske nyvinninger arbeidet mindre fysisk belastende. Samtidig kan det føre til at enkelte nye grupper marginaliseres fordi de ikke mestrer de nye kravene og faller utenfor det ordinære arbeidslivet. En økende omstillingstakt og nedbemanninger i bedriftene kan også ha betydning for utstøting fra arbeidslivet. Dette omtales nærmere i kapittel 3.

2.6 Kunnskap og kompetanse i arbeidslivet

Økt utdanningsnivå i befolkningen

Utdanningsnivået blant befolkningen i yrkesaktiv alder stiger stadig. I 2005 hadde om lag 26 prosent utdanning på høgskole- eller universitetsnivå. Dette er en fordobling på 20 år. 41 prosent har avsluttet videregående opplæring som sin høyeste utdanning 15 . Kullene som nå går inn i arbeidsmarkedet, har derfor høyere utdanning enn de som går ut. Mens læring på arbeidsplassen tidligere var den viktigste måten å tilegne seg kvalifikasjoner på, er formell utdanning både vanligere og mer påkrevd i dagens samfunn.

Utdanningssektoren har et generelt ansvar for å tilby innbyggerne grunnleggende kompetanse for å fungere i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig. På 1990-tallet og de første årene på 2000-tallet er det gjennomført flere store utdanningsreformer for å bedre den enkeltes og samfunnets tilgang på utdanning/kompetanse med god kvalitet. Reform 94 ga all ungdom med fullført grunnskole eller tilsvarende rett til videregående opplæring. Kompetansereformen ga voksne født før 1978 som hadde gjennomført grunnskolen rett til videregående opplæring dersom de ikke hadde slik utdanning fra før. Alle voksne med behov for det, fikk rett til grunnskoleopplæring, og ansatte fikk rett til utdanningspermisjon. Videre åpnet reformen for inntak i høyere utdanning for personer uten formell studiekompetanse, men med tilsvarende realkompetanse. Realkompetanse kunne også benyttes som alternativ til høyere utdanning dersom nivå og innretning ble funnet relevant, ved at fag kunne godkjennes uten utdanning og eksaminering. Den relativt nylig gjennomførte Kvalitetsreformen i høyere utdanning tok sikte blant annet på bedre gjennomstrømming og kvalitet i utdanningen.

Utdanning og yrkesdeltakelse

Det er godt dokumentert at utdanning har stor betydning for yrkesaktivitet og inntekt. Sannsynligheten for å være sysselsatt øker sterkt med økende utdanningsnivå. 16 Det er særlig de som ikke har videregående utdanning som har lav yrkesdeltakelse. Økt kunnskap gir avkastning både for den enkelte og samfunnet for øvrig. Studier fra blant annet OECD tyder på at en økning i det gjennomsnittlige utdanningsnivået i befolkningen leder til økonomisk vekst. Samtidig kan kravene til kompetanse i arbeidslivet øke når utdanningsnivået generelt øker, og dette kan føre til at personer med liten eller ingen utdanning blir mer sårbare i arbeidsmarkedet.

Yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere har gjennomgående lavere utdanningsnivå enn sysselsatte 17 . Blant dem som mangler fullført videregående opplæring, unge som har sluttet eller ikke fullført og voksne som aldri har tatt videregående opplæring, er det et økende antall som har andre arbeidshindre i tillegg. Dette kan f.eks. være språkvansker, sykdom, særlig muskel-, skjelett-, og psykiske lidelser, rusmiddelmisbruk og sosiale atferdsproblemer som må overkommes eller kompenseres for at de kan komme i arbeid.

Ungdom med risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet

I første fase etter Reform 94 steg gjennomføringen av videregående opplæring betydelig. Siden har den sunket noe, og spesielt er gjennomføringen svak på yrkesfaglige studieretninger. 39 prosent av guttene og 31 prosent av jentene som startet på grunnkurs i 1999, har sluttet eller ikke fullført. Mange av disse kommer imidlertid tilbake i videregående opplæring senere, slik at andelen som fullfører videregående opplæring – sett over tid – er noe høyere.

Eifred Markussen (2005) 18 viser til at ungdom som ikke fullfører, står igjen med et vitnemål fullt av «nuller og huller». Halvparten av elevene som avbryter videregående opplæring, blir arbeidsledige 19 . Mange studier av videregående opplæring påpeker, som en forklaring på frafall, at de yrkesfaglige studieretningene fordrer sterkere basiskunnskaper enn tilfellet var tidligere. Denne utviklingen har sammenheng med sterkere krav til kompetanse i moderne arbeidsliv, men det har også gjort det vanskeligere å gjennomføre utdanningen for de elevene som tradisjonelt har blitt rekruttert til yrkesfag. En utfyllende forklaring er at mange elever går ut av grunnskolen med så svake grunnleggende ferdigheter, særlig innen lesing/skriving og tallforståelse, at de ikke er i stand til å følge et ordinært videregående opplæringsløp.

Undersøkelser vist at unge med foreldre med lav utdanning og unge med særboende foreldre er mer utsatt enn andre for manglende fullføring. En rekke andre faktorer spiller også en rolle. Gode karakterer og høye utdanningsambisjoner, det å komme inn på ønsket utdanningsretning og det å få læreplass fremmer fullføring. For innvandrere er bildet sammensatt. En del har sterk utdanningsmotivasjon og gjør det bedre enn etnisk norsk ungdom med tilsvarende sosial bakgrunn, mens andre har problemer med å gjennomføre utdanningen.

At en relativt stor andel av unge i videregående opplæring ikke fullfører grunnutdanningen er et betydelig problem. Det gjelder både for den enkelte som vil ha problemer med å komme i jobb og står i fare for å bli langvarig mottaker av offentlige stønader til livsopphold, men også for arbeidsmarkedet som mister verdifull arbeidskraft og for samfunnet som blir påført store kostnader. Tiltak som kan bidra til en større gjennomføringsgrad vil vurderes videre i forbindelse med den kommende stortingsmeldingen fra Kunnskapsdepartementet om utdanning som verktøy for sosial utjevning.

Kompetansekrav i arbeidslivet

Etterspørselen etter utdannet arbeidskraft øker omtrent i takt med tilbudet. Økningen i tilbudet av arbeidskraft med utdanning på videregående og høyere nivå siden 1960 har derfor ikke redusert den privatøkonomiske avkastningen av utdanning 20 . Selv om det både er betydelige måleproblemer og forskjeller mellom ulike utdanninger med hensyn til hvor mye økt utdanning kaster av seg, peker forskningen i retning av at økt utdanningsnivå gjennomgående gir høyere produktivitet.

De økte kravene til grunnleggende ferdigheter merkes også i de deler av arbeidsmarkedet som tradisjonelt har benyttet arbeidskraft med lav formell utdanning. For eksempel melder ledere i bygg- og anleggsbransjen om økte krav til regneferdigheter og tallforståelse, mens over halvparten av virksomhetene i hotell- og restaurantbransjen mener kravet til språkferdigheter har økt de siste årene. Det blir stadig færre jobber der det ikke er nødvendig å kunne uttrykke seg godt muntlig og skriftlig, eller å beherske IKT. 21 Grunnleggende ferdigheter som lesing, skriving, regning og digital kompetanse er viktig i et moderne arbeidsliv. En undersøkelse gjennomført i 6 land koordinert av OECD viser at de som mangler slike ferdigheter i langt større grad er arbeidsledige, uføre eller på annen måte utenfor arbeidsstyrken. 22

Til tross for økte krav til grunnleggende ferdigheter er det en rekke jobber i arbeidslivet som ikke krever fullført utdanning på videregående eller høyere nivå. Beregninger foretatt av SSB anslår en nedgang i etterspørselen etter ufaglært arbeidskraft i tiden framover, men viser samtidig at det fortsatt vil være anslagsvis 20 prosent av jobbene som vil kreve maksimalt videregående grunnkurs i 2010. 23 Utdanning er derfor ikke et absolutt krav for å lykkes på arbeidsmarkedet. Utdanning gjør det imidlertid lettere å få et fotfeste på arbeidsmarkedet.

Det blir også stadig viktigere at individer både kan omstille og oppdatere kompetansen sin i henhold til krav til etterspurt fag-/ spesialistkompetanse, utover det som kreves for å være selvhjulpen i arbeidslivet. Norske bedrifter får, ifølge en kartlegging foretatt av Vox 24 , ofte problemer på grunn av at ansatte mangler fagkompetanse. En av tre ledere rapporterer dette som et problem.

Internasjonale undersøkelser av voksnes leseforståelse og basisferdigheter som Norge har deltatt i, viser at Norges voksenbefolkning har bedre leseferdigheter enn i land som Canada, USA, Sveits og Italia. 25 Likevel er det et betydelig antall voksne i Norge som skårer lavt på leseferdigheter. Tar man med basisferdigheter som tallforståelse i tillegg, kommer man opp i en andel av voksenbefolkningen på rundt 15 prosent med svake forutsetninger for å fungere godt i arbeids- og samfunnslivet. Bratsberg et al. (2006) undersøker sammenhengen mellom basisferdigheter og forskjellige mål for arbeidsmarkedssuksess og finner at det er nær sammenheng mellom svake basisferdigheter og arbeidsledighet, uførhet og lav lønnsinntekt for sysselsatte personer. For eksempel er uføreandelen over 40 prosent blant menn med de 10 prosent laveste basisferdighetene målt i ALL-undersøkelsen 26 . Undersøkelsen viser imidlertid også at mange med svake leseferdigheter selv mener at de har gode ferdigheter. Dette kan indikere at de er i en arbeids- eller livssituasjon hvor gode leseferdigheter er mindre viktig.

Opplæring i arbeidslivet

Arbeidslivet er en viktig opplæringsarena både for dem som er i arbeid og de som skal inn i arbeidslivet. Arbeidsgiver har hovedansvaret for opplæring i arbeidslivet, men også den enkelte arbeidstaker har ansvar for å vedlikeholde egen kompetanse. En viktig del av opplæringen for ansatte skjer som kollegaopplæring og utvikling gjennom arbeidsoppgavene. Forskning og praktisk erfaring viser at jobbforankret læring gir bedre mestring av arbeidsoppgaver enn læreprosesser som foregår utenfor arbeidssituasjonen.

Siden 2003 har SSB målt sysselsattes deltakelse i jobbrelaterte kurs, seminarer, konferanser eller liknende. I 2. kvartal 2005 deltok 14 prosent av de sysselsatte på jobbrelevant opplæring i løpet av en fireukers-periode. Det var en økning fra året før, og kvinnene stod for mesteparten av økningen. Utviklingen over tid viser imidlertid at de med lavest utdanning deltar i stadig mindre grad, mens de med høyest utdanning deltar stadig mer. De som trenger kompetansehevingen mest er altså de som deltar minst. I 2005 gikk 6 prosent av de sysselsatte med ungdomsskole på kurs, mot 21 prosent av de med universitets- eller høgskolebakgrunn. 27

Det er også et skille mellom sysselsatte og ikke-sysselsatte. Mens to av tre sysselsatte deltar i kurs, seminarer og annen opplæring i løpet av et år, er tilsvarende tall for arbeidsledige en av tre 28 . En beskrivelse av tiltakene for kompetanseheving i regi av Arbeids- og velferdsetaten gjøres i kapittel 6.

2.7 Arbeidsliv og familieliv

Nye familie- og samlivsformer

Endringer i familie- og husholdningsstruktu­ren de siste tiårene har ført til en sterk vekst i antall enpersonhusholdninger, men også i antall flerperson­husholdninger med to inntekter. Med to inntekter er husholdninger mer robuste for kortvarig inn­tektsbortfall. Samtidig kan dette gi mindre fleksibilitet for den enkelte arbeidstaker i forhold til arbeidsmarkedet. Motsatt kan enslige arbeidstakere være mer utsatt ved inntektsbortfall og antatt mer fleksible og mobile i forhold til arbeidsmarkedet.

I Norge bodde 740 000 personer alene i 2001, det vil si 17 prosent av befolkningen. Enpersonhusholdningene utgjorde 38 prosent av husholdningene. Det er en økning fra 34 prosent i 1990. De som bor alene finner vi først og fremst i utkantkommunene og i store byer, da særlig i sentrale byområder. 6 prosent av husholdningene bestod i 2001 av enslige foreldre med barn. Av disse var ni av ti alenemødre.

Økningen av husholdningene med to inntekter henger sammen med at kvinnene har trappet opp sin yrkesinnsats. Dagens småbarnsforeldre bruker mer tid i yrkeslivet enn på 1980-tallet, i hovedsak fordi flere enn før har to fulle jobber. Fedre arbeider mer enn mødre, men forskjellen minsker i parforhold der mødrene har lang utdanning. De siste tiåra har mødre med små barn økt tiden til yrkesaktivitet og redusert tidsbruken til husholdningsarbeid betydelig, mens fedre har gått i motsatt retning. Likevel er det fremdeles slik at det er i småbarnsfasen at forskjellen mellom kvinner og menn i yrkesdeltakelse er mest markert. Barnefamilienes samlede arbeidstid i jobb og hjem har økt, mens andre grupper har økt sin fritid.

Permisjonsordninger med fødselspenger reduserer yrkesinnsatsen når barna er helt små, spesielt hos mødre. Samtidig gir opptjening av rett til fødselspenger insentiver for å delta i arbeidslivet før permisjonstiden. Denne tidligere tilknytningen til arbeidslivet er viktig for retur til arbeidslivet etter permisjonstiden og for yrkesdeltakelse senere i livet. Det er videre viktig for den enkelte familie å kunne kombinere arbeidsliv og familieliv på best mulig måte gjennom ulike fleksible arbeidsordninger, støtteordninger og et godt utbygd barnehagetilbud.

Kontantstøtten som ble innført i 1998 hadde blant annet som formål at den skulle gi småbarnsforeldre økonomisk mulighet til å være mer sammen med egne barn. Studier viser at innføringen av kontantstøtten har medført en viss overgang fra heltids- til deltidsarbeid, og at det blant mødre med yngste barn i kontantstøttealder har blitt flere som tar permisjon og færre som jobber (Rønsen 2004) 29 .

Andelen arbeidsledige har stort sett ligget høyere for aleneforeldre enn for gifte. Undersøkelser viser at aleneforeldre er mer utsatte på arbeidsmarkedet under en lavkonjunktur enn gifte og samboende foreldre (Kjelstad og Rønsen 2003) 30 . For de fleste medfører likevel ikke en overgang fra parforhold til å bli aleneforelder et avgjørende brudd i forhold til tidligere virksomhet. Åtte av ti som var i enten utdanning eller jobb fortsetter i samme aktivitet etter at de er blitt aleneforeldre. De yrkesaktive som blir aleneforeldre fortsetter som oftest med samme arbeidstid som tidligere. Å ha høy utdanning i utgangspunktet øker sannsynligheten for yrkesaktivitet, heltidsarbeid og evnen til selvforsørgelse som aleneforelder (Ugreninov 2005, Kjelstad 1998) 31 . At mange aleneforeldre i stor grad beholder god tilknytning til arbeidslivet henger blant annet sammen med økende alder for når menn og kvinner får barn og at mange av de som blir aleneforeldre ikke lenger har barn i småbarnsfasen.

2.8 Nærmere om innvandring og arbeidsinnvandring

Det har vært en markant økt innvandring til Norge de siste 30 årene. Dette har hatt betydning både for størrelsen og sammensetningen av befolkningen. Økt yrkesdeltakelse blant innvandrere er integrerings- og inkluderingspolitikkens fremste mål. Kapittel 4 omtaler dette og andre mål i integrerings- og inkluderingspolitikken mer inngående.

Innvandrere er en betydelig ressurs for arbeidsmarkedet. I 2005 utgjorde antall personer med innvandrerbakgrunn i Norge 365 000 personer, tilsvarende 8 prosent av befolkningen. Til sammenligning utgjorde innvandrerbefolkningen om lag 1,5 prosent av befolkningen i 1970. Innvandrerbefolkningen i Norge består av personer med bakgrunn fra over 200 forskjellige land. De er kommet hit som flyktninger, asylsøkere, som arbeidsinnvandrere eller gjennom familierelasjoner til andre innvandrere eller nordmenn. Om lag 100 000 har bakgrunn fra vestlige land og 265 000 fra ikke-vestlige land. Av innvandrerne var 301 000 førstegenerasjonsinnvandrere, og 64 000 var etterkommere, dvs. personer født i Norge med to utenlandsfødte foreldre.

Arbeidsinnvandring

Utvidelsen av EU samtidig med konjunkturoppgang har med­ført en økende arbeidsinnvandring til Norge. Arbeidsinnvandringen bidrar til å dekke mangler på arbeidskraft i deler av det norske arbeidsmarkedet og gir økt arbeidstilbud, sysselsetting og produksjon. En betydelig andel av arbeidstillatelsene til arbeidere fra de nye EU-landene gjelder midlertidig arbeid, mens om lag halvparten av tillatelsene gitt for 2005 og 2006 er fornyelser. I tillegg til denne migrasjonen av arbeidstakere kommer arbeidskraftmobilitet fra EØS-området knyttet til fri bevegelse av tjenester og sysselsetting i den private husholdningssektoren 32 . Arbeidsinnvandrere har en jobb og gå til og blir dermed raskt integrert i arbeidsmarkedet. Yrkesfrekvensen er derfor på linje med nordmenn. Mange returnerer til sine hjemland etter å ha arbeidet i Norge i noen år, men en kan også spore en økning i antallet arbeidsmigranter som bosetter seg i Norge sammen med familien. I 2005 utgjorde nettoinnflyttingen fra de nye EU-landene til Norge om lag 22 prosent av samlet nettoinnflytting.

Arbeidsmarkedssituasjonen for førstegenerasjonsinnvandrere

Innvandringsbefolkningen er en meget sammensatt gruppe i forhold til kvalifikasjoner og andre forutsetninger for å tilpasse seg og fungere godt i det norske samfunnet.

Førstegenerasjonsinnvandrere (født i utlandet av utenlandsfødte foreldre) utgjør om lag 6,5 prosent av de sysselsatte i Norge, eller om lag 150 000 personer. Andelen sysselsatte var 57,5 prosent i 4. kvartal 2005 sammenlignet med 69,4 prosent i hele befolkningen. Menn med innvandrerbakgrunn hadde en sysselsettingsandel på 62,5 prosent, mens kvinnenes sysselsetting lå på 52,6 prosent. I hele befolkningen var andelene henholdsvis 72,6 og 66 prosent.

Innvandrere fra de nordiske land hadde høyest sysselsettingsandel med 72,4 prosent – et nivå som også overstiger sysselsettingen for hele befolkningen. Innvandrere fra Vest-Europa (utenom Norden) hadde en sysselsettingsandel på 68,5 prosent. Lavest sysselsetting finner vi blant innvandrere fra Afrika, med 41,8 prosent.

Sysselsettingen stiger markant etter fire års botid i Norge. For innvandrere i alt gikk sysselsettingsandelen opp fra 47,6 prosent i gruppen med botid under fire år til 59 prosent blant de med botid fra fire til seks år. Blant innvandrere med mer enn syv års botid ser vi bare en mindre økning i totaltallene på 2 prosentpoeng. Det var imidlertid fortsatt en økning i sysselsettingen i de ikke-vestlige gruppene med botid over syv år, mens det blant de vestlige gruppene kan konstateres en nedgang som skyldes en større andel eldre i disse innvandrergruppene enn i de ikke-vestlige gruppene med lengst botid.

Enkelte innvandrergrupper med lang botid i Norge har relativt lav sysselsettingsprosent. Dette gjelder blant annet den største ikke-vestlige gruppen, innvandrere fra Pakistan, som hadde en sysselsettingsandel på 44,6 prosent. Det lave sysselsettingsnivået har først og fremst sammenheng med svært lav yrkesdeltakelse blant kvinnene. Kvinner fra Pakistan hadde en sysselsettingsandel på bare 28 prosent, mens mennene lå på 60 prosent. Også i den relativt etablerte gruppen fra Tyrkia, som hadde en sysselsettingsandel på 49 prosent, ser vi samme tendens. Her hadde menn en andel sysselsatte på 59 prosent og kvinner 37 prosent.

Ikke-vestlige kvinner bruker lengst tid på å etablere seg på arbeidsmarkedet. Etter syv års botid har de nådd det nivået mennene oppnådde etter fire års botid (ca. 50 prosent).

Arbeidsledigheten er knappe tre ganger høyere for førstegenerasjonsinnvandrere enn den generelle ledighetsprosenten. I 2. kvartal 2006 var den registrerte ledigheten 7,3 prosent blant innvandrere.

Fordelinger etter botid viser høyest registrert arbeidsledighet i gruppen med en botid på mellom fire og seks år. Dette henger sammen med at mange nyankomne innvandrere – som regel flyktninger – går gjennom en periode med norskopplæring og eventuelle kvalifiseringstiltak før de blir registrert som arbeidssøkere. I gruppen med sju år botid og mer ser vi en markant nedgang i den registrerte ledigheten, men det finner likevel ikke sted noen utjevning mellom innvandrergruppene som følge av dette. Innvandrere fra Afrika ligger fortsatt høyest med en ledighet på 14,9 prosent, mens innvandrere fra Asia har en ledighet på 10 prosent. Innvandrere fra de nye EU-land i Øst-Europa hadde i 2. kvartal 2006 en ledighet på 3,4 prosent sammenlignet med 8,9 prosent ledige blant innvandrere fra Øst-Europa ellers. Ledigheten blant innvandrere fra Norden og Vest-Europa er lavere enn i befolkningen for øvrig.

Arbeidsmarkedssituasjonen for etterkommere

Over 60 prosent av etterkommerne av førstegenerasjons innvandrere er under 24 år. Dette er med andre ord en ung befolkningsgruppe og mange er under utdanning og utenfor arbeidsmarkedet. Betrakter vi imidlertid gruppen av sysselsatte etterkommere i alderen 25-39 år (3 100 personer), hadde de en andel sysselsatte på 72,8 prosent, 10 prosentpoeng over nivået i tilsvarende aldersgruppe for førstegenerasjonsinnvandrere.

Den registrerte ledigheten til etterkommerne utgjorde 4,6 prosent av arbeidsstyrken i denne gruppen i 2. kvartal 2006, 1,5 prosentpoeng lavere enn året før. I forhold til vestlig og ikke-vestlig landbakgrunn (basert på morens fødeland), var andelene arbeidsledige henholdsvis 2,7 og 5,2 prosent. Etterkommerne befinner seg følgelig i en mellomposisjon i forhold til førstegenerasjonsinnvandrere og befolkningen ellers, når det gjelder registrert ledighet.

2.9 Oppsummering

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og en god utnyttelse av arbeidskraften er den beste garantien for at velferdssamfunnet kan videreutvikles og forbedres.

Ytre rammevilkår som globalisering med økt konkurranse og teknologisk utvikling bidrar til endrede rammevilkår for bedrifter og arbeidsplasser. Dette gir forskyvninger i næringsstruktur, arbeidsorganisering og virksomhetenes kunnskapsbehov. Økt omstillingstakt på arbeidsplassene medfører økende grad av jobbskifter. De aller fleste som melder seg arbeidsledige er i ny jobb kort tid etterpå. Enkelte har imidlertid problemer med å komme i ny jobb etter en ufrivillig avgang. Økt omstilling i arbeidslivet, blant annet som følge av nedbemanning, er ofte belastende for den enkelte. Dette kan føre til langtidsfravær og varig utstøting til ulike trygdeytelser.

Økende sysselsetting og deltakelse i arbeidslivet har gått sammen med økende sykefravær og en økende andel av personer i yrkesaktiv alder på trygd. Endringer i befolkningsstrukturen med stadig flere eldre og personer med opparbeidede rettigheter kan forklare deler av økningen av antall personer på trygdeytelser, men også en rekke strukturelle forhold kan bidra til å forklare disse utviklingstrekkene. Potensialet for økt yrkesdeltakelse ligger særlig hos eldre, innvandrere og uføretrygdede.

Utdanningsnivået i befolkningen har økt, men behovet for kontinuerlig etter- og videreutdanning vokser i takt med endringen i arbeidslivet. For enkelte vil manglende eller utdatert kompetanse i forhold til hva som etterspørres i arbeidsmarkedet bidra til at de har problemer med å få eller beholde en tilknytning til arbeidslivet. Disse er viktige målgrupper for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

Arbeidstilbudet har stor betydning for offentlige inntekter, og for det offentlige velferdstilbudet. En høy yrkesdeltakelse innebærer at en stor del av befolkningen i yrkesaktiv alder har inntekt av eget arbeid og opptjener trygderettigheter. Personer som faller ut av arbeidslivet på grunn av sykdom eller andre grunner har derfor fortsatt økonomisk trygghet og slipper å leve på privat forsørgelse. Dette øker velferden for innbyggerne.

Aldringen av befolkningen betyr at det i fremtiden vil bli et økende behov for å yte tjenester og omsorg for den delen av befolkningen som ikke deltar i arbeidslivet. Det kan gi knapphet på arbeidskraft i årene fremover. En politikk som bidrar til at marginale og utsatte personer kommer i jobb vil bidra til å fremme samfunnsmessige velferdsmål og tilfredsstille mange personers ønsker og ambisjoner om delta i ordinær sysselsetting.

Yrkesdeltakelsen blant personer med innvandrerbakgrunn er lavere enn i befolkningen ellers. Det må sees i sammenheng med at mange er kommet til Norge av humanitære eller familiære årsaker. Innvandrerne utgjør en underutnyttet ressurs i arbeidsmarkedet. God integrering av innvandrerbefolkningen i arbeidsmarkedet er vikgit både for den enkelte og for samfunnet.

3 Personer i utkanten av arbeidsmarkedet

3.1 Innledning

Om lag 700 000 personer i yrkesaktiv alder er til enhver tid borte fra arbeidslivet og mottar livsoppholdsytelser fra det offentlige på grunn av problemer knyttet til sykdom, arbeidsledighet eller sosiale forhold, jf. figur 3.1. Som det framgår av figuren har dette antallet økt betydelig over tid. Det meste av veksten har skjedd i form av økt sykefravær og uførepensjonering. Om lag 500 000 årsverk gikk tapt for arbeidslivet i 2004 bare på grunn av sykdom og arbeidsuførhet, noe som tilsvarer en økning på om lag 150 000 årsverk siden 1996.

¹ Dataene har ulike referanseperioder. Økonomisk sosialhjelp omfatter personer som har sosialhjelp som hovedinntektskilde. ­ Tallene for dagpenger er gjennomsnittstall for året. Tallene for attføringspenger er beholdningstall per 31.12 i perioden 1999-2004, i perioden 1994-98 viser tallene til beholdningstall per 31.09. Tallene for sykepenger er beholdningstall per 31.12, bortsett fra 2004 da viser tallene beholdningstall per 30.09. Uførepensjon er beholdningstall per 31.12 i hele perioden. Rehabiliteringspenger viser antall mottakere i desember i hele perioden.

Kilde: SSB, Arbeids- og velferdsdirektoratet

Figur 3.2 viser antall stønadsmottakere i 2005 fordelt på ulike livsoppholdsytelser. Mottakere av sykepenger, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon utgjør ca 63 prosent av samlet antall. Tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon alene utgjør vel 45 prosent. Det store antallet på uførepensjon er spesielt alvorlig, fordi det stiller personer varig utenfor arbeidslivet.

¹ Dataene har ulike referanseperioder. Økonomisk sosialhjelp omfatter personer som har sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2005. Tallene for dagpenger er gjennomsnittstall for året 2005. Tallene for attføringspenger er beholdningstall per 31.12.2005. Rehabiliteringspenger viser antall mottakere i desember i 2005. Tallene for sykepenger er beholdningstall per 31.12.2005. Uførepensjon er beholdningstall per 31.12.2005. Tidsbegrenset uførestønad viser beholdningstall per 31.12.2005.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, SSB

3.2 Arbeidsledighet – utvikling i antall mottakere av dagpenger

I gjennomsnitt var 83 500 personer, eller 3,5 prosent av arbeidsstyrken, registrert helt ledige ved Aetat i 2005. Langt flere opplevde imidlertid å bli ledig i løpet av året, noe som betyr at det er høy grad av gjennomstrømming i arbeidsmarkedet, og at ledigheten for de fleste er av kort varighet. Yrkeshemmede stod samlet sett tilmeldt Aetat over lengre tid enn ordinære arbeidssøkere.

Økonomiske konjunkturer har stor innvirkning på utviklingen i arbeidsledigheten. Det har vært et høyt aktivitetsnivå i norsk økonomi siden sommeren 2003, og arbeidsledigheten har avtatt siden årsskiftet 2003/2004. Nedgangen i helt ledige innebærer også en nedgang i antall dagpengemottakere. I gjennomsnitt mottok 77 200 personer dagpenger i 2005, 12 800 færre enn året før. Ledigheten har avtatt ytterligere inn i 2006, og i 1. halvår 2006 var antall dagpengemottakere sunket til 55 800, en nedgang på 30 100 personer fra 1. halvår 2005.

Selv om mange som søker arbeid kommer raskt i jobb, opplever en del personer lange perioder som arbeidssøkere. Blant ordinære arbeids­søkere har andelen langtidsarbeidssøkere vært stabil de siste årene, jf. tabell 3.2. 33 Sannsynlig­heten for å være langtidsarbeidssøker øker med alderen. 34 I 2005 var det registrert 140 200 ordinære arbeidssøkere (inkludert helt ledige, delvis sysselsatte og ordinære tiltaksdeltakere). Av disse var 76 900 langtidsarbeidssøkere. Det innebærer at 51 prosent av alle ordinære arbeidssøkere registrert ved Aetat i 2005 hadde en lang arbeidssøkerperiode. Selv om andelen langtidsarbeidssøkere var stabil fra 2004 til 2005, gikk antallet ned med nesten 6000. Det viser at et bedret arbeidsmarked også kommer langtidsarbeidssøkende til gode.

Både Arbeids- og velferdsdirektoratet og SSB fører statistikk over langtidsledige. Ved Arbeids- og velferdsetaten gir begrepet langtidsledige informasjon om arbeidssøkeren har vært registrert som helt ledig uten avbrudd i 26 uker eller mer ved etaten. Andelen langtidsledige har i likhet med andelen helt ledige langtidsarbeidssøkere vært stabil de siste årene, jf. tabell 3.2.

Målt ved SSBs Arbeidskraftundersøkelse (AKU) er langtidsledige personer med en sammenhengende ledighetsperiode på over et halvt år fram til intervjutidspunktet, og som fortsatt er ledig. Ifølge AKU har det vært en vekst i andelen av de ledige som er langtidsledige. Andelen langtids­ledige utgjorde i 1. halvår 2006 32 prosent, mens i 2005 var andelen 28 prosent. Ti prosent hadde en ledighetsperiode på over ett år i 2005. Økningen i antall langtidsledige skyldes en relativt sterk nedgang i antall ledige med en kort ledighetsperiode bak seg.

Arbeidsledige som deltar i arbeidsmarkedstiltak og som ikke har rett til trygdeytelser kan motta individstønad. Antall mottakere av individstønad var i gjennomsnitt 9 034 personer i 2005. Antall mottakere har vært stabilt de siste tre årene.

Undersøkelser viser at personer med svært langvarig ledighet oftere har helsemessige og/eller sosiale problemer. Mange har relativt høy alder og lav utdanning eller de har ikke-vestlig landbakgrunn.

I NOU 2004:13, En ny arbeids- og velferdsforvaltning, konkluderes det med at måloppnåelsen for arbeidsmarkedspolitikken i all hovedsak synes å ha vært god, men at den for enkeltgrupper, særlig langtidsledige arbeidssøkere, har vært for svak.

3.3 Mottakere av økonomisk sosialhjelp

Andelen i befolkningen som mottar sosialhjelp har vært relativt stabil i de senere år og har ligget på om lag 3 prosent. Tar man hensyn til at en del stønadsmottakere forsørger barn og ektefeller er det om lag 5 prosent av befolkningen som lever i husholdninger som i løpet av et år mottar sosialhjelp. Ifølge tall fra SSB mottok 128 600 personer økonomisk sosialhjelp i 2005. Av disse var om lag 75 000 enslige uten barn og 15 000 var par uten barn. Om lag 39 000 hadde barn, herav var 23 800 enslige forsørgere. Mange mottar støtte i relativt kort tid, nesten halvparten i inntil 3 måneder. Gjennomsnittlig stønadstid i 2005 var 5,3 måneder.

Kilde: SSB

Langtidsmottakere av sosialhjelp

Det finnes ingen entydig definisjon av en langtidsmottaker av sosialhjelp. I en analyse avgrenser Statistisk sentralbyrå 35 langtidsmottakere til personer som mottok sosialhjelp i 2004 og som har en sammenhengende stønadsperiode av minst seks måneders varighet i løpet av årene 1998-2004. Målt på denne måten var det 67 800 langtidsmottakere av sosialhjelp i 2004. I følge SSB har langtidsmottakere i gjennomsnitt fått sosialhjelp i 35 måneder i perioden 1998-2004. Om lag 16 500 hadde en samlet stønadstid på mer enn 3 år. 45 prosent av langtidsmottakerne (vel 30 000 personer) hadde sosialhjelp som den viktigste inntektskilden.

Mange sosialhjelpsmottakere har flere korte stønadsperioder, og er dermed gjengangere i systemet. Disse har høy grad av stønadsavhengighet over tid.

En del har har også andre inntekter i tillegg. Blant langtidsmottakere av sosialhjelp i perioden 1998-2004 hadde 39 prosent folketrygdytelser i tillegg (herav utgjør rehabiliterings- og attføringspenger 23 prosentpoeng, uførepensjon 12 prosentpoeng, overgangstønad 4 prosentpoeng og alderspensjon 2 prosentpoeng).

Yrkestilknytningen for langtidsmottakere av sosialhjelp er lav, og yrkesinntekt utgjør gjennomsnittlig 42 prosent av samlet inntekt for denne gruppen. Andelen med yrkesinntekt avtar med økende stønadstid. 18 prosent av langtidsmottakerne i 2004 var sysselsatt ved utgangen av 2002.

Gjennomsnittlig alder blant langtidsmottakere var i 2004 på 37 år. 3,2 prosent av befolkningen i aldersgruppen 18-24 år var langtidsmottakere. Tilsvarende tall for aldersgruppen 25-40 år var 3 prosent. Andelen er lavere for eldre aldersgrupper. Menn er noe overrepresentert sammenlignet med kvinner, og særlig blant de med lengst stønadsperiode.

Personer med lav utdanning er overrepresentert blant langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp. 26 prosent av langtidsmottakere over 18 år hadde grunnskole som høyeste utdanningsnivå, mot 18 prosent i tilsvarende aldersgruppe i befolkningen. 68 prosent av langtidsmottakerne hadde videregående skole som høyeste nivå, mot 57 prosent i befolkningen sett under ett. En stor del av langtidsmottakerne er registrert med uoppgitt utdanning. Disse er holdt utenfor i beregningene.

Høgskolen i Oslo har på oppdrag fra Sosial- og helsedirektoratet gjennomført en studie av langtidsmottakere av sosialhjelp med formål å kartlegge deres funksjonsevne. Studien er gjennomført blant langtidsmottakere av sosialhjelp i de 14 kommunene som deltok i «Tiltaksforsøket». 36 Studien sammenligner langtidsmottakernes svar med opplysninger fra den øvrige befolkningen gjennom offentlige dataregistre. Begrepet funksjonsevne er definert som «mental og fysisk helse, smerte, sosiale nettverk, psykologiske ressurser, og menneskelige og sosioøkonomiske ressurser mv som er viktige for sosialhjelpsmottakeres muligheter til å forme sine livsprosjekter».

Studien viser at langtidsmottakere av sosialhjelp skiller seg fra den øvrige befolkningen på en rekke områder, blant annet når det gjelder omfanget av helseproblemer. Av langtidsmottakerne av sosialhjelp rapporterer nærmere to av ti om generell dårlig helse. Tilsvarende tall for befolkningen for øvrig er 1 prosent. Omtrent halvparten av langtidsmottakerne rapporterer om så dårlig helse at det går ut over evnen til å fungere i hverdagen. Over halvparten (58 prosent) rapporterer om psykiske plager.

Videre viser studien at langtidsmottakere av sosialhjelp er en sammensatt gruppe med svært ulike forutsetninger for å kunne delta i arbeidslivet. Samtidig som langtidsmottakere sammenliknet med den øvrige befolkningen i langt større grad rapporterer om dårlig helse, er det også en vesentlig andel av dem som rapporterer å ha «utmerket eller meget god helse» (20 prosent). Studien viser også variasjonsbredde når det gjelder tilknytning til arbeidslivet. Det framgår at en tredel aldri har hatt et arbeidsforhold av lengre varighet enn seks måneder, samtidig som 40 prosent har vært i arbeid i seks måneder eller mer.

Ungdom, arbeidsløshet og marginalisering

Ungdom har generelt en høyere risiko for arbeidsledighet enn voksne. Risikoen er særlig høy for personer som i ung alder mottok økonomisk sosialhjelp. Dette framgår av en undersøkelse som har fulgt et utvalg unge sosialklienter fra 1985 til 2003 og sett på deres arbeidstilpasning senere i livet. 37 Kun 70 prosent av unge sosialhjelpsmottakere var i arbeid som voksne mot 85 prosent blant tidligere arbeidsløse. Yrkesaktive voksne som i ung alder hadde vært sosialhjelpsmottakere rapporterte lavere arbeidsmotivasjon og mindre tilfredshet med jobben sammenlignet med andre arbeidstakere. NOVA mener å finne tydelige tegn til barrierer i arbeidslivet for unge sosialhjelpsmottakere, sammen­lignet med andre unge arbeidsledige.

3.4 Mottakere av helserelaterte stønader

Figur 3.4 viser antall tapte årsverk på grunn av sykdom og uførhet fordelt etter alder. Av økningen på om lag 150 000 tapte årsverk fra 1996 til 2004 gikk 70 000 årsverk tapt i aldersgruppen 25-44 år. Dette er en gruppe der bortfall fra arbeidslivet ikke skulle forventes i særlig grad. Også i aldersgruppen 45-54 år var økningen i tapte årsverk betydelig. Til sammen utgjorde aldersgruppen 25-54 år over 75 prosent av veksten i antall årsverk som gikk tapt for arbeidslivet.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Antall personer som mottok helserelaterte ytelser økte i perioden 1992-2004, og utgjorde ved utgangen av 2004 over 500 000 personer. I tillegg til en økning i antall personer på stønad, har også det gjennomsnittlige antall dager den enkelte mottar stønad økt.

¹ På grunn av brudd i sykepengestatistikken er ikke antall mottakere av sykepenger i 1996 og 1997 med i figuren.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

3.4.1 Sykefravær

På slutten av 1980-tallet og fram til 1994 gikk sykefraværet ned. Nedgangen falt sammen med en økonomisk konjunkturnedgang og en periode med relativt høy arbeidsledighet. I perioden 1994-2003 steg sykefraværet både for menn og kvinner, i alle aldersgrupper og over hele landet. Annet halvår 2004 var første gang på ti år med nedgang i sykefraværet. Nedgangen antas særlig å ha sammenheng med endringer i regelverket for sykmelding fra 1. juli 2004. I 2004 var det totale sykefraværet 38 på 7,1 prosent, mot 8,1 prosent i 2003. I 2005 var det totale sykefraværet på 5,8 prosent. Fraværet økte igjen i siste kvartal 2005 og økningen har fortsatt inn i 2006. Det totale sykefraværet viste en vekst på 4,3 prosent fra 1. kvartal 2005 til 1. kvartal 2006. Og fra 2. kvartal 2005 til 2. kvartal 2006 var veksten på 5,3 prosent. Økningen er i hovedsak kommet i sykefravær som varer mer enn en måned.

Gjennomsnittlig antall sykepengedager betalt av folketrygden økte fra om lag 9 dager per årsverk i 1994 til rundt 14 dager i 2003. Antallet har deretter gått ned til 11,4 dager i 2005. I St.prp. nr. 1 (2006-2007) er det lagt til grunn en økning til 12,3 dager i 2006.

I 2005 var gjennomsnittlig varighet for avsluttede sykepengetilfeller for arbeidstakere 56,7 arbeidsdager. Dette er en nedgang på 12,4 prosent i forhold til 2004. I 2006 har det imidlertid igjen vært en økning i antall sykepengedager per sysselsatt.

Om lag 1 av 3 med sykepenger er langtidsmottakere (over 6 mnd). Antallet som går ut hele sykepengeperioden har tidligere vært økende, men har stabilisert seg i 2003 og 2004 på i underkant av 60 000 personer per år. I 2005 gikk antallet som brukte opp sykepengerettighetene ned til 48 000 personer, som følge av et relativt lavt antall påbegynte sykepengetilfeller i 2004. I 2006 har antallet igjen vært stigende.

Økningen i sykefraværet fra 1. kvartal 2005 til 1. kvartal 2006, er like stor innen IA-virksomheter som i ikke IA-virksomheter. I privat sektor har økningen i sykefraværet vært lavest i ikke IA-virksomheter.

3.4.2 Rehabiliteringspenger og attføringspenger

I perioden 1996-2003 økte antall rehabiliteringspengemottakere fra om lag 21 000 personer til om lag 61 000 personer. Antall personer med attføringspenger økte i tilsvarende periode fra om lag 30 000 til om lag 55 000. Regelverksendringer i rehabiliteringspengeordningen og skjerpede krav til at attføring skal være prøvd før ev. tilståelse av uførepensjon, førte til en særlig sterk økning i antall tilfeller som mottok rehabiliterings- eller attføringspenger i perioden 2000-2003. Krav til tidlig vurdering av attføring og en innstramming i varighet på rehabiliteringspengeordningen bidro til at antall mottakere av rehabiliteringspenger gikk ned, mens antall mottakere av attføringspenger gikk opp i 2005.

3.4.3 Uføreytelser

Fra 1980 og fram til 2005 ble antall personer på uføreytelser nær doblet, til over 319 000 personer. Dette utgjør nesten 11 prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder. Om lag 20 prosent av mottakerne har gradert uførepensjon. Fra 1. januar 2004 ble uførepensjonsordningen delt i en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon.

Utviklingen i antall mottakere av uførepensjon som andel av befolkningen i aldersgruppen 18-67 år er vist i figur 3.6. Antall personer som mottok uførepensjon steg kraftig på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet. Fra 1992 og fram til 1994 var det en liten nedgang, mens det igjen har vært en betydelig økning de siste årene. Fra 2001 til 2005 økte antall uførepensjonister med vel 34 300 personer, som tilsvarer en økning på over 12 prosent. Det har vært en økning for begge kjønn, men veksten har vært sterkest blant kvinner. Økningen i tilgangen til uførepensjon har gjort seg gjeldende i alle aldersgrupper, bortsett fra aldersgruppen 65-67 år. Tilgangstallene for de eldste må sees i sammenheng med et økende antall AFP-pensjonister i denne aldersgruppen. Av nye uførepensjonister i 2005 fikk om lag 30 prosent gradert pensjon.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Tilgangen av nye uførepensjonister økte fra om lag 20 000 personer i 1993 til over 33 000 personer i 1999. Regelverksendringer i rehabiliteringspengeordningen og skjerpede krav til attføring bidro til en redusert tilgangsvekst i perioden 2000-2003. I 2003 ble det registrert 28 800 nye uførepensjonister. Antall nye mottakere av uføreytelser økte igjen i 2004 til 30 400, noe som til dels hadde sammenheng med regelverksendringer fra 01.01.04. Antall nye mottakere av uføreytelser økte ytterligere til om lag 31 500 personer i 2005, av disse mottok om lag 35 prosent tidsbegrenset uførestønad.

Varighet på andre helserelaterte stønader før innvilgelse av en uføreytelse

Mange har et lengre stønadsløp før de får innvilget tidsbegrenset uførestønad eller varig uførepensjon. Gjennomsnittlig varighet på annen stønad før innvilgelse av tidsbegrenset uførestønad er om lag tre år og før varig uførepensjon om lag to og et halvt år. Et gjennomgående trekk er at gjennomsnittlig varighet av stønadsforløpet i forkant av en uføreytelse er kortest i de eldste aldersgruppene. Dette gjelder alle diagnosegrupper og for begge ordninger.

Overganger fra helserelaterte ytelser

De fleste som har mottatt sykepenger i ett år går over på andre trygdeytelser. Av de som brukte opp sykepengerettigheten i 2005 gikk om lag 19 prosent direkte over på uføreytelser. Om lag 50 prosent gikk over på rehabiliteringspenger, mens om lag 15 prosent gikk over på yrkesrettet attføring. 16,5 prosent gikk ikke over til en annen trygdeytelse. De fleste av disse har gått tilbake til arbeid.

Av de som avsluttet en periode med rehabiliteringspenger i 2005 hadde ca 15 prosent uførepensjon 3 måneder etterpå, 12 prosent hadde tidsbegrenset uførestønad, 33 prosent hadde attføringspenger og 2 prosent var tilbake på rehabiliteringspenger. Om lag 35 prosent var kommet i arbeid. De resterende 3 prosent var verken i arbeid eller mottakere av helserelaterte ytelser på det tidspunktet.

Nærmere 40 prosent av nye uførepensjonister i 2005 hadde vært på attføring eller andre tiltak i regi av Aetat i tiden før tilståelse av uførepensjon. I aldersgruppen under 50 år var andelen over 50 prosent, og i aldersgruppen 30-39 år var andelen over 60 prosent.

3.5 Lange og sammensatte stønadsforløp

En del mottakere av offentlige stønader har lange stønadsperioder på ulike midlertidige ytelser før de til slutt ender med uførepensjon. Noen har gjentatte stønadsperioder med kortere eller lengre avbrekk (gjengangere).

Frisch-senteret har i en analyse av innstrømningen til uførepensjonsordningen sett på hva som kjennetegner nye uførepensjonister og deres stønadshistorikk gjennom de siste 10 årene før uførepensjoner ble tilstått 39 . Kartleggingen viser forhistorien til de som fikk innvilget uføretrygd i 2002. Det framgår at mange har en lang trygdehistorie bak seg og at en del har vært ut og inn av ulike offentlige stønadsordninger gjennom hele 10-års perioden forut for uførepensjonering. 45 prosent var innom annen trygdeytelse eller sosialhjelp, og blant personer under 40 år var hele 67 prosent registrert på annen trygdeytelse/sosialhjelp i 10-års perioden før de fikk uførepensjon. 20 prosent av de som endte på uførepensjon i 2002 var ledig eller på tiltak 10 år tidligere, og 38 prosent av de under 40 år var ledige/på tiltak 10 år tilbake i tid. Analysene viser at det er en sammenheng mellom ledighet og sykdom, men årsaksbildet er sammensatt.

Over halvparten av de som fikk innvilget uførepensjon i 2002 var over 55 år, men samtidig var det rundt 20 prosent som ble uførepensjonister i relativt ung alder (under 45 år). Gjennomsnittsalderen varierer ganske sterkt for personer i de ulike starttilstandene. De som begynte på en helse­relatert ytelse hadde høyest gjennomsnittsalder, 54 år. De som begynte med ledighet var 48 år og de som startet med sosialhjelp var kun 44 år.

Gjennomsnittlig antall måneder på annen trygdeytelse/økonomisk sosialhjelp før uføreutbetaling var omkring 45 måneder. De som begynte med ledighet hadde lengst stønadsperiode med 56 måneder i forkant, mens de som ved første registrering mottok en helserelatert ytelse fikk ytelser i 36 måneder før tilståelse av uførepensjon. 70 prosent av de som ble uførepensjonister i 2002 hadde mottatt annen trygdeytelse/sosialhjelp i mer enn to år i løpet av den aktuelle tiårsperioden. En relativt stor andel (44 prosent) av de som begynte forløpet med ledighet hadde hatt to eller flere påbegynte stønadsforløp med minst ett års mellomrom. Dette kan indikere at enkelte har perioder med jobb/utdanning uten at de lykkes med å bli værende i jobb over lengre tid. Grad av yrkeserfaring varierer sterkt; de som startet stønadsforløpet med et helseproblem hadde i gjennomsnitt 26 år med yrkeserfaring. Startet forløpet med ledighet var gjennomsnittet 18 års yrkeserfaring, mens de som kom via sosialhjelp kun hadde 8 års yrkeserfaring i gjennomsnitt.

Rapporten viser at nedbemanninger i arbeidslivet øker sannsynligheten for å bli ufør. Personer som i 1992 jobbet i bedrifter som ble nedlagt i løpet av de neste åtte årene hadde om lag 16 prosent høyere sannsynlighet for å bli uførepensjonert enn personer som jobbet i bedrifter som ikke nedbemannet. Resultatene indikerer at rundt 5 prosent av tilstrømningen til uførepensjon i perioden 1993 til 2003 kan knyttes til nedbemanninger som fant sted mellom 1992 og 2002. Dette kan antas å være et forsiktig anslag, ettersom det kun omfatter virkninger av nedbemanninger i de bedriftene der personer i utvalget var sysselsatt i 1992. Metoden som er brukt, kan dermed undervurdere eventuelle nedbemanningseffekter på uføresannsynligheten.

Frisch-senteret har videre sett på årlige endringer i andelen nye uførepensjonister i løpet av den aktuelle 10-års perioden. Utgangspopulasjonen er personer mellom 30 og 55 år i 1992 som ikke mottar uførepensjon. I 1993 ble omkring 0,5 prosent av utgangspopulasjonen uførepensjonert, mens hele 1,7 prosent av populasjonen ble uførepensjonert i 2003.

Analysen har også sett på hvilke grupper som er mest utsatt for å bli uførepensjonert fra 1993 til 2003. Omkring 14 prosent av den ikke-uføre befolkningen som var mellom 30 og 55 år i 1992 ble uførepensjonert i denne perioden. Det er langt flere kvinner enn menn som uførepensjoneres; 16 prosent av kvinnene mot 11-12 prosent av mennene fikk innvilget uførepensjon. Sannsynligheten for å bli uførepensjonert er sterkt økende med alder; over 30 prosent av personene som var mellom 51 og 55 år i 1992 ble uføretrygdet i perioden 1993 til 2003.

Studien viser at for de med kun obligatorisk grunnskole var sannsynligheten for å bli uførepensjonist 25 prosent, mot 7 prosent for de som hadde høyskole/universitetsutdanning.

I forhold til type utdanning/yrke var andelen som fikk innvilget uføretrygd høyest blant frisører og servitører, hjelpepleiere og blant personer med utdanning innenfor hotell- og reiselivsfag.

Kartleggingen viser videre at innvandrere fra Nord-Afrika og Midt-Østen skiller seg ut med en relativt høy uføresannsynlighet (henholdsvis 26 og 21 prosent).

Analyser av forløp som starter med arbeidsledighet, helseproblemer eller et sosialt problem

Frisch-senteret har i tidligere analyser av individuelle stønadsforløp 40 , sett på forløp som har startet med arbeidsledighet, helseproblemer eller et sosialt problem. I disse analysene er det i hovedsak brukt data for perioden 1993-2000 41 .

Analysene og annen forskning viser en sterk sammenheng mellom lengden på den passive stønadsperioden og tilknytningen til arbeidslivet. I stor grad kan dette forklares med seleksjon, det er de friskeste og mest motiverte som kommer tilbake i arbeid. Det er imidlertid rimelig å anta at lange perioder med livsoppholdsytelser gir lavere arbeidsevne, blant annet pga. redusert mestring og motivasjon. 42 Forløpsanalysene viser at stønadsmottak over et halvt år ofte er innledningen til lengre stønadsforløp og at overgangen til uførepensjon øker med økende varighet av stønadsforløpet.

Analysene avdekker at mange mottar helserelaterte stønader og økonomisk sosialhjelp over lang tid før aktive arbeidsrettede tiltak settes inn. For en del kan attføring virke som en ekstra sløyfe i et forløp som likevel ender med uførepensjon, noe som kan ha sammenheng med at attføring blir satt i verk for sent. Andelen som har langvarige og problematiske forløp er spesielt høy blant mottakere av sosialhjelp. Over 80 prosent av alle forløp som starter med arbeidsledighet eller sykdom ender med tilbakeføring til arbeid, mens dette bare gjelder 55 prosent av forløpene som starter med sosialhjelp.

Forløp som starter med sykepenger

Sannsynligheten for at en person som starter et stønadsforløp med sykepenger kommer tilbake i jobb er i utgangspunktet 86 prosent. Et flertall, om lag 70 prosent, går ut av sykepengeordningen etter 6 måneder. Etter ett år er sannsynligheten for å komme tilbake i jobb 45 prosent. Om lag 20 prosent av forløpene som starter med sykepenger varer over ett år. Sannsynligheten for at et forløp som starter med sykepenger ender med uførepensjon er ved oppstart 6 prosent. Etter ett år er sannsynligheten 40 prosent. Mange blir ofte gående svært lenge på passive ytelser før attføring blir satt inn. Det tar i gjennomsnitt nesten 1¾ år før yrkesrettet attføring blir satt inn i forløp som starter med sykepenger. En del av disse brukerne har svært sammensatte stønadsforløp, ofte med tilbakefall og flere stønadsperioder på samme ytelse.

Forløp som starter med arbeidsledighet

Sannsynligheten for at en person som starter et stønadsforløp med arbeidsledighet kommer tilbake i jobb innen 5 år er ved starten av perioden 92 prosent. Etter ett år med ledighet er sannsynligheten for å komme tilbake til jobb 79 prosent. Sannsynligheten for at et forløp ender med uførepensjon er 1 prosent ved starten av perioden og 2 prosent etter et halvt år. Etter et år er sannsynligheten 11 prosent. I gjennomsnitt tar det mellom 4 og 5 måneder før ordinære arbeidsmarkedstiltak blir satt inn i forløp som startet med arbeidsledighet. I de tilfellene som starter med arbeidsledighet og hvor det settes i verk yrkesrettet attføring, tar det gjennomsnittlig 26 måneder før disse igangsettes.

Forløp som starter med sosialhjelp

Sannsynligheten for at en person som starter et stønadsforløp med sosialhjelp ender med jobb er ved oppstart 68 prosent, etter et år er sannsynligheten 45 prosent. Sannsynligheten for at et slikt forløp ender med uførepensjon er ved oppstart 6 prosent, og etter ett år 13 prosent. Analysene viser at langvarige og sammensatte stønadsforløp er særlig omfattende blant mottakere av økonomisk sosialhjelp. I gjennomsnitt tar det mellom 15 og 16 måneder før ordinære arbeidsmarkedstiltak blir satt inn og 27 måneder før attføring igangsettes.

Mange har også flere perioder på økonomisk sosialhjelp. Det iverksettes tiltak i om lag ¼ av forløpene som startet med økonomisk sosialhjelp, om lag halvparten av disse deltar i ordinære tiltak. Andelen førstegenerasjonsinnvandrere er høy i disse tiltakene.

Over halvparten av brukerne som starter med et sykdomsforløp hadde flere stønadsperioder. Det samme gjelder vel 1/3 av dem som startet med arbeidsledighet eller økonomisk sosialhjelp.

Attføring og overgang til arbeid

Om lag to tredeler av brukere som påbegynner attføring har i forkant mottatt sykepenger eller rehabiliteringspenger. Analysene viser at overgangen til jobb er noe lavere for personer som har gjennomført yrkesrettet attføring enn for ordinære arbeidssøkere, og at sannsynligheten for å komme i jobb øker med varigheten i aktive tiltak og synker med varigheten på passive stønader. Av de som fullfører et attføringsløp går 36 prosent direkte over i jobb, mens 45 prosent er i jobb innen ett år. For 47 prosent av attføringsløpene som ble avsluttet i perioden 1994-2000 var deltakeren i jobb 36 måneder etter at forløpet ble avsluttet. For 28 prosent av forløpene var deltakeren uførepensjonert 36 måneder etter at forløpet ble avsluttet. Andelen som går tilbake til jobb er høyest blant dem som startet forløpet med et sykdomsproblem og lavest blant dem som startet med økonomisk sosialhjelp.

Det er betydelig grad av usikkerhet om videre forløp etter at attføring er iverksatt, og nesten 40 prosent går tilbake til ny utredning. Mange går over til en ny runde med midlertidige stønader.

Det er vesentlige kjønns- og aldersforskjeller i utfall av attføringsløp. Forløp med kvinnelige deltakere ender langt oftere i uførepensjon enn forløp med mannlige deltakere. Dette må sees i forhold til at andelen som starter et attføringsløp med et helseproblem er høyest blant kvinner, mens andelen som starter med et ledighetsproblem er høyest blant menn. Kjønnsforskjellene mht utfall er mindre blant de som starter med et helseproblem sammenlignet med de som starter med et ledighetsproblem. Andelen som ender med uførepensjon er stigende med alder. Personer med høyere utdanning kommer raskere tilbake i jobb enn personer med lav utdanning. Denne effekten er noe svakere for de som starter med et helseproblem enn for andre.

Frisch-senteret har også sett på hvordan utfall av attføring varierer i forhold til etnisk bakgrunn. Om lag 56 prosent av innvandrere med bakgrunn fra Øst-Europa er i jobb 36 måneder etter endt attføring. Innvandrere fra Afrika kommer dårligst ut, men selv blant disse var 29 prosent i jobb 36 måneder etter attføring. 59 prosent av disse hadde en årsinntekt på minst 4 G. Andelene med overgang til uførepensjon blant innvandrere stiger med botidens lengde.

3.6 Generelle trekk ved de helserelaterte ordningene

Sykefravær og uførepensjonering varierer med alder og kjønn. Det er også relativt store geografiske og næringsvise forskjeller.

3.6.1 Sykefravær og uførepensjonering fordelt på alder

Sykefraværet øker med alderen. Som det framgår av tabell 3.3 har aldersgruppen 50 år og over, et markert høyere sykefraværet enn yngre. At kvinner har et såpass høyt sykefravær i de yngre aldersgruppene skyldes dels svangerskapsrelatert sykefravær.

Aldersfordeling og uføreytelser

De fleste mottakere av uføreytelser er over 50 år. I aldersgruppen 60-64 år mottar vel en av fire en uføreytelse. Figur 3.7 og 3.8 viser aldersfordeling blant alle mottakere av uføreytelser og blant nye mottakere.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Om lag 36 prosent av alle mottakere av uføreytelser er i aldersgruppen 50-59 år, mens om lag 18 prosent er i aldersgruppen 40-49 år. Mottakerne av tidsbegrenset uførestønad er i snitt yngre og utgjør en større andel kvinner enn de som mottar varig uførepensjon. I aldersgruppene 25-50 år får et stort flertall av nye mottakere tidsbegrenset uførestønad.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

3.6.2 Vekst i andel yngre mennesker på helserelaterte ytelser

De senere års vekst i antall mottakere av helserelaterte ytelser har gjort seg gjeldende i alle aldersgrupper, men den relative veksten har vært særlig høy i de yngste aldersgruppene. Mens antall sykepengedager per yrkesaktiv mann økte i gjennomsnitt med 67,5 prosent fra 1994 til 2004, er veksten på over 80 prosent for yrkesaktive menn under 45 år. For kvinnelige yrkesaktive er veksten høyest i aldersgruppen 30-49 år.

Andelen uførepensjonerte personer i alderen 20-39 år økte i siste halvdel av 1990-tallet. I 1999 nådde andelen 2,4 prosent, og har siden holdt seg på dette nivået. Andelen i samme aldersgruppe som mottok rehabiliteringspenger økte i perioden 1996-2003 fra 0,8 til 1,8 prosent. Sett under ett økte andelen under 39 år på rehabiliteringspenger og uførepensjon fra 2,8 prosent i 1996 til 4,1 prosent i 2003. Også andelen som mottok attføringspenger økte i denne perioden. I alt økte andelen under 39 år som mottok en av disse ytelsene fra 4,9 prosent i 1998 til 6,4 prosent i 2003.

3.6.3 Kjønnsforskjeller i sykefravær og uførepensjonering

Kvinner har høyere sykefravær enn menn og kvinner utgjør en større andel av uførepensjonistene. Kvinner rapporterer hyppigere om helseproblemer enn menn, og de oppsøker oftere helsevesenet. Den samme tendensen gjør seg gjeldende i andre europeiske land.

Som det framgår av tabell 3.3 har kvinner et høyere sykefravær enn menn i alle aldersgrupper. At kvinner har et såpass høyt sykefravær i de yngre aldersgruppene skyldes dels svangerskapsrelatert fravær. I 2005 hadde kvinner rundt 1,6 ganger så høyt sykefravær som menn. Antall sykepengedager (ekskl. sykepengedager for statsansatte) økte med 105 prosent for kvinner i perioden 1994-2004 43 , mot 85 prosent for menn. Gjennomsnittlig varighet i sykefraværet er derimot ganske lik for kvinner og menn, også innenfor den enkelte aldersgruppe. Kjønnsforskjellene i sykefravær skyldes derfor at det er flere sykepengetilfeller blant kvinner.

Andelen kvinner på rehabiliterings- og attføringspenger var i 2005 på hhv. om lag 60 prosent og om lag 55 prosent. Fordelingen av menn og kvinner blant yrkeshemmede er nokså lik. Yrkeshemmede omfatter arbeidssøkere som er registrert hos Arbeids- og velferdsetaten og som har fått arbeidsevnen nedsatt grunnet sykdom, skade eller sosial mistilpasning. Når kjønnsfordelingen blant yrkeshemmede er tilnærmet lik har det sannsynligvis sammenheng med at flere menn enn kvinner får attføring på sosialt grunnlag. Det vises for øvrig til kapittel 6, der det redegjøres nærmere for ulike mottakere av Arbeids- og velferdsetatens tiltak.

Statistikk for første halvår 2006 viser relativt store kjønnsforskjeller i bruk av ulike attføringstiltak. Opplæring som attføringstiltak er mest vanlig blant kvinner (58 prosent). Ordninger som lønnstilskudd, midlertidig sysselsetting, kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrifter og tilrettelagt arbeid, er langt oftere brukt av menn (mellom 65 og 70 prosent). Kjønnsforskjellene i bruk av attføringstiltak har til dels sammenheng med ulikt grunnlag for tilståelse av attføring, men tallene tyder også på at mesteparten av de yrkesrettede attføringstiltakene er innenfor det som tradisjonelt har vært mannsdominerte arbeidsområder.

Andelen kvinnelige uførepensjonister utgjorde 57 prosent i 2005. Andelen kvinner blant nye mottakere er 55 prosent. Blant nye mottakere på tidsbegrenset uførestønad utgjorde andelen kvinner 62 prosent. Fram til fylte 25 år er det prosentvis flest menn som blir uførepensjonert. Derimot er det langt flere kvinner enn menn som blir uførepensjonert i aldersgruppen 40-60 år.

Årsaker til kjønnsforskjeller i sykefravær og uførepensjonering

Forskning om kjønnsforskjeller i sykefravær og uførepensjonering vektlegger ulike tilnærminger og perspektiver. I Sandman-utvalgets rapport (NOU 2000:27) refereres det til ulike hovedkategorier av forklaringer; biologiske forskjeller, ulikt jobbinnhold, kvinners dobbeltarbeid, og sosiokulturelle forskjeller.

Forklaringer som vektlegger biologiske forskjeller fokuserer særlig på kvinners sykefravær under svangerskap. Det har vært en betydelig vekst i sykefraværet blant gravide kvinner de senere årene. Dersom en skiller ut sykdom i forbindelse med svangerskap og fødsel, reduseres derfor kjønnsforskjellene i sykefraværet betraktelig. I hvor stor grad biologiske ulikheter kan forklare øvrige forskjeller i sykefravær og uførepensjonering, er usikkert.

Den andre hovedforklaringen (ulikt jobbinnhold) er at kvinner og menn jobber i ulike yrker, under ulike arbeidsforhold og tilpasser seg yrkeslivet ulikt. Kjennetegn ved typiske kvinneyrker kan være mer ubekvem arbeidstid og mindre innflytelse på egen arbeidssituasjon. Kvinner har generelt lavere inntekt og i flere sammenhenger færre karrieremuligheter. Sykefravær ser ut til å ha sammenheng med disse faktorene.

Den tredje forklaringen (dobbeltarbeid) legger vekt på at kvinner i høyere grad enn menn kombinerer yrkesaktivitet med omsorgsoppgaver i hjemmet. Kvinner med omsorgsoppgaver kan ha en lavere terskel for fravær i perioder der belastningene hjemme er store. Det er få empiriske studier som belyser spørsmålet om kombinasjon yrkesaktivitet og hovedansvar i hjemmet øker sykefraværet og resultatene er ikke entydige.

Den sosiokulturelle forklaringen legger vekt på at kvinner og menn har ulik «sykeadferd». Kvinner er hyppigere i kontakt med helsevesenet, de er mer oppmerksomme på helseproblemer, og det kan være at sosiale normer i større grad tillater kvinner å ha en sykerolle. En annen forklaring legger vekt på at leger og øvrig helsepersonell møter kvinner og menn forskjellig, og at kvinners symptomer fortolkes annerledes enn identiske symptomer hos menn. Resultatet kan være at kvinner ikke får samme behandlingstilbud som menn.

3.6.4 Diagnoser og sykefravær/uførepensjonering

Om lag 45 prosent av alle sykepengetilfellene skyldes muskel- og skjelettlidelser. Psykiske lidelser utgjør vel 17 prosent. Om lag 65 prosent av de nye uførepensjonistene har muskel- og skjelettlidelser eller psykiske lidelser, og andelen har vært stabil gjennom flere år. Blant personer over 45 år er muskel- og skjelettlidelser den vanligste årsaken til uførepensjonering, mens blant de under 45 år er psykiske lidelser vanligst.

Muskel- og skjelettlidelser

Andelene med muskel- og skjelettlidelser utgjør den største diagnosegruppen blant mottakere både av syke- og rehabiliteringspenger og blant nye mottakere av uføreytelser. En del av dem som står utenfor arbeidslivet på grunn av denne type helseplager har uspesifikke plager uten klare diagnostiske kjennetegn. En del har sammensatte lidelser. Mange med muskel- og skjelettlidelser har kroniske plager som kan ha svingende forløp.

Psykiske lidelser

Andelen sykefraværstilfeller med en psykisk diagnose har steget fra 11,6 prosent i 1995 til 17,6 prosent i 2004. Omtrent 33 prosent av de sykmeldte som har gått over fra sykepenger til rehabiliteringspenger de siste årene har en psykisk lidelse. Psykiske lidelser omfatter alt fra lettere depresjoner og angsttilstander til alvorlige psykoser. Om lag 25 prosent av nye uførepensjonister hadde en psykisk diagnose i 2004. Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser er hoveddiagnosen for 54 prosent av dem som blir uførepensjonister før fylte 35 år.

Andelen nye uførepensjonister med psykisk diagnose er markant høyere enn andelen sykmeldte med slike diagnoser. Erfaringer viser at personer med psykiske lidelser oftere har behov for lengre kartleggings- og avklaringsperioder, tettere oppfølging og mer målrettet bruk av integrerende arbeidsrettede tiltak. For personer med høy risiko for å utvikle psykiske lidelser er det viktig å komme inn med tilpassede tiltak på et tidlig stadium i sykdomsforløpet.

Sykefravær og rusmiddelproblematikk

Rusmiddelproblemer har til nå fått relativt lite oppmerksomhet i arbeidslivssammenheng. Tilgjengelig kunnskap indikerer at rusmiddelproblemer har stor betydning for sykefravær, for utfall fra arbeidslivet og for manglende arbeidslivserfaring, ikke minst blant ungdom.

Det er enighet blant arbeidslivs- og rusforskere om at rusmiddelproblemer, og særlig alkoholproblemer, er underrapportert som årsak til sykefravær og uførepensjonering i Norge. En antar at de reelle tallene er relativt høye, men at rusmiddelproblemer ofte skjules bak mer sosialt aksepterte diagnoser. Det er få gode undersøkelser på dette området i Norge, men svenske undersøkelser anslår at om lag 15 prosent av langtidsfraværet er alkoholrelatert. Det er grunn til å anta at Sverige og Norge er sammenlignbare på dette området. Alkoholmisbruk kan i tillegg lede til for eksempel leverlidelser, sosiale og psykiske problemer. Det kan derfor være vanskelig i en del tilfeller å fastslå årsakssammenhenger mellom sykefravær, uførhet og rus.

Ved siden av at mange faller ut av arbeidslivet som følge av rusmiddelproblemer, er det også vanskelig å tilbakeføre personer med et rusmiddelproblem til arbeid. Mye tyder på at personer med rusmiddelproblemer ikke i tilstrekkelig grad greier å nyttiggjøre seg av det vanlige tiltaksapparatet i Arbeids- og velferdsetaten.

Det er derfor viktig at aktørene i arbeidslivet i større grad fokuserer på forebygging og tidlig intervensjon. Som ledd i dette er det behov for mer kunnskap for å sikre at arbeidsmarkeds- og arbeidsmiljøtiltak kan ivareta personer med rusmiddelproblemer på en bedre måte enn i dag.

3.6.5 Sykefravær og uførepensjonering – næringsvise variasjoner

Det er store bransjevise forskjeller i sykefraværet. Sykefraværet øker mest innen helse- og sosialtjenester (7,8 prosent), undervisning (5,7 prosent) varehandel, hotell og restaurantvirksomhet (4,7 prosent). Nivået på sykefraværet er størst innen helse- og sosialtjenester (10,2 prosent), videre er sykefraværsnivået høyt innen bygge- og anleggsvirksomhet, transport og kommunikasjon og undervisning (henholdsvis 7,4 prosent, 7,9 prosent og 7,4 prosent). Kjønnsforskjellene i sykefraværet gjenspeiler seg i næringsfordelingen, det er også ulik belastning mellom næringsgruppene.

Ser en på uførepensjonering fordelt etter næring framkommer dels samme bilde. Tilgangen til uføreytelser har de senere årene vært særlig stor blant personer (flest kvinner) som jobber innen helse- og omsorgssektoren. I 2005 var andelen nye uførepensjonister som kom fra arbeid innen næringskategorien helse- og sosiale tjenester om lag 22 prosent, deretter fulgte varehandel og hotell- og restaurantvirksomhet med 14 prosent og indu­stri- og bergverksdrift med om lag 13 prosent.

Blant personer registrert som yrkeshemmet i Arbeids- og velferdsetaten har det tradisjonelt vært en stor andel med bakgrunn fra industri. Denne gruppens andel av det samlede antallet yrkeshemmede er imidlertid redusert fra 26 prosent i 2000 til 19 prosent i 2004. Det er en økende andel yrkeshemmede med bakgrunn fra helse-, pleie- og omsorgsyrker og annet servicearbeid. I 2004 utgjorde disse to gruppene henholdsvis 16 og 17 prosent av alle yrkeshemmede.

3.6.6 Sykefravær og uførepensjonering – geografiske variasjoner

Det er til dels store geografiske forskjeller i forbruk av helserelaterte trygdeytelser i Norge.

Fylkene i Nord-Norge samt Østfold, har tradisjonelt hatt det høyeste nivået. I 2005 var det trygdefinansierte sykefraværet i disse fylkene på nærmere 6 prosent. Hedmark og Oppland hadde om lag samme fraværsnivå. Lavest sykefravær hadde Rogaland med 3,8 prosent, deretter fulgte Oslo med om lag 4,5 prosent og Sogn- og Fjordane med 4,8 prosent. Geografiske forskjeller i sykefravær har til dels sammenheng med forskjeller i alders- og næringsstruktur.

Statistikken over geografiske variasjoner i uførepensjonering viser mye samme mønster. I 2005 (per 1. halvår) var andelen uførepensjonister høyest i Hedmark med 14,2 prosent, deretter fulgte Aust-Agder med 13,9 prosent og Telemark med 13,4 prosent. Lavest andel uførepensjonister hadde Oslo med 7,6 prosent og Akershus med 8,2 prosent. En sammenligning over tid viser at forskjellene er nokså stabile.

To hovedfaktorer benyttes for å forklare geografiske forskjeller i sykefravær og uførepensjonering. For det første kjennetegn ved befolkningen i det geografiske området, dvs. alderssammensetning, utdannings- og inntektsnivå og dødelighet. For det andre kjennetegn ved det geografiske området, dvs. i forhold som arbeidsledighet, næringsstruktur og mobilitetsmønster.

Selv om det korrigeres for kjennetegnene ved befolkningen og det geografiske området, så har studier vist en tilleggseffekt på eget sykefravær av sykefraværet blant arbeidskollegaene og personer bosatt i samme området 44 . Det kan ikke konkluderes fra denne studien at holdningene til sykefravær eller trygd er endret over tid, bare at omgivelsene har betydning for slike holdninger.

Innvandrere og uførepensjonering

En undersøkelse av uførepensjonering blant innvandrere 45 basert på tall fra år 2000 viser at 6 prosent av førstegenerasjonsinnvandrere i alder 18-67 år på dette tidspunktet hadde uførepensjon, mot en uføreandel på 9.6 prosent i befolkningen for øvrig. Dette må blant annet sees i sammenheng med at sysselsettingsandelen er lavere blant innvandrere, og særlig blant innvandrerkvinner. Innvandrerbefolkningen er ellers gjennomsnittlig yngre enn den øvrige befolkningen. Studien viser at uføreandelen blant innvandrere øker jevnt med botid. Det er også store forskjeller i uføreandelen etter landbakgrunn. Mens uføreandelen blant innvandrere fra Thailand, Kina, og Filippinene med gjennomsnittlig 10 års botid er 3 prosent, er andelen 13 prosent blant innvandrere fra Tyrkia, Pakistan og Marokko med gjennomsnittlig 15 års botid.

I en undersøkelse fra Frischsenteret er det sett på arbeids- og trygdeforløp hos ikke-vestlige mannlige arbeidsinnvandrere som kom til Norge på 1970-tallet 46 . Studien viser at de første årene etter ankomst var nesten alle disse innvandrerne i arbeid. Etter ti år startet andelen som var i arbeid å synke drastisk. I år 2000 var andelen i arbeid 50 prosent mot 87 prosent i den innfødte sammenlignbare gruppen.

Majoriteten av arbeidsinnvandrerne er blitt gjenforent med sine ektefeller fra hjemlandet. Andelen ektefeller i arbeid har aldri oversteget 40 prosent. I 2000 var andelen nede på 30 prosent, mot 80 prosent i den innfødte sammenlignbare gruppen. Så mange som 74 prosent av de som ikke var i jobb var i år 2000 uførepensjonist og 17 prosent mottok en annen trygdeytelse eller økonomisk sosialhjelp. Forskerne antyder at forklaringene til denne utviklingen blant annet kan være manglende insentiver til arbeid og at etterspørselen etter denne gruppen arbeidsinnvandrere er sterkt konjunkturavhengig.

3.6.7 Sosial ulikhet og helse

Sosial ulikhet i helse er helseforskjeller som systematisk følger sosiale kategorier som utdanning, yrke og inntekt. De fleste større helseproblemer i befolkningen følger en slik fordeling. Det er i Norge dokumentert sosiale ulikheter i helse blant begge kjønn og i fleste aldersgrupper. Det er en kontinuerlig økning i helseplager med kortere utdanning og lavere inntekt gjennom hele befolkningen. Det er med andre ord ikke slik at kun de med inntekter under et visst nivå har dårligere helse enn alle andre.

Sosial ulikhet i helse avspeiler seg også i sammensetningen av mottakere av helserelaterte trygdeytelser. Personer med kort utdanning og lav inntekt er overrepresentert blant langtidssyke, yrkeshemmede og mottakere av uføreytelser. En sammenligning av utdanningsbakgrunn hos yrkeshemmede og andre arbeidssøkere viser for eksempel at 41 prosent av de yrkeshemmede hadde utdanning på nivå med videregående skole, eller høyere. Tilsvarende andel blant andre arbeidssøkere er 52 prosent.

Det er mange årsaker til at ulike utdannings-, yrkes- og inntektsgrupper har ulik dødelighet og sykelighet. Arbeidsmiljøforskjeller og forskjeller i materielle levekår kan være med på å generere sosiale ulikheter i helse. Det samme gjelder psykososiale belastninger i arbeidslivet, på grunn av økende krav til innsats og kompetanse. Men også forskjeller i levevaner er en viktig årsak til at ulike grupper har ulik dødelighet og sykdomsbilde. Både når det gjelder kosthold, fysisk aktivitet og tobakksbruk kommer grupper med kort utdanning og lav inntekt dårlig ut. Det sosiale hierarkiet med systematiske ulikheter i inntekt, levekår, utdanningsressurser og yrkesstatus er trolig i seg selv med på å bidra til disse ulikhetene.

Spesielt nevnes gruppen innsatte som skiller seg ut i forhold til arbeidsmarkedet og utdanningsnivå. En rapport fra FAFO 47 viser at om lag 70 prosent av de innsatte ikke var i lønnet arbeid ved innsettelse. For innsatte kvinner var denne andelen 86 prosent. Utdanningsnivået er også lavt blant de innsatte. En annen undersøkelse 48 viser at 38 prosent av de innsatte har grunnskole som høyeste utdanning. Omtrent 7 prosent av de innsatte har ikke fullført grunnskole. Levekårsundersøkelsen viser at om lag 60 prosent oppgir å ha et rusmiddelproblem ved innsettelse.

3.7 Hvilke forhold kan forklare utviklingen i sykefravær og uførepensjonering

Alderssammensetningen

Mottak av helserelaterte ytelser er høyest i de eldste aldersgruppene, noe som bl.a. har sammenheng med at helsen svekkes med alderen. Det tilsier at en stadig eldre befolkning, kombinert med en høy sysselsetting blant de eldste isolert sett vil gi økt uførepensjonering.

Fra 1990 til 2000 økte antall uførepensjonister med drøyt 45 000 personer. Dersom uføreandelene for hvert alderstrinn hadde forblitt på 1990-nivå, ville økningen vært på drøyt 24 000 personer, det vil si at om lag 55 prosent av veksten i uførepensjonering kan ha sammenheng med endret alderssammensetning. I perioden 2000-2004 ble det i overkant av 31 000 flere uførepensjonister. Den hypotetiske økningen forutsatt konstante aldersspesifikke uføreandeler var knapt 28 000 personer, dvs. nesten 90 prosent av den faktiske økningen kan tilskrives endret alderssammensetning. Denne beregnede effekten påvirkes av veksten på rehabiliterings- og attføringspenger i samme periode. Slik at en i perioden fikk en tidsmessig fremskynning av en del uførepensjonering. Den relative økningen i sykefravær og uførepensjonering er imidlertid størst blant de yngre aldersgruppene. Det er vanskelig å gi entydige forklaringer på denne utviklingen.

Helseforhold / helsetilstand

Indikatorer som levealder og dødelighet viser at helsetilstanden i befolkningen totalt sett er blitt bedre. SSBs helse- og levekårsundersøkelser gir informasjon om utviklingen i befolkningens selvopplevde helse. Den egenvurderte helsen har vært tilnærmet uforandret i lang tid. Siden 1980-tallet har andelen som sier de har meget god eller god helse holdt seg på rundt 80 prosent blant voksne. Helse, målt både ved objektive og subjektive indikatorer, kan derfor i seg selv vanskelig bidra til å forklare økningen i sykefravær og uførepensjonering.

Økte forventninger til god helse og en stadig bedre utbygd helsetjeneste kan ha gjort at grensen for hva som anses som akseptable helseproblemer for sykmelding og uførepensjonering er senket både blant arbeidstakere, arbeidsgivere og leger.

Betydningen av arbeidsmiljø og arbeidsvilkår

Arbeidslivet har de senere år gjennomgått store forandringer. Et trekk ved dagens arbeidsliv er at endringer i virksomhetenes rammevilkår, intern organisering og innføring av ny teknologi ikke er noe engangsfenomen, men snarere en permanent utvikling som har skutt fart. Utdanningsnivået har steget og sammen med ny teknologi forandrer det arbeidsprosesser og arbeidsoppgaver. Samtidig antas det at arbeidsorganisering og kjernefunksjoner i mange tradisjonelle bransjer har forblitt uendret, men at konkurranseforhold, eier- og lønnsomhetskrav har endret seg. Det kan bety at tidspress, bemanning og andre forhold har blitt endret, samtidig som de grunnleggende arbeidsoperasjoner utføres på samme måte som tidligere.

Endringer i næringsstruktur har ført til at en større andel nå arbeider i tjenesteytende næringer, noe som krever større tilstedeværelse og oppofrelse fra den enkelte som har direkte kundekontakt.

På den annen side framheves det at den enkelte arbeidstaker nå har større ansvar og større autonomi i sin jobbutførelse enn tidligere, og at arbeidsdagen er blitt mer fleksibel med økte muligheter blant annet for hjemmearbeid. Økt kontroll over egen arbeidssituasjon kan ha en positiv helseeffekt.

Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) 49 påpeker i en gjennomgang av internasjonal forskning om arbeidsmiljøets betydning for helsen at visse psykologiske og sosiale forhold i arbeid kan gi økt risiko for sykdom og uhelse. Følgende forhold går igjen som risikofaktorer for flere ulike helseproblemer:

• Arbeidstid – overtid (mer enn 60 timer per uke fordobler risiko for hjertesykdom)

• Nedbemanning

• Lav kontroll over egen arbeidssituasjon

• Lav sosial støtte

• Kombinasjon av høye kvantitative jobbkrav med lav kontroll og lav sosial støtte

• Manglende belønning (lønn, anerkjennelse, avansement, jobbsikkerhet) som ikke samsvarer med den ansattes anstrengelser (anstrengelse-belønning ubalanse teorien)

• Sosialt klima: Kultur som er lite oppmuntrende og støttende

STAMI refererer til et stort antall studier som peker på at arbeidstakere som jobber overtid, eller har lange/og eller fleksible arbeidsdager har høyere risiko for sykdommer. Andre undersøkelser viser at skift- og nattarbeid kan føre til en rekke helseproblemer hos de ansatte. De vanligste plagene er forstyrrelser av søvnrytmen og mer eller mindre konstant tretthet. På lengre sikt øker også risikoen for ulykker, mageproblemer og hjerte-/karsykdommer. Studier tyder på at fysisk miljø har effekt, men det synes vanskelig å skille mellom hvilke deler av det fysiske miljøet som er viktig. Det synes som om ergonomiske forhold er viktigere enn eksterne miljøfaktorer som temperatur, støv osv.

SSBs levekårsundersøkelser indikerer ikke at det har skjedd noen utvikling i retning større arbeidspress for yrkesaktive sett under ett. Enkeltnæringer som undervisning og helse- og sosialsektoren skiller seg noe ut. Det kan se ut som at særlig helse- og sosialsektoren har hatt et økende arbeidspress over tid.

Nedbemanning, omstillinger og sykefravær/uførepensjonering

Den positive utviklingen i arbeidsmarkedsindikatorer som sysselsettingsrate og arbeidsledighet forklares blant annet ved høy produktivitet, et velfungerende arbeidsmarked og god omstillingsevne i næringslivet. I en mindre omstillingsdyktig økonomi enn den norske ville kostnadene i form av økt ledighet, uførepensjonering og førtidspensjonering sannsynligvis blitt klart høyere.

Flere studier peker i retning av at det er en sammenheng mellom mobiliteten i arbeidsmarkedet og risikoen for å bli utstøtt fra arbeidslivet. En studie 50 basert på et utvalg store norske foretak i 2000 – 2004 viser for eksempel at bemanningsendringer generelt påvirker sykefraværet. I bedrifter som nedbemanner øker sykefraværet på sikt også blant de som blir igjen i bedriften.

Sammenhengen mellom nedbemanning og utstøting fra arbeidslivet bekreftes av studier som er foretatt ved Statistisk sentralbyrå (SSB), Frischsenteret og Norges handelshøyskole. En studie fra SSB viser at fulltidsansatte som i 1993 arbeidet i bedrifter som ble nedbemannet i perioden 1993 – 1998, hadde 28 prosent høyere sannsynlighet for å være uførepensjonert i 1999 enn sammenlignbare personer som arbeidet i bedrifter som ikke nedbemannet 51 . Studien viser at arbeidstakere ved nedbemanningsbedriftene hadde svakere inntektsutvikling, dårligere sysselsettingssannsynlighet og høyere dødelighet enn andre.

Tilsvarende analyser for industrisektoren i Norge i perioden 1986 – 2000 52 viser at nedbemanning har langsiktige negative sysselsettingsvirkninger for de arbeidstakerne som utsettes for nedbemanning.

Studien fra Frischsenteret viser at ansatte i helse- sosialsektoren i økende grad utsettes for omorganisering eller nedbemanning gjennom perioden 1992-2000 53 , og at dette øker risikoen for langtidsfravær fra arbeidslivet og varig utstøting til ulike trygdeytelser. Omstilling i denne sektoren innebærer sannsynligvis omplassering for den enkelte, og bare i svært få tilfeller er det snakk om oppsigelse. Det kan være at den økte usikkerheten forbundet med omstillingene påvirket helsen i negativ retning.

Disse studiene kan tolkes i retning av at økt innslag av nedbemanning kan ha ført til mer sortering i arbeidslivet.

Arbeidsledighet og sykefravær/uførepensjonering

Deler av veksten i sykefraværet i perioden 1994-2000 kan sannsynligvis knyttes til konjunktursituasjonen med sterk vekst i økonomien og stigende sysselsetting, samtidig som ledigheten sank. Etter år 2000 har en imidlertid ikke kunnet observere noen sterk sammenheng mellom sykefravær og konjunkturutvikling. Sykefraværet økte fram til og med 2003, til tross for økende ledighet i perioden. Mot slutten av 2005 – og særlig de første månedene i 2006 – har sykefraværet på nytt steget, samtidig med en klart økende sysselsetting og redusert arbeidsledighet.

Flere hypoteser er brukt for å forklare sammenhengen mellom utviklingen i sykefraværet og arbeidsledigheten. Disiplineringshypotesen viser til at når ledigheten øker, vil noen arbeidstakere være tilbøyelig til å bli på jobb med beskjedne/moderate helseplager, fordi sjansene for å miste jobben øker. Altså kan økt sannsynlighet for å miste jobben gi utslag i lavere sykefravær gjennom mer disiplinerte arbeidstakere. En alternativ hypotese, sammensetningshypotesen, viser at i oppgangskonjunkturer «åpnes» arbeidsmarkedet for mer marginale grupper med høyere gjennomsnittlig sykefravær. Dette vil isolert sett føre til økt sykefravær per sysselsatt. Forskningen gir lite holdepunkter for at variasjonen i sykefraværet har noe særlig med sammensetningen av arbeidsstyrken å gjøre. De to hypotesene er ikke gjensidig utelukkende, men disiplineringshypotesen synes å ha stor forklaringskraft. En tredje hypotese, belastningshypotesen, har klare likheter med disiplineringshypotesen. Belastningshypotesen viser til at det i oppgangstider er høyere aktivitet i arbeidslivet, ting skjer i et høyere tempo og det stilles nye og høyere krav til den enkelte arbeidstaker, og at dette leder til økt sykefravær.

Forskning og analyser tyder på sammenhenger mellom jobbmuligheter og uføretilgang, men en finner ikke noen klar samvariasjon mellom arbeidsledigheten på nasjonalt nivå og den samlede tilgangen til uførepensjon i perioden 1990-2005. Denne manglende samvariasjonen må sees i lys av at tilgangen er påvirket av en rekke andre forhold enn ledighet, slik som endringer i regelverk, administrativ praksis og endringer i andre pensjons- og stønadsordninger.

Regelendringer m.v. og uføretilgang

Ulike regelverksendringer har bidratt til en redusert vekst eller nedgang i antall mottakere på en ordning, men kan samtidig ha bidratt til en økning i antall mottakere på andre ordninger.

I 1991 ble det innført strengere medisinske krav for rett til uførepensjon. Dette bidro til at antallet nye uførepensjonister gikk ned i 1991 og 1992. I 1994 uttalte Trygderetten i en prinsippkjennelse at det ikke kan kreves varig sykdom som grunnlag for uførepensjon og at likhetshensyn talte mot en snever avgrensning av lidelser uten «objektive diagnostiske funn». På bakgrunn av Trygderettens kjennelse ble reglene endret i 1995. Disse lovendringene førte til en viss liberalisering i tildelingspraksis og en økning i antall nye mottakere av uførepensjon. I 1993 ble varigheten på rehabiliteringspenger begrenset til ett år som hovedregel. Tidsbegrensningen bidro til økning i antall nye mottakere av uførepensjon i 1994 og 1995. I 2000 ble attføringskravene før tilståelse av ev uførepensjon skjerpet og i 2001 ble det innført en liberalisering av tidsbegrensningen på rehabiliteringspenger. Samlet bidro dette til en redusert vekst i antall nye mottakere av uførepensjon, samtidig som antall mottakere av attføringspenger og rehabiliteringspenger gikk opp. Økningen kom i alle aldersgrupper, men mest blant de over 44 år. Analyser viser ingen markante endringer i overgang til jobb eller uførepensjon, men attføringsperiodene er blitt markant lengre. Økningen kom i alle aldersgrupper, men mest blant de over 44 år. Analyser viser ingen markante endringer i overgang til jobb eller uførepensjon, men attføringsperiodene er blitt markant lengre. I 2004 ble det igjen innført en innstramming i varigheten på rehabiliteringspenger, samtidig ble det innført krav om at attføring skal vurderes tidligere. Dette bidro til en nedgang i antall mottakere på rehabiliteringspenger, samtidig som antall mottakere av attføringspenger økte. Endret stønadsperiode for mottak av rehabiliteringspenger bidro også til en økt tilgang til uføreytelser i 2004 og 2005.

Det har vært relativt små forandringer i kompensasjonsnivået i ordningene de siste årene. Det er derfor vanskelig å forklare veksten i de helserelaterte ordningene med endringer i de økonomiske insentivene. Det er også metodisk vanskelig å dokumentere hvor sterkt slike insentiver virker. Det vises for øvrig til kapittel 8 der ulike stønadsordninger og skattesystem er sett i sammenheng.

Normer og holdninger til trygd og arbeid

Det er vanlig å peke på mulige endringer i normer og holdninger som en forklaring på den sterke veksten i sykefravær og uførepensjonering. Sykefravær og uførepensjonering har en vesentlig medisinsk komponent, samtidig vil individets, bedriftens, legens og saksbehandlerne i trygdeetatens holdninger kunne ha betydning for utfallet.

Sett i forhold til tidsbruksundersøkelser er det ikke noe som viser en generell svekkelse av arbeidsorienteringen i befolkningen over de siste tiårene. Tidsbruksundersøkelsen fra 2000 viser at det fra 1971 til 2000 har vært en jevn økning i andelen kvinner som utfører inntektsgivende arbeid per dag, mens det for menn har vært en mindre markant utvikling i motsatt retning. Færre kvinner og flere menn jobber i dag deltid enn for ti år siden. Av de 43 pst. deltidsarbeidende kvinnene er det mange som ønsker å jobbe mer.

Tidsbruksundersøkelsen viser også at vi bruker betydelig mindre tid til husholdsarbeid og mer til fritidsaktiviteter nå enn tidligere. Den samlede tid brukt til inntektsgivende arbeid og husarbeid har ikke økt siden tidlig på 1990-tallet. Spørreundersøkelser viser at andelen som ønsker mer fritid har økt gjennom hele 1990-tallet. Andelen som vil arbeide mer, har gått ned. 54 Fritiden synes nå å spille en viktigere rolle for selvrealisering enn før. 55 Imidlertid viser undersøkelser at det er de med høy utdanning som har mest aktiv fritid 56 , og disse arbeider også mer. Mange med høy utdanning oppgir også jobb som en kilde til selvrealisering.

Endringer i levekår og familiemønstre og konsekvenser for helsen

Det hevdes at økningen i samlivsbrudd kan bidra til å forklare noe av veksten i uførepensjoneringen de senere tiårene. Generelt er det høyere tilbøyelighet til å bli ufør blant skilte enn blant ikke skilte. Det er imidlertid usikkert hvor mye av forskjellen i uførhet mellom gifte og skilte som kan tilskrives seleksjon inn i og ut av ekteskap av personer som disponerer for uførepensjon, og i hvor stor grad det å oppleve samlivsbrudd isolert sett øker risikoen for sykefravær/uførepensjonering. Å bli skilt kan ha ulike effekter på helse og uførhet. For det første kan selve skilsmissen være en traumatisk hendelse som har negative helseeffekter på kort og lang sikt. For det andre kan det tenkes at ekteskap eller samboerskap kan ha gunstige helsefremmende effekter og styrker individets muligheter til å ta vare på seg selv.

Samlet sett viser studier at økning i antall samlivsbrudd kan bidra noe til økningen i sykefravær og uførepensjonering over tid.

3.8 Familieytelser

3.8.1 Ytelser til enslige forsørgere

Ved utgangen av 2005 mottok ca 27 000 personer overgangsstønad. En omlegging av stønadsordningen for enslige forsørgere i 1998 – og regelendringene i påfølgende år – har bidratt til nedgang i samlet antall eneforsørgere med overgangsstønad og/eller stønad til barnetilsyn fra nærmere 60 000 personer i 1998 til i overkant av 40 000 personer i 2005.

Nedgangen i antallet som mottok overgangsstønad (alene eller med stønad til barnetilsyn) kom i særlig grad fra 2001 da overgangsreglene opphørte. Andelen eneforsørgere med overgangsstønad som hadde omsorg for barn under 3 år var ca. 40 prosent av samlet antall mottakere av overgangsstønad ved utgangen av 2005. De øvrige 60 prosent hadde barn over 3 år og de fleste av disse, over 90 prosent, var i yrkesrettet aktivitet 57 . Om lag 50 prosent av de med barn under 3 år er i yrkesrettet aktivitet.

Gjennomsnittlig varighet på overgangsstønad er vel 2 år. Varigheten på stønad øker jo svakere tilknytningen til arbeidsmarkedet var før en ble enslig forsørger. Varighet på stønad er også gjennomgående høyere blant ugifte enn blant skilte/separerte. Den gjennomsnittlige alderen for mottakere av overgangsstønad er 31 år.

En analyse 58 viser at i underkant av halvparten av alle mottakere av overgangsstønad som avsluttet stønadsperioden i løpet av årene 1998-2003 var i arbeid etter ett år. Halvparten av disse, var i heltidsarbeid. Av gruppen enslige forsørgere helt uten arbeidserfaring før mottak av overgangsstønad er det mellom 50 og 60 prosent som ikke har pensjonsgivende inntekt etter avsluttet over­gangs­stønad. Relativt mange er under utdanning, men andelen har sunket de siste årene. Andelen arbeidssøkere etter avsluttet overgangsstønad etter 2001 er ca. 20 prosent. Noen går også over på rehabiliteringspenger (ca 4 prosent) eller yrkesrettet attføring (3-5 prosent). Andelen som er tilstått uførepensjon etter overgangsstønad er relativt liten (ca 1-2 prosent), men med svak økning over tid. Relativt mange har sosialhjelp etter avgang fra overgangsstønad (ca 9-12 prosent), men andelen synker over tid. Blant de uten tidligere yrkeserfaring, er andelen med sosialhjelp vesentlig høyere. Andel enslige forsørgere med overgangsstønad som har sosialhjelp ved siden av er gått ned de senere år.

Enslige forsørgere har i gjennomsnitt lavere utdanningsnivå, yrkesdeltakelse og dårligere økonomi enn gifte/samboende foreldre, men er til gjengjeld i større grad under utdanning. Gruppen er imidlertid svært heterogen. Hvilken livssituasjon den enkelte er i på det tidspunkt hun/han blir eneforsørger, har stor betydning for hvordan vedkommende tilpasser seg situasjonen som aleneforsørger.

3.8.2 Mottakere av fødsels- og adopsjonspenger (foreldrepenger 59 )

Fødsels- og adopsjonspengeordningen skal sikre inntekt til foreldre som er midlertidig ute av arbeid på grunn av fødsel og adopsjon. Dagens stønads- og permisjonsregler er sentrale for å sikre yrkestilknytning for småbarnsforeldre ved å legge til rette for å kombinere yrkesaktivitet og omsorg for små barn.

Fødsels- og adopsjonspenger (foreldrepenger) skiller seg fra andre midlertidige ytelser ved at årsaken til behovet for inntektssikring (fødsler og adopsjon) er noe samfunnet ønsker og vil stimulere til. Stønadsperioden er fast (fra 1. juli 2006 44/54 uker), og foreldre forventes å være ute av yrkeslivet i dette tidsrommet. Det er ingen målsetting å begrense omfanget av den enkeltes uttak og få stønadsmottakeren tilbake til jobb på et tidligere tidspunkt. Det er imidlertid et viktig mål at mor og far i større utstrekning enn i dag skal dele stønadsperioden seg i mellom. Det er også fastsatt enklere regler for gradert uttak av foreldrepenger i kombinasjon med deltidsarbeid for foreldre som ønsker å begynne i arbeid før stønadsperioden er avsluttet. Mottakere av fødsels- og adopsjonspenger (foreldrepenger) kan normalt ikke sies å være i utkanten av eller på vei ut av arbeidsmarkedet, og de er derfor heller ikke i målgruppen for ulike tiltak for å sikre rask tilbakeføring til yrkeslivet.

Kvinner som ikke har opptjent rett til fødsels- og adopsjonspenger (foreldrepenger) gjennom yrkesaktivitet i minst seks av de siste ti månedene før stønadsperioden tar til, har rett til en engangsstønad på kr 33 584 (2006). I 2004 var det ca 12 400 kvinner (22 prosent) som mottok engangsstønad.

3.9 Forekomst av og utvikling i lavinntekt

Det er en sterk sammenheng mellom manglende og svak tilknytning til arbeidsmarkedet og lavinntekt, og det er klare forskjeller i inntekt og levekår mellom yrkesaktive og personer uten arbeid.

Personer som tilhører en husholdning uten yrkesaktive har en høy forekomst av vedvarende lavinntekt 60 . Også personer med sporadisk tilknytning til arbeidslivet har stor sannsynlighet for vedvarende lavinntekt. Personer i husholdninger der hovedinntektstakeren er langtidsledig 61 har betydelig høyere forekomst av lavinntekt enn andre.

Svak eller manglende arbeidsmarkedstilknytning og langvarig lav inntekt er risikofaktorer for fattigdom.

Innvandrere er sterkt overrepresentert blant personer med langvarig lav inntekt. Det gjelder i særlig grad ikke-vestlige innvandrere, men også innvandrere fra vestlige land har en høyere forekomst av lavinntekt enn etniske nordmenn.

Hvis vi måler økonomisk utsatthet ved å se på andelen personer som tilhører husholdninger som mottar sosialhjelp og bostøtte, finner vi at ikke-vestlige innvandrere er klart overrepresentert.

3.10 Oppsummering

Et betydelig antall personer i yrkesaktiv alder er til enhver tid borte fra arbeidslivet og mottar livsoppholdsytelser fra det offentlige på grunn av sykdom, arbeidsledighet eller sosiale forhold. Det meste av veksten i antall personer som mottar slike ytelser de senere årene har skjedd i form av økt sykefravær og uførepensjonering. Dette er en betydelig utfordring. Særlig alvorlig er det store omfanget av uførepensjonering, ikke minst i yngre aldersgrupper, fordi det stiller personer varig utenfor arbeidslivet.

Arbeidsledigheten har gått ned den senere tiden, og de aller fleste som blir ledige kommer relativt raskt tilbake i arbeid. Samtidig har andelen langtidsledige med en sammenhengende ledighetsperiode på over et halvt år gått litt opp. Ti prosent har vært ledige i over ett år. Undersøkelser viser at personer med svært langvarig ledighet oftere har helsemessige og/eller sosiale problemer.

I de senere årene har antall sosialhjelpsmottakere ligget stabilt. Om lag halvparten var i 2005 langtidsmottakere med en sammenhengende stønadsperiode på over ½ år. I underkant av halvparten av langtidsmottakerne hadde sosialhjelp som hovedinntekt. Arbeidslivstilknytningen for denne gruppen er lav. Mange langtidsmottakere av sosialhjelp har relativt omfattende helseproblemer, særlig psykiske plager. Personer som mottar sosialhjelp i ung alder har større problemer på arbeidsmarkedet senere i livet enn andre grupper.

Antallet som mottar ulike helserelaterte ytelser har økt betydelig over lengre tid. Sykefraværet ser nå ut til å øke igjen. Også varigheten av fraværene ser ut til å øke. Den relative veksten i helserelaterte ytelser har vært særlig høy i de yngste aldersgruppene, men gjør seg gjeldende i alle aldersgrupper, bortsett fra de eldste yrkesaktive, som i økende grad går over på AFP.

Mange som uførepensjoneres har en lang stønadshistorie bak seg, og har vært inn og ut av ulike trygdeordninger og sosialhjelp i flere år før uføretidspunktet. Det er en sterk sammenheng mellom lengden på den passive stønadsperioden og varig arbeidslivstilknytning. Dette kan skyldes seleksjon, men det er også grunn til å anta at lange perioder med trygdeytelser fører til redusert mestring og motivasjon, og som følge av dette til redusert arbeidsevne. Det er et betydelig problem at mange mottar midlertidige sykdomsrelaterte stønader eller økonomisk sosialhjelp i lang tid før aktive arbeidsrettede tiltak settes inn. En del har svært sammensatte stønadsforløp, ofte med tilbakefall og flere stønadsperioder på samme ytelse. En generell konklusjon som kan trekkes fra analysene er at oppfølging og attføring i mange tilfeller synes å bli satt i verk for sent i prosessen og er for lite koordinert.

De som starter et stønadsforløp som følge av et sosialt problem (økonomisk sosialhjelp) synes å ha større problemer med å komme i arbeid sammenlignet med de som kommer inn i stønadssystemet på grunn av arbeidsledighet (dagpenger) eller et helseproblem (sykepenger). De som starter et stønadsforløp med sosialhjelp er gjennomgående yngre og har mindre yrkeserfaring enn de som i utgangspunktet har et ledighets- eller et helseproblem. Mottakere av økonomisk sosialhjelp kjennetegnes ofte av langvarige og sammensatte stønadsforløp. For denne gruppen tar det også lengst tid før ordinære arbeidsmarkedstiltak og attføring iverksettes.

De som begynner et stønadsforløp med sykepenger har på den annen side større sannsynlighet for å ende opp med uførepensjon enn de som starter med arbeidsledighet eller et sosialt problem.

Det er ellers betydelig grad av usikkerhet knyttet til videre forløp etter iverksetting av attføring. Mange går tilbake til nye utredninger eller nye runder med midlertidige stønader. I tillegg til sen iverksetting av tiltak er dette en viktig forklaring på langvarige stønadsforløp.

Forbruket av livsoppholdsytelser varierer etter individuelle kjennetegn og sosial status mv. Kvinner har høyere sykefravær enn menn, også ved kontroll for svangerskapsrelatert sykdom. Det er klare kjønnsforskjeller i bruk av attføringstiltak.

Langtids sosialhjelpsmottakere skiller seg fra befolkningen for øvrig ved at yngre aldersgrupper og ikke-vestlige innvandrere er overrepresentert, de har et lavere utdanningsnivå, og det er en overvekt av menn.

Sannsynligheten for å bli uførepensjonert er større for kvinner enn for menn, den øker med stigende alder og er høyere blant innvandrere fra Nord-Afrika og Midt-Østen enn blant andre innvandrergrupper og etniske nordmenn. Sannsynligheten for uførepensjonering er også høyere blant de med lav utdanning enn blant de med høyere utdanning, og er spesielt høy i enkelte tjenesteytende yrker.

Muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser er de hyppigst forekommende diagnosegruppene innenfor de helserelaterte ordningene. Psykiske problemer sammen med problemer knyttet til rusmiddelmisbruk ligger ofte til grunn for behovet for økonomisk sosialhjelp. Det har vært en markant vekst i andelen sykefraværstilfeller med en psykisk diagnose de senere årene. Det er grunn til å tro at rusmiddelmisbruk er en årsak til sykefravær og uførhet som i mange tilfeller skjules bak mer sosialt akseptable diagnoser.

Det finnes ingen entydig forklaring på den betydelige veksten i helserelaterte ytelser som en har hatt i Norge de senere årene. Aldring av befolkningen i yrkesaktiv alder tilsier isolert sett flere uførepensjonister, og bidrar i relativt stor grad til å forklare den økningen en har sett de senere årene. Men også kontrollert for alder har uførhet og sykefravær økt betraktelig. Økningen har videre kommet på tross av at det ikke er tegn som tyder på noen klar svekkelse i befolkningens helsetilstand.

Regelendringer, skjerpede krav både til leger, arbeidsgiverne og den enkelte stønadsmottaker, mer bruk av aktive tiltak og attføring mv har påvirket forbruket av livsoppholdsytelser i ulik grad. Samtidig kan en se en tendens til forflytning av problemer fra ett område til et annet dersom det ikke skjer en koordinert og samtidig innsats på flere områder.

Forholdet mellom helse og trygdeforbruk er også avhengig av hva som skjer i arbeidslivet. Den sterke veksten i sykefravær og uførepensjonering blant kvinner må bl.a. ses på bakgrunn økningen i kvinners yrkesdeltakelse. Videre er det grunn til å anta at økt omstillingstakt i økonomi og arbeidsliv har medført helsemessige og andre belastninger for flere arbeidstakere enn før og trolig har bidratt til økt uførepensjonering. Arbeidsmiljøfaktorer, både fysiske og psykososiale faktorer, synes i hovedtrekk å ha endret seg relativt lite. Også endringer i familiemønstre med økning i antall samlivsbrudd kan ha hatt en viss betydning for vekst i sykefravær og uførepensjonering.

Veksten i antallet personer med livsoppholds­ytelser kan dermed reflektere grunnleggende verdi- og holdningsmessige endringer i samfunnet og synes å ha sammenheng med utviklingstrekk både i arbeidsliv, i familiemønstre, i organisering og innretning av det samlete velferdstilbudet og i samspillet mellom dem. Resultatene fra analysene kan tyde på at det samlede velferdstilbudet ikke er godt nok innrettet i forhold til behovet for bistand blant enkelte grupper, og at det ikke i tilstrekkelig grad ivaretar og fremmer målet om arbeid.

4 Nærmere om situasjonen for innvandrere og personer med nedsatt funksjonsevne

4.1 Nærmere om situasjonen for innvandrere

Regjeringen foreslår i denne meldingen virkemidler for å styrke sysselsettingen og inkluderingen av personer som har falt ut eller er i ferd med å falle ut av arbeidsmarkedet. Omtalen av de utfordringer som eksisterer for å styrke sysselsettingen av personer med innvandrerbakgrunn får større vekt, enn omtalen av den viktige ressursen innvandrerbefolkningen representerer både for norsk samfunnsliv og arbeidsliv.

4.1.1 Status i dag

Innvandrerbefolkningen

Innvandrerbefolkningen i Norge utgjorde ved inngangen til 2006 ca. 387 000 personer, noe som tilsvarer 8,3 prosent av befolkningen.

Kilde: SSB.

Innvandrerbefolkningen har økt jevnt de siste 25 årene, med en særlig økning blant personer fra ikke-vestlige land. I 1970 utgjorde innvandrere fra ikke-vestlige land i underkant av 20 prosent av en innvandrerbefolkning på om lag 60 000. Ved inngangen til 2006 hadde 74 prosent av innvandrerbefolkningen ikke-vestlig bakgrunn. I innvandrerbefolkningen totalt sett er det flest personer fra Pakistan, etterfulgt av personer fra Sverige, Irak, Danmark, Vietnam og Somalia. Det er relativt mange unge voksne sammenlignet med resten av befolkningen.

En stor del av innvandringen til Norge består av flyktninger. Det bodde om lag 117 000 personer med flyktningbakgrunn i Norge ved inngangen til 2006. Ca. 89 000 av disse var flyktninger, mens 28 000 var familiegjenforente til flyktninger. Antallet flyktninger tilsvarte 2,5 prosent av den totale folkemengden. Ca. 25 prosent av flyktningene er fra Øst-Europa, mens 74 prosent kommer fra øvrige ikke-vestlige land. De største flyktninggruppene har bakgrunn fra Irak, Somalia, Bosnia-Hercegovina, Iran og Vietnam.

En større del av innvandringen til Norge består av familieinnvandring. Fra 2001 til 2005 har antallet tillatelser til familieinnvandring variert mellom 10 469 i 2003 til 13 035 i 2005. Det er relevant å vise til at ca. 40 prosent av de som fikk familieinnvandringstillatelse i 2005 ble forent med en norsk eller nordisk statsborger, hovedsakelig som ektefelle. Dette omfatter også personer der den herboende parten tidligere hadde et annet statsborgerskap enn norsk. Ca. 12 prosent ble forent med personer som har flyktningbakgrunn. Ca. 22 prosent ble forent med en arbeidsinnvandrer. 62

Mange innvandrere har kort botid i landet. Ca 100 000 personer har innvandret mellom 2001 og 2005. Ca. 36 000 av disse kommer fra land i Asia, ca. 16 000 fra land i Afrika, og ca. 3 000 fra land i Sør- og Mellom-Amerika. Ca. 22 000 kommer fra land i Øst-Europa, mens de resterende ca. 23 000 kommer fra Vest-Europa og Norden, Nord-Amerika og Oseania.

Framskrivinger av innvandrerbefolkningen som Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjennomført, tyder på vekst i innvandrerbefolkningen fram til 2060 63 . Størrelsen på innvandrerbefolkningen framover er svært usikker, blant annet fordi det er vanskelig å forutsi nivået på den framtidige nettoinnvandringen.

Sysselsetting

Blant innvandrere gikk andelen sysselsatte opp fra 56,6 prosent i 4. kvartal 2004 til 57,5 prosent i 4. kvartal 2005. I hele befolkningen var det en marginal økning fra 69,3 til 69,4 prosent i samme periode. 64

Lavere sysselsetting blant innvandrere sammenliknet med befolkningen totalt ser ut til å være en vedvarende tendens. Det går et klart skille mellom innvandrere fra vestlige land og innvandrere fra ikke-vestlige land når det gjelder sysselsettingsandeler.

Ser vi på enkeltland, kommer det fram flere ikke-vestlige nasjonaliteter med en sysselsettingsprosent som ligger tett opp til et vestlig nivå. For eksempel hadde innvandrere fra land som Chile, Filippinene, Ghana, Sri Lanka, Romania og Kroatia en sysselsettingsandel på godt over 60 prosent. Lavest sysselsetting finner vi blant innvandrere fra Somalia og Afghanistan med henholdsvis 28,2 og 34 prosent. Sysselsettingen stiger markant etter fire års botid i Norge.

Mens hele den yrkesaktive befolkningen hadde en andel sysselsatte i hotell- og restaurantnæringen på 3,3 prosent i 2005, var den tilsvarende andelen for ikke-vestlige innvandrere 12 prosent. Når det gjelder rengjøringsvirksomhet, finner vi en enda skjevere fordeling, henholdsvis 0,8 kontra 6,3 prosent. Det er høyest andel lønnstakere med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn i privat sektor, med 5,1 prosent. Kommunal og fylkeskommunal sektor hadde 4,5 prosent, mens staten hadde 3,4 prosent ikke-vestlige arbeidstakere.

Arbeidsledighet

Den registrerte arbeidsledigheten blant innvandrere gikk ned fra 9 prosent i 2. kvartal 2005 til 7,3 prosent i 2. kvartal 2006. I befolkningen ellers gikk den registrerte ledigheten ned fra 2,9 til 2,1 prosent. Innvandrere har en ledighetsprosent som er tre ganger så høy som befolkningen for øvrig. Denne forskjellen har ikke endret seg siste år. Ser vi på enkelte ikke-vestlige innvandrergrupper, kommer det fram forskjeller i ledighet. Den høyeste ledigheten finner vi blant innvandrere fra Afrika som hadde en ledighet på 15 prosent. Ellers var det blant innvandrere fra Asia 10 prosent ledige, fra Øst-Europa (utenom EU) 8,9 prosent og fra Latin-Amerika 8 prosent. Innvandrere fra de vesteuropeiske landene og Norden ligger mye lavere med en ledighet på henholdsvis 2,5 og 2,8 prosent.

Personer utenfor arbeidsstyrken

Ifølge tall fra SSB var det per 4. kvartal 2004 om lag 98 820 innvandrere utenfor arbeidsstyrken. Om lag 77 prosent av disse kom fra ikke-vestlige land. Om lag halvparten av den samlede gruppen mangler det opplysninger om. Det er grunn til å tro at flere i denne gruppen ønsker seg arbeid, men at de av forskjellige grunner ikke har meldt seg arbeidsledig. Det kan blant annet skyldes at de har behov for kvalifisering eller utdanning for å komme seg i arbeid. Det store antallet innvandrere utenfor arbeidsstyrken som det ikke er registrert opplysninger om, indikerer at det kan være et stort behov for oppfølging og tiltak for å sikre at de kommer i arbeid eller utdanning.

Innvandrebefolkningen og økonomisk utsatthet

Når vi måler økonomisk utsatthet ved å se på andelen personer som tilhører husholdninger som mottar sosialhjelp og bostøtte, finner vi at ikke-vestlige innvandrere og deres etterkommere er klart overrepresentert i forhold til hele befolkningen. 65 I 2003 var det fem ganger mer sannsynlig for en ikke-vestlig innvandrer å motta sosialhjelp, sammenliknet med befolkningen totalt. Andelen personer som mottok sosialhjelp i 2003 utgjør 30 prosent for ikke-vestlige innvandrere og 41 prosent for flyktninger. Tilsvarende tall for alle innvandrere var 21 prosent og for hele befolkningen 6 prosent.

Andelen personer som mottok bostøtte utgjorde 22 prosent blant ikke-vestlige innvandrere i 2003, og 32 prosent blant flyktninger. Tilsvarende tall for alle innvandrere var 16 prosent og for hele befolkningen 5 prosent. Å motta både sosialhjelp og bostøtte var åtte ganger mer sannsynlig for en innvandrer med ikke-vestlig bakgrunn, sammenliknet med befolkningen totalt. Blant flyktninger mottok nesten hver fjerde både sosialhjelp og bostøtte i 2003.

Ikke-vestlige innvandrere er kjennetegnet av at mange tilhører lavinntektsgruppen. Det henger nært sammen med manglende yrkestilknytning. 74 prosent av ikke-vestlige innvandrere i lavinntektsgruppen tilhørte en husholdning uten noen med tilknytning til yrkeslivet i 2003.

I 2004 hadde 6 prosent av innvandrere i alderen 18-67 år bosatt i Norge uførepensjon, mens tilsvarende andel for hele befolkningen var på 10 prosent 66 . Uføreandelen blant innvandrere øker sterkt med alder og botid. Innvandrere med uførepensjon er gjennomgående yngre enn uførepensjonister generelt, og det er flere menn enn kvinner. Innvandrere med uførepensjon ser ut til å ha dårligere økonomiske kår enn andre uførepensjonister. Full uføregrad forekommer oftere blant innvandrere med uførepensjon enn blant andre uførepensjonister. 67

4.1.2 Eksisterende ordninger og tiltak

De siste årene har en stor gruppe mennesker til enhver tid bodd i Norge i kortere enn fem år. De som er nyankomne møter ofte helt andre utfordringer enn innvandrere med lengre botid i landet, og befolkningen for øvrig.

Integreringspolitikken omhandler tilrettelegging og tiltak for at nyankomne innvandrere skal kunne inkluderes og delta i samfunnet og forsørge seg selv i størst mulig grad. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og rett og plikt til norskopplæring er viktige elementer i integreringspolitikken. Inkluderingspolitikken handler på sin side om å organisere samfunnet slik at alle får like muligheter uavhengig av bakgrunn, religiøs tilknytning, eller foreldrenes fødeland. Tiltak mot rasisme og dis­kri­minering, tiltak for et inkluderende arbeidsliv og tilpasning av tjenester til et flerkulturelt samfunn er viktige elementer i inkluderingspolitikken.

Introduksjonsordningen for nyankomne

Introduksjonsloven regulerer en ordning der deltakelse i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram gir deltakeren rett til en bestemt ytelse til livsopphold, introduksjonsstønad. Målgruppen for loven er nyankomne innvandrere mellom 18 og 55 år med behov for grunnleggende kvalifisering. Hovedgruppen er nyankomne flyktninger, overføringsflyktninger, personer med kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon og personer som er innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag på grunnlag av søknad om asyl. I tillegg inngår familiemedlemmer til disse gruppene.

Formålet er blant annet å vri inntektssikringen fra passiv sosialstønad til aktive kvalifiseringstiltak, som skal gi en rask overgang til arbeid og/eller utdanning. Kartlegging av kompetanse, individuell plan, tett oppfølging, heldagsbeskjeftigelse med mulighet for kombinasjon av norskopplæring og arbeidspraksis er noen av elementene i introduksjonsprogrammet.

Introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov for kvalifisering og kan vare inntil to år. Målet med introduksjonsprogrammet skal være å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt å forberede for deltakelse i yrkeslivet og/eller utdanning. Den som deltar i programmet har krav på introduksjonsstønad. Introduksjonsstønaden er satt til 2 ganger folketrygdens grunnbeløp (G) (kr 125 784 per 1. mai 2006) på årsbasis. Ved illegitimt fravær reduseres ytelsen tilsvarende fraværet.

Introduksjonsordningen markerer et veiskille i norsk integreringspolitikk. Her er det et uttalt mål å ta utgangspunkt i den enkeltes ressurser og tilby kvalifisering som er individuelt tilpasset den enkeltes behov. Arbeids- og inkluderingsdepartementet igangsatte i juni 2006 en evaluering av introduksjonsordningen. Resultatene fra evalueringen vil foreligge høsten 2007. En foreløpig statusrapport fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) viser at om lag 10 000 nyankomne innvandrere har deltatt på introduksjonsprogram i perioden fra 1. september 2004 til 1. oktober 2006. Av disse er 64 prosent fortsatt deltakere, mens 36 prosent har avsluttet programmet. Av de som har avsluttet programmet har 34 prosent gått over i arbeid og 19 prosent i utdanning, til sammen 53 prosent, mens 34 prosent var registrerte arbeidssøkere ved programslutt. 5 prosent avsluttet sitt program av helsemessige årsaker og 7 prosent hadde permisjon fra programmet per 1. oktober 2006.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

Fra og med 1. september 2005 er det gjennom bestemmelser i introduksjonsloven innført rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere mellom 16 og 67 år. Kommunene er pålagt en plikt til å gi slik opplæring. Voksne innvandrere med en oppholdstillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse, har rett og/eller plikt til 300 timer opplæring i norsk samfunnskunnskap, 250 timer norskopplæring og 50 timer samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår. Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-/EFTA-området samt deres familiemedlemmer har plikt til å delta i 300 timer opplæring, uten rett til gratis opplæring. Flyktninger, personer som har fått opphold på humanitært grunnlag, personer som har fått kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon samt familiemedlemmene til de nevnte gruppene, har rett og plikt til å delta i 300 timer gratis norskopplæring. Rett og plikt til norskopplæring gjelder også familiegjenforening til norske og nordiske borgere bosatt i Norge. EØS-/EFTA-borgere har verken rett eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Kommunene har plikt til å tilby den enkelte som omfattes av rett til opplæring inntil 2700 timer ytterligere opplæring hvis vedkommende trenger det. Opplæring ut over 300 timer er ikke en rett for den enkelte. Kommunene kan kreve at vedkommende gjennomfører tester for å avgjøre om det er behov for ytterligere norskopplæring. Kommunens plikt til å tilby opplæring varer i fem år fra vedkommende fikk oppholds- eller arbeidstillatelse eller kom til landet. Den enkeltes plikt til deltakelse gjelder til 300 timer er gjennomført. Opplæringen (300 timer) må gjennomføres i løpet av de tre første årene i Norge hvis den skal være gratis for deltakeren. Gjennomførte 300 timer norskopplæring eller dokumentasjon på tilfredsstillende ferdigheter i norsk er en forutsetning for å få bosettingstillatelse (permanent opphold) og statsborgerskap. Ordningen med rett og/eller plikt til norskopplæring gjelder personer som er kommet til landet etter 1. september 2005. De som er kommet før denne dato får oppplæring i norsk og samfunnskunnskap etter gammel ordning, i en overgangsperiode på fem år etter at det nye regelverket ble innført.

Ny sjanse

Ny sjanse er forsøk med lønnet kvalifisering etter modell av introduksjonsordningen for innvandrere som etter flere år i Norge ikke har fast tilknytning til arbeidsmarkedet og derfor er avhengig av sosialhjelp. Prosjektene legger vekt på kvalifisering og formidling til ordinært arbeid for personer med behov for grunnleggende kvalifisering. I 2006 er 20 mill. kroner fordelt på 24 prosjekter i 10 kommuner, herav 15 prosjekter i Oslo. Satsingen er en videreføring fra 2005, hvor 10 millioner kroner ble fordelt på 13 prosjekter i 7 kommuner. En foreløpig erfaringsoppsummering av prosjektvirksomheten i 2005 tyder på at spesielt kvinner er tjent med ordningen og at norskopplæring i kombinasjon med praksisplass ser ut til å gi gode resultater.

Arbeids- og velferdsetatens tiltak

Innvandrere er en prioritert målgruppe i arbeidsmarkedspolitikken. Per 2. kvartal 2006 var 31 prosent av alle deltakerne på ordinære arbeidsmarkedstiltak innvandrere. Til sammenligning ut­gjorde innvandrere 22 prosent av alle de regi­strerte ledige. Arbeids- og velferdsetaten har et bredt spekter av tiltak som kan tilbys ut fra en vurdering av den enkeltes forutsetninger og behov samt situasjonen på arbeidsmarkedet. Arbeids- og velferdsetaten har også en egen enhet, NAV Intro, med spesiell kompetanse på innvandrere og arbeidsmarkedet. NAV Intro finnes i Oslo, Trondheim, Kristiansand og Bergen, og bistår blant annet NAV lokalt i forhold til veiledning, kompetanseavklaring, utarbeidelse av handlingsplaner, norsktesting, tilrettelegging og gjennomføring av kvalifisering, oppfølging og jobbsøking.

Flertallet av innvandrerne som deltar på arbeidsmarkedstiltak kommer fra ikke-vestlige land. Selv om det blant ledige innvandrere er flere menn enn kvinner, er kvinnene i flertall når det gjelder deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Om lag halvparten av innvandrerkvinnene som deltar på tiltak har bakgrunn fra Asia, og om lag en fjerdedel kommer fra Øst-Europa. Nær 40 prosent av innvandrerne som deltok på tiltak per 2. kvartal 2006 deltok på arbeidspraksis, mens 41 prosent deltok i opplæring (AMO-kurs). Opplæring brukes betydelig oftere overfor innvandrere enn overfor tiltaksdeltakerne generelt. Dette kan skyldes at flere innvandrere har lav formalkompetanse, eller at det er et misforhold mellom innvandrernes kompetanse og det som etterspørres på det norske arbeidsmarkedet.

En undersøkelse som Fafo har gjennomført 68 viser at andelen ikke-vestlige innvandrere som var i jobb ved utgangen av juni 2005 var høyere for de som deltok på tiltak i februar 2003, enn for de som i februar 2003 var helt ledige og ikke deltok på tiltak. Arbeidsmarkedstiltak ser dermed ut til å øke sannsynligheten for jobbovergang blant innvandrere fra ikke-vestlige land. Særlig gir lønnstilskudd positiv effekt for nesten alle ikke-vestlige innvandrergrupper, uavhengig av blant annet utdanningsnivå.

Grunnskoleopplæring for voksne

Fra 1. august 2002 fikk voksne med behov for det rett til grunnskoleopplæring. Retten er hjemlet i § 4A-1 i opplæringsloven. Det er behovet for opplæring som skal avgjøre om en person har opplæringsrett. Per 1. oktober 2005 var det totalt 4 363 personer som fikk slik opplæring. Av disse var 3 135 innvandrere (1 389 menn og 1 746 kvinner).

For voksne med svake grunnleggende ferdigheter har Kunnskapsdepartementet satt i gang Program for basiskompetanse i arbeidslivet som er rettet mot både ansatte og potensielle arbeidssøkere. Flere av disse har også rett til grunnopplæring, men fordi de gjerne er yrkesaktive har de ofte vanskeligheter med å kunne delta i opplæring på dagtid i kommunenes regi. Målet er både å hindre at voksne støtes ut av arbeidslivet grunnet mangel på grunnleggende ferdigheter, og at personer utenfor arbeidslivet kan inkluderes som følge av opplæringen. Programmet skal evalueres.

Innvandrere og attføring

ECON analyse har gjennomført en undersøkelse av innvandreres deltakelse i yrkesrettet attføring. 69 Undersøkelsen viser at det er lite som tyder på at ikke-vestlige innvandrere er underrepresentert på attføring. Innvandrerne har imidlertid gjennomsnittlig kortere attføringsløp enn nordmenn, og fordelingen på tiltak er forskjellig. Mens utdanning er det vanligste attføringstiltaket for nordmenn, deltar innvandrere ofte i tiltak i arbeidsmarkedsbedrift og tiltak med større innslag av arbeidstrening. Det er forholdsvis beskjedne forskjeller mellom gruppene når det gjelder overgang til jobb etter endt attføring. Blant alle som avsluttet attføring i årene 1999 og 2000, er det ifølge ECON 40 prosent som er i ordinært arbeid ett år senere, mens 21 prosent har uførepensjon. Blant ikke-vestlige innvandrere er 36 prosent i jobb på samme tidspunkt, mens bare 13 prosent har uførepensjon. Mye tyder på at særlig dårlige norskkunnskaper og svakere trygderettigheter gjør at ikke-vestlige innvandrere kan få et mer begrenset tilbud hos Arbeids- og velferdsetaten (tidligere Aetat) enn øvrige attføringsdeltakere. Flere av innvandrerne behersker norsk dårlig, og vil ha behov for kombinasjoner av opplæring og arbeidspraksis samt muligheter for fleksible og tilpassede attføringsløp.

Diskrimineringsloven

Diskriminering, særlig på arbeidsmarkedet, er et problem som kan hindre en god integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen i samfunnet. Etablering av et rettslig vern mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. er et viktig tiltak for å bekjempe diskriminering. Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) av 3. juni 2005 nr. 33 som trådte i kraft 1. januar 2006 var derfor en viktig milepæl. Et mål med diskrimineringsloven er å fremme likestilling i et bredere og mer langsiktig perspektiv. Diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder, også arbeidslivet og boligmarkedet. I loven forbys diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Direkte og indirekte diskriminering på de nevnte grunnlag er forbudt. Forbudet omfatter også trakassering og instruks om å diskriminere eller trakassere, samt å benytte negative reaksjoner (gjengjeldelse) mot noen som har fremmet en diskrimineringsklage.

Fra 1. januar 2006 ble det også etablert et særskilt håndhevingsapparat for likestilling og diskriminering på ulike grunnlag, ved et Likestillings- og diskrimineringsombud og en Likestillings- og diskrimineringsnemnd. Disse organene håndhever flere lovverk med diskrimineringsvern på ulike grunnlag, herunder diskrimineringsloven. Senter mot etnisk diskriminering, Likestillingsombudet og Likestillingssenteret ble fra 1. januar 2006 omdannet til det nye ombudet. Ombudet skal håndheve lovene på diskrimineringsfeltet, gi veiledning, være pådriver og drive dokumentasjonsarbeid. Nemnda har fått myndighet til å pålegge stansing eller retting i et pågående diskriminerende forhold, samt å ilegge tvangsmulkt dersom pålegg ikke etterleves.

4.1.3 Utfordringer

Lavere yrkesdeltakelse og høyere arbeidsledighet blant ikke-vestlige innvandrere er en viktig grunn til at denne gruppen har vanskeligere levekår, og i større grad er avhengig av offentlige velferdsordninger, sammenliknet med befolkningen for øvrig. Det er derfor en hovedutfordring framover å øke sysselsettingen for disse personene.

Lav utdanning og svake grunnleggende ferdigheter

Språkkunnskaper, formell utdannelse, arbeidserfaring, særlig fra Norge, og kjennskap til samfunns- og arbeidsliv i Norge er kvalifikasjoner som kreves av alle for å lykkes på arbeidsmarkedet. Det er naturlig at mange nyankomne innvandrere ikke har kompetanse om norsk arbeidsliv og at de har behov for norskopplæring og kvalifisering. En større utfordring er at det både blant nyankomne og innvandrere med lengre botid i landet, ser ut til at det finnes en relativ stor andel som har lav kompetanse i forhold til kravene som stilles i arbeidsmarkedet.

ALL-undersøkelsen 70 (Adult Literacy and Life Skills) er en omfattende internasjonal kartlegging av voksnes kompetanse på sentrale områder som lesing, tallforståelse og problemløsning, gjennomført i 2003 i 6 land. Resultatene fra undersøkelsen i Norge tyder på at innvandrere fra ikke-vestlige land utgjør en gruppe med svake grunnleggende ferdigheter. Resultatene samsvarer med tilbakemeldinger fra Arbeids- og velferdsetaten om at mange innvandrere har for dårlige grunnleggende ferdigheter til å fungere tilfredsstillende i arbeidslivet og til å nyttiggjøre seg av Arbeids- og velferdsetatens ordinære tiltak. De har derfor behov for særskilt bistand for å komme over i varige arbeidsforhold. Mange vil som et minimum ha behov for grunnskoleopplæring. Flere vil også ha behov for videregående opplæring for å bli mer konkurransedyktige på arbeidsmarkedet og mange vil ha behov for tilpasset opplæring.

Arbeids- og velferdsetaten erfarer at flere, spesielt flyktninger, sliter med helseproblemer, herunder både psykosomatiske plager og psykiske lidelser. Helseproblemene påvirker den enkeltes muligheter til å nyttiggjøre seg etatens tiltak og forsterker behovet for tilpasset opplæring. For å kunne gi et hensiktmessig tilbud er det viktig at helseproblemer avdekkes på et tidlig tidspunkt og at det gis oppfølging i forhold til den enkeltes behov. Det er derfor viktig med et tett samarbeid mellom kommune, helsemyndigheter og NAV.

Godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Kunnskapsdepartementet oppnevnte i februar 2006 et utvalg som skal utrede problemstillinger knyttet til dagens system for godkjenning og godskriving av høyere utdanning i Norge. Bakgrunnen er blant annet et anmodningsvedtak i Stortinget, der Regjeringen ble bedt om å «utarbeide retningslinjer for raskere kartlegging av kompetanse slik at denne kan benyttes som grunnlag for hel eller delvis godkjenning av fagkrets» (anmodningsvedtak nr. 384 (2004-2005)). Utvalget skal blant annet foreslå tiltak som kan gjøre saksbehandlingen av søknader om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning enklere, raskere og mer brukervennlig og samtidig sikre at den er rettferdig. Utvalget skal vurdere behov for endringer som kan bidra til at innvandrere med behov for godkjenning av høyere utdanning, lettere får innpass på det norske arbeidsmarkedet. Utvalget skal levere sin innstilling til departementet innen 1. desember 2006.

For en del yrker kreves det særskilt autorisasjon for yrkesutøvelse i Norge. Det dreier seg om rundt 100 yrker. De fleste av disse er på lavere nivå enn det som regnes som høyere utdanning. For yrker som krever autorisasjon er det flere ulike autorisasjonsmyndigheter som faller inn under flere departementers ansvarsområder. Det er behov for å kartlegge hvordan autorisasjonsordningene fungerer, slik at det ikke skapes unødige barrierer for innpass på arbeidsmarkedet.

Yrkesprøving for de med kompetanse på videregående skoles nivå

Voksnes rett til realkompetansevurdering er forankret i opplæringsloven § 4A-3. Fylkeskommunen er pålagt å tilrettelegge for og gjennomføre realkompetansevurdering opp mot målene i læreplanen for videregående opplæring. Realkompetansevurdering er et viktig element i kvalifiseringsdelen i introduksjonsprogrammet. Yrkesprøving er en metode som har vist seg å være godt egnet til å vurdere en persons kompetanse i forhold til utøvelse av et yrke. Metoden er primært utviklet for voksne innvandrere som av ulike grunner mangler dokumentasjon på utdanning og/eller arbeidserfaring, eller der foreliggende dokumentasjon ikke er direkte sammenlignbar med norske læreplaner. Metoden kan imidlertid benyttes overfor alle voksne.

Det økonomiske ansvaret for realkompetansevurdering er delt mellom involverte offentlige instanser. Prosjektet «Kunnskapsgrunnlaget om voksne i grunnskole og videregående opplæring» og Vox-barometeret våren 2004 viser at befolkningens kjennskap til realkompetanseordningen er lav. 71 For å få bedre oversikt over i hvilken grad yrkesprøving brukes, må det utvikles bedre ordninger for enhetlig registrering og rapportering i fylkeskommunene.

Rekruttering og diskriminering i arbeidslivet

Flere undersøkelser foretatt på ulike tidspunkt tyder på at det eksisterer store forskjeller i arbeidsledighetsrisiko mellom etnisk norske, og ikke-vestlige innvandrere med høyere utdanning, også når denne utdanningen er tatt i Norge. 7273 Enkelte undersøkelser finner også at ikke-vestlige innvandrere med høyere utdanning oftere enn etnisk norske med tilsvarende utdanning har en jobb de er overkvalifisert for. 74

Forskjellene i blant annet arbeidsledighetsrisikoen en registrerer mellom etnisk norske og ikke-vestlige innvandrere, også når disse har høyere utdanning fra Norge, tyder på at det kan forekomme ulike former for diskriminering i arbeidslivet. Mye tyder på at diskriminering i arbeidslivet ofte ikke er rasistisk motivert, men blant annet kan skyldes at enkelte arbeidsgivere forventer en lavere produktivitet blant ikke-vestlige innvandrere. 75 Det er viktig at alle arbeidsgivere, både statlige, kommunale og private, har en bevisst og aktiv rekrutteringspolitikk overfor personer med innvandrerbakgrunn for å unngå både direkte og indirekte diskriminering.

Regjeringen har et spesielt fokus på rekruttering til arbeidslivet, og samarbeider blant annet med arbeidslivets parter om en aktiv rekrutteringspolitikk. Den eksisterende ordningen i statsforvaltningen om å innkalle minimum én kvalifisert person med innvandrerbakgrunn til intervju, har gitt positive resultater i forhold til å senke terskelen inn i arbeidslivet for innvandrere. Til i underkant av 7000 utlyste stillinger ble det i 2005 innkalt 1546 personer med ikke-vestlig bakgrunn. Av disse ble 430 personer tilsatt. Det betyr at 28 prosent av de som kom til intervju fra denne gruppen ble ansatt. Partene i arbeidslivet spiller en viktig rolle når det gjelder å identifisere og gjennomføre strategier og tiltak som kan bidra til å øke rekruttering av innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn til arbeidslivet. På initiativ av arbeids- og inkluderingsministeren besluttet en på møtet i Arbeidslivspolitisk råd i mai 2006 å opprette en arbeidsgruppe som skal vurdere strategier og tiltak for å øke rekrutteringen av innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn til arbeidslivet. Arbeidsgruppen skal legge fram sine forslag i løpet av 2006. Videre vil Regjeringen videreføre Mangfoldsprisen som deles ut årlig til en virksomhet som utmerker seg med hensyn til innsats som fremmer etnisk mangfold på arbeidsplassen.

Etablering av egne arbeidsplasser

Gründervirksomheten blant innvandrere i Norge er et positivt bidrag til verdiskapningen i samfunnet. I 2005 eide innvandrerbefolkningen 8 prosent av alle personlig eide foretak. Befolkningen med bakgrunn fra ikke-vestlige land eide 4,7 prosent av foretakene, mens de med bakgrunn fra vestlige land, eide 3,3 prosent. Erfaring tyder på at ikke-vestlige innvandrere har spesielle problemer når de skal etablere sin egen bedrift, herunder vanskeligheter med å få lån ved oppstart av virksomhet og manglende kjennskap til rutiner og prosesser for etablering og drift av virksomhet i Norge. Det finnes i dag få målrettede tilbud om etablererveiledning som tar hensyn til denne gruppens spesielle behov.

I statsbudsjettet for 2005 ble det bevilget 2 millioner kroner til forsøk med etablerervirksomhet for innvandrere. Formålet med forsøkene, som avsluttes i desember 2006, er å få kunnskap om hvordan en best kan legge til rette for at særlig innvandrere fra ikke-vestlige land kan etablere sin egen bedrift. Foreløpige erfaringer fra forsøkene viser at flere høyt utdannede innvandrere har fagekspertise og spisskompetanse som gir grunnlag for etablering av bedrifter som kan skape flere arbeidsplasser. En annen gruppe dreier seg om personer som evner og ønsker å etablere egen bedrift for å forsørge seg selv og familien. I denne gruppen kan flere være arbeidsledige og avhengige av økonomisk sosialhjelp. En såkalt «levebrødsbedrift» kan være et godt alternativ til arbeidsledigheten. De foreløpige erfaringene fra forsøksvirksomheten er positive, men tyder på at det kan være behov for ytterligere forsøk og utvikling.

Med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet i 2005 har Ungt Entreprenørskap og NHO videreutviklet Introduksjonsbedrift som er et opplæringstilbud i etablering av egen bedrift for deltakere i introduksjonsprogram.

Økt likestilling: Flere innvandrerkvinner i arbeid

Totalt for hele innvandrerbefolkningen (387 000 personer) var det per 1. januar 2006 om lag en like stor andel kvinner (196 020) som menn (190 679), og dette gjelder for de fleste landgruppene. Innvandrerkvinner er sjeldnere i arbeid enn menn. Registerbasert sysselsettingsstatistikk for innvandrere per 4. kvartal 2005 viser at innvandrermenn hadde en sysselsetting på 62,5 prosent, mens kvinnenes sysselsetting lå på 52,6 prosent. I hele befolkningen var andelene henholdsvis 72,6 og 66 prosent. Kjønnsforskjellene i yrkesaktivitet varierer avhengig av landbakgrunn og slik at kvinner fra ikke-vestlige land har lavere yrkesaktivitet enn kvinner fra vestlige land

Det er variasjoner blant innvandrergruppene med hensyn til holdninger til kvinners arbeidsdeltakelse. Det antas at en kombinasjon av verdiforankrede holdninger i ulike innvandrergrupper til kvinners yrkesaktivitet i ulike livsfaser, kombinert med institusjonelle trekk ved den norske velferdsstaten, og trekk ved arbeidsmarkedet, i sum bidrar til å generere hindringer for innvandrerkvinnenes deltakelse på arbeidsmarkedet. 76

Å øke sysselsettingen blant innvandrerkvinnene fra ikke-vestlige land, er viktig ikke bare ut fra en likestillingsmålsetting, men også som en del av fattigdomsbekjempelsen. Vedvarende lav inntekt blant innvandrerhusholdninger som bare er avhengig av mannens inntekt kan avhjelpes ved at også kvinnen deltar i yrkeslivet. Deltakelse i arbeidslivet bidrar også til at kvinnen vedlikeholder og tilegner seg bedre kunnskaper om det norske samfunns- og arbeidsliv, noe som også gagner integreringen av barna. Det er behov for mer kunnskap om hvordan man skal bygge ned hindringene for kvinners yrkesdeltakelse, med sikte på å iverksette tiltak. 77

Unngå at dårlige levekår videreføres til neste generasjon

Ved inngangen til 2006 bodde det 68 200 personer født i Norge av to utenlandsfødte foreldre, såkalte etterkommere. Fordi mange av etterkommerne til innvandrere er unge er det foreløpig for tidlig å si noe sikkert om etterkommernes forhold til arbeidsmarkedet vil atskille seg fra befolkningen for øvrig. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil i 2007 iverksette en undersøkelse av deltakelse på arbeidsmarkedet blant etterkommere av ikke-vestlige innvandrere.

Utdanning er av stor betydning for senere tilpasning til arbeidslivet for ungdom med innvandrerbakgrunn. En god offentlig skole, der elever med ulik bakgrunn møtes som likeverdige, er et viktig bidrag til et framtidig inkluderende samfunn. Skolen står i dag overfor store utfordringer med å gi et fullverdig tilbud og tilpasset opplæring til alle barn, også de med en annen språklig bakgrunn enn norsk. De nasjonale prøvene som ble gjennomført i 2005, viste at elever med innvandrerbakgrunn i gjennomsnitt scorer lavere på lesing enn elevgruppen som helhet. Andelen elever med innvandrerbakgrunn som fullfører og består videregående opplæring er også noe lavere enn for befolkningen generelt. Enkelte skoler har spesielle utfordringer på grunn av en høy andel elever med innvandrerbakgrunn. Dette krever ekstra ressurser, både til undervisningen og til hjem-skole-samarbeidet.

Regjeringen vil senere i høst legge fram en stortingsmelding om utdanning som verktøy for sosial utjevning. Formålet med meldingen er å gi en helhetlig analyse av utdanningssystemet og hvordan ulikhet i kunnskap og utdanning oppstår, videreføres og forsterkes. I meldingen vil Regjeringen utvikle strategier og foreslå tiltak med sikte på å utjevne disse ulikhetene. Meldingen vil ha et livslangt læringsperspektiv.

4.2 Nærmere om situasjonen på arbeidsmarkedet for personer med nedsatt funksjonsevne

Personer med nedsatt funksjonsevne er en viktig ressurs for arbeidsmarkedet, som har kompetanse og ressurser som det er viktig å få nyttiggjort og tatt i bruk i arbeidslivet. De utgjør samtidig en heterogen gruppe med ulike forutsetninger og behov.

Personer med muskel- og skjelettlidelser og personer med psykiske lidelser utgjør de største diagnosegruppene blant mottakere av helserelaterte livsoppholdsytelser (sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uføreytelser). Samtidig er det store individuelle forskjeller i den enkeltes kompetanse, ressurser og konkrete ­livssituasjon. Langt fra alle har redusert funksjonsnivå og bistandsbehov i forhold til arbeids­livet.

4.2.1 Begrepsbruk

I Stortingsmelding nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer legges en relasjonell definisjon til grunn. Det innebærer at personer med nedsatt funksjonsevne omtales som funksjonshemmede når det oppstår et gap mellom samfunnets krav til fungering og den enkeltes funksjonsnivå. Denne forståelsen vil også bli lagt til grunn i denne stortingsmeldingen. Det vises til omtale av begreper i boks 4.2.

4.2.2 Situasjonen på arbeidsmarkedet for personer med nedsatt funksjonsevne

Statistisk Sentralbyrå foretok den siste tilleggsundersøkelsen om funksjonshemmede i arbeidskraftundersøkelsen (AKU) for 2. kvartal 2006. I underkant av 15 prosent av befolkningen i alderen 16-66 år oppga at de hadde en funksjonshemning, jf. tabell 4.2 og boks 4.2. Som det framgår av tabellen har andelen sysselsatte blant personer med nedsatt funksjonsevne holdt seg relativt stabil, men med en svak oppgang fra 2. kvartal 2005 til 2. kvartal 2006 (se tabell 4.2).

I alt 45,8 prosent av personer med funksjonshemninger i alderen 16-66 år oppga at de var sysselsatt i 2. kvartal 2006. Flere menn enn kvinner med nedsatt funksjonsevne er sysselsatt, hhv. 50 og 42 prosent. Forskjellen i sysselsettingsrater mellom personer med nedsatt funksjonsevne og befolkningen totalt har holdt seg om lag uendret i undersøkelsene som har vært gjennomført etter 2000. For befolkningen totalt var sysselsettingsraten på 74,5 prosent i 2. kvartal 2006.

Arbeidsledigheten blant personer med funksjonshemninger er lav. Av personer med funksjonshemninger (16-66 år) oppgav i alt 3,3 prosent å være arbeidsledige i 2. kvartal 2006, mot 2,7 i befolkningen totalt.

Andelen deltidssysselsatte er betydelig høyere blant personer med nedsatt funksjonsevne (45 prosent), enn i befolkningen totalt (28 prosent) og betydelig høyere blant kvinner med nedsatt funksjonsevne (61 prosent) enn blant menn (28 prosent) i denne gruppen. I befolkningen totalt var andelen deltidssysselsatte kvinner 45 prosent og andelen deltidssysselsatte menn 13 prosent.

Det har vært en økning i antall ansatte som oppgir at de har fått arbeidssituasjonen tilpasset til funksjonshemningen på nesten 8 prosentpoeng fra 2. kvartal 2003 til 2. kvartal 2006. Nesten halvparten oppga i 2006 at arbeidssituasjonen var tilpasset funksjonshemningen. Samtidig oppgir også flere som ikke har fått tilpasset arbeidssituasjonen at de har behov for tilpasninger. Tilrettelegging av arbeidet dreier seg i hovedsak om endringer i arbeidsoppgaver eller i arbeidstid og eventuelt fysisk tilrettelegging av arbeidsplassen. Ofte kan det være snakk om kombinasjoner av disse tiltakene.

51 prosent av sysselsatte personer med funksjonshemninger oppgav at det var begrensninger i hvor mye de kunne arbeide og om lag 64 prosent oppgav at funksjonshemningen begrenset hva slags arbeidsoppgaver de kunne utføre, selv med bruk av hjelpemidler.

57 prosent av alle personer med nedsatt funksjonsevne mottok én eller flere stønader som følge av funksjonsnedsettelsen i 2. kvartal 2006, det vil si 61 prosent av kvinnene og 53 prosent av mennene. Av sysselsatte med nedsatt funksjonsevne var 36 prosent stønadsmottakere. Mer enn halvparten av deltidssysselsatte med nedsatt funksjonsevne mottar uførepensjon. Blant sysselsatte funksjonshemmede var andelen stønadsmottak­ere på 42 prosent for kvinner og 30 prosent for menn.

Personer med nedsatt funksjonsevne som ønsker arbeid

Nivået på antall ikke-sysselsatte funksjonshemmede i AKU som oppgir at de ønsker inntektsgivende arbeid har ligget på om lag samme nivå siden år 2000. I 2. kvartal 2005 utgjorde denne gruppen 27 prosent eller om lag 69 000 personer, hvorav mer enn 90 prosent hadde vært sysselsatt tidligere. 78 Over halvparten sier at de sluttet på grunn av sykdom eller uførhet. En fjerdedel av disse mener at de kunne ha fortsatt i jobben med visse tilpasninger, mest i form av endringer i arbeidsoppgavene. 79

Gjennom å koble arbeidskraftundersøkelsen til SSB og registerdata fra Aetat har SSB kartlagt situasjonen til funksjonshemmede som ønsker arbeid. Tabell 4.3 viser at en økende andel personer med nedsatt funksjonsevne som ønsker arbeid er registrert i Aetats arbeidssøkerregister, fra 28 prosent i 4. kvartal 2000 til 43 prosent i 2. kvartal 2005. De aller fleste av dem (rundt 70 prosent) er registrert som yrkeshemmede. Det kan se ut som at veksten i antall yrkeshemmede totalt fra 2000 til 2005 har bidratt til at man har fanget opp flere personer med nedsatt funksjonsevne som ikke er sysselsatt og som ønsker arbeid. Selv om andelen funksjonshemmede i AKU som ønsker arbeid og som ikke er registrert i Aetat er gått ned fra 2000 til 2005, er det fremdeles slik i 2005 at de fleste, 57 prosent, ikke registrerer seg som ledige.

I absolutte tall er det dermed omlag 39 000 som oppgir at de ønsker arbeid, men som ikke har vært registrert hos Aetat. Av disse er i overkant av 49 prosent menn og i underkant av 51 prosent kvinner. Data viser også at 15 prosent av de som oppga at de ønsket arbeid var under utdanning, det vil si om lag 6000 personer. Når det gjelder trygdeytelser ser vi av tabell 4.4 at i underkant av 28 000 mottar en eller flere stønader til livsopphold, dvs. om lag 71 prosent. Av disse mottar om lag 17 000 uførepensjon, og rundt 6 000 rehabiliteringspenger og 1 700 sykepenger.

Flertallet av personer som i AKU signaliserer at de ønsker arbeid, men som ikke registrerer seg hos arbeidsmarkedsmyndighetene, er enten under utdanning eller registrert som stønadsmottakere. Dette gjelder særlig uførepensjon.

Utdanningsnivå

Utdanningsnivået har økt betydelig i perioden 1980-2002, både blant personer med nedsatt funksjonsevne og i befolkningen for øvrig.

Personer med nedsatt funksjonsevne har lavere utdanning enn den øvrige befolkningen. Forskjellen i utdanningsnivå har holdt seg relativt stabil og er størst på høyskole- og universitetsnivå hvor andelen med høyskole/ universitetsutdanning har vært 10-15 prosentpoeng lavere blant personer med nedsatt funksjonsevne. 80 Det er ingen forskjeller i utdanningsnivå mellom personer med nedsatt funksjonsevne og befolkningen for øvrig i aldersgruppen 16-24 år, mens forskjellene er størst i aldersgruppen 45-66 år. For de unge vil oppgitt utdanningsnivå ikke nødvendigvis være endelig, fordi mange fremdeles er under utdanning. Det er en sammenheng mellom type funksjonsnedsettelse og utdanningsnivå. Utdanningsnivået er lavere blant bevegelseshemmede totalt, enn blant andre grupper med nedsatt funksjonsevne. 81

En studie fra perioden 1980–1995 viser at yrkesaktiviteten blant personer med nedsatt funksjonsevne er 3,8 ganger høyere blant universitetsutdannende, enn blant de med utdanning på grunnskolenivå. 82 En studie fra 2004 viser at betydningen av utdanning har økt ytterligere.

4.2.3 Nærmere om iverksatte strategier og ordninger

Det er gjennom årene satt i verk en rekke ulike tiltak for å få flere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeid, bl.a.:

• bruk av en aktiv arbeidsmarkedspolitikk med vekt på tidlig intervenering og yrkesrettet attføring og opprettelse av arbeids- og velferdsforvaltningen (jf. kapittel 6) 83

• handlingsplan for økt tilgjengelighet

• arbeidsmiljølovens kapittel 13 om vern mot diskriminering i arbeidslivet 84 jf. Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)

• tilretteleggingsvirkemidler

• handlingsplan for rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne til staten

• Opptrappingsplan for psykisk helse

En aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Norge har ført en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med økende vekt på tidlig intervenering og inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet. Det er også lagt opp til at det i hovedsak skal være en felles arbeidsmarkedspolitikk med virkemidler som omfatter alle. Dette er også reflektert i opprettelsen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning. Målet er at virkemidlene som nyttes overfor den enkelte skal ta utgangspunkt i individuelle behov. Den generelle arbeidsmarkedspolitikken er supplert med spesielle tiltak rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne på enkelte områder.

Tilgjengelighet og likestilling

Det er et mål for Regjeringens politikk å skape et samfunn som gjør at alle mennesker, uavhengig av funksjonsnedsettelser, kan delta i yrkes- og samfunnslivet. For at personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne delta i arbeidslivet, er det viktig at samfunnet er tilgjengelig for alle.

Strategien som er valgt for å nå mål om økt tilgjengelighet og deltakelse for alle, er universell utforming. Universell utforming innebærer at produkter, tjenester, bygninger og omgivelser rettet mot allmennheten blir utformet slik at alle mennesker kan bruke dem, i så stor utstrekning som mulig, og uten behov for spesiell tilrettelegging. Det er viktig at tilgjengeligheten i størst mulig grad sikres gjennom ordinære, generelle tiltak som en integrert del av planlegging, arkitektur, tjenestetilbud og produktdesign. Dette gjelder også i arbeidslivet og for utforming av arbeidsplasser. Økt satsing på universell utforming vil redusere behovet for særløsninger.

Universell utforming som strategi er vedtatt eller foreslått tatt inn i en rekke lover:

• Lov om offentlige anskaffelser (krav i tråd med EU-direktivet 85 , vedtatt og skal etter planen tre i kraft 1. januar 2007)

• Universitets- og høyskoleloven (vedtatt i forhold til læringsmiljøet)

• Plan- og bygningsloven, formålsparagrafen og teknisk forskrift (forslag)

• Forslag til lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og endringer i andre lover

• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (§ 13) jf. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)

Et tilgjengelig samfunn er en forutsetning for full deltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne, og det må arbeides systematisk for å bedre tilgjengeligheten gjennom å fremme universell utforming. Det er nødvendig å sette i verk koordinerte tiltak på mange samfunnsområder for å bedre tilgjengeligheten. Regjeringen har derfor startet arbeidet med en ny handlingsplan for tilgjengelighet.

Tiltakene i Handlingsplanen for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne som ble fremmet av den forrige regjeringen, vil bli videreført. De fleste av disse tiltakene finansieres over departementenes budsjetter, og den årlige rammen er på mer enn 200 mill. kroner i 2006. Denne rammen videreføres i 2007.

Kunnskapsgrunnlaget om tilgjengelighet er mangelfullt. Departementene vil, i forbindelse med utarbeidelse av en ny plan, igangsette et arbeid med sikte på å bygge opp et grunnlagsmateriale som kan gi en bred statusbeskrivelse av tilgjengelighet på ulike samfunnsområder.

For å legge til rette for tilpassede transportordninger for personer med nedsatt funksjonsevne i forbindelse med arbeid og utdanning er det satt i verk en forsøksordning. Arbeids- og inkluderingsdepartementet arbeider nå videre med spørsmålet om framtidig organisering av arbeids- og utdanningsreiser sammen med andre berørte departementer.

Lovgivning om vern mot diskriminering

Arbeidsmiljølovens kapittel 13 om vern mot diskriminering i arbeidslivet gir vern mot diskriminering på flere grunnlag, bl.a. funksjonshemning. Bestemmelsene som trådte i kraft i mai 2004, sikrer at norsk lovgivning er i samsvar med EUs rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78 EF). Diskrimineringsvernet omfatter alle sider ved arbeidsforholdet, fra utlysning av stillinger til opphør av arbeidsforholdet. Reglene beskytter arbeidstakere, men får også anvendelse når en virksomhet benytter selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere. Bestemmelsen forbyr direkte og indirekte diskriminering blant annet på grunnlag av funksjonshemning. Personer som blir utsatt for diskriminering kan kreve oppreisning samt erstatning for økonomisk tap. Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemda håndhever arbeidsmiljølovens diskrimineringsbestemmelser. Krav om oppreisning og erstatning må imidlertid reises for alminnelige domstoler.

Syseutvalget

I NOU 2005:8 Likeverd og tilgjengelighet (Syse­utvalget) ble det foreslått å innføre en lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven).

På bakgrunn av erfaringer fra en lang rekke andre land er utvalgets klare inntrykk at en hensiktmessig utformet diskrimineringslovgivning på en effektiv måte kan bidra til å styrke likeverdet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, også på arbeidsmarkedet. Utvalget har vurdert forholdet til diskriminering i arbeidsmiljøloven, og konkluderer med at diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet bør reguleres i den foreslåtte diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, samtidig som det inntas en henvisningsbestemmelse i arbeidsmiljøloven § 54 B (nå § 13-1).

Utvalget viser til de nye reglene i arbeidsmiljøloven som trådte i kraft i mai 2004. Utvalget mener det er for tidlig å si om det nylig vedtatte diskrimineringsvernet fungerer tilfredsstillende i praksis. Etter utvalgets oppfatning er imidlertid behovet for lovendringer innenfor arbeidslivet redusert i og med lovendringene fra 2004.

Utredningen har vært på høring med frist innen utgangen av 2005. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for å følge opp utredningen og vil fremme en lovproposisjon så raskt som mulig.

Tilrettelegging i arbeidslivet

For de som opplever en avstand mellom eget funksjonsnivå og samfunnets utforming og krav, vil tiltak for økt tilrettelegging være av stor betydning.

Funksjonshemmende forhold på arbeidsplassen vil ofte kunne forbedres gjennom tekniske og ergonomiske tiltak. For at personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne få eller beholde arbeidet, eller gjennomføre utdanning eller arbeidstrening, kan det gis stønad i form av hjelpemidler eller andre tiltak. Arbeids- og velferdsetaten kan gi stønad til bl.a. hjelpemidler, ombygging av maskiner og tilrettelegging av det fysiske miljøet på arbeidsplassen, lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte, tolkehjelp for hørselshemmede og tolke- og ledsagerhjelp til døvblinde.

Det har de senere årene, ikke minst i tilknytning til arbeidet med IA-avtalen, blitt satt fokus på å tilrettelegge arbeidsplasser for å oppnå økt deltakelse i arbeidslivet for personer med nedsatt funksjonsevne. Det er blant annet opprettet en partssammensatt faggruppe som skal bidra til å utvikle kompetanse på utredning, tilpasning og utprøving i forhold til brukernes funksjon/behov, spre kunnskap i formidlingssystemet og bidra til et likeverdig tilbud til brukere uavhengig av bosted.

Opptrappingsplanen for psykisk helse

I tillegg til Arbeids- og velferdsetatens omfattende ordinære innsats for arbeidssøkere med psykiske lidelser er det over en særskilt opptrappingsplan for psykisk helse fra 1999 til 2006 stilt til rådighet 123 mill. kroner til arbeidsmarkedstiltak. 86 Innsatsen i forbindelse med opptrappingsplanen har ført til et sterkere fokus på arbeidssøkere med psykiske lidelser og en bedre systematikk i Arbeids- og velferdsetatens innsats overfor denne arbeidssøkergruppen.

Arbeids- og velferdsetatens innsats overfor arbeidssøkere med psykiske lidelser har vært organisert under prosjektet Vilje Viser Vei. Formålet med prosjektet er å skape økt bevissthet og systematikk i arbeidet overfor arbeidssøkere med psykiske lidelser. Det skal i løpet av opptrappingsperioden bidra til å videreutvikle Arbeids- og velferdsetatens tilbud til personer med psykiske lidelser som ønsker å delta i arbeidslivet. Satsingen er organisert med ett hovedprosjekt og tre delprosjekter.

• Delprosjekt 1: Utvikle et opplæringstilbud i Arbeids- og velferdsetaten for å øke kompetansen på feltet arbeid og psykisk helse.

• Delprosjekt 2: Prøve ut en modell med symp­tomrettet og mestringsorientert oppfølging til personer med psykiske lidelser som arbeidshindring.

• Delprosjekt 3: Storbysatsingen i Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Bodø skal utvikle arbeidsrettede tilbud til personer med moderate og alvorlige psykiske lidelser tilpasset de sammensatte behov gruppen kan ha. Tilbudene skal representere nyskaping, videreutvikling og utprøving av nye tilnærmingsmåter med særlig vekt på avklaringstilbud.

Samlet skal satsingen på arbeid og psykisk helse bidra til å skape et mer tilrettelagt tilbud for personer med psykiske lidelser som ønsker å nyttiggjøre sin arbeidsevne helt eller delvis.

Det er satt av midler til en fylkeskoordinator i hvert fylke. Stillingene skal sikre forankring i etaten og en god overgang til ordinær drift når prosjektet Vilje Viser Vei og opptrappingsplanperioden avsluttes. Opptrappingsplan for psykisk helse omtales nærmere i kapittel 5.

Tiltaksplan for å rekruttere personer med nedsatt funksjonsevne til staten

Som et ledd i oppfølgingen av målet om å få flere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeid er det satt et konkret, etterprøvbart mål for rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne i statlig sektor. Minst 5 prosent av de nytilsatte i staten i planperioden 2004 til 2006 skulle vært fra denne målgruppen. En kartlegging Fornyings- og administrasjonsdepartementet gjennomførte sommeren 2005 viste at omlag 2,4 prosent av nytilsatte i statlige virksomheter var fra målgruppen i det første året av planperioden.

For å følge opp dette målet er det laget en tiltaksplan, hvor målgruppen er definert som personer med nedsatt funksjonsevne som står utenfor arbeidslivet og som trenger tilpasning av arbeidsplassen. Planen peker også på at det er tre grupper som er særlig relevante for rekruttering; personer som er registrert som yrkeshemmede i Arbeids- og velferdsetatens register, uføretrygdede som er under tilbakeføring til arbeidslivet og personer som er ferdig med et attføringsløp.

Utgangspunktet er at det er etatene og virksomhetene som skal realisere målsettingen, og de skal selv finne hvilke virkemidler de skal ta i bruk og hvordan de skal nå målet. En slik strategi gir virksomhetene fullmakt og ansvar for å nå resultatene, mens Fornyings- og administrasjonsdepartementet har en rådgivings-, pådriver– og støttefunksjon. Det er etablert et fagpanel med bl.a. representanter for interesseorganisasjonene for å gi departementet råd i oppfølgingen av planen.

Målet er at statlige arbeidsgivere først og fremst skal se personer med nedsatt funksjonsevne som arbeidskraft med kompetanse som de trenger. Tiltaksplanen vil bidra til at arbeidsgiverne får erfaringer med ansatte med nedsatt funksjonsevne. Søkere med nedsatt funksjonsevne må bli vurdert på linje med andre søkere ut fra kompetanse, erfaring og egnethet. Hvis det er nødvendig for å kunne tilsette personer fra målgruppen, skal statlige virksomheter aktivt og systematisk kunne bruke de økonomiske virkemidlene arbeids- og velferdsforvaltningen rår over.

Strategiplan for familier med barn med nedsatt funksjonsevne

Det er et politisk mål at barn med nedsatt funksjonsevne og deres familier skal ha samme mulighet som andre til å leve et aktivt og selvstendig liv og at familiene skal kunne delta i arbeids- og samfunnsliv på lik linje med andre.

Det er satt ned en interdepartemental arbeidsgruppe som ser på strategier og tiltak for gjøre det lettere å kombinere yrkesdeltakelse med omsorg for pleietrengende familiemedlemmer. Forholdene for familier med barn som har nedsatt funksjonsevne vil bli behandlet i gruppas arbeid. Målet er å gjøre det lettere for foreldre med funksjonshemmede barn å kombinere omsorg med yrkesaktivitet, samt å sikre familiene en økonomisk trygghet i en situasjon der de må redusere sin yrkesaktivitet på grunn av omsorgen for et barn med kronisk sykdom eller funksjonsnedsettelser. Arbeidsgruppa skal legge fram sin rapport tidlig i 2007.

4.2.4 Utfordringer

Å legge til rette for at flere personer med nedsatt funksjonsevne kommer i arbeid er et prioritert mål for regjeringen, i tillegg til at det er ett av tre hovedmål i IA-avtalen. Å sikre unge med nedsatt funksjonsevne innpass i arbeidslivet bidrar til å hindre at enkelte unødig ender opp på uføreytelser. En styrket rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne bidrar også til å sikre økt tilgang på arbeidskraft i årene som kommer.

Til tross for at Norge er blant de landene i OECD som bruker mest ressurser på virkemidler for å inkludere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet, oppnås det bare middels resultater på området. 87 Norge står nå foran en betydelig omlegging av arbeids- og velferdspolitikken med implementeringen av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er derfor behov for å vurdere om en annen virkemiddelbruk, eller en noe annen sammensetning av virkemidler, kan bidra til å få flere i arbeid.

Personer med nedsatt funksjonsevne møter ofte særskilte utfordringer og hindringer i forhold til arbeidslivet. De har betydelig lavere sysselsettingsandel enn befolkningen sett under ett og andelen har holdt seg relativt stabil de siste fem årene. Norge kommer likevel relativt bra ut sammenliknet med andre land. 88

Statens råd for funksjonshemmede peker på at hindringene er mange og differensierte, og nevner blant annet manglede arbeidserfaring blant unge med nedsatt funksjonsevne. Videre nevnes fordommer og manglende kunnskap i arbeidslivet om personer med nedsatt funksjonsevne sine muligheter og ressurser som arbeidstakere. I en kartlegging av virkemiddelbruk på utvalgte områder rettet mot personer med redusert arbeidsevne i Sverige, Danmark, Nederland og Frankrike, pekes det på arbeidsgivers kunnskap, holdninger og opplevd risiko som hovedbarrierer. 89

4.2.5 Et bredt spekter av virkemidler

Gjennom årene er det iverksatt en rekke initiativ for å øke sysselsettingen blant personer med nedsatt funksjonsevne uten at flere er kommet i arbeid. Det er behov for å vurdere å forsterke eksisterende virkemidler og ta i bruk nye virkemidler og strategier på enkelte områder overfor denne gruppen. Det er behov for et bredt spekter av virkemidler (arbeidsrettede tiltak, tjenester og inntektssikring) for å møte utfordringene i arbeidslivet. I denne stortingsmeldingen foreslår Regjeringen omfattende endringer i virkemidlene knyttet til arbeidsrettet bistand til personer som står i fare for å falle ut av, eller som har problemer med å komme inn i arbeidslivet. Forslagene vil også komme personer med nedsatt funksjonsevne til gode.

Det legges til grunn at det hovedsakelig skal være en felles arbeidsmarkedspolitikk og felles virkemiddelmeny som skal kunne tas i bruk for alle. Generelt bør arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken være utformet slik at den omfatter alle gjennom mest mulig universelle løsninger. Hvilke virkemidler som skal nyttes overfor den enkelte må ta utgangspunkt i individuelle behov. Også Statens råd for funksjonshemmede har pekt på at det er viktig å ta utgangspunkt i det enkelte individet, der individuelle behov utløser individuelt tilpassede tiltak og løsninger. I tillegg mener Regjeringen at det er behov for å vurdere en ytterligere styrking av virkemiddelbruken overfor personer med nedsatt funksjonsevne også gjennom innføring av nye virkemidler.

Hittil har man i stor grad vektlagt utdanningsrelaterte virkemidler, mens virkemidler rettet mot arbeidsgiver for å lette inngangen til arbeidslivet har vært brukt i noe mindre grad. 90 Blant virkemidler som i relativt liten grad har blitt brukt i Norge er langvarige lønnstilskudd og sterke juridiske virkemidler som fortrinnsrett eller kvoteordninger. Tilgang på utdanning vil fortsatt være et viktig attføringspolitisk virkemiddel, men det er ikke et effektivt virkemiddel dersom barrierene for å komme i jobb ligger i vurderinger arbeidsgiver gjør om risiko og belastninger ved å ansette personer med nedsatt funksjonsevne. For å avhjelpe slike hindringer er det behov for å sette inn tiltak som kan lette inngangen til arbeidslivet. Dette støttes av OECD, som blant annet tilrår en vridning i virkemiddelbruken i retning økt bruk av virkemidler for å oppnå ansettelser. 91

Tilskudd til tilrettelegging og økonomiske virkemidler som lønnstilskudd, kan bidra til å redusere arbeidsgivers usikkerhet, mens ikkediskrimineringslovgivning og kvoteordninger er juridiske virkemidler som stiller krav til arbeidsgiver. Ikkediskrimineringslovgivning legger til grunn at den enkelte selv må følge opp dersom han/hun mener seg diskriminert. Syse-utvalget har utredet bruk av juridiske ikkediskrimineringsvirkemidler og det foregår et eget arbeid for å følge opp dette.

Ved bruk av kvoteordninger overlates ansvaret for å oppfylle målet til arbeidsgiver. Kvoteordninger har i liten grad vært brukt i Norge og en har lite kunnskap om hvordan det vil virke inn på arbeidsmarkedet i sin helhet og hvordan det vil påvirke andre gruppers muligheter til å komme inn på arbeidsmarkedet.

For å lykkes med integrering i arbeidslivet vil personer med redusert funksjonsevne også ha behov for andre tjenester utover rene arbeidsrettede tiltak, som eksempelvis tilgang til tilrettelagte studiesteder og læremidler, tilpasning og opptrening i bolig, sosial mestring, somatisk, psykisk og fysikalsk behandling, fysisk aktivitet m.v. Det kreves derfor et bredt samarbeid mellom mange aktører.

4.3 Oppsummering

Norge står foran en betydelig omlegging av arbeids- og velferdspolitikken med implementeringen av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er behov for å vurdere å forsterke eksisterende virkemidler og ta i bruk nye virkemidler og strategier på enkelte områder for å støtte opp om reformens mål om å få flere i arbeid. Regjeringens politikk legger til grunn at det hovedsakelig skal være en felles arbeidsmarkedspolitikk og felles virkemiddelmeny som skal kunne tas i bruk for alle gjennom mest mulig universelle løsninger. Det er behov for et bredt spekter av arbeidsrettede tiltak og tjenester. Hvilke virkemidler som skal nyttes overfor den enkelte må ta utgangspunkt i individuelle behov. De omfattende endringer i virkemidlene som Regjeringen foreslår i denne meldingen kommer også innvandrerbefolkningen og personer med nedsatt funksjonsevne til gode. Det knytter seg imidlertid særskilte utfordringer til innvandrerbefolkningen og personer med nedsatt funksjonsevne som på hvert av områdene krever særskilte tiltak for å støtte opp om reformens formål om å få flere i arbeid.

Ikke-vestlige innvandrere er en sammensatt gruppe. Mange deltar i samfunnet på linje med andre og er yrkesaktive, men sett under ett er situasjonen på arbeidsmarkedet langt dårligere enn for befolkningen samlet, noe som bidrar til levekårsforskjeller. Det er derfor svært viktig å øke yrkesdeltakelsen blant ikke-vestlige innvandrere. Lav kompetanse og svake grunnleggende ferdigheter i forhold til arbeidsmarkedets krav er en viktig utfordring og tilsier at mange vil kunne ha behov for tilpasset opplæring og særskilt bistand for å komme over i varige arbeidsforhold. Forskjellige former for diskriminering på arbeidsmarkedet hindrer en god bruk av innvandrerbefolkningens ressurser og tilsier større fokus på en bevisst og aktiv rekrutteringspolitikk blant alle arbeidsgivere. Godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning er et viktig element for arbeidslivets bruk av innvandrernes kompetanse. Økt deltakelse i arbeidslivet blant kvinner er viktig både for å bidra til økt likestilling og for å bekjempe dårlige levekår blant ikke-vestlige innvandrere. Lik tilgang og muligheter til utdanning er viktig for å sikre at ungdom med innvandrerbakgrunn inkluderes i morgendagens arbeidsliv og for å forhindre at dårlige levekår videreføres til neste generasjon.

Sysselsettingen blant personer med nedsatt funksjonsevne er betydelig lavere enn i befolkningen sett under ett. Utfordringer og hindringer personer med nedsatt funksjonsevne møter i forhold til arbeidslivet, kan være fordommer og diskriminering, eller at arbeidsplassen ikke er tilpasset den enkeltes funksjonsnivå, samt manglende informasjon og kunnskap om mulige virkemidler. Hittil har man i stor grad vektlagt utdanningsrelaterte virkemidler, mens virkemidler rettet mot arbeidsgiver for å lette inngangen til arbeidslivet har vært brukt i noe mindre grad. Å sikre unge med nedsatt funksjonsevne innpass i arbeidslivet bidrar til å hindre at enkelte unødig ender opp på uføreytelser. En styrket rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne bidrar også til å sikre økt tilgang på arbeidskraft i årene som kommer.

5 Organisatoriske rammer og samhandling

Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen utgjør den organisatoriske rammen som de reformerte virkemidlene skal virke innenfor. Samtidig er arbeids- og velferdsforvaltningens organisering og arbeidsmåte i seg selv et betydelig virkemiddel til å møte utfordringene i arbeids- og velferdspolitikken. NAV-reformen dreier seg om organisering av ansvar og oppgaver og etablering av styringsprinsipper. Den omfatter også utvikling av kompetanse, ledelse og nye arbeidsmåter og former for samarbeid.

Målet om å få flere i arbeid kan ikke nås uten et nært og godt samvirke mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og den innsats som utføres av virksomheter, partene i arbeidslivet og andre myndigheter. Det vil på flere områder være gjen­sidig avhengighet mellom arbeids- og velferdsforvaltningens/-etatens og andre aktørers ansvar og oppgaver og dermed et utstrakt behov for samarbeid og samordning mellom disse. Nye muligheter som åpner seg gjennom NAV-reformen, skal utnyttes til å videreutvikle kvalitet og mer helhetlige tilbud i samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og tjenesteytere innenfor andre samfunns­sektorer.

Dette kapitlet omtaler prinsipper for og hovedtrekk ved organiseringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Det beskriver roller, oppgaver og utfordringer knyttet til samarbeid med myndigheter på andre samfunnssektorer som i særlig grad berører arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaveløsning og måloppnåelse. Det gjelder samarbeid med arbeidsmiljømyndighetene, helsetjenesten – både den kommunale helsetjenesten og spesialisthelsetjenesten med særlig vekt på legens rolle som premissleverandør ved tildeling av trygdeytelser – samt utdanningsmyndighetene og kriminalomsorgen.

5.1 Mål og prinsipper for arbeids- og velferdsforvaltningens organisering og arbeidsmåte

5.1.1 Innledning

Etablering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning er et hovedgrep i Regjeringens arbeid med å utvikle en helhetlig arbeids- og velferds­politikk. Forslaget til reorganisering ble fremmet i St.prp. nr. 46 (2004-2005) og ble vedtatt av Stortinget 31. mai 2005, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005). En ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (jf. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) og Innst. O. nr. 55 (2005-2006)) ble sanksjonert av Stortinget 13. juni 2006. Den nye loven trådte i kraft 1. juli 2006.

NAV-reformen har tre hovedmål:

• flere i arbeid og aktivitet – færre på stønad

• enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov

• en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

Reformen skal særlig sikre at brukere med sammensatte behov får en bedre og mer effektiv bistand inn i arbeidsrettede prosesser med sikte på mer varig deltakelse i arbeidslivet.

NAV-reformen er en av de største organisasjonsreformer i norsk offentlig forvaltning i nyere tid og består av en rekke ulike elementer. En ny arbeids- og velferdsforvaltning skal gi et selvstendig bidrag til å nå målene over.

5.1.2 Organisering som virkemiddel i arbeids- og inkluderingspolitikken

NAV-reformen består av to organisatoriske hovedgrep:

• Etablering av en ny statlig Arbeids- og velferdsetat med ansvar og oppgaver som ble ivaretatt av tidligere Aetat og trygdeetaten. Den nye Arbeids- og velferdsetaten ble formelt etablert 1. juli 2006. Aetat og trygdeetaten ble nedlagt fra samme dato.

• Etablering av arbeids- og velferdskontor (NAV-kontor) i hver kommune. Kontoretableringen skal skje over tid og skal etter planen være gjennomført innen utgangen av 2009. De første kontorene ble etablert i oktober 2006 som piloter med sikte på å høste erfaringer til hovedtyngden av etableringene kommer fra 2007 og utover.

Arbeids- og velferdsforvaltningen omfatter både den statlige Arbeids- og velferdsetaten og de delene av kommunens tjenester som inngår i de felles lokale kontorene. Organiseringen av det lokale kontoret skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. Krav om samlokalisering og inngåelse av lokale samarbeidsavtaler er hjemlet i den nye loven.

For kommunale oppgaver som skal inngå i arbeids- og velferdsforvaltningen og det lokale NAV-kontoret, fastsetter loven en minimumsløsning som omfatter økonomisk sosialhjelp inklusive rådgivning og arbeid med individuelle planer. Loven legger opp til at kommunen etter avtale med Arbeids- og velferdsetaten også kan legge andre oppgaver til kontoret. Disse oppgavene vil da eventuelt inngå som del av arbeids- og velferdsforvaltningen lokalt på linje med de oppgaver som inngår i minimumsløsningen.

Etableringen av Arbeids- og velferdsetaten og et felles førstelinjekontor innebærer en organisatorisk samling av alle statlige og kommunale virkemidler knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne. Organiseringen legger dermed til rette for et helhetlig og samordnet tjenestetilbud der arbeidsrettede tiltak, tjenester og relaterte ytelser til den enkelte bruker kan vurderes samlet. Aktive arbeidsrettede tiltak kan som følge av dette igangsettes raskere da en vil slippe tidkrevende oversending av saker mellom to statlige etater og mellom stat og kommune. Problemer knyttet til kostnadsoverveltning vil kunne reduseres. En ny organisering vil dermed kunne bidra til en mer samordnet, effektiv og målrettet offentlig satsing, bl.a. når det gjelder oppfølgingen av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv og i forhold til arbeidet med å bekjempe fattigdom.

5.1.3 Ingen nye grensesnitt

Arbeids- og velferdsforvaltningen har en bredde i oppgaveporteføljen som gir grunnlag for et helhetlig grep i arbeids- og velferdspolitikken. Sammenlignet med den tidligere oppsplittede forvaltningen gir den færre grensesnitt og gråsoner mellom etater. Personer som befinner seg i randsonen av arbeidsmarkedet med behov for både arbeidsrettede tiltak, sosial- og helsetjenester vil kunne bli bedre ivaretatt. Organiseringen vil dermed kunne sikre et mer samordnet og tilgjengelig tilbud for personer med behov for et bredt spekter av statlige og kommunale tjenester, som f.eks. personer med rusproblemer, mennesker med sosiale og psykiske problemer og mennesker med psykisk utviklingshemming. Tilsvarende gjelder også i forhold til vanskeligstilte innvandrere og flyktninger.

5.1.4 Ett tilgjengelig kontaktsted

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) og i Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) er følgende lagt til grunn som styrende for utformingen av de felles lokale kontorene:

• Det skal være et lett gjenkjennelig kontor i alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.

• Flere brukere med arbeidsevne skal tidligere inn i aktive, arbeidsrettede forløp.

• Brukere som trenger det, skal raskt få en helhetlig behovsavklaring og et samordnet tjenestetilbud.

• Brukerne skal få likeverdig service og tilbud uavhengig av bosted.

• Brukerne skal møte et kontor som inviterer til brukermedvirkning og egenaktivitet.

Kontoret skal være brukerens fysiske, lokale kontaktsted. Det skal som et minimum dekke kommunens oppgaver knyttet til økonomisk sosialhjelp, inklusive rådgivning og individuelle planer (minimumsløsningen), og statlige oppgaver knyttet til informasjon, enklere veiledning og bistand. Kontoret skal gi den enkelte bistand til å søke arbeid, motta søknader, fatte enkle vedtak, sørge for at øvrige vedtak blir fattet og ellers være brukerens kontaktpunkt videre mot andre funksjoner. Som regel vil det felles lokale kontoret også ha bemanning på stedet som kan dekke mer avanserte statlige funksjoner. Det kan dreie seg om avklaring av arbeidsevne og mer sammensatte bistandsbehov, utarbeiding av handlingsplan/individuell plan, mer sammensatte vedtak, utløsing av virkemidler, oppfølging av bruker, formidling av arbeidssøkere og bistand til arbeidsgivere og bedriftskontakt. Den kompetansen og de ressursene som står til disposisjon for den enkelte bruker, skal ikke være avhengig av bemanningen i det enkelte kontoret han eller hun bruker som kontaktsted. Kompetanse og ressurser som er nødvendig for å yte full bistand skal kunne hentes fra andre lokaliseringer, alt etter den enkeltes behov.

Førstelinjetjenesten i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen vil dermed ha en bred inngangsport og skal betjene mange brukere med ulike behov. Den skal samtidig ha et klart fokus på arbeid. Dette ivaretas bl.a. ved at arbeidsrettede tjenester nå gjøres mer tilgjengelig lokalt enn tidligere, ved nye måter å organisere oppgaveløsningen på, ved bedre tilrettelegging av egenaktivitet og bruk av selvbetjeningsløsninger gjennom digitalisering av tjenester og ved utbygging av kundeservice over telefon m.v. Det er samtidig viktig at det lokale kontoret utformes slik at alle brukergrupper kan føle seg komfortable, herunder at brukeren kan få lagt fram sin sak uten at samtalen blir overhørt av andre brukere. Det er videre viktig at kontorene opprettes i lokaler som tilfredsstiller kravene til universell utforming.

For å støtte opp under arbeidet med de lokale samarbeidsavtalene og å fremme målene for en ny arbeids- og velferdsforvaltning, ble det i april 2006 inngått en rammeavtale mellom staten ved Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon. Avtalen gir – med utgangspunkt i Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen – rammer for og nevner en rekke initiativ og tiltak som kan støtte opp under det lokale partnerskapet mellom stat og kommune og det ansvar disse sammen skal ivareta overfor felles brukere. Avtalen er et viktig instrument for å gi felles styringssignaler til statsetaten og de enkelte kommuner om etablering av førstelinjetjenesten.

5.1.5 Fleksibilitet og stor frihet for lokale tilpasninger

Det er et grunnleggende premiss at statsetaten og kommunene skal ha stor frihet til selv å bestemme den interne organiseringen av arbeids- og vel­ferds­forvaltningen. Organisatoriske bestemmelser i lov og forskrift er derfor begrenset til et nødvendig minimum.

Et slikt handlingsrom innenfor gitte politiske mål og rammer er en nødvendig forutsetning for at organisering kan framstå som et aktivt virkemiddel som etatsledelsen i samarbeid med den enkelte kommune kan bruke for å nå de oppsatte mål, og sikre en fleksibel og endringsdyktig forvaltning.

Foruten å begrense omfanget av organisatoriske bestemmelser i lov, er fleksibilitet og lokal tilpasning ivaretatt gjennom muligheter til å:

• Tilpasse omfang av statlige tjenester og oppgaveløsning bl.a. til kommunestruktur, lokale/regionale arbeidsmarkeder og bistandsbehov som er typiske for den enkelte kommune.

• Avtale omfang av kommunal oppgaveløsning i arbeids- og velferdskontoret utover minimumsløsningen, og derved ta høyde for at organisering av sosialtjenesten i kommunene kan variere.

• Velge mellom alternative ledelsesformer lokalt i form av enhetlig eller delt faglig ledelse for de felles kontorene.

• Etablere interkommunale løsninger (felles kontor for flere kommuner) for å utnytte ressursene effektivt bl.a. i små kommuner med kort reisetid til nabokommuner.

• Åpne for at stat og kommune kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder.

5.1.6 Oppgaveorganisering og styringsprinsipper i Arbeids- og velferdsetaten

Valg av organisasjonsløsning handler om å plassere ansvar for oppgaveutførelse, ressursbruk og resultatoppnåelse, og å tilrettelegge effektive arbeidsprosesser for å løse summen av alle arbeidsoppgaver. Følgende prinsipper er lagt til grunn for oppgaveorganiseringen i den nye Arbeids- og velferdsetaten:

• Frigjøre ressurser fra forvaltning til tjenesteyting og brukerkontakt.

En vridning av ressursbruken mot arbeidsrettet tjenesteyting, mer individuelt tilpasset oppfølging og direkte bistand til brukerne er av sentral betydning i forhold til målene for reformen om flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad og bedre brukerretting. Prioritering av tjenesteyting innebærer bl.a. at det skal brukes mer tid til oppfølging av den enkelte bruker som trenger det. Frigjøring av ressursbruk på forvaltning tilsier mindre tid brukt på administrative og forvaltningsmessige oppgaver knyttet til eksempelvis dokumentbehandling, utskriving og beregning m.v.

• Oppgaver som krever tett brukerkontakt og som må løses i nært samarbeid med den enkelte bruker skal legges lokalt.

Oppgaveløsningen i arbeids- og velferdskontoret tar utgangspunkt i at det kan skilles mellom møtet der tjenesten utføres og den produksjon som skal til for å kunne levere tjenestene. Arbeidsprosesser for tjenester som utføres i møte med bruker og som må utformes på brukerens premisser, skal forankres i NAV-kontoret.

• Legge til rette for utstrakt grad av delegering og lokalt handlingsrom, med gjennomgående og tydelig resultatansvar.

Såfremt ikke andre viktige hensyn taler imot, er utgangspunktet for organiseringen at ansvaret skal legges på lavest mulige nivå. Ansatte i den statlige Arbeids- og velferdsetaten som har den daglige dialogen med brukere, skal ha stor myndighet til å fatte avgjørelser. Organiseringen skal bygge på tydelig oppgave- og ansvarsdeling mellom ulike enheter og nivåer. Delegering av fullmakter skal understøttes av et enkelt, oversiktlig og fleksibelt styringssystem, med gjennomgående og tydelig resultatansvar. Mål og resultatindikatorer skal utformes slik at en sikrer prioritering av oppgaver og ressurser som bidrar til at målene med reformen kan nås.

• Organisere forvaltningsoppgaver i spesialiserte fagmiljøer.

Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen vil ha et betydelig innslag av forvaltningsoppgaver. Mesteparten er oppgaver innenfor statlig ansvarsområde. De fleste statlige forvaltningsoppgavene forutsetter i liten grad direkte brukerkontakt. Spesialisering og høy fagkompetanse er ofte nødvendig for å sikre likebehandling og god kvalitet i oppgaveløsningen. Innenfor den statlige Arbeids- og velferdsetaten skal effektive og gode kompetansemiljøer oppnås bl.a. gjennom å organisere denne type oppgaver i egne enheter i en styringslinje direkte underlagt den sentrale ledelsen.

Dette innebærer at den produksjonen som skal til for å kunne levere tjenester, f.eks. myndighetsutøvelse i form av vedtak om å tilstå eller avslå søknad om ytelser, kan legges til enheter som organisatorisk og styringsmessig er atskilt fra det lokale arbeids- og velferdskontoret. Ved å samle likeartede oppgaver i egne fagmiljøer vil en både kunne heve kvaliteten i vedtakene og få en mer effektiv saksproduksjon, og samtidig kunne ha bedre fokus mot veiledning og oppfølging av brukere i NAV-kontorene.

En sentral forutsetning for en organisering basert på disse prinsippene er at brukerne skal kunne få den nødvendige bistand og de aktuelle tjenester ved kontakt med sitt lokale arbeids- og velferdskontor. Det er NAV-kontoret og ikke den enkelte bruker som skal være ansvarlig for å samordne den interne oppgaveløsning i arbeids- og velferdsforvaltningen samlet sett. Dette er nødvendig for at oppgaveløsningen skal kunne framstå som helhetlig for brukeren.

For å bedre tilgjengeligheten og sikre et likeverdig servicetilbud i alle kommuner, skal det legges til rette for stor grad av egenaktivitet og bruk av selvbetjeningsløsninger gjennom digitalisering av tjenester og en effektiv og kompetent kundeservice over telefon. Dette skal samtidig bidra til at de lokale NAV-kontorene kan konsentrere sin innsats om personer som har behov for regelmessig oppfølging og sammensatt tjenesteyting for å komme i arbeid og delta i samfunnet.

Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen vil ut fra dette ha følgende hovedenheter og nivåer:

• Et brukerrettet arbeids- og velferdskontor (NAV-kontor) i hver kommune med kommunale oppgaver og tilstedeværelse av statlige ressurser i et omfang som varierer med lokale politiske prioriteringer og kommunestørrelse, og som ivaretar kontakt og samhandling med andre enheter og nivåer i den samlede arbeids- og velferdsforvaltningen.

• Kompetente spesialenheter som skal støtte og avlaste lokal oppgaveløsning, og som ikke, eller i begrenset grad, vil ha direkte brukerkontakt.

• Et fylkesnivå med fokus på ledelse og oppfølging av de lokale arbeids- og velferdskontorene i det enkelte fylket.

• Et sentralt direktorat med oppgaver knyttet bl.a. til styring, ledelse og utvikling av den statlige etaten og utvikling av arbeids- og velferdsforvaltningen i nært samarbeid med kommunesektoren.

• Administrative støtteenheter som er internt orienterte enheter som støtter direktorat og/ eller fylke/NAV-kontor i forhold til bestemte funksjoner.

5.1.7 Kompetanse i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen

De ansatte er arbeids- og velferdsforvaltningens viktigste ressurs. For å lykkes med reformen er det av vesentlig betydning at de har god og riktig kompetanse i forhold til oppgavene de skal løse. Regjeringen legger derfor stor vekt på at arbeids- og velferdsforvaltningen skal ha en kompetent arbeidsstokk og en velkvalifisert ledelse.

Grunnlaget for innsatsen fra første dag er den kompetansen som eksisterer i de to tidligere statlige etatene og i sosialtjenesten. Ansatte i trygde­etaten hadde gjennomgående noe lavere formell utdanning enn ansatte i de to andre etatene. Imidlertid har trygdeetaten i mange år satset på en omfattende internopplæring og mange hadde lang erfaring i trygdefagene. Etaten hadde derfor høy realkompetanse i forvaltning av trygdeytelser og -tjenester. Ansatte i sosialtjenesten hadde det høyeste formelle utdanningsnivået og flertallet hadde sosialfaglig høyskoleutdanning. Aetat hadde en relativt stor andel ansatte med ulike yrkes- og spesialutdanninger.

Brukerundersøkelser i de to statsetatene og i sosialtjenesten viser mange fornøyde brukere, men resultatene varierer bl.a. etter type tjenester/ytelser og de ferdigheter den enkelte ansatte har i oppgaveløsningen. Tjenester/ytelser som medfører lite skjønnsutøvelse har høy andel tilfredse brukere, mens tjenester som preges av kontroll og som forvalter og regulerer folks handlefrihet oppleves som mindre tilfredsstillende. Dette faller sammen med inntrykk fra brukerundersøkelser av offentlige tjenester mer generelt.

Personlige egenskaper hos saksbehandler setter sitt preg på tjenesteproduksjonen. Brukerundersøkelser både i Aetat og trygdeetaten viser at stadig flere brukere oppgir at de har blitt møtt med respekt fra de ansattes side, en endring som faller sammen med det sterke fokus som etatene har hatt på dette den senere tid.

Reformen vil kreve en betydelig satsing på å utvikle kompetansen i årene framover. Mange ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen vil få nye og endrede arbeidsoppgaver, bl.a. som følge av målet om å vri ressursbruk fra forvaltning til tjenesteyting og samhandling med brukerne, mer vekt på individuell oppfølging, og nye brukerrettede roller i førstelinjekontoret. Reformen vil også føre til mer samhandling mellom ansatte med ulik yrkesbakgrunn og -erfaring. For mange vil en ny forvaltningsorganisering innebære nye måter å jobbe på, bruk av nye arbeidsmetoder og nye rutiner.

For arbeids- og velferdsforvaltningen som forvalter et omfattende tjenestetilbud med et stort innslag av kontroll, vil god service og respekt i møte med brukeren være en utfordring. Det er grunnleggende viktig at de ansatte i den nye forvaltningen har respekt og likeverdig behandling i sentrum for sin kontakt og kommunikasjon med brukerne.

Med de utfordringer arbeids- og velferdsforvaltningen står overfor, er det derfor viktig at opplæring, utvikling av holdninger, verdier, ferdigheter og spesifikk fagkunnskap omfatter både den enkelte ansatte og det organisatoriske nivået. Felles læringsprosesser og utvikling av en kultur som understøtter målene for reformen vil her stå sentralt. Samlet vil det kreve oppbygging av ny kompetanse og utvikling av eksisterende kompetanse både på kort og lengre sikt.

For å møte disse utfordringene er det utarbeidet en foreløpig plan for kompetanseutvikling for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Planen er kommune- og statsovergripende og har fokus på kompetansebehov og enkle jobbrelaterte tiltak, særlig på kort sikt. Den peker på to sentrale kompetanseområder:

• Ledelsesutvikling, basert på enhetlig ledelse knyttet til målene for reformen og med vekt på reformkritiske utfordringer og tiltak.

• Utvikling av reformkritisk kompetanse, som legger vekt på helhetlig tilnærming i forhold til brukerne, et tydelig arbeidsfokus og sosial inkludering.

Dette omfatter kompetansekrav og -tiltak knyttet til:

• Basiskompetanse, som skal bidra til å styrke den felles faglige forståelsen i hele arbeids- og velferdsforvaltningen om mål, visjon, verdier og holdninger.

• Kompetanse i brukermedvirkning som skal oppnås gjennom målrettet opplæring som kan gi raske og gode resultater.

De ansatte skal ha kunnskap om og ferdigheter i å gjennomføre dialog med brukerne og evne til å utnytte brukernes erfaring og kompetanse om egen situasjon i forbindelse med planlegging av tiltak og tjenester med sikte på deltakelse i arbeid og aktivitet m.v. Ansatte forutsettes videre å ha kunnskaper om og kunne kommunisere med ikke-norskspråklige brukere og ha ferdigheter i interkulturell kommunikasjon. Flerkulturell forståelse skal også omfatte forståelse av den særegne situasjon og historiske bakgrunn som preger urfolk/minoriteter som har vært lenge i landet; samer og de nasjonale minoritetene. Det er viktig at NAV-kontor i samiske kjerneområder har tilstrekkelig kompetanse i samisk språk og kultur, og forståelse for samiske forhold, deres nærmiljø, næringstilpasninger og samfunnsliv. Dette er også viktig i områder hvor samene utgjør en språklig og kulturell minoritet. Arbeids- og velferdsforvaltningen skal ha en bevisst og aktiv rekrutteringspolitikk av personer med innvandrer-/minoritetsbakgrunn for i større grad å kunne avspeile variasjonsbredden blant brukerne.

• Kompetanse knyttet til ulike veilederroller i førstelinjetjenesten, samt individuell oppfølging og metodekunnskap.

Det vil her være behov for både breddekompetanse og spesialkompetanse. Mer vekt på individuell oppfølging vil stille økte krav til profesjonell skjønnsutøvelse og til personlig kompetanse (holdninger og ferdigheter). En viktig utfordring i skjønnsbaserte avgjørelser dreier seg om å vurdere arbeids- og inntektsevne.

• Arbeids- og velferdsfaglig kompetanse.

Dette er nødvendig i forhold til målet om å få flere i arbeid, og omfatter bl.a. kunnskap om det lokale og regionale arbeidsmarked, samt ferdigheter og kompetanse når det gjelder å motivere og bistå den enkelte til å komme i arbeid.

• Forvaltnings- og regelverkskompetanse, knyttet bl.a. til gjennomføring av pensjonsreformen og myndighetsutøvelse mer generelt.

• Grunnleggende IKT-kompetanse.

Generelt vil det være behov for grunnleggende IKT-kompetanse for alle ansatte i arbeids- og velferdsforvaltingen. Noen vil også trenge mer inngående kunnskap om eksisterende fagsystemer.

Ovennevnte kompetansebehov kan i utgangspunktet dekkes på forskjellige måter – både gjennom intern opplæring, ulike etter- og videreutdanningstilbud og gjennom rekruttering.

Rekruttering og bruk av høyere utdanning er viktig med sikte på å oppnå økt kvalitet og kompetanse i tjenesteytingen. Høyskolesystemet er en særlig sentral bidragsyter av formell kompetanse og har i dag en rekke ulike utdanningstilbud rettet mot jobber i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er vesentlig at tilbudet som gis fra høyskole- og universitetssystemet er tilpasset behovet for kompetanse i årene framover. For å bedre kompetansegrunnlaget i tjenesten kreves gode samarbeidsformer mellom forskning, utdanning og praksis. Det er på den bakgrunn bl.a. satt i gang forsøk med Høyskole- og universitetssosialkontor (HUSK) som skal bidra til å utvikle dette.

Det vil videre bli tatt initiativ med sikte på å etablere en dialog med utdanningsmyndigheter og utdanningsinstitusjoner om framtidige kompetanseutfordringer og -behov i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, og hvordan tilbud innen høyere utdanning kan imøtekomme dette.

Temaer og problemstillinger som det kan være aktuelt å drøfte i den forbindelse er hvordan høyere utdanning kan bidra til å ivareta overordnede reformmål, spørsmål om separate utdanningsløp vs. behov for mer samordning og felles utdanningsløp, behov for mer skreddersydde utdanningstilbud vs. utdanninger som rekrutterer for et bredere arbeidsmarked, organisering av tilbud knyttet til behovet for hhv. grunnutdanning, videre- og etterutdanning, betydningen av praksis i utdanningen, krav til forskningsbasert utdanning og mulighet for spesialisering og fordypning gjennom lengre utdanningsløp. Det er samtidig viktig at den profesjonskompetanse som er nødvendig, blir videreført i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

5.1.8 Arbeidsmåter i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen

Etablering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning vil innebære nye måter å jobbe på både i forhold til brukerne, eksterne samarbeidsparter og når det gjelder samhandling internt.

En brukerorientert tjeneste innebærer bl.a.:

• lett tilgang til de tjenester som etterspørres

• lett forståelig og tilgjengelig veiledning om tjenester og stønader

• rask og helhetlig avklaring av behov og tiltak

• individuell oppfølging tilpasset den enkeltes behov

• at tjenester ses i sammenheng

• at tid sammen med bruker skal brukes til samhandling om tjenesteutforming

• kortest mulig ventetid/saksbehandlingstid

Den nye førstelinjetjenesten skal legge til rette for både individbasert og systembasert brukermedvirkning. På systemnivå skal det legges opp til et felles, lokalt samarbeid med brukerorganisasjonene. Det skal også legges opp til samarbeid og god kontakt med virksomheter og partene i arbeidslivet. På alle nivåer skal det sikres tidlig og aktiv medvirkning fra brukerne, og der det er praktisk mulig skal det etableres felles brukerfora knyttet til NAV-kontoret.

For å ivareta effektiv samordning av tjenestetilbud, et brukerorientert perspektiv og metoder for brukermedvirkning, skal det etableres en rekke tiltak som vil være felles for alle NAV-kontorene:

• Felles metodisk rammeverk som skal ha arbeid og aktivitet som mål.

• En mer ensartet metodikk for behovsavklaring, kartlegging og arbeidsevnevurdering som kan gi grunnlag for felles forståelse av brukers behov og ressurser.

• Bruk av individuelle planer som skal bidra til at tjenestemottaker får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tilbud.

• Bruk av kontaktperson eller koordinator ved NAV-kontoret som samordner aktiviteter og tjenesteytere, og som er brukerens rådgiver og veileder i hele eller deler av den tiden brukeren har kontakt med kontoret.

• Retningslinjer for samhandling mellom NAV-kontoret og andre offentlige instanser om og med felles brukere.

• Et helhetlig styrings- og rapporteringssystem som omfatter sosialtjenesten og tilbudet fra den statlige etaten, bl.a. med sikte på å få fram resultater og effekter av den samlede innsatsen i den nye førstelinjetjenesten.

Utvikling av felles arbeidsmetodikk for brukermedvirkning må samtidig ta høyde for særskilte behov og forutsetninger blant arbeids- og velferdsforvaltningens brukere, f.eks. innenfor samiske bosettingsområder.

Bruk av IKT skal både bidra til å effektivisere offentlig sektor og samtidig gi nye og bedre tjenester til brukerne. Hovedretningen på arbeids- og velferdsforvaltningens IKT strategi vil være:

• satsing på digitalisering av tjenestene for å øke graden av egenaktivitet og bruk av selvbetjeningsløsninger

• effektiv og kompetent kundeservice over telefon

• det enkelte NAV- kontor skal konsentrere sin innsats om personer som har behov for regelmessig oppfølging og sammensatt tjenesteyting for å komme i arbeid/delta i samfunnet.

Brukere som trenger individuell oppfølging og mer omfattende bistand vil få dette gjennom et felles metodisk rammeverk bestående av flere oppfølgingsområder – og elementer: Brukeren skal angi sitt behov for bistand, faktorer som påvirker den enkeltes arbeids- og funksjonsevne skal kartlegges, det skal foretas en vurdering av brukerens reelle arbeids- og funksjonsevne, det skal i samarbeid med brukeren utarbeides en plan der behovet for koordinert bistand framgår, og det skal avtales gjennomføring og evaluering av innsats og resultater. En nærmere omtale av metodikk m.v. i forbindelse med individuell oppfølging framgår av kap. 10 og 12.

5.2 Samhandling med arbeidsmiljømyndighetene

Ifølge arbeidsmiljøloven skal arbeidsgiver sørge for tiltak som forhindrer at virksomhetens ansatte pådrar seg helseskader som følge av arbeidet, og samtidig legge til rette for at arbeidstakere med ulike helseforutsetninger kan fortsette i arbeidet. Arbeidsgiver har dels en generell plikt til å tilrettelegge arbeidet under hensyn til den enkelte arbeidstakers arbeidsevne, kyndighet, alder og øvrige forutsetninger, og i tillegg en særlig plikt til å tilrettelegge for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Det vises til kap. 14 for en nærmere redegjørelse for arbeidsmiljølovens bestemmelser på dette området. Arbeidsgiver skal videre utarbeide oppfølgingsplaner for sykmeldte arbeids­takere for tilbakeføring til arbeid med mindre det er åpenbart unødvendig, senest når arbeidstaker har vært helt eller delvis borte fra arbeidet i 8 uker, jf. boks 5.1. Arbeidsgiverens tilretteleggingsplikt etter arbeidsmiljøloven er således omfattende.

Folketrygdloven med forskrifter angir ar­beidstakers rettigheter og plikter med hensyn til sykepenger, Arbeids- og velferdsetatens plikt til å yte bistand til arbeidsgiver og arbeidstaker i denne situa­sjonen, samt etatens plikt og rett til å kreve oppfølgingsplaner utlevert.

Arbeidsmiljøloven og folketrygdlovens bestemmelser som angår situasjonen der en arbeidstaker er blitt sykemeldt eller har fått redusert arbeidsevne har korresponderende regler om plikter og rettigheter. De to lovene forvaltes av hhv. Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten, som begge har oppgaver knyttet til å hindre at personer som er i arbeid blir syke og støtes ut av arbeidslivet.

Klargjøring av etatenes roller og ansvar og videreutvikling av samarbeidet dem imellom har stått sentralt i forbindelse med innsatsen for et mer inkluderende arbeidsliv. Det er de siste årene etablert et tettere samarbeid mellom Arbeidstilsynet og trygdetaten. En har lagt vekt på å prioritere dette samarbeidet både sentralt og lokalt i etatene.

Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten har ulike hovedvirkemidler; henholdsvis tilsyn/veiledning og økonomiske virkemidler i form av tjenester og stønader, som skal bidra til rask og hensiktsmessig oppfølging på arbeidsplassen når et helseproblem e.l. har oppstått. Mens Arbeids- og velferdsetaten har hovedtyngden av sin virkemiddelbruk rettet mot den enkelte, er hovedtyngden av Arbeidstilsynets virkemidler rettet mot å hindre at forhold ved arbeidet eller arbeidsplassen forårsaker sykdom eller skade. Arbeidstilsynet fører tilsyn og driver veiledning for å bidra til at virksomhetene har systemer og rutiner som ivaretar alle typer arbeidsmiljøforhold, både psykososiale/organisatoriske, fysiske, kjemiske og sikkerhetsmessige, på en helhetlig måte. Som del av Arbeids- og velferdsetatens oppdrag med å understøtte IA-virksomhetenes inkluderings­arbeid gir imidlertid etaten også veiledning om forebyggende utviklingstiltak som støtter opp om IA-avtalens mål.

Det er viktig at myndighetenes samlede virkemidler og innsats for å forebygge sykefravær og utstøting fungerer mest mulig samordnet og optimalt. Departementet har derfor igangsatt et prosjekt for bl.a. å tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom etatene, samt mellom etatene og virksomhetene, for å oppnå mer effektiv oppfølging av virksomhetenes tilrettelleggingsansvar, jf. omtale i kap. 14.3.1.

5.3 Legens ansvar og rolle ved tildeling av trygdeytelser

Fastlegen spiller en sentral rolle i kommunehelsetjenesten, og har samtidig en viktig oppgave som premissleverandør for Arbeids- og velferdsetatens vedtak om tildeling av trygdeytelser til enkeltpersoner. Legens rolle som premissleverandør gjelder hele forløpet fra sykmelding til vedtak om uføreytelse.

Behandlende lege har flere ulike oppgaver/funksjoner i dette forløpet:

• avklare hvorvidt en person er syk eller ikke

• fastsette/stille en diagnose dersom sykdom påvises

• foreskrive og følge opp medisinsk behandling

• vurdere om sykdommen fører til nedsatt arbeidsevne

De tre førstnevnte funksjonene vil behandlende lege ha uansett om sykdommen vil kunne utløse en trygdeytelse eller ikke. I en del tilfeller innhentes spesialistvurderinger for å avklare/kvalitetssikre diagnose og behandling m.v.

Behandlende lege spiller en viktig rolle i oppfølgingen av sykmeldte, og har sammen med Arbeids- og velferdsetaten, arbeidsgiver og den sykmeldte spesifikke og formaliserte oppgaver i oppfølgingsløpet.

Legen skal alltid vurdere om den syke kan være i arbeid eller arbeidsrelatert aktivitet. Legens vurdering skal ta utgangspunkt i en funksjonsvurdering. Fra 1. juli 2004 ble retningslinjene for sykmelding endret. I henhold til endringen skal legen på sykmeldingstidspunktet foreta en spesifikk vurdering av om det er tungtveiende medisinske grunner til at personen skal være borte fra arbeid på grunn av sykdom. Gradert sykmelding skal være første alternativ. Samtidig ble det innført en aktivitetsplikt for alle sykmeldte. For å få rett til sykepenger skal vedkommende så tidlig som mulig og senest innen 8 uker prøve seg i arbeidsrelatert aktivitet unntatt når medisinske grunner klart er til hinder for dette.

Ved sykmelding utover åtte uker uten at den sykmeldte er i arbeidsrelatert aktivitet, skal legen sende en utvidet legeerklæring. Denne skal dokumentere at det er medisinske grunner som er til hinder for aktivitet. Der årsaken til manglende aktivitet ikke kommer inn under de lovbestemte unntak, skal sykepengene stoppes.

Dersom en arbeidstaker fortsatt er sykmeldt uten å være i arbeidsrettet aktivitet, skal Arbeids- og velferdsetaten senest etter 12 uker etterspørre oppfølgingsplanen som arbeidsgiver i henhold til arbeidsmiljøloven har plikt til å utarbeide i samarbeid med arbeidstaker. Dersom arbeidsgiver ikke fremlegger en slik oppfølgingsplan, kan Arbeids- og velferdsetaten ilegge en tvangsmulkt.

Oppfølgingsplanen vil kunne inngå som relevant dokumentasjon på hva som er gjort av bedriftsinterne tiltak, for eksempel om individuell tilrettelegging er forsøkt i tilstrekkelig grad, før eventuelt ekstern yrkesrettet attføring iverksettes.

Dette forløpet i sykefraværsoppfølgingen er skjematisk framstilt i boks 5.1.

Arbeidstakeren har plikt til å medvirke til avklaring og utprøving av funksjonsevne. Dersom arbeidstaker ikke viser vilje til samarbeid, kan dette medføre stopp i sykepenger.

Leger som ikke følger de nye reglene for sykmelding og dokumentasjon av arbeidsuførhet skal kunne fratas retten til å skrive legeerklæring som grunnlag for trygdeytelser. I tilknytning til endringene i retningslinjene for sykmelding i 2004 gjennomførte trygdeetaten i samarbeid med legeforeningen et fagutviklingsprogram rettet mot allmennleger.

Rikstrygdeverket har i sin evaluering av endringene i sykmeldingsreglene konkludert med at de hadde effekt på fastlegenes sykmeldingspraksis. Færre ble sykmeldt, flere ble friskmeldt tidligere og bruken av graderte sykepenger økte i tiden etter regelendringen. 92 På bakgrunn av at sykefraværet igjen viser en økning, vil Arbeids- og velferdsdirektoratet følge opp med en ny undersøkelse, bl.a. for å se hvilken effekt legers sykmeldingspraksis har på samlet fravær over tid.

Legen spiller også en sentral rolle i forbindelse med søknad om uførepensjon. Legen skal gi et faglig råd ikke bare om sammenheng mellom sykdom og arbeidsevne, men også i hvor stor grad arbeidsevnen er nedsatt og hvorvidt den er varig svekket eller ikke.

Til å understøtte behandlingen av saker som gjelder tilståelse av stønad ved sykdom og uførhet har Arbeids- og velferdsetaten egne leger som vil kunne gi etaten et faglig, medisinsk råd i det enkelte tilfelle («rådgivende leger»). Disse legene forholder seg til papirer og har sjelden eller aldri direkte kontakt med trygdesøkeren.

Terum m.fl. har i en undersøkelse påpekt at legenes vurdering i forbindelse med søknad om uførepensjon i stor grad er basert på skjønn, og at legenes moral- og verdioppfatning har betydning for utfallet av søknaden. 93

OECD har i flere rapporter pekt på fastlegens sentrale rolle ved tildeling av trygdeytelser som et problem, bl.a. at legens nære kjennskap til pasienten kan svekke vedkommendes nøytralitet. 94

Bl.a. på denne bakgrunn gjennomførte trygdeetaten i 2005 et forsøk der man brukte uavhengige leger – hhv. uavhengige legespesialister og etatens egne rådgivende leger – til å vurdere uføresøknader. Målet med forsøket var å finne ut om uavhengige leger sikrer en bedre kvalitet på de vurderingene som legges til grunn for trygdeetatens avgjørelse av om vilkårene for uføreytelse er oppfylt. Til sammen 200 uføresøknader ble gjennomgått. SINTEF-helse har evaluert forsøket. 95 Evalueringen viser at det er stor grad av overensstemmelse mellom trygdekontorenes/fylkestrygdekontorenes vurdering og vurderingene som ble foretatt av de uavhengige legene.

Legene som deltok i forsøket ble også intervjuet og stilt spørsmål om de syntes at sakene var godt nok utredet. I tillegg gjennomgikk leger ansatt ved SINTEF et utvalg saker. De uavhengige legespesialistene syntes i mindre grad at sakene var godt nok medisinsk utredet enn SINTEFs leger og de rådgivende legene. Disse legene etterlyste også større bruk av funksjonsvurderinger for å tydeliggjøre sammenhengen mellom sykdom og nedsatt arbeidsevne.

Det var imidlertid bred enighet mellom legegruppene, inkludert SINTEFs leger at det burde vært gjort et bedre arbeid med å avklare medisinske forhold tidligere i stønadsforløpet. Det ble pekt på at en del saker kunne ha vært avklart på et langt tidligere tidspunkt. SINTEFs leger konkluderte med at spesialistvurderinger ikke hører hjemme i sluttfasen av en medisinsk utredning. Vurderingen av ekstern rådgivende lege brakte ifølge SINTEF inn lite nytt. De fleste søknadene hadde allerede vært forelagt rådgivende lege som ledd i den ordinære saksbehandlingen. Den nye vurderingen fikk som regel ingen praktiske konsekvenser for uførevurderingen.

Prosjektet reiser flere problemstillinger knyttet til legens rolle som premissleverandør i forbindelse med vedtak om tildeling av helserelaterte trygdeytelser. Bl.a. om dagens retningslinjer når det gjelder hvilke krav som skal stilles til medisinsk dokumentasjon er gode nok, herunder om man i større grad bør innhente erklæringer fra uavhengige spesialister og når i prosessen slik erklæring eventuelt bør foreligge.

Det er videre et spørsmål om hvordan en best skal kunne utnytte behandlende leges kompetanse ved vurdering av funksjonsnedsettelse. I den forbindelse vil det også være behov for å se nærmere på Arbeids- og velferdsetatens bruk av egne rådgivende leger – både hvorvidt etaten selv skal ha egne legeressurser og hvilke funksjoner/oppgaver disse skal ha. Etableringen av den nye Arbeids- og velferdsetaten gir et bedre grunnlag for å kunne foreta tidlig avklaring av den enkelte stønadsmottakers funksjons- og arbeidsevne. Som ledd i den framtidige kompetanseutvikling i arbeids- og velferdsforvaltningen, er det samtidig et mål å styrke de ansattes ferdigheter og kompetanse til selv å vurdere arbeidsevne og foreta avveining mellom hvem som kan arbeide og hvem som skal få stønad.

5.4 Rehabilitering og samhandling med den kommunale helsetjenesten og helseforetakene

Rehabilitering der målet for den enkelte er arbeid handler både om helse- og sosialtjenester og om arbeidsrettede tiltak og aktiviteter. Rehabilitering forutsetter en helhetlig tilnærming hvor ulike fagprofesjoner og etater bidrar til at den enkelte skal kunne nå sine mål. Utfordringen når deltakelse i arbeidslivet er et av målene for rehabiliteringsprosessen, er å få en tidlig tverrfaglig, og ofte tverretatlig oversikt over hvilke forutsetninger som må oppfylles for å nå målet.

Spesialisthelsetjenesten og kommunenes helse- og sosialtjeneste er begge pålagt ansvar for å tilby og koordinere rehabiliteringstjenester.

Kommunehelsetjenestens oppgaver

Den kommunale helsetjenesten skal fremme folkehelsen, forebygging, diagnostisering og behandling av sykdom, medisinsk habilitering og rehabilitering. For å løse disse oppgavene er kommunen pålagt å sørge for ulike deltjenester.

Kommunen har et overordnet ansvar for å legge til rette for samarbeid og koordinering mellom legetjenesten og øvrige kommunale helse- og sosialtjenester, og mellom kommunal helsetjeneste og spesialisthelsetjenesten. Den enkelte fastlege har ansvar for planlegging og koordinering av individrettet forebyggende arbeid og medisinsk behandling overfor innbyggerne på sin liste. Det vil variere hvilken fagperson som er den rette til å koordinere en rehabiliteringsprosess. Fastlegen har plikt til å initiere at slik koordinering blir ivaretatt når legen er oppsøkt og hvor vilkårene for individuell plan er oppfylt.

Kommunene skal dekke befolkningens behov for fysioterapi ved hjelp av fysioterapeuter i kommunale stillinger eller ved å inngå driftsavtaler med privatpraktiserende fysioterapeuter. Fysioterapitjenesten består av forebyggende og kurativ behandling og rehabilitering i og utenfor institusjon. Fysioterapeuter (kommunalt ansatte eller med driftsavtale) har således en sentral rolle i rehabiliteringstiltak.

Også behandlergrupper som ikke er ansatt i den kommunale helsetjenesten eller spesialisthelsetjenesten, eller har avtaler med disse, kan ha en sentral funksjon når det gjelder habilitering/rehabilitering. Det gjelder for eksempel fysioterapeut og manuell terapeut uten driftsavtale, kiropraktor, tannlege m.fl.

Sosialtjenesteloven pålegger kommunene å yte praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse (BPA), til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, nedsatt funksjonsevne, alder eller av andre årsaker. Slike tjenester skal tildeles etter individuelle behov og kan være av stor betydning for å gjennomføre rehabiliteringsprosesser eller for at personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne delta i arbeidslivet.

Spesialisthelsetjenestens organisering og oppgaver

De regionale helseforetakene skal sørge for at personer tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon. Et spesialisert tilbud på helsesektorens område kan være nødvendige undersøkelser og utredning, trening og oppøving av funksjon og ulike individuelle ferdigheter, samt tilrettelagt opplæring som ikke faller inn under opplæringsloven. Rehabilitering hvor brukeren har arbeid som mål innebærer ofte at spesialisthelsetjenesten samarbeider med andre etater i en tverrfaglig og tverretatlig prosess. Helse- og omsorgsdepartementet har i det årlige bestillerdokumentet til de regionale helseforetakene de siste årene bedt om å prioritere habilitering og rehabilitering.

Det er opp til det regionale helseforetaket å vurdere hvordan spesialisthelse­tjenestetilbudet skal ivaretas, og sørge for at nødvendig kompetanse finnes i regionen. Rask tilgang til spesialisthelsetjenester vil kunne bidra til at folk kommer raskere i gang med attføringstiltak. Retten til fritt sykehusvalg gjelder all planlagt utredning og/eller behandling innenfor somatisk helsetjeneste og det psykiske helsevernet. Bruk av retten til fritt sykehusvalg vil dermed kunne være med på å få den enkelte raskere tilbake til arbeid.

De regionale helseforetakene er pålagt gjennom lov å iverksette tiltak for opplæring av pasienter. God opplæring er ofte en forutsetning for å mestre livet ved kronisk sykdom eller nedsatt funksjonsevne, og for å hindre forverring av helsetilstanden. Motivasjon og mestring knyttet til deltakelse i arbeidslivet kan være et element i tilbudet. De siste årene har det vært en sterk utbygging av lærings- og mestringssentre over hele landet som tilbyr kurs og samarbeider aktivt med pasientorganisasjonene.

Private institusjoner og frivillige organisasjoners rolle

Private rehabiliteringsinstitusjoner, opptreningsinstitusjoner og de spesielle helseinstitusjonene yter tjenester som kan være viktig i en rehabiliteringsprosess. Attføringssenteret i Rauland og Hernes Institutt har i flere år hatt et tilbud om funksjonsvurderinger og opptrening knyttet til deltakelse i arbeidslivet. Fra 2006 er finansieringsansvar og bestilleransvar for disse institusjonene overført til de regionale helseforetakene, som har ansvar for å inngå avtaler med aktuelle institusjoner.

Også frivillige organisasjoner og brukerorganisasjoner er viktige medspillere i rehabiliteringssektoren, både i form av likemannsarbeid og som eier/driver av gode tilbud og institusjoner. Regjeringen ønsker å samarbeide med disse organisasjonene i utviklingen av feltet.

Framtidige utfordringer i samarbeidet

Forskrift om habilitering og rehabilitering som trådte i kraft 1. juli 2001 regulerer nærmere ansvar for planlegging, samarbeid og samordning av tjenestetilbudet. Den pålegger både kommunene og de regionale helseforetakene å etablere en koordinerende enhet knyttet til rehabiliteringsvirksomheten. Generelt synes forskriften så langt å ha hatt begrenset betydning for kommunenes og spesialisthelsetjenestens planlegging og koordinering av habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten.

NAV-reformen åpner for nye samarbeids­muligheter mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helsetjenesten i forhold til felles brukergrupper. Det er et mål å styrke dette sam­arbeidet slik at disse personene tidlig får et mest mulig helhetlig rehabiliteringstilbud. Aktuelle problemstillinger i den forbindelse er hvordan en skal utnytte de samlede legeressursene til å sikre tilfredsstillende medisinsk dokumentasjon som grunnlag for tildeling av helserelaterte trygdeytelser. Andre spørsmål er hvordan en kan sikre sektorovergripende samarbeid og samordning mellom Arbeids- og velferdsetaten og helse­tjenesten i rehabilitering av felles målgrupper, gjennom felles planverk, felles kompetanseutvikling og begrepsbruk, og samarbeid om forsknings- og utviklingsarbeid. Dette omtales videre i kap 10.

5.5 Opptrappingsplanen for psykisk helse

Det er en prioritert oppgave for regjeringen å styrke tilbudet til mennesker med psykiske lidelser. Overordnede mål og tiltak er lagt fram i Opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2008). Planen skal fremme uavhengighet, selvstendighet og evnen til å mestre eget liv. Helsetjenesten skal innrettes mot dette, og må samarbeide systematisk mot andre samfunnssektorer for at målene skal nås.

Det er et viktig mål i Opptrappingsplanen å styrke tilgjengeligheten til arbeid og arbeidsmarkedstiltak for mennesker med psykiske lidelser. Bortsett fra muskel- og skjelettlidelser er psykiske lidelser de mest vanlige diagnosene blant yrkeshemmede på attføring. Erfaringer viser at personer med psykiske lidelser har behov for lengre kartleggings- og avklaringsperioder, tettere oppfølging og sterkere fokus på integrerende arbeidsrettede tiltak enn andre brukere av arbeids- og velferdsforvaltningen.

I tillegg til arbeids- og velferdsforvaltningens ordinære innsats stilles det til rådighet midler over Opptrappingsplanen for psykisk helse til arbeidsmarkedstiltak for denne gruppen. Som et ledd i gjennomføringen av Opptrappingsplanen ble det i 2004 avsatt øremerkede midler til utviklingsarbeidet «Vilje viser vei», som i første fase var et praktisk rettet metodearbeid basert på erfaringsinnhenting, utprøving og spredning. Våren 2006 ble satsingen videreført under betegnelsen «Vilje Viser Vei – satsingen på arbeid og psykisk helse i NAV». Satsingen ble organisert som et hovedprosjekt med underliggende delprosjekter som ivaretar hvert sitt innsatsområde: Nettverksbygging og kompetanseheving, Jobbmestrende oppfølging og Storbysatsing.

5.6 Rusmiddelavhengige og samordningsbehov

Mange tunge rusmiddelavhengige har, i tillegg til sitt rusproblem, andre problemer i tillegg til rusavhengigheten. I en undersøkelse fra 2004 konkluderer FAFO med at opphopning av levekårsproblemer er omfattende blant rusmiddelavhengige, og jo tyngre misbruk, desto flere levekårsproblemer. 96 Det betyr at belastninger og problemer som følger av og/eller som begrunner misbruket, øker i takt med økende misbruk. Dette innebærer til dels omfattende helseproblemer (kroniske sykdomstilstander, psykiske lidelser, infeksjoner, hepatitt, HIV, tannhelse- og ernæringsproblemer m.m) og sosiale problemer (f.eks. problemer knyttet til bolig, inntekt/utdanning, gjeld, nettverk). Dette kommer i tillegg til et ofte komplisert avhengighetsbilde og gjentatte avbrutte behandlingsforsøk.

Mange rusmiddelavhengige vil derfor ha behov for et sammensatt tjenestetilbud. Sosialtjenesten er den instansen som i henhold til sosialtjenesteloven, har ansvaret for å koordinere tjenestene til personer med rusmiddelproblemer.

Det finnes ingen samlet oversikt over antall rusmiddelavhengige i Norge. I løpet av 2006 etableres et system for ventelisteregistrering på rusområdet, samordnet med ventelisteregistrering innen øvrig spesialisthelsetjeneste. Vi vet imidlertid noe om forholdet mellom rus og andre alvorlige problemer, for eksempel at 60 prosent både av innsatte og av bostedsløse har et rusmiddelproblem.

Med rusreformen som ble iverksatt fra 1. januar 2004 ble alle de tidligere fylkeskommunale rustiltakene overført til staten ved de regionale helseforetakene. Behandling for rusmiddelmisbruk ble integrert som en del av den øvrige spesialisthelsetjenesten og definert som en helsetjeneste. Dette innebærer at rusmiddelavhengige har status som pasienter og har rettigheter på lik linje med andre pasienter, også i forbindelse med behandling for sitt misbruk. Tilbudet skal være tverrfaglig og ha både en helse- og sosialfaglig tilnærming. Rusmiddelavhengige vil dermed i større grad få tilgang til andre spesialiserte tjenester de måtte ha behov for i tillegg til behandling for misbruket. Den kommunale sosialtjenestens helhetlige ansvar for rusmiddelmisbrukere er opprettholdt etter rusreformen.

Flere rapporter før rusreformen har pekt på samhandlingsutfordringer innen tjenestene til personer med rusmiddelproblemer. 97 I en undersøkelse om behov og tjenester for rusmiddel­misbrukere, pekes det særlig på at det er svakest samarbeid mellom ulike hjelpetiltak som er av særlig betydning for rusmiddelavhengiges sosiale integrering (SINTEF Helse 2004). I følge rapporten er koordinering av samarbeid om den enkelte rusmiddelavhengige særlig svak for dem som er til poliklinisk behandling eller korttidsbehandling. Samarbeid er ikke koordinert, ansvarsgrupper er lavt prioritert og individuell plan utarbeides i begrenset grad. Rusreformen er ennå ikke evaluert, men så langt er det mye som tyder på at den gir noen nye samhandlingsutfordringer. Et nødvendig samarbeid mellom nivåene – kommunene og spesialisthelsetjenesten, som har fått rusfeltet som nytt ansvarsområde, må videreutvikles for å sikre et tverrfaglig og helhetlig godt behandlings- og rehabiliteringstilbud. Rusmiddelavhengiges sammensatte problemer og behov innebærer at samarbeid blir en forutsetning for å kunne møte, behandle og følge opp denne gruppen på en tilfredsstillende måte. Avgjørende for å oppnå slik helhet og samhandling er at ansvar for samordning og koordinering er tydelig plassert og følges opp på aktuelt nivå. Generelt er det behov for i større grad å ta i bruk individuell plan for å møte samordningsutfordringene på rusområdet.

5.7 Samhandling med utdanningssektoren

Utdanningsmyndighetene og arbeidsmarkedsmyndighetene har viktige grenseflater og overlappende målgrupper, bl.a. personer som har svak arbeidslivstilknytning og behov for utdanning og opplæring for å komme i jobb. Det er behov for bedre samarbeid mellom kommunesektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen om disse overlappende målgruppene, for eksempel ungdom som faller ut av videregående opplæring, voksne med rett til grunnopplæring, og voksne som trenger realkompetansevurdering eller utdannings- og yrkesveiledning.

Ungdom som faller ut av utdanning

Ansvaret for ungdom som velger bort/faller ut fra utdanningssystemet har skiftet mellom utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken. På 1980-tallet ble ungdomsgarantien innført, og hovedansvaret for relevant oppfølging ble lagt hos arbeidsmarkedsmyndighetene. Ungdom som ikke fikk skoleplass skulle få jobb eller arbeidsmarkedstiltak. Gjennom Reform-94 fikk fylkeskommunen ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring. Fylkeskommunene fikk også ansvaret for å ha en oppfølgingstjeneste for ungdom som var omfattet av retten til videregående opplæring, og som ikke var i opplæring eller arbeid. Elever som ikke fullfører videregående opplæring har høy risiko for arbeidsledighet. Av dem som sluttet opplever over 50 prosent å bli arbeidsledige, noe som for en del kan være starten på langvarig arbeidsledighet.

Den nye ungdomsgarantien som Regjeringen ønsker å innføre rettet mot ungdom i alderen 20-24 år, vil ha betydning for oppfølging av denne gruppen. Garantien for unge i alderen 20-24 år skal sikre at den enkelte ungdom får relevant oppfølging. Det vil variere om den enkelte vil være motivert for mer opplæring, eller er aktuell for arbeidsmarkedet. En god samarbeidsstruktur mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunesektoren er viktig for å gi den enkelte støtte og oppfølging i tråd med sluttmålet som vil være å komme i arbeid.

Voksne med behov for opplæring

En stor andel av de arbeidsledige i Norge har ikke fullført videregående opplæring. Samtidig har en del av disse en lovmessig rett til tilpasset videregående opplæring slik at de er i målgruppen for voksenopplæring og samtidig i Arbeids- og velferdsetatens målgruppe som registrerte ledige. Arbeids- og velferdsetaten kan tilby arbeidsledige med behov for opplæring for å komme i arbeid, kortvarige, yrkesrettete AMO-kurs. Disse kan dekke deler av ordinær videregående opplæring, men ikke et løp for å fullføre opplæringen. Fylkeskommunen kan tilby tilrettelagt videregående opplæring, men kan ikke tilby livsoppholdsytelser.

Det er krevende å finne et balansepunkt mellom trygd og utdanningsfinansiering, og det er vanskelig å avgjøre hvor grensen skal gå mellom de som finansierer egen utdanning gjennom lån, og de som skal få utdanningen på det offentliges bekostning. Opplæring innenfor arbeidsmarkedspolitikken skal ikke overta for eller konkurrere med ordinær opplæring. Samtidig som det er ønskelig å gi et tilbud som kan bidra til formell opplæring, er det viktig å avgrense tilbudet på en måte som gjør at man ikke fanger opp personer som kunne gjennomført opplæring med egen finansiering.

Yrkes- og utdanningsveiledning

Både fylkeskommunen og arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvar for å veilede sine brukere om utdanning og arbeidsmarked, men forskning og evaluering viser klart at tjenestene er for fragmenterte og lite brukervennlige. OECD framhever karriereveiledning som nødvendig i et moderne samfunn for at innbyggernes valgfrihet i forhold til utdanning og arbeid skal bli reell, og for å skape mobilitet på arbeidsmarkedet. For den enkelte bruker kan det være lite brukervennlig at man får informasjon om kompetanseheving et sted og informasjon om mulighetene på arbeidsmarkedet et annet sted, når målet i begge tilfeller er å komme i jobb. Det er derfor behov for tverrsektorielt samarbeid om karriereveiledning som er nøytral og brukerorientert.

Vurdering og godkjenning av realkompetanse

Både arbeidsmarkeds- og utdanningsmyndigheter benytter i stadig større grad virkemidler som skal bidra til at den enkelte blir bevisst og klarer å synliggjøre egen kompetanse for å øke sine muligheter på arbeidsmarkedet. Tidligere Aetat har de siste årene satset sterkt på avklaringstiltak, og på jobbklubber som gir opplæring i å beskrive og presentere egen kompetanse gjennom søknadsprosesser. Innen utdanningssystemet finnes det ordninger for å verdsette og dokumentere realkompetanse både i forhold til videregående opplæring og høyere utdanning. For personer med opparbeidet kunnskap og erfaring på områder som dekkes av videregående opplæring, kan en formell dokumentasjon av denne realkompetansen bidra til å synliggjøre hva personen kan. Dette kan gi vedkommende bedre grunnlag for å søke jobb og utdanning, f.eks. yrkesopplæring for å fullføre et fagbrev. En felles arbeidsgruppe mellom tidligere Utdannings- og forskningsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet tok for seg dette temaet vinteren 2005, og anbefalte å bedre prosessen rettet mot felles brukere gjennom styrket karriereveiledning og mer samordnet realkompetansevurdering, i tillegg til en anbefaling om å fremme grunnleggende ferdigheter for arbeidssøkere.

Kunnskapsdepartementet vurderer om det er mulig å utvide regelen om voksenretten til videregående opplæring (1978-regelen). Dette temaet behandles i Kunnskapsdepartementets kommende stortingsmelding om utdanning som verktøy for sosial utjevning.

Bedriftsrettet arbeid

Gjennom Kompetansereformen fikk kommuner og fylker ansvaret for å bidra til å heve kompetansen i arbeidslivet. Forskning og evalueringer viser at reformen i liten grad har nådd fram til voksne med lav kompetanse. En viktig årsak er at reformen var rettet mot utdanningstilbydere og individer, og i liten grad påvirket kompetansearbeidet i bedriftene. Voksne med lav kompetanse er mindre motiverte for tradisjonell opplæring «på skolebenken». De oppsøker i liten grad kommunen og fylkeskommunen for å få slik opplæring, men foretrekker ofte å lære i tilrettelagte opplegg på eller i nær tilknytning til arbeidsplassen. Erfaringene fra reformen, og forskning som klart dokumenterer sammenhengen mellom svak kompetanse og utstøting fra arbeidslivet, tilsier at det er behov for at både offentlige og private virksomheter investerer mer i kompetanseutvikling for dem med lavest kompetanse for å forebygge utstøting. Arbeids- og velferdsforvaltningen er i løpende kontakt med virksomheter. I forbindelsen med etableringen av Program for basiskompetanse i arbeidslivet er det opprettet et samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten og Vox om opplæring for arbeidssøkere i grunnleggende ferdigheter som lesing, skriving, regning og bruk av IKT. I den sammenheng er det aktuelt å vurdere i hvilken grad arbeids- og velferdsforvaltningen i større grad enn i dag kan bidra til å fange opp kompetansebehov blant enkeltbrukere og virksomheter, og bidra til at tilpasset opplæring i grunnleggende ferdigheter vurderes som tiltak for forvaltningens brukere.

Samlet sett er det et klart behov for å intensivere samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunesektoren om overlappende målgrupper. Det er behov for å utvikle bedre rutiner for kartlegging av den enkeltes kompetansebehov som grunnlag for videre tilbud, herunder kartlegge behovet for grunnleggende ferdigheter som lesing og skriving, styrke veiledningsarbeidet, styrke samarbeidet med sikte på å gi bedre opplærings- og utdanningstjenester for de som har behov for dette for å komme i arbeid.

5.8 Samhandling med kriminalomsorgen

Det er stor ulikhet mellom innsatte som gruppe og befolkningen for øvrig når det gjelder arbeidstilknytning, utdanningsnivå, økonomi og rusmiddelmisbruk m.v. Innsatte vil være representert i de fleste grupper som er vektlagt i meldingen som eksempelvis sosialhjelpsmottakere, langtidsledige, personer med lav utdanning. Innsatte som skal tilbake til arbeidslivet etter soning vil derfor ha behov for en rekke tjenester og tiltak som arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvaret for.

Organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen tar utgangspunkt i at en person bor i kommunen der vedkommende har rett til hjelp. Personer i institusjon eller fengsel utenfor kommunen og som ikke kan oppsøke sitt lokale NAV-kontor gir dermed spesielle utfordringer. For å ivareta innsattes behov for bistand undertegnet Arbeids- og velferdsetaten og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning i september 2006 en forpliktende samarbeidsavtale på sentralt nivå. Samarbeidet skal legge til rette for at domfelte og varetektsinnsatte skal kunne styrke sin tilknytning til arbeidsmarkedet og at den enkeltes rettigheter i forhold til at Arbeids- og velferdsetatens samlede tjenestespekter ivaretas. Den nye samarbeidsavtalen bygger på den tidligere samarbeidsavtalen mellom Aetat Arbeids­direktoratet og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.

Løslatelse til ansvarlig kommune er en sentral fase i en rehabilitering. En effektiv koordinering mellom de statlige og kommunale tjenestene i NAV-kontoret og i forhold til øvrige kommunale tjenester er viktig i denne sammenheng. Det skal derfor vurderes hvordan en kan sikre kontakt mellom bruker og ansvarlig kommune også når brukeren er i institusjon eller i fengsel.

5.9 Oppsummering

Etablering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning er et av hovedgrepene i Regjeringens arbeid med å utvikle en helhetlig arbeids- og velferdspolitikk. En reorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen er samtidig en viktig forutsetning for å oppnå en bedre og mer effektiv virkemiddelbruk i tråd med de endringer og forslag som fremmes i denne meldingen. NAV-reformen har tre hovedmål :

• flere i arbeid og aktivitet – færre på stønad

• enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov

• en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

Brukerne vil ha ett kontaktsted lokalt som sikrer tilgang til hele spekteret av arbeids- og velferdstjenester. Et felles statlig-kommunalt NAV-kontor vil dermed muliggjøre en mer helhetlig vurdering av den enkeltes behov og en mer koordinert bruk av ulike tjenester og tiltak. Organisering av statlige forvaltningsoppgaver i egne enheter for å ivareta kvalitet i oppgaveløsningen vil samtidig bidra til et klarere fokus på arbeid i det lokale NAV-kontoret, og fremme en mer effektiv ressursbruk i den samlede arbeids- og velferdsforvaltningen. NAV-reformen er i utgangspunktet en forvaltningsreform, men den dreier seg også om kompetanseutvikling i stor skala, om nye samarbeidsformer og styringsprinsipper og andre måter å jobbe på. Ved å få flere i arbeid og redusere den gjennomsnittlige varigheten i stønadsforløpene vil reformen samlet sett kunne gi store samfunnsøkonomiske gevinster. En ny arbeids- og velferdsforvaltning vil dermed kunne ha positive effekter for virkemiddelbruken både på overordnet samfunnsnivå, på virksomhetsnivå og på individnivå.

Målet om å få flere i arbeid og færre på passive stønader kan imidlertid ikke nås uten et løpende samvirke mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og det arbeidet som utføres av arbeidsgivere og arbeidstakere, partene i arbeidslivet og andre myndigheter. Det vil særlig på arbeidsmiljø-, helse-/rehabiliterings- og utdanningsfeltet være sterk sammenheng mellom Arbeids- og velferdsetatens og andre aktørers mål, ansvar og oppgaver og dermed et utstrakt behov for samarbeid og samordning.

Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten har funksjoner og oppgaver knyttet til å hindre at personer som er i arbeid blir syke og støtes ut av arbeidslivet. Begge etater forvalter lovregler på området, men har ulike hovedvirkemidler. For å sikre en mest mulig samordnet innsats for å forebygge sykefravær og utstøting har departementet etablert et prosjekt for å tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom etatene og mellom etatene og virksomhetene.

Helse- og sosialtjenesten skal samarbeide med arbeids- og velferdsforvaltningen, bl.a. i behandlings- og rehabiliteringsprosesser hvor brukeren har arbeid som mål. Et samarbeid over etatsgrensene og samordning på tvers må være tuftet på god kunnskap om hverandre, på et mest mulig omforent planverk, et felles faglig kompetansegrunnlag og gjensidig tillit til hverandres ansvar og virkemidler. Styrket kvalitet, kompetanse og kapasitet i helsetjenestens rehabiliteringsarbeid kan bidra til at flere blir i stand til å mestre deltakelse i arbeidslivet.

Legen har en nøkkelrolle som premissleverandør for Arbeids- og velferdsetatens vedtak om tildeling av trygdeytelser til enkeltpersoner. Det er viktig at de samlede legeressursene som brukes til dette formålet sikrer god medisinsk dokumentasjon og gode faglige vurderinger som grunnlag for de vedtak som fattes. Gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse og Helse- og omsorgsdepartementets forslag i 2007-budsjettet til en strategiplan for arbeid og psykisk helse, vil mennesker med psykiske lidelser få bedre muligheter til å utnytte egen arbeidsevne.

Utdanning har stor betydning for enkeltpersoners yrkesaktivitet og inntekt, og sannsynligheten for å være sysselsatt øker sterkt med økende utdanningsnivå. Utdanningssektoren har et generelt ansvar for å skaffe innbyggerne grunnleggende kompetanse for å fungere i arbeidslivet og samfunnet forøvrig, og det er innført rettigheter både for unge og voksne til både grunnskole- og videregående opplæring. Likevel er det en betydelig andel som mangler viktig kompetanse eller som ikke makter å gjennomføre en ordinær videregående opplæring. Samspillet mellom utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene kan være av vesentlig betydning når det gjelder å gjennomføre tiltak mot utsatte grupper. Å nå målgruppene i risikosonene for langvarige ledighetsperioder og varig utstøting, kan gi betydelige gevinst for både den enkelte og for samfunnet generelt. Det er derfor viktig at arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunesektoren samarbeider om tiltak som kan sikre at flest mulig får varig tilgang til arbeidslivet.

Innsatte som skal tilbake til arbeidslivet etter soning vil ofte ha behov for en rekke tjenester og tiltak som arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvaret for. Et tett samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, den enkelte kommune og Kriminalomsorgen er viktig for at domfelte og varetekstinnsatte skal sikres tilgang og rettigheter til det samlede tjenestespekter og derved styrke sin tilknytning til arbeidsmarkedet.

6 Arbeidsrettede tjenester og tiltak

6.1 Organisasjonsreformen og tiltakene

Den nye Arbeids- og velferdsetaten har overtatt ansvaret for oppgaver og forvaltning av ulike regelverk fra Aetat og trygdeetaten. Dette omfatter ansvar og oppgaver knyttet til klart atskilte arbeidsrettede tjenester, men også i noen grad overlappende ordninger rettet mot de samme eller ulike målgrupper. Til sammen utgjør dette et bredt spekter av virkemidler. Etter hvert som de lokale NAV-kontorene, hvor også sosialtjenesten i kommunene inngår, blir opprettet, vil virkemiddelapparatet og til dels målgruppene utvides til å omfatte et samlet helhetlig tilbud av arbeidsrettede tjenester og tiltak fra det offentlige.

I dette kapittelet gjennomgår vi hovedtrekk ved dagens arbeidsrettede tjenester og tiltak for å hjelpe personer som har behov for bistand for å komme inn i eller fortsatt kunne delta i arbeidslivet. Siden arbeids- og velferdsforvaltningen er operativ bare noen få steder, vil beskrivelsen ta utgangspunkt i hvordan disse tjenestene og tiltakene var forvaltet av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, noen ganger i samarbeid blant annet med helsetjenesten og utdanningssektoren. Omtalen er basert på de nevnte etatenes begreper og målgrupper der det er naturlig.

6.2 Ulike utfordringer – ulike tiltak

Arbeidsmarkedspolitikken gjennom tidligere Aetat har tradisjonelt skilt mellom ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Nærmere definisjoner finnes i boks 6.1. Innenfor disse brede gruppene har en definert avgrensede grupper med særlige behov. Formidling til jobb er det fremste målet for arbeidsmarkedspolitikken. Hvis veiledning og rådgivning i jobbsøking ikke fører fram, vurderes andre virkemidler for å styrke den enkelte arbeidssøkers muligheter på arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltakene har til hensikt å bedre arbeidssøkernes mulighet til å komme i arbeid gjennom blant annet oppfølging, kvalifisering, arbeidserfaring og bedring av arbeidsevnen. Brukerne har ulike hindringer og bistandsbehov. Dette gjør at tiltakene må være fleksible. Ved utformingen av de konkrete arbeidsmarkeds­tiltakene, særlig når det gjelder økonomiske virkemidler som for eksempel lønnstilskudd, er det samtidig viktig å sikre at de enkelte tiltakene ikke kommer i konflikt med reglene om offentlig støtte. Se boks 6.2 om dette.

Arbeidsrettede tiltak kan også ha andre målgrupper og formål. Tiltak kan være rettet inn mot å motvirke utstøting fra arbeidslivet og til å hjelpe personer som har hatt lengre fravær av ulike årsaker, for eksempel sykdom, omsorgsbyrde eller fengselsopphold, tilbake til arbeidslivet.

Sosialtjenesten skal fremme økonomisk og sosial trygghet, forebygge sosiale problemer og forbedre levekårene til vanskeligstilte. Sosialtjenesten disponerer en rekke virkemidler og hjelpetiltak som kan bidra til at den enkelte kommer over i en bedre livssituasjon. Sosialtjenesten har anledning til å stille vilkår knyttet til økonomisk stønad til livsopphold. Vilkårene kan blant annet omfatte deltakelse på arbeidsrettede tiltak.

Målgruppene har tidligere vært fulgt opp av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, bl.a. avhengig av hvilken livsoppholdsytelse de hadde krav på. Alle de tre etatene har hatt ansvar for brukere som faller utenfor arbeidsmarkedet av ulike årsaker. En del har vært felles brukere. Grenseflater, ansvarsdeling og spesialisering mellom disse, har gjort det nødvendig med omfattende samarbeid. I tillegg har det vært et utstrakt samarbeid med andre aktører for å kunne gi brukerne et tilbud tilpasset den enkeltes behov og situasjon, blant annet med helsetjenesten og utdanningssektoren.

Arbeidsgivere har en sentral rolle i arbeidet med å innfri de politiske målene for arbeids- og velferdspolitikken. Arbeidsgivere er derfor viktige samarbeidsaktører og brukere av tjenestene fra arbeids- og velferdsforvaltningen.

I løpet av de siste årene er det skjedd en dreining i tiltaksinnsatsen i retning av å legge større vekt på yrkeshemmede og grupper med spesielle hindringer for å komme i arbeid, som langtidsledige, ungdom og innvandrere. Gjennom fattigdomssatsingen er sosialhjelpsmottakere blitt en prioritert gruppe for arbeidsmarkedspolitikken. Det har også vært satset på spesielle målgrupper gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse og økning i antall personer på varig tilrettelagt arbeid.

Mange domfelte og varetektsinnsatte har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Et flertall av de innsatte er uten arbeid ved innsettelsen. Muligheten for at de skal få og beholde arbeid, begrenses ofte av rusmiddelmisbruk, liten yrkeserfaring og mangelfull utdanning. Selv når arbeidsmarkedet er stramt vil mange være avhengig av bistand for å komme i arbeid etter løslatelsen. En samarbeids­avtale mellom Kriminalomsorgen og Arbeids- og velferdsetaten har som hensikt å legge til rette for at domfeltes og varetektsinnsattes rettigheter i forhold til Arbeids- og velferdsetatens tjenester ivaretas. Arbeids- og velferdsetaten skal sørge for at det finnes en kontaktperson for hvert fengsel og friomsorgsenhet. Kriminalomsorgen skal på sin side legge forholdene praktisk til rette slik at domfelte og varetektsinnsatte kan få kontakt med Arbeids- og velferdsetaten og så langt som mulig gjøre seg nytte av Arbeids- og velferdsetatens tjenester.

6.3 Sentrale elementer i arbeidssøkerprosessen

Arbeids- og velferdsetaten møter i stor grad både ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere med felles virkemidler basert på felles tiltaksforskrift, felles arbeidsmetodikk basert på individuell tilnærming og i prinsippet en felles, trinnvis strategi som vist i figur 6.1. Dette er i tråd med OECDs anbefalinger om at arbeidsmarkedspolitikken for yrkeshemmede bør nærme seg utformingen av arbeidsmarkedspolitikken for ordinært ledige. En første avklaring av arbeidssøkeren skjer ved registrering. Det gis i form av en formell serviceerklæring for ordinære arbeidssøkere og vedtak om attføring for yrkeshemmede.

Informasjon, rådgivning og tett oppfølging av den enkelte arbeidssøker spiller en viktig rolle i dagens arbeidsmarkedspolitikk, og det er fokus på å sikre at arbeidssøkerne er aktive jobbsøkere. Første trinn består av jobbsøking på egen hånd basert på selvbetjeningsløsninger. Hvis dette ikke fører fram, gis formidlings- og rekrutteringsbistand herunder veiledning i jobbsøking i neste trinn. Oppfølgingen av arbeidssøkerne kan for eksempel være opplæring i jobbsøking innenfor rammen av jobbklubb eller særlig tilrettelagte tilbud. Tredje trinn inneholder tilbud om arbeidsmarkedstiltak knyttet til kvalifisering og arbeidstrening. Overgang til jobb er målet i hele prosessen.

En slik strategi skal bidra til effektiv ressursbruk i arbeidet med å bedre tilpasningen mellom arbeidssøkere og ledige jobber. Arbeidssøkerprosessen er felles for alle arbeidssøkere. Likevel vil både behovet for bistand og saksbehandlingen vanligvis være annerledes for yrkeshemmede enn for ordinære arbeidssøkere. De fleste av de yrkeshemmede har behov for spesielt tilrettelagte tiltak, ofte også for lengre tiltaksløp, eventuelt en kjede av flere tiltak. Yrkeshemmede med rettigheter etter folketrygdloven får tiltakene godkjent gjennom enkeltvedtak.

Attføringsforløpene kan deles inn i faser:

• Søkefasen – saksbehandlingstid for yrkeshemmede som søker yrkesrettet attføring (vedtak etter § 11-5).

• Kartleggingsfasen – saksbehandlingstid for yrkeshemmede fra vedtak om yrkesrettet attføring (§ 11-5) til vedtak om handlingsplan (§ 11-6).

• Ventefasen – tid fra vedtak om handlingsplan (§ 11-6) til start på første tiltak.

• Tiltaksfasen – varighet av deltakelse i aktive tiltak.

• Tid mellom tiltak som følge av tiltakskjeding/avbrudd i tiltaksdeltakelse.

• Tid som registrert ordinær arbeidssøker etter avsluttet attføring.

Varigheten i de ulike fasene vil ha store individuelle variasjoner, avhengig av blant annet den enkeltes bistandsbehov og muligheter, egnede tilbud og NAV-kontorets og samarbeidende instansers saksbehandling.

6.3.1 Formidlings- og rekrutteringsbistand

Med arbeidsformidling menes at

1. en arbeidssøker får informasjon eller bistand knyttet til å komme i kontakt med en aktuell arbeidsgiver, og med bakgrunn i denne informasjonen eller bistanden oppnår ansettelse hos en arbeidsgiver, eller

2. en arbeidsgiver får informasjon eller bistand knyttet til å komme i kontakt med en aktuell arbeidssøker, og med bakgrunn i denne informasjonen eller bistanden ansetter vedkommende og dermed får dekket et rekrutteringsbehov.

Informasjon om ledige stillinger

Formidlingsrettet bistand bygger på kjennskap til arbeidsmarkedet, nettverk og gode relasjoner til arbeidsgivere. Formidlingen av arbeidssøkere skal bidra til å dekke bedriftens behov for kompetanse og arbeidskraft. Mulighetene til formidling avhenger av systematisk og utstrakt kontakt mellom arbeids- og velferdskontoret og bedrifter, slik at man til enhver tid har god oversikt over aktuelle jobbmuligheter.

Formidling kan rette seg mot ulike deler av arbeidsmarkedet hvor det er ulik grad av konkurranse mellom arbeidssøkere:

• Utlyste stillinger, som er utlyst i media eller gjennom Arbeids- og velferdsetatens selvregistreringssystem for ledige stillinger.

• Stillinger innmeldt til etaten lokalt, der formidler får i oppgave å tilvise et begrenset antall søkere til den aktuelle stillingen.

• Vikarstillinger .

• Ikke utlyste stillinger der rekruttering foregår via egen bekjentskapskrets eller ved at arbeidssøkere tar kontakt med arbeidsgivere. Dette omfatter også stillinger som gjøres kjent bare på bedriftens hjemmeside.

Anslagsvis 40 prosent av alle ansettelser skjer i utlyste stillinger. 98 Det er et mål for etaten å bistå arbeidssøkere med formidlingsbistand utover de stillingene som lyses ut. Det er derfor viktig at arbeidssøkere får informasjon om ulike søkemetoder og selv kan finne fram til ledige stillinger som ikke er utlyst offentlig. Systematisk kontakt og oppfølging av bedrifter er også aktuelle virkemidler, både med hensyn til å utvikle et relevant formidlingstilbud til arbeidssøkere, samt sørge for å yte rekrutteringsbistand til arbeidsgivere.

Rekrutteringsbistand til bedrifter

Arbeids- og velferdskontoret tilbyr rekrutteringsbistand til arbeidsgivere. Rekrutteringsbistand kan også gis til arbeidsgivere som har behov for å rekruttere et større antall medarbeidere i forbindelse med nyetablering av virksomheter, prosjekter eller sesongarbeid.

Arbeids- og velferdskontorets rekrutteringsbistand til arbeidsgivere er samtidig en viktig inngangsport til arbeidsmarkedet for arbeidssøkere, herunder arbeidssøkere fra de prioriterte målgruppene som har små muligheter til å nå fram i konkurransen om offentlig utlyste stillinger hvor det er mange søkere.

Virksomheter med rekrutteringsbehov kan annonsere ledige stillinger på etatens nettside slik at aktuelle arbeidssøkere får informasjon om stillingene. Arbeidsgivere kan også selv søke etter arbeidskraft i etatens CV-base på Internett som omfatter alle registrert ledige.

Jobbsøking med bistand

Der arbeidssøkeren ikke lykkes i å skaffe seg arbeid med formidlings- og rekrutteringsbistand fra etaten kan det være behov for ytterligere bistand for jobbsøking. En slik bistand vil kunne inneholde kartlegging av arbeidssøkerens formal- og realkompetanse, bistå arbeidssøkere i søkeprosessen, eller gå mer aktivt inn for å finne en egnet arbeidsplass med sikte på utprøving gjennom arbeidspraksis. Oppfølgingen kan også omfatte bistand med å finne praktiske løsninger på arbeidsplassen slik at man greier å beholde jobben når man først er ansatt.

Veiledningstjenestene skal bidra til avklaringer av brukerens behov og ønsker, avdekke eventuelle hindre for at søkeren skal kunne komme i arbeid, samt klargjøre rammer og muligheter som ligger i arbeidsmarkedet. For å sikre god kvalitet på rådgivningen til brukerne er det utviklet veiledningsmetoder som både skal ivareta søkerens individuelle behov og sikre en aktiv brukermedvirkning. Veiledningen kan omfatte spesifikke områder som yrkes- og utdanningsveiledning eller avklaring av interesser, arbeidsønsker, evner og ferdigheter. Kompetansekartleggingen vil senere, for de som ikke kommer i jobb, danne grunnlag for vurderinger av den enkeltes kvalifiseringsbehov.

Det kan også gis mobilitetsfremmende stønad til arbeidssøkere i forbindelse med reise til jobbintervju og ved flytting til nytt arbeidssted.

6.3.2 Kvalifisering, arbeidstrening og handlingsplaner

For brukere med mer omfattende bistandsbehov kan det være aktuelt med kvalifiseringstiltak eller arbeidstrening. Arbeidspsykolog eller tjenester fra eksterne samarbeidspartnere, som for eksempel det kommunale tjenesteapparatet eller medisinske spesialister, kan også trekkes inn.

Når avklaring av bistandsbehov er gjennomført, vil det i de fleste tilfeller vedtaksfestes hva som skal skje videre. Vedtak innebærer trygghet og forutsigbarhet for brukeren både økonomisk og i forhold til krav om aktivitet og deltakelse i tiltak. I dag vedtaksfestes dette blant annet gjennom beslutninger etter folketrygdloven § 11-5 og § 11-6 (yrkesrettet attføring), § 10-5 (rehabilitering), § 12-9 tidsbegrenset uførestønad og ved en individuell serviceerklæring etter arbeidsmarkeds­loven § 11.

I dette arbeidet bruker etaten ulike planer, som oftest har de samme grunntrekkene: Planen skal fastslå et mål, beskrive virkemidler som fører til målet, beskrive finansiering underveis, beskrive ansvarsdeling og begrunne hvorfor de aktuelle mål og virkemidler er valgt. Planen skal også beskrive den videre samhandlingen mellom bruker og arbeids- og velferds­forvaltningen. For yrkeshemmede danner handlingsplanen grunnlag for arbeids- og velferds­forvaltningens vedtak om rett til yrkesrettet attføring etter folketrygdloven kap.11. Boks 6.3 beskriver hvordan planer er blitt definert i ulike situasjoner.

Planen må hele tiden relateres til de rammer som settes av lov og regelverk og den skjønnsutøvelse som er tillagt arbeids- og velferdsforvaltningen. Brukeren må derfor gjøres kjent med disse under utarbeidelsen av planen. Dette skal bidra til at planen blir konkret og realistisk. Det vil senere lette godkjenningen av handlingsplanen og oppfølgingen av denne med tilbud om tjenester og eventuelle forvaltningsvedtak.

6.4 Nærmere om tiltak for ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede

Tiltak for ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede skal bidra til å øke sannsynligheten for at de kommer tilbake i arbeid. Tiltakene skal også bidra til å redusere perioden ledige stillinger står ubesatt. Arbeidsmarkedstjenestene styres gjennom en kombinasjon av forskrifter med utfyllende retningslinjer, og ved gitte budsjettrammer supplert med prioriteringssignaler, mål- og resultatstyring og lokalt skjønn. Det er adgang for arbeids- og velferdskontoret til å foreta omdisponeringer mellom ulike typer arbeidsmarkedstiltak for å gi tiltakene retning og innhold som passer til lokale forhold.

Arbeidsrettede tiltak kan påvirke den enkeltes arbeidsmuligheter og tilbudet av arbeidskraft på flere måter:

1. Tiltaket kan gi deltakerne kvalifikasjoner det er behov for i arbeidslivet. Det kan dreie seg om kompetanse som kan brukes direkte i et arbeid, eller kompetanse til å komme seg videre i det ordinære utdanningssystemet. Andre tiltak kan gi mer grunnleggende forberedelse til arbeidslivet i form av opplæring i norsk språk og kulturbakgrunn, eller arbeidstrening.

2. Tiltaket kan bidra til at arbeidssøker styrker sin stilling på arbeidsmarkedet.

3. Tilbudet om tiltak kan motivere en arbeidsledig person til å søke mer aktivt etter ny jobb.

4. Tiltaket kan bidra til å hindre at en person faller permanent ut av arbeidslivet fordi passivitet i en sykdomsperiode har ført til tap av sosial eller faglig kompetanse.

5. Tiltaket kan bidra til at personer med yrkeshindre eller nedsatt arbeidskapasitet kommer inn i jobber der yrkeshinderet ikke gjør seg gjeldende i så stor grad, eller til å minske arbeidsgivers usikkerhet i forbindelse med ansettelse av en arbeidssøker med usikker arbeidsevne.

6.4.1 Hovedgrupper av arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltakene er regulert i forskrift. Målgruppene for de ulike tiltakene er vidt definert. Enkelte tiltak er imidlertid forbeholdt yrkeshemmede. Dette har sammenheng med at det har vært vurdert at de ofte har behov for mer omfattende bistand.

Avklaring er forbeholdt yrkeshemmede og innebærer motivasjon, veiledning, systematisk kartlegging og utprøving av den enkeltes arbeidsevne for å få klarlagt eventuelle behov for kvalifisering eller andre tiltak som kan bidra til at tiltaksdeltaker får arbeid. Avklaring tilbys når behovet for arbeidsmarkedstiltak er uklart. Perioden med avklaring kan maksimalt vare i 12 uker. Deltakerne mottar folketrygdytelser eller en skattefri individstønad.

Lønnstilskudd er et formidlingstiltak som skal bidra til at utsatte grupper arbeidssøkere ansettes på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Det gis et tidsbegrenset lønnstilskudd til arbeidsgivere med sikte på et varig arbeidsforhold. Tiltaksdeltakerne skal utføre ordinære oppgaver og motta lønn. Ordinært lønnstilskudd kan maksimalt utgjøre 50 prosent av lønnen i inntil 12 måneder. Lønnstilskudd for yrkeshemmede med variabel og redusert yteevne kan maksimalt utgjøre 60 prosent av lønnen i inntil 36 måneder. Periode og prosentsats skal tilpasses deltakerens individuelle behov ut i fra mulighetene på arbeidsmarkedet.

Arbeidspraksis skal gi tilrettelagt arbeidstrening med oppfølging. Tiltaket kan arrangeres i ordinær eller i skjermet virksomhet. Arbeidspraksis i ordinær virksomhet kan tilbys yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere. Arbeidspraksis i skjermet virksomhet kan bare tilbys yrkeshemmede. Arbeidspraksis i ordinær virksomhet kan vare i inntil ti måneder for ordinære arbeidssøkere og inntil tre år for yrkeshemmede. Arbeidspraksis i skjermet virksomhet kan vare i inntil ti måneder, med mulighet for forlengelse i ytterligere ti måneder. Tiltaksdeltakere i arbeidspraksis mottar folketrygdytelser eller skattefri individstønad.

Opplæring skal bidra til å kvalifisere yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere til ledige jobber og hindre utstøting av arbeidstakere som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Opplæring gis som arbeidsmarkedskurs (AMO). Yrkeshemmede over 26 år kan i tillegg tilbys ordinær utdanning som ledd i yrkesrettet attføring. Arbeidstakere i en usikker sysselsettingssituasjon, som har behov for kvalifisering, kan også tilbys arbeidsmarkedskurs. Arbeidsmarkedskurs kan vare inntil ti måneder. Ordinær utdanning som ledd i yrkesrettet attføring kan vare inntil tre år. Deltakere i opplæring mottar folketrygdytelser eller skattefri individstønad.

Midlertidige sysselsettingstiltak skal gi arbeidserfaring til personer som står i fare for å bli varig utestengt fra arbeidslivet, eller som har problemer med å etablere seg på arbeidsmarkedet. Målgruppene er langtidsledige og yrkeshemmede. Tiltaket kan vare inntil ett år for langtidsledige og inntil to år for yrkeshemmede. Vikarplass skal gi arbeidsledige arbeidserfaring, samtidig som ansatte får permisjon for å ta etter- og videreutdanning som bidrar til å heve kompetansen på arbeidsplassen. Vikarplass kan vare inntil ett år. Tiltaksdeltakeren er ansatt og mottar ordinær lønn, mens tiltaksarrangør mottar et fast tilskudd.

Arbeid med bistand skal gi hensiktsmessig og nødvendig bistand med sikte på integrering av yrkeshemmede i ordinært arbeidsliv. Tiltaket er forbeholdt yrkeshemmede. Det kan bestå av kartlegging, bistand til å finne egnet arbeidsplass, tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen, opplæring i arbeidsrelaterte og sosiale ferdigheter samt råd og veiledning til arbeidsgiver/tiltaksarrangør. Tiltaket har en maksimal varighet på tre år. Deltaker mottar lønn, folketrygdytelser eller skattefri individstønad. Tiltaksarrangør mottar tilskudd etter en fast sats til dekning av lønn for en tilrettelegger og driftsutgifter knyttet til tjenesten.

Arbeidsmarkedsbedriftene og arbeidssamvirkebedriftene (vekstbedriftene) er de sentrale tiltaksarrangørene innenfor attføringsområdet.

Arbeidsmarkedsbedriftenes hovedtilbud er avklaring og utprøving av arbeidsevne, kvalifisering og arbeidstrening, og tiltaksplasser for tids­ubestemt tilrettelagt arbeid. Tiltak i arbeidsmarkedsbedrift er forbeholdt yrkeshemmede og skal gi disse høyere reell og formell kompetanse gjennom tilrettelagt opplæring og arbeidstrening. Målet er formidling til ordinært arbeid eller egenfinansiert utdanning. Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift kan vare i inntil to år, med mulighet for forlenging ved opplæring til fagbrev. Tilrettelagt arbeid har ikke tidsbegrensning. Innenfor disse rammene skal varigheten på tiltaket likevel tilpasses deltakerens individuelle behov i forhold til mulighetene på arbeidsmarkedet.

Arbeidssamvirkebedriftenes hovedtiltak er varig tilrettelagt arbeid . Varig tilrettelagt arbeid tilbyr personer arbeid i en skjermet virksomhet med arbeidsoppgaver tilpasset den enkeltes yteevne. Tiltaket kan også tilbys som enkeltplasser i ordinære virksomheter. Målgruppen er personer som har eller i nær framtid ventes å få innvilget uførepensjon, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging.

Arbeidsmarkedsbedriftene og arbeidssamvirkebedriftene kan også organisere tiltak som arbeid med bistand og arbeidspraksis i skjermet virksomhet.

Bedriftsintern opplæring skal bidra til å 1) motvirke utstøting fra arbeidslivet ved større omstillinger, 2) opprettholde og styrke kompetansen til ansatte i bedrifter som har omstillings- eller strukturproblemer som er av særlig alvorlig karakter for arbeidsmarkedet, eller 3) rekruttere til ledige stillinger som det er vanskelig å besette. Målgruppe er bedriftens egne ansatte, eller registrerte arbeidssøkere/vanskeligstilte arbeidstakere. Deltakerne er ansatt og mottar lønn. Det gis et opplæringstilskudd til bedriften som en andel av kostnader knyttet til opplæringen og tilskudd til lønnsutgifter til deltakerne. Maksimal varighet på opplæringstilskuddet er 13 uker.

Tilskudd til jobbskapingsprosjekter skal bidra til etablering av egen virksomhet og bedre sysselsettingsmuligheter for arbeidsledige og yrkeshemmede. Prosjektene skal gi råd, veiledning og opplæring. Prosjekter som særlig retter seg mot ungdom i alderen 20-24 år skal prioriteres ved tildeling av midler. Ordningen gir ikke støtte til investeringer ved etablering eller til livsoppholdsytelser til deltakerne.

6.4.2 Tiltakssammensetning for ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede

Arbeids- og velferdsforvaltningen tilbyr selv en rekke tiltak, men kjøper også kvalifiserings- og avklaringstjenester. Tallet på tiltaksplasser for ordinære arbeidssøkere varierer blant annet med ledighetsnivået og sammensetningen av de arbeidsledige. Nivået på de rammefinansierte tiltakene for yrkeshemmede er i mindre grad konjunkturavhengig. Mens tiltaksnivået for ordinære arbeidssøkere har vært redusert betydelig siden lavkonjunkturen i begynnelsen av 1990-tallet, har antallet yrkeshemmede på tiltak økt kraftig de senere år.

Tabell 6.1 viser at ulike former for opplæring og arbeidspraksis er det mest vanlige for ordinære arbeidssøkere. Lønnstilskudd er noe brukt, men i mindre utstrekning. Tilbud om tiltak for ordinære arbeidssøkere gis først etter en viss søkeperiode, og da ofte som en oppfølging for å sikre at de faktisk er aktive arbeidssøkere.

Tabell 6.2 viser at ulike former for opplæring er en dominerende tiltaksform for yrkeshemmede. Rammene for slike tiltak er nærmere omtalt i avsnitt 6.7. Arbeidsmarkeds­tiltak for personer under yrkesrettet attføring skjer i stor grad innenfor rammen av ulike skjermede virksomheter, dvs. virksomheter som er etablert med det formål å tilby avklaring, arbeidstrening eller kvalifisering av yrkeshemmede og som er eid av kommunale, fylkes­kommunale eller ideelle organisasjoner. Lønnstilskudd for yrkeshemmede er lite brukt. OECD tar i et utkast til rapport om sykefravær og uførepensjonering til orde for at det bør overveies å benytte flere tiltaksmidler innenfor ordinært arbeidsliv. 99

6.5 Virkemidler for å forebygge varig avhengighet av stønad

De helserelaterte livsoppholdsytelsene har sykdom, skade eller lyte som inngangsvilkår. I praksis har det vært en tett kobling mellom de ulike livsoppholdsytelsene og hvilke tiltak som brukes. Med innføringen av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv, er det åpnet for å bruke enkelte virkemidler forebyggende, slik at også personer som står i fare for å bli sykmeldt kan omfattes av disse.

Arbeidsgiver har hovedansvaret for oppfølging av egne arbeidstakere, jf. arbeidsmiljøloven og omtalen i kapittel 14. Arbeidsgiver og arbeidstaker skal i dialog finne fram til egnede tiltak. Det offentlig skal støtte og bidra til at arbeidsgiver tar sitt ansvar, men skal ikke overta eller svekke dette ansvaret. Den støtten det offentlige kan gi, er kompetanseoverføring, veiledning og rådgivning, samt økonomiske virkemidler knyttet til enkeltindivider.

Nedenfor er noen slike arbeidsrettede, forebyggende tiltak omtalt.

Arbeidsrettede tiltak overfor rehabiliteringspengemottakere og sykmeldte. Det har i flere sammenhenger vært påpekt at det er behov for tverrfaglige og arbeidsrettede tjenester som er spesielt utformet for å bidra til at syke kommer tilbake til arbeid. Det er store regionale forskjeller når det gjelder kapasitet, faglig kompetanse og behandlings­tilbud på opptreningsinstitusjonene. Det er også store variasjoner mellom de ulike institusjonene. Noen få av institusjonene, slik som Attføringssenteret i Rauland, tilbyr i dag denne typen tjenester. Det vil imidlertid i de fleste tilfeller være tilstrekkelig med en enklere form for tverrfaglig funksjonsvurdering som ikke forutsetter opphold på institusjon.

Alle mottakere av rehabiliteringspenger skal ha en oppfølgingsplan. Arbeids- og velferdsetatens kvalitetssikringsarbeid har vist at oppfølgingsplaner i mange tilfeller mangler, og at de i de sakene de eksisterer, ofte er mangelfulle. Fra 1. januar 2006 ble oppfølgingsplaner for mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad lovhjemlet.

Aktiv og gradert sykmelding gir den sykmeldte mulighet til å opprettholde kontakten med arbeidsplassen og prøve ut egen arbeidsevne og samtidig motta sykepenger eller rehabiliteringspenger.

Arbeidsforsøk med mottak av uføreytelse er rettet mot uførepensjonister som ønsker å komme tilbake til arbeid. De kan beholde uførepensjonen i forbindelse med arbeidstrening, hospitering eller arbeidsforsøk i ordinært arbeidsliv. Dette er en fleksibel ordning som gir både uførepensjonisten og arbeidsgiver muligheter for individuelle løsninger i forhold til utprøving, tilrettelegging og justeringer. Det er ingen tidsbegrensninger på ordningen.

I 2002 ble det iverksatt et samarbeid mellom Aetat og trygdeetaten om reaktivisering av uførepensjonister. Det viktigste innsatsområdet i dette arbeidet er samtaler med uførepensjonister der muligheter, motivasjon og informasjon står sentralt. Uførepensjonister som forsøker seg i arbeid har hvilende pensjonsrett, gunstig avkorting av uførepensjonen mot arbeidsinntekten og arbeidsgivere som ansetter uførepensjonister kan få lønnstilskudd i inntil tre år.

For å styrke innsatsen med å få flere uførepensjonister tilbake til arbeid ble det i 2005 etablert en forsøksordning med bruk av uførepensjon som lønnstilskudd. Gjennom dette tiltaket søker man å senke arbeidsgiveres terskel for å prøve ut en uføretrygdet i arbeid, samtidig som den uføretrygdede får testet ut sin arbeidsevne. Målgruppen for ordningen er uføre­pensjonister som har fått innvilget uførepensjon før 1. januar 2004. Deltakeren skal som hovedregel ha fast ansettelse og få ordinær lønn fra arbeidsgiver. Arbeidsgiver mottar deltakers uførepensjon som lønnstilskudd, begrenset oppad til 90 prosent av lønnen, i inntil tre år.

Tilskudd til arbeidsgiver i forbindelse med konkrete tiltak er forbeholdt IA-virksomheter. Tilretteleggingstilskuddet kan gis som en kompensasjon for virksomhetens merutgifter eller merinnsats i forbindelse med tilrettelegging av arbeidet, opplæring, utprøving, arbeidstrening og i visse tilfeller til transport til og fra arbeidsplassen. Det kan også brukes til merutgifter til vikar eller ekstrahjelp for å forebygge sykefravær, eller ved siden av gradert sykmelding. Det ytes ikke til kjøp av tjenester eller behandling.

Bedriftshelsetjenester som arbeider med IA-virksomheter kan få honorar fra Arbeids- og velferdsetaten når de bidrar til at arbeidstakere kan unngå sykmelding, eller hvis sykmeldte eller personer med redusert arbeidsevne tilbakeføres til arbeid. Det kan utbetales honorar ved behov for tiltak av fysisk, ergonomisk, organisatorisk eller psykososial art.

Folketrygden kan dekke honorar til fysioterapeut eller ergoterapeut som foretar arbeidsplassbesøk og vurderer mulige tilretteleggingstiltak som kan føre til at sykmelding kan unngås eller arbeidet kan gjenopptas helt eller delvis.

Hjelpemiddeltildeling kan bidra til at flere personer med redusert funksjonsevne kan gis mulighet til å arbeide. Arbeidsgiver har ansvar for tilrettelegging etter arbeidsmiljøloven §§ 4-4 og 4-6. Dette innebærer at arbeidsgiver har hovedansvar for å legge arbeidsforholdene til rette for sine ansatte og arbeidsgiver har et utvidet ansvar for arbeidstakere med redusert funksjonsevne. Utgifter til nødvendige hjelpemidler ut over arbeidsgiveres ansvar dekkes av folketrygden. Hjelpemiddelsentralene skaffer og låner ut hjelpemidler eller de utbetaler tilskudd/lån til anskaffelse.

Gjennom ordningen «Garanti for oppfølging» kan den funksjonshemmede arbeidssøkeren fremvise dokumentasjon til arbeidsgiver om at praktiske utfordringer forbundet med tilrettelegging av arbeidsplass for personer med funksjonsnedsettelse raskt skal føre til bistand fra lokale ansvarspersoner eller hjelpemiddelsentralen. Det forutsettes et samarbeid mellom bruker og hjelpemiddelsentralen i utforming av innholdet i garantibeviset. Garantibeviset «Garanti for oppfølging» er et dokument som kan legges ved jobbsøknaden. I dokumentet oppgis en kontaktperson på hjelpemiddelsentralen foruten at aktuelle tiltak skisseres når dette er hensiktsmessig.

Assistanse på arbeidsplassen skal medvirke til at arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne skal kunne fortsette i ordinært arbeid. Arbeidstakere med sterk fysisk funksjonshemming kan få tilskudd til bistand av funksjonsassistent for å sikre at funksjonshemmede kan utøve sine arbeidsoppgaver. Lese- og sekretærhjelp kan gis i den utstrekning det er nødvendig for at blinde eller svaksynte skal kunne skaffe seg eller beholde høvelig arbeid. Ordningen omfatter arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og frilansere. Tolk på arbeidsplassen er en ordning hvor hørselshemmede og døvblinde kan kollektivisere sin individuelle rettighet til tolk og tolk-ledsager og overføre rettigheten til sin arbeidsgiver mot at arbeidsgiver ansetter tolker med refusjon fra trygdeetaten. Ordningen skal fra 1. januar 2007 endres slik at tolkene ansettes i Hjelpemiddelsentralene.

Transportstøtte kan gis på ulike grunnlag. Personer som er avhengig av å benytte særskilt transportmiddel som drosje – for eksempel til og fra arbeid – på grunn av en funksjonsnedsettelse, kan ha rett til grunnstønad til transport etter folketrygdloven § 6-3. Grunnstønaden ytes etter 6 ulike satser, og det er omfanget av ekstrautgiftene som bestemmer hvilken sats som tilstås. Et forsøksprosjekt som gjelder fram til 31. desember 2006 er rettet mot personer som på grunn av funksjonshemming med en varighet på minst ett år ikke kan benytte offentlige kommunikasjonsmidler. Disse kan få transport til/fra arbeid/skole mot en egenandel som tilsvarer kostnaden ved bruk av alternativ offentlig kommunikasjon. Som alternativ til sykepenger eller rehabiliteringspenger kan det gis reisetilskudd til dekning av nødvendige ekstra transportutgifter til og fra arbeidsstedet. Dette er aktuelt i de tilfeller der arbeidstaker, til tross for helseplager, kan utføre arbeidet sitt. Det er ingen begrensninger når det gjelder type sykdom eller skade. For blant annet å kunne reise til og fra arbeidssted kan det innvilges stønad til anskaffelse av bil til personer som har varige forflytningsvansker. For å ha rett til denne stønaden må en ha en varig funksjonshemming som medfører at en ikke kan benytte offentlige transportmidler, eller at bruk av offentlige transportmidler fører til urimelige belastninger. 

6.6 Arbeidsrettede tiltak og tjenester som kommunene tilbyr

Kommunene er gjennom lov om sosiale tjenester pålagt både generelle oppgaver og visse individrettede tjenester og ytelser. Sosialtjenesten har som hovedmål å fremme økonomisk og sosial trygghet, forebygge sosiale problemer og bedre levekårene til vanskeligstilte. Sosialtjenesten skal arbeide for å gjøre den enkelte så langt som mulig i stand til å forsørge seg selv. Det er ofte nødvendig med et sett av virkemidler og hjelpetiltak for at den enkelte skal kunne komme over i en bedre livssituasjon.

Det følger av arbeids- og velferdsforvaltningsloven, som trådte i kraft 1. juli 2006, at kommunene som et minimum skal legge sine oppgaver etter sosialtjenestelovens kapittel 5 til NAV-kontorene. Statsetaten og kommunene kan avtale at også andre kommunale tjenester kan legges til kontorene.

Sosialtjenesten finansieres i all hovedsak gjennom kommunenes frie inntekt (rammetilskudd og skatteinntekter). Staten styrer sosialtjenesten gjennom lovbaserte, økonomiske og pedagogiske virkemidler samt krav til rapportering.

Råd, veiledning, sosial støtte

Sosialtjenesten skal gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. De som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp. Kommunene er pålagt å etablere bestemte sosiale tjenester, herunder praktisk bistand og opplæring, avlastningstiltak og støttekontakt.

Økonomisk stønad til livsopphold

Sosialtjenesten skal sørge for økonomisk stønad til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold, jf. nærmere omtale i kapittel 7. Sosialtjenesten har anledning til å sette vilkår for tildeling av økonomisk stønad til livsopphold (sosialtjenestelovens § 5-3). Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket, og ikke urimelig begrense stønadsmottakerens handle- eller valgfrihet, eller være i strid med andre bestemmelser i loven. Bruk av vilkår må ses i sammenheng med formålet om hjelp til selvhjelp i den forstand at bruk av vilkår bør bidra til å gjøre stønadsmottakere i stand til å sørge for sitt livsopphold på en annen måte.

Tiltak for rusmiddelmisbrukere

Sosialtjenestelovens kapittel 6 pålegger kommunen et særlig ansvar for tiltak overfor rusmiddelmisbrukere:

• Gjennom råd, veiledning og hjelpetiltak, jf. §§ 4-1 og 4-2, skal sosialtjenesten hjelpe den enkelte til å komme bort fra misbruk av alkohol og andre rusmidler. På tilsvarende måte skal det gis råd, veiledning og hjelp til vedkommendes familie.

• Når det er behov for det, og klienten ønsker det, skal sosialtjenesten bistå med å etablere et behandlingsopplegg. Dette opplegget kan blant annet omfatte oppnevning av støttekontakt, etablering av støtteopplegg på arbeidsplassen, andre tjenester etter sosialtjeneste­loven og kontakt med primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten.

• Kan behovet for egnet institusjonsplass ikke dekkes, skal sosialtjenesten om nødvendig sørge for midlertidige tiltak.

• Sosialtjenesten skal følge opp klienten i behandlingsopplegget gjennom samtaler og om nødvendig hjemmebesøk, og ved å legge til rette nødvendige tiltak ved avslutningen av et eventuelt institusjonsopphold.

• Sosialtjenesten skal utarbeide tiltaksplan for rusmiddelmisbruker som er i institusjon etter vedtak med hjemmel i §§ 6-2 eller 6-2a («tvangsbestemmelsene»). Kongen kan gi forskrifter om innholdet i tiltaksplanen.

Andre tjenester og tiltak

Kommunene tilbyr også i mange tilfelle tjenester og tiltak som kommunen ikke har et lovpålagt ansvar for, eksempelvis ulike arbeidsrettede tiltak. Utvikling av arbeidsrettede tiltak i kommunal regi har vært ett av flere virkemidler i satsingen på å få flere sosialhjelpsmottakere i arbeid.

De fleste kommuner har også påtatt seg et driftsansvar, med full eller delvis statlig finansiering, for varig tilrettelagt arbeid for personer som er utenfor det ordinære arbeidslivet. Målgruppen omfatter blant andre psykisk utviklingshemmede og personer med psykiske lidelser. Kommunene driver i varierende grad også aktiviseringstiltak og fritidstiltak for disse målgruppene. Staten har i senere år brukt øremerkede midler for å stimulere kommunene til å utvikle slike tiltak.

Om lag 20 prosent av kommunene er selvstendige eiere av arbeidsmarkedsbedrifter, mens 44 prosent er medeiere.

Særskilte satsinger

Det har i løpet av de siste årene vært gjennomført flere satsinger der formålet har vært å få flere vanskeligstilte i arbeid gjennom en styrking av samarbeidet mellom Aetat og den kommunale sosialtjenesten. Som ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga ble det i perioden 2000-2004 gjennomført en nasjonal satsing der i alt 16 kommuner fikk et utvidet og mer helhetlig ansvar for å sikre aktive arbeidsrettede tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp. Hovedmålet med forsøket var å få flere langtidsmottakere av sosialhjelp i arbeid gjennom å utnytte Aetats tjenester og tiltak, gjennom aktivt samarbeid med lokalt næringsliv og ved å igangsette egne kommunale tiltak.

Det ble i 2003 som ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 50 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom igangsatt en satsing på målrettede arbeidsmarkedstiltak rettet mot langtidsmottakere av sosialhjelp, unge i alderen 20-24 år, enslige forsørgere som mottar sosialhjelp og innvandrere som trenger bistand for å komme i arbeid. Fra 2004 ble også personer som mottar legemiddelassistert rehabilitering (i hovedsak metadonbehandling), såkalte LAR-brukere, inkludert i satsingen på utvalgte steder. Satsingen på målrettede arbeidsmarkedstiltak skal gjøres landsomfattende i løpet av 2006.

En av de viktigste sidene ved Tiltaksplan mot fattigdom er samarbeid mellom sosialetaten i kommunene og Arbeids- og velferdsetaten gjennom bruk av arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsmarkedssatsingen startet i 2003 med om lag 1 250 tiltaksplasser. Antall tiltaksplasser er økt for hvert år og er planlagt til å være vel 3 900 ved utgangen av 2006. Vel 100 av disse tiltaksplassene er rettet mot personer som mottar legemiddelassistert rehabilitering. I løpet av 2005 har 9 300 personer vært registrert som deltakere i arbeidsmarkedssatsingen.

Introduksjonsloven for nyankomne innvandrere

Gjennom introduksjonsloven er kommunene pålagt en større ansvar for å integrere bosatte innvandre uten arbeid i samfunnet, jf. nærmere omtale i kapittel 4 og 7.

Loven legger grunnlaget for et tettere og mer forpliktende samarbeid mellom bl.a. Arbeids- og velferdsetaten og kommunene på dette området. Et eget rundskriv regulerer samarbeidet, herunder regler for samordning av ytelser, og beskriver ansvar og forpliktelser. Arbeids- og velferdsetaten skal gi generell informasjon om arbeidsmarkedet og sine virkemidler, samt formidle erfaringer om handlingsplaner og veiledningsmetodikk. Overfor den enkelte skal Arbeids- og velferdsetaten:

• Delta i samarbeid om deltakere som vurderes som aktuell for arbeid.

• Gi informasjon og veiledning om arbeids-, yrkes- og utdanningsmuligheter.

• Ved behov delta i kartlegging av kompetanse og utarbeide handlingsplaner.

• Formidle deltakere til arbeid og/eller vurdere egnede arbeidsmarkedstiltak.

• Vurdere behovet for ytterligere bistand fra Arbeids- og velferdsetaten i sluttfasen av programmet.

Aktivisering og arbeidstrening i regi av frivillige organisasjoner

Som et ledd i St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom ble det i statsbudsjettet for 2005 bevilget 10 mill. kroner for å styrke og prøve ut ulike modeller for aktivisering og arbeidstrening av personer med marginal eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet i regi av frivillige organisasjoner. Målgruppen er personer som står svært langt fra arbeidsmarkedet, og som på mange områder er sosialt ekskludert. Siktemålet vil for enkelte være rehabilitering, inkludering og økt livskvalitet, mens andre vil kunne nyttiggjøre seg mer arbeidsrettede tiltak.

6.7 Nærmere om arbeidsrettede utdannings- og kompetansetiltak

Arbeidsmarkeds- og utdannings­politikken har overlappende målgrupper som særlig omfatter personer med svak kompetanse. Begge politikkområder har på ulike måter ansvar for å bidra til å heve disse målgruppenes kompetanse, og dermed øke deres muligheter for å komme i arbeid eller beholde arbeid.

Opplæringslova gir kommuner og fylkeskommuner en klar plikt til å sørge for videregående opplæring for unge inntil 25 år, og for voksne som har rett til grunnskole- og videregående opplæring. For arbeidsmarkedsmyndighetene vil utdannings­myndighetenes innsats for å redusere frafallet i videregående skole være særlig viktig. Ungdom uten fullført videregående utdanning stiller særlig svakt på arbeidsmarkedet.

En del av arbeidssøkerne som ikke har fullført grunnskole eller videregående opplæring, kan ha behov for formell utdanning. Andre vil trenge ulike typer tiltak som veiledning, kompetansevurdering, arbeidstrening eller opplæring for å komme i arbeid. Siktemålet med kompetansetiltak i arbeidsmarkedspolitikken er å gjøre den enkelte bedre i stand til å beholde eller komme i arbeid. Ingen arbeidssøkere kan hevde en rett til opplæring gjennom Arbeids- og velferdsetaten, men opplæring i form av arbeidsmarkedstiltak kan tilbys dersom arbeids- og velferdskontoret vurderer opplæring som hensiktsmessig og nødvendig for at den enkelte skal kunne komme i arbeid. Opplæringen skal som regel være kortvarig og den er gratis. Den enkelte mottar trygdeytelser eller individstønad i opplæringsperioden. Yrkeshemmede kan få tilbud om opplæring av lengre varighet.

I januar 2006 nedsatte Kunnskapsdepartementet en bredt sammensatt og hurtigarbeidende arbeidsgruppe som skulle definere konkrete tiltak for å se på gjennomføring i videregående opplæring. Rapporten ble overlevert 30. august 2006 og anbefaler en rekke tiltak for å bedre gjennomføringsgraden i videregående opplæring. Arbeidsgruppen identifiserte en rekke årsaker til at ungdom valgte å avbryte videregående opplæring. Det vises til stortingsmeldingen om utdanning som verktøy til sosial utjevning som kommer senere i høst.

Oppfølgingstjenesten

Målgruppen til den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten er ungdom som er omfattet av den lovfestede retten til videregående opplæring, og som det aktuelle skoleåret ikke har søkt eller tatt imot elev- eller læreplass, som har avbrutt slik opplæring eller som ikke er i varig arbeid. Totalt var det registrert om lag 45 000 personer i oppfølgingstjenesten i skoleåret 2005-2006. Tjenesten skal motivere for at den enkelte skal komme tilbake til videregående opplæring. Dersom dette ikke fører fram, skal tjenesten samarbeide med andre, for eksempel arbeids- og velferdsforvaltningen, om relevante tiltak i forbindelse med ungdomsgarantien.

Regionale partnerskap for karriereveiledning

Ansvaret for yrkes- og utdanningsveiledning er fordelt på flere aktører, alt etter om en person er arbeids- eller utdanningssøkende. Både arbeidsmarkedsmyndighetene, kommunene (eiere av barne- og ungdomsskolene) og fylkeskommunene (eiere av videregående skoler) har ansvaret for å veilede «sine» brukere. Deler av veiledningen skjer med utgangspunkt i felles informasjonsbaser. For å få erfaringer med en bedre samordnet og effektiv rådgivingstjeneste på tvers av utdanningsnivåene og på tvers av sektorene, pågår det nå pilotprosjekter som etablerer regionale partnerskap for karriereveiledning i Telemark, Akershus og Nordland.

Vurdering av realkompetanse

Utvikling av nasjonale ordninger for vurdering og formell godkjenning av realkompetanse var viktige elementer i Kompetansereformen. Nesten all realkompetansevurdering foregår i forbindelse med yrkesfaglige studier på videregående nivå, og i forbindelse med opptak til profesjonsstudier på høyere nivå. Arbeids- og velferdsetaten bruker i liten grad realkompetansevurdering for sine brukere. Arbeids- og velferdsetaten og VOX gjennomfører for tiden et samarbeidsprosjekt få disse systemene til å fungere smidigere sammen.

Opplæring – AMO-kurs

Arbeidsmarkedstiltaket opplæring (AMO-kurs) skal bidra til at yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere kvalifiseres til ledige jobber og eventuelt bidra til å stimulere til videre utdanning. AMO-kurs kan også brukes for å motvirke utstøting av arbeidstakere som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. AMO-kurs skal primært være yrkesrettet. Grunnskole og ordinært allmennfagtilbud faller utenfor AMO. Se for øvrig omtale under avsnitt 6.4.1.

Praksisnær AMO

«Skole på byggeplass» er et forsøk med en ny tilnærming til opplæring for arbeidssøkere uten fullført videregående opplæring og med betydelige arbeidshindre. Tiltaket gir opplæring fram til VK/1-nivå gjennom praksis og tilrettelagt opplæring på byggeplass i samarbeid med entreprenørbedrifter. Det retter seg mot voksen ungdom med sammensatte problemer, rus, innvandrere m.v. Kursdeltakerne har i stor grad fått lærlingplass etter fullført tiltak. Tiltaket kan gjennomføres innenfor gjeldende regelverk, selv om tidsbegrensingen i AMO-regelverket kan virke begrensende for enkelte grupper som har behov for lengre tid for å nå ønsket kompetansebehov. Målgruppen for tiltaket innebærer at både kostnaden og varigheten på tiltaket ligger betydelig over gjennomsnittlig kostnad og varighet for andre AMO-kurs.

Skolegang som yrkesrettet attføring

Ordinær utdanning er blant de vanligste tiltakene for yrkeshemmede. Personer som har fått innvilget rett til attføring kan få adgang til å ta ordinær skolegang som yrkesrettet attføring, som hovedregel i inntil 3 år, hvis dette vurderes som nødvendig og hensiktsmessig for at den enkelte skal kunne komme i arbeid.

Reglene for å motta attføringsytelser til skolegang er endret på flere områder de siste årene. Fra 1. januar 2003 ble det satt et kostnadstak for stønad til dekning av skolepenger, semesteravgift og eksamensavgift. Det er mulig å ta utdanning med kostnader utover dette, men da forutsettes det egenfinansiering av differansen, for eksempel gjennom støtte fra Statens lånekasse for utdanning.

Fra 1. januar 2004 ble aldersgrensen for å motta attføringsytelser ved skolegang hevet. Mens søker tidligere måtte være fylt 22 år for å kunne motta attføringsytelser ved gjennomføring av utdanning som attføringstiltak, innebar det nye kravet at søker som hovedregel må være fylt 26 år.

6.8 Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA- avtalen) ble første gang inngått i oktober 2001 for perioden 2001-2005. Avtalen er fornyet for perioden 2006–2009. Dagens virkemidler videreføres, og fra 1. januar 2007 utvides og målrettes virkemiddelbruken for å understøtte IA-arbeidet i den enkelte IA-virksomhet

IA-avtalens hovedprinsipp er at den viktigste arenaen for forebygging og inkludering, er den enkelte arbeidsplass i samarbeidet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Myndighetene skal støtte opp under dette samarbeidet, gjennom råd og veiledning og økonomiske virkemidler der det er behov for det. I IA-avtalens første periode var det trygdeetaten som var virksomhetenes viktigste kontaktpunkt inn til offentlige myndigheter. Med NAV-reformen vil en få nye muligheter til å se helheten i virkemiddelbruken og koordinere samhandlingen med virksomhetene.

For å støtte opp under virksomhetenes innsats, ble det etablert fylkesvise arbeidslivssentre som skulle ha ansvar for oppfølgingen av IA-virksomhetene. Samarbeidsavtalen gir virksomhetene en fast kontaktperson i arbeidslivssentret. Kontaktpersonen skal kunne gi råd og veiledning i vanskelige enkeltsaker, samt sørge for at økonomiske virkemidler blir utløst raskt og effektivt.

De overordnede målene i den nye IA- avtalen er:

• å forebygge sykefravær, øke fokuset på jobbnærvær og hindre utstøting fra arbeidslivet

• å øke rekrutteringen til arbeidslivet av personer som ikke har et arbeidsforhold.

I avtalen av 14. desember 2005 ble det oppnådd enighet om at delmålet om 20 prosent redusert sykefravær innen 2006 skulle opprettholdes, men at tidspunktet for måloppnåelsen skulle forskyves til 2009. Det var også enighet om å videreføre delmålene om å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet og å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne.

Fra 1. januar 2007 utvides virkemiddelbruken og innrettes mot å støtte opp om IA-arbeidet i den enkelte virksomhet. I tillegget til IA-avtalen av 6. juni 2006 ble Regjeringen og partene i arbeidslivet enige om følgende tiltak: 

• Styrking av tilretteleggingstilskuddet

• Finansiering av en prøveordning med utdanningsvikariater og utdanningspermisjoner.

• Etablering av IA-plasser.

• Virksomheter som stiller «IA-plasser» til disposisjon for å la personer med redusert funksjonsevne prøve ut sin arbeidsevne, gis hensiktsmessig bistand og opplæring.

• Styrking av tjenestene fra arbeidslivssentrene.

• Innføring av en tilretteleggingsgaranti.

• Gjeninnføring av ordningen med kjøp av helsetjenester.

• Tiltak for å synliggjøre seniorer som en ressurs.

• Utvikling av en ny samhandlingsmodell mellom Arbeids- og velferdsetaten og Arbeidstilsynet (Petroleumstilsynet for petroleums­sektoren).

6.9 Evalueringer og erfaringer med virkningen av arbeidsrettede tiltak

6.9.1 Generelt om vurderinger av virkninger av tiltak

For å få svar på spørsmål som angår effekten av tiltaket for den enkelte, er det særlig viktig å ta hensyn til seleksjonen til tiltaket, dvs. hvem som kommer inn på tiltaket. Det er ikke bare Arbeids- og velferdsetaten som bestemmer hvem som skal få delta på arbeidsmarkedstiltak. Tiltaksarrangørene, arbeidsgiverne og arbeidssøkerne selv kan også påvirke beslutningen. Hvis tiltaksinntak bare blir basert på den enkelte arbeidssøkers motivasjon for et bestemt tiltak, er det grunn til å tro at man fanger opp mange som ville funnet seg jobb på egen hånd, uten tiltaket. Da vil tiltakene kunne ha liten effekt, selv om tallene viser at deltakerne kommer raskt i jobb etter tiltaket. Når effekten av et tiltak skal anslås, må det tas hensyn til slike seleksjonsmekanismer.

Kunne det tenkes at deltakerne hadde kommet fortere i jobb om de ikke hadde vært opptatt med tiltaket? I så fall er det en uønsket innelåsningseffekt ved tiltaket. Slike effekter kan særlig gjøre seg gjeldende mens tiltaket pågår, både fordi tiltaksdeltakelsen medfører at det blir mindre tid til aktiv jobbsøking og fordi deltakeren ønsker å fullføre tiltaket før aktiv jobbsøking gjenopptas. Det kan også tenkes å være innlåsingseffekter etter at tiltaket er avsluttet hvis tiltaksdeltakelsen gjør arbeidssøkeren mer selektiv i forhold til hvilke jobber vedkommende søker. Innretting og utforming av tiltakene er derfor svært viktig.

En hensikt med tiltak er å avklare om stønadsmottakere er reelle arbeidssøkere gjennom å stille krav til arbeidssøkerne. En ordinær jobb vil for mange være mer attraktiv enn et tiltak valgt av andre. Krav om deltakelse på arbeidsmarkedstiltak kan derfor virke som en spore til større aktivitet for å finne en ny jobb eller til å bli mindre kresen med hensyn til hvilken jobb arbeidssøkeren vil akseptere. Når tilbud om tiltak fremmer jobbsøkningen på denne måten, kalles det ofte en tilbudseffekt . Denne effekten er positiv, men bidrar dessuten til en ytterligere seleksjon til tiltakene. De som har gode muligheter til å få seg jobb på egenhånd, vil intensivere jobbsøkeraktiviteten da jobb vil være å foretrekke foran tiltak. For dem som har små sjanser for å få jobb, er deltakelse på tiltak kanskje den eneste muligheten.

For de enkelte stønadsmottakerne er det mest grunnleggende spørsmålet altså hvordan det ville ha gått med dem hvis de ikke hadde deltatt på arbeidsmarkedstiltak. Hvor mange ville ha fått jobb like raskt likevel?

På det samfunnsmessige plan kan sysselsettingstiltak og lønnstilskudd fortrenge andre ved at en jobb som arbeidsgiver uansett ville etablert, alternativt hadde blitt fylt av en arbeidsledig jobbsøker uten tiltak. Tiltakene kan i slike tilfeller likevel ha effekt i den retningen en ønsker. De kan fremme yrkesdeltakelsen og sysselsettingen dersom de som blir fortrengt klarer seg bedre på egenhånd enn de som kommer inn på tiltaksjobben. Det kan også tenkes en positiv velferdseffekt dersom en slik fortrenging medfører at en langtidsledig person får arbeid på bekostning av en korttidsledig.

En annen variant av fortrenging går ut på at arbeidssøkeren som får tiltaksjobben eller lønnstilskuddet, alternativt ville blitt ansatt på ordinære vilkår i samme jobb. Men, heller ikke i denne situasjonen er det nødvendigvis slik at tiltaket er uten effekt hvis man ser på helheten. Tiltakene kan frigjøre lønnsmidler i virksomhetene som kan bidra til å øke etterspørselen etter annen arbeidskraft. I dette tilfellet innebærer tiltaket en overføring av ressurser til virksomhetene. Dette vil ofte kunne være situasjonen i offentlige virksomheter som har fått et bestemt årsbudsjett til sin disposisjon. Ved bruk av tiltak i private bedrifter vil fortrengningseffekten kunne bli større. Et siste spørsmål av samfunnsmessig art er om kostnadene ved gjennomføringen av tiltaket er så høye at de overgår den nytten som deltakerne og samfunnet har. Om kostnadene skulle være høyere, betyr det ikke nødvendigvis at tiltaket ikke bør gjennomføres, for eksempel hvis det bidrar til å øke velferden til prioriterte grupper.

6.9.2 Effekter og resultat ved bruk av arbeidsrettede tiltak

Det har i de senere årene vokst frem en betydelig norsk og internasjonal forskning med sikte på å anslå individuelle og samfunnsmessige effekter av ulike arbeidsrettede virkemidler. Svenske erfaringer er av særlig interesse, siden den aktive arbeidsmarkedspolitikken har vært særlig høyt prioritert i Sverige, samtidig som mange andre samfunnsmessige forhold ligner våre. I en sammenfatning av svenske analyser av aktiv arbeidsmarkedspolitikk på 1990-tallet 100 fant forskerne liten eller ingen positiv samlet effekt av den relativt omfattende svenske satsingen på aktive arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsplasstilknyttede tiltak av ulike slag hadde kanskje redusert åpen arbeidsledighet til en viss grad, men dette var etter forfatternes oppfatning blitt mer enn oppveid av at tiltakene over tid hadde redusert tilbudet av andre arbeidsplasser, altså hatt betydelige fortrengingseffekter. Forfatterne foreslo å redusere innsatsen på tiltaksområdet fordi det ville gi færre negative bivirkninger. Spesielt kritiske var forskerne mot brede tiltaksprogrammer rettet mot ungdom. Disse mente de hadde hatt spesielt sterke fortrengnings- og innelåsingseffekter uten at man kunne spore noen særlig positive effekter på individnivå.

En analyse 101 fra det svenske instituttet for arbeidsmarkedsevaluering, IFAU, summerte samtidig opp fellestrekk ved tiltaksevalueringer i OECD-land. IFAU fant gjennomgående mer positive effekter av lønnstilskudd enn av andre tiltak, der effektene varierte fra svakt positive til nøytrale og negative. Flere av IFAUs mindre omfattende rapporter viste det samme for Sveriges vedkommende: Lønnstilskudd for langtidsledige for arbeid i privat sektor hadde hatt en viss effekt på jobbdeltakelse. Samtidig pekte forskerne på faren for fortrengningseffekter spesielt ved denne typen tiltak, men åpnet for at de samlede velferdsgevinster likevel kunne være positive.

Samtidig norsk forskning kunne vise til positive individuelle langtidseffekter som oversteg kostnadene av AMO-kurs som ble gjennomført i 1992-1993 102 . Kursdeltakerne hadde større sjanse til å få jobb i flere år etter kursene enn de ville ha hatt uten kurs. En oppsummeringsartikkel 103 om hva forskningen til da hadde funnet vedrørende effekter av arbeidsmarkedstiltak, konkluderte med at norske arbeidsmarkedstiltak syntes å ha hatt vedvarende positiv effekt for deltakernes framtidige yrkeskarriere, med et mulig unntak av særskilte tiltak for ungdom.

Forskjellene mellom erfaringene fra Norge og Sverige kan skyldes at omfanget av tiltaksprogrammene i Sverige har vært vesentlig større enn i Norge, slik at relativt mange svenske arbeidsledige som ville ha klart seg på egen hånd, kom på tiltak. Dessuten var det norske arbeidsmarkedet mer ekspansivt enn det svenske på 1990-tallet, og det kan i seg selv ha gitt bedre betingelser for å lykkes med tiltak i Norge. Arbeidssøkere i Sverige kunne også i stor grad opparbeide nye rettigheter til dagpenger ved jevnlig å delta på tiltak.

Senere analyser av norske arbeidsmarkedstiltak har gitt et mer nyansert bilde av effektene, dels fordi vi har fått mer erfaring å bygge på, og lengre tid til å følge personer som hadde vært på tiltak, men også fordi nye analysemetoder har gitt muligheter for mer grundige analyser. I 2005 kom en artikkel som på nytt analyserte innsatsen på tiltaksområdet tidlig på 1990-tallet 104 . Forfatterne konkluderte med at mange av tiltaksdeltakerne sannsynligvis ville ha funnet seg en jobb uten tiltak, og at tiltakene hadde best effekt for grupper med spesifikke og betydelige problemer på arbeidsmarkedet, som for eksempel innvandrere med språkproblemer. I den grad personer med størst sjanse for å komme i jobb ble plukket ut til å delta på tiltak, var det lite effektivt siden de sannsynligvis ville ha kommet i jobb raskere uten tiltaket. Forfatterne understreket derfor sterkt at myndighetene ikke burde evaluere tiltaksinnsatsen ut fra enkel statistikk over hvor mange som kommer i jobb, men ut fra effekt for de personene som deltar.

En artikkel fra 2006 som analyserer historiske data fra hele tidsspennet fra 1989 til og med mars 2002, gir lignende konklusjoner 105 . Analysen konkluderer med at tiltaksinnsatsen burde rettes inn mot personer som har lave jobbsjanser uten tiltak. Innvandrere fra utviklingsland ble fremhevet som en slik gruppe. Personer med gode kvalifikasjoner bør eventuelt få tiltak for å gjøre noe produktivt mens de venter på å få en ny jobb, men ikke som en erstatning for aktiv jobbsøkning. For å utnytte sysselsettingsmulighetene burde dessuten tiltaksnivået ikke trappes for sterkt ned når ledigheten er lav. Analysen i denne artikkelen bekrefter det andre og mindre omfattende undersøkelser har antydet. Det har gitt grunnlag for en sterkere vektlegging av kortvarige tiltak for prioriterte grupper av ordinære arbeidssøkere de senere årene.

Analyser med utgangspunkt i Norge, Sverige og Danmark 106 har påvist selvstendige effekter av at arbeidssøkere får tilbud om tiltak. Når tilbud om tiltak gis, eller perioden med stønad går mot slutten, øker jobbsøke­aktiviteten og dermed sjansen for å komme i jobb. Denne effekten er betydelig, veldokumentert og finnes over hele spekteret av tiltak og for brede arbeidssøkergrupper.

Nærmere om enkelte tiltak

Lønnstilskudd er det tiltaket som har gitt mest positiv effekt på senere jobbdeltakelse i følge flere evalueringsrapporter. Tiltaket er blitt brukt mest for nykommere i norsk arbeidsliv – ungdom og relativt nyinnvandrede – men også en liten gruppe av yrkeshemmede har hatt nytte av tiltaket. I sin evaluering 107 av Aetats tiltak påbegynt i 2004 fant Statistisk sentralbyrå at lønnstilskudd økte sjansen for sysselsetting markant for alle grupper. Dette er ikke overraskende. Den som begynner i arbeid med lønnstilskudd i Norge (og Sverige), er beskyttet av arbeidsmiljøloven og det er ofte en forutsetning at de skal ha rett til fast ansettelse når tiltaksperioden er over.

Det er her viktig å være klar over at seleksjonen til denne typen tiltak kan være sterk, og at det kan være vanskelig å korrigere godt nok for denne i evalueringer. Erfaringen er at det kan være vanskelig å få arbeidsgiverne til å akseptere å ta inn personer med usikker arbeidsevne på lønnstilskudd. Noen forskere legger også vekt på faren for såkalt dødvektstap og fortrengning ved denne typen tiltak. Arbeidssøkeren ville kanskje ha blitt ansatt uansett, eller det kan være at arbeidsgiver ansetter en arbeidsledig med lønnstilskudd til fortrengsel for å ansette en annen på ordinær måte. Målrettet bruk av lønnstilskudd mot arbeidssøkere med særlige problemer bør redusere problemer knyttet til at noen kan fortrenges, så lenge disse kan skaffe seg jobb lettere enn de som får tiltaket.

Statistisk sentralbyrå evaluerte også effekten av arbeidspraksis. Arbeidspraksis brukes mest overfor nykommere på arbeidsmarkedet, som for eksempel ungdom og innvandrere fra utviklingsland. Effekten av dette tiltaket var også positiv, men noe svakere enn for lønnstilskudd. Noe av forklaringen kan ligge i at praktikanter ikke har rett til fast ansettelse, selv etter lang tid på tiltak. Dette resultatet ble bekreftet i en rapport fra FAFO. 108 Der gikk det fram at både opplæringstiltak og ulike former for arbeidspraksis synes å ha god effekt for innvandrere.

Tiltak rettet mot prioriterte arbeidssøkergrupper

I en tidlig fase av diskusjonen omkring effekten av arbeidsmarkedstiltak, kom tiltak for ungdom dårlig ut. I de seneste rapportene fra Norge og Sverige er vurderingene mer nyansert. Både datagrunnlag for en lengre periode og bedre metoder har bidratt til mer positive vurderinger. Den nåværende svenske ordningen med ungdomsgaranti for 20-24 åringer og ungdomssatsningen i Norge fra 1995 til 1998 for den samme gruppen, har begge vist positive effekter på senere jobbdeltakelse. 109 I Sverige tolkes effekten slik at ungdommene ble mer aktive med å finne seg jobb for å unngå å komme på tiltak. I Norge har effektene vært så langvarige at de ikke uten videre kan tolkes på samme måte. Den norske ungdomssatsningen viste flere positive effekter. Blant annet var både jobbsjanser og jobbstabilitet bedret over flere år som følge av denne satsningen. Effektene var ikke sterke, men de kom over et bredt spekter av indikatorer. En annen ny analyse 110 av voksenrett til utdanning, som særlig treffer gruppen av unge voksne, viste noe høyere gjennomføring av ordinær utdanning.

Innvandrere fra ikke-vestlige land har barrierer i arbeidslivet som ofte er av en annen art enn for andre grupper, og generelle arbeidsrettede tiltak synes å ha hatt god effekt for de innvandrerne som har deltatt. Det har gitt grunnlag for høy prioritering av innvandrere i tiltak over flere år.

Tiltak for personer med helserelaterte trygdeytelser

Evalueringer av effekten av arbeidsrettede tiltak for personer med helserelaterte trygdeytelser finnes det ikke mange av. Forsøksordningen med reaktivisering av uføre gjennom å gi uførepensjon som lønnstilskudd hadde så få brukere at det ikke var snakk om en evaluering i egentlig forstand. 111 I denne rapporten tilrås det at ordningen opprettholdes som en av flere muligheter for arbeidsretting, men erfaringen med denne ordningen tilsier at potensialet ikke uten videre er særlig stort. Aktiv sykmelding ble evaluert av Rikstrygdeverket 112 og hovedkonklusjonen var at det ikke var mulig å finne noen annen sikker effekt enn at tiltaket forlenget sykepengeperioden. Opp­følg­ings­perioden var imidlertid bare ett år, og det har skjedd endringer i måten ordningen blir brukt.

Nye aktivitetskrav for sykmeldte ble gjort gjeldende fra 1. juli 2004. Det ble da innført et aktivitetskrav for å få rett til sykepenger. Det foreligger ingen effektevaluering av disse endringene ennå. Det kan likevel se ut til at de hadde en relativt klar effekt siden fallet i sykefraværet på 20-25 prosent kom samtidig med iverksettelsen av endringene. 113 Etter dette fallet i sykefraværsraten sommeren og høsten 2004, har sykefraværet steget jevnt i omtrent samme takt som før regelendringen. Det er imidlertid ikke gjort noen uavhengig analyse av årsakssammenhenger.

Trygdeetaten og Den norske lægeforening gjennomførte i 2004/2005 fagutviklingsprogrammet «Legen i det inkluderende arbeidsliv», der den nye tilnærmingen og dens betydning for videreutvikling av legerollen sto sentralt. Hensikten var å øke kvaliteten av legens arbeid i form av bedre vurderinger, veiledning og samhandling. Om lag halvparten av landets allmennleger deltok i programmet. Programmet antas å ha styrket effekten av lovendringen overfor legene, også de som ikke deltok direkte. Det samarbeides videre med Legeforeningen om oppfølging av programmet. En evaluering av programmet (se fotnote 16) har vist at programmet ga noe varierende effekt på sykmeldingsomfang for ulike legegrupper, men at det i sum så langt ikke har bidratt til redusert omfang av sykmeldinger.

Agderforskning har evaluert 114 regelverksendringen av rehabiliteringspengeordningen som trådte i kraft 1. januar 2004. I evalueringen, som ikke omfattet effekten av selve endringen, går det fram at selv om svært mange kunne vise til at de har mottatt behandling mens de mottok rehabiliteringspenger, var det færre som kunne vise til at behandlingen ga en positiv helseeffekt, og enda færre som mente at behandlingen gjorde det mulig for dem å vende tilbake til arbeid. Forskerne drøfter om en del av behandlingen bare skjer for å tilfredsstille regelverkets krav om at stønadsmottakeren skulle være under aktiv behandling, og ikke nødvendigvis for helsens skyld. I evalueringen kom det fram kritikk av de avklarings- og arbeidstreningstilbudene som finnes i dag. Både saksbehandlerne og brukerne beskrev overgangen fra trygdeetaten til Aetat som «vanskelig», fordi kravene Aetat stilte til brukerne ble oppfattet som for strenge og at man i for liten grad tok hensyn til at brukerne hadde helseproblemer og behov for fleksible tilbud. Det var også et ønske om at samarbeidet med sosialtjenesten burde komme i gang tidligere i forbindelse med særlig vanskelige saker.

Saksbehandlerne ved trygdekontoret etterlyste et bedre samarbeid med legene og ønsket at legene la ned noe mer arbeid i legeerklæringene. Forøvrig tydet evalueringen på at det var legene som hadde størst innflytelse på brukerne når det gjaldt råd og veiledning.

Undersøkelsen fra Agderforskning viser at det er sterk sammenheng mellom det å ha et aktivt ansettelsesforhold og sannsynligheten for å komme tilbake til jobb. Det ser også ut til at arbeidsgiverne i privat sektor er mer fleksible med hensyn til å opprettholde ansettelsesforholdet enn arbeidsgivere i offentlig sektor er, når den ansatte går over til rehabiliteringspenger.

Virkemiddelbruken knyttet til IA-avtalen har i hovedsak vært trygdeetatens ansvar gjennom trygdeetatens arbeidslivssentre. Effekten av virkemiddelbruken er i liten grad blitt evaluert. Det er imidlertid vanskelig å se effekter på nasjonalt nivå i forhold til hovedmålene for IA. Sykefraværet har vært jevnt stigende etter at effekten av regelendringene i 2004 var uttømt. I følge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser har det ikke vært noen økning i andelen funksjonshemmede i arbeid i IA-perioden.

Institutt for samfunnsforskning har evaluert arbeidet med IA-avtalens mål om å øke sysselsettingen blant personer med redusert funksjonsevne. 115 Midtveisevalueringen i 2003 viste at ingen av delmålene for IA-arbeidet var nådd og at det hadde vært svært lite målrettet aktivitet i forhold til avtalens delmål 2, å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne. Bedriftene mener det har vært framgang i arbeidet med avtalens delmål 2, men det er fremdeles ikke mulig å se konkrete effekter på nasjonalt nivå når det gjelder sysselsetting blant personer med redusert funksjonsevne. IA-virksomhetene var i hovedsak fornøyd med bistanden fra de offentlige etatene, men samarbeidet mellom arbeidslivsentrene og Aetat lokal syntes lite strukturert. IA-virksomhetene mente selv at de hadde lykkes bedre med å beholde medarbeidere med redusert funksjonsevne enn med nytilsetting. Når det gjelder å rekruttere personer med redusert funksjonsevne, har en rapport 116 fra ECON konkludert med at IA-avtalen i seg selv er et lite egnet virkemiddel.

I en evaluering av resultatet av IA-samarbeidet generelt understreker OECD det positive i et godt samarbeid mellom trygdeetaten og den enkelte arbeidsgiver, men det legges samtidig vekt på at selve avtalen ikke må være til hinder for å komme fram til reformer som kan snu utviklingen. 117 Gjennom etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen bør problemer knyttet til dårlig samarbeid og koordinering bli fulgt opp og forbedret.

6.9.3 Erfaringer med bruk av tiltak for yrkeshemmede og sosialhjelpsmottakere

Flere undersøkelser har konkludert med at tiltak som ligger nært opp til det ordinære arbeidsmarkedet, har en positiv effekt på sannsynligheten for å komme i jobb. 118 Blant annet viser en gjennomgang av ulike studier at lønnstilskudd for yrkeshemmede har økt deltakernes muligheter på arbeidsmarkedet. 119 For yrkeshemmede synes opplæringstiltak av ulik art å øke overgangen til jobb og videre skolegang, og gi lavere sannsynlighet for avhengighet av offentlige inntektssikringsordninger. En studie av opplæringstiltak fra begynnelsen av 1990-tallet bekreftet denne positive effekten. 120 Skolegang synes å ha gitt bedre resultat enn annen opplæring, men det må legges vekt på at det hadde vært problematisk å kontrollere for seleksjon når det gjelder denne gruppen. Man må også legge vekt på at mange utdanningstiltak er ressurs- og tidkrevende i forhold til andre tiltak. Det er derfor behov for ytterligere evalueringer.

Telemarksforsking har evaluert bruken av handlingsplaner og tiltakskjeding i Aetat, og fant at Aetat i utstrakt grad brukte tiltakskjeding overfor yrkeshemmede, og at dette skjedde på en systematisk og målrettet måte. Forskerne fant ingen klar sammenheng mellom bruk av handlingsplaner og jobbsannsynlighet. De fant imidlertid en klar og positiv sammenheng mellom bruk av planlagte tiltakskjeder og jobbsannsynlighet for yrkeshemmede. Særlig kjeder som hadde en progresjon fra opplæring til mer jobbnære tiltak ga gode resultater for tilbakeføring til arbeid 121

Yrkeshemmede har krav på tilpasset tiltak og mange går svært lenge i tiltak. Samtidig gir evalueringsresultatene ofte små og usikre resultater, selv om enkeltevalueringer gir positive effekter av tiltak. OECD har gitt uttrykk for at resultatene av attføringsinnsatsen i Norge, som kanskje er det landene i OECD som har størst innsats av aktive tiltak for denne gruppen, har vist skuffende resultater. Det må sees i sammenheng med at innsatsen av tiltak og oppfølging ikke har kunnet forhindre en økning i antallet på uføreytelser. OECD etterlyser derfor mer forskning og evalueringer på dette området. Departementet har iverksatt et forskningsprogram som blant annet skal bidra til å bedre metodene for analyse av effektene av tiltak for yrkeshemmede.

Svært mange av sosialhjelpsmottakerne som har meldt seg ved Aetat, er blitt definert som yrkeshemmede. Evalueringer av tiltak rettet spesielt mot sosialhjelpsmottakere er likevel interessante fordi en særlig blant langtidsmottakerne sannsynligvis finner mange med stor avstand til arbeidsmarkedet.

Forsøk med kommunalt ansvar for aktive, arbeidsrettede tiltak for langtids sosialhjelpsmottakere (2000 – 2004) er evaluert av Høgskolen i Oslo 122 . Forsøket var et fireårig nasjonalt prosjekt der 16 kommuner i perioden 2001-2004 fikk støtte til å prøve ut nye arbeidsmåter for å hjelpe flere langtidsmottakere av sosialhjelp over til en selvhjulpen livssituasjon gjennom lønnsarbeid. De viktigste virkemidlene som ble benyttet, var Aetats tiltaksapparat, samarbeid med næringslivet og utvikling av nye kommunale tiltak.

Sluttrapporten oppsummerer at én av fire deltakere på ulike tiltak gikk over i ordinært arbeid. De fleste av de som kom i arbeid etter deltakelse, var også i arbeid ved en måling inntil tre år etter at de kom i jobb. En større andel deltakere gikk til nye tiltak, utdanning, attføring, rehabilitering eller uførepensjon. Halvparten av deltakerne kom enten i arbeid, tok et steg mot arbeidsmarkedet eller fikk en nødvendig avklaring i forhold til andre ytelser, blant annet til uførepensjon.

De kommunene som har lykkes best, har hatt et lite antall brukere som har gjennomført tiltak. Dette tyder på at arbeidsrettede tiltak for sosialhjelpsmottakere krever langsiktig og ressursintensiv innsats. Resultatene var bedre for dem som hadde mottatt sosialhjelp i mindre enn seks måneder. Dette kan indikere at passivt langtidsmottak av sosialhjelp bidrar til å svekke muligheten for arbeidstilknytning, men også at personer med langvarig sosialhjelp har problemer som i utgangspunktet vil gi dem relativt små sjanser til å komme i jobb.

I de fleste kommunene bidro tiltaket til å styrke samarbeidet mellom Aetat og sosialtjeneste, noe som også har gitt seg utslag i økt tilgang til Aetats tiltaksapparat.

En rapport fra NTNU Samfunnsforskning 123 som presenterer 18 norske og 3 andre nordiske studier av tiltak for sosialhjelpsmottakere, har konklusjoner som er svært like dem vi finner i rapporten fra Høgskolen i Oslo.

Seleksjonen til tiltak har vært svært sterk blant sosialhjelps­mottakerne 124 . Man må derfor være varsom med konklusjoner. Til dels ble bare de med best sjanse på arbeidsmarkedet plukket ut til å ta del i Aetats tiltak. Overgangen til jobb for disse var relativt god, særlig der kvalifiseringstiltak ble fulgt opp med direkte formidling eller videre arbeidstrening og formidling. Rene sysselsettingstiltak hadde lavere overgang til jobb. De kommunale arbeidsrettede tiltakene hadde mindre grad av seleksjon, men samtidig svært lite innslag av kvalifisering eller opplæring. Disse tiltakene så ikke ut til å ha hatt noen effekt på senere arbeid og inntekt når seleksjonseffekter er blitt tatt hensyn til.

En kunnskapsoppsummering foretatt av Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten 125 kom til en noe mer positiv konklusjon. Arbeidsrettede tiltak for sosialhjelpsmottakere i kommunene har hatt en liten, men positiv effekt på senere muligheter for arbeid for avgrensede brukergrupper. Dette samsvarer med forskning fra USA som har analyser som bygger på mer pålitelige eksperimentelle undersøkelsesdesign, men med målgrupper som i gjennomsnitt sannsynligvis har hatt noe større muligheter på det amerikanske arbeidsmarkedet enn det som norske sosialhjelpsmottakere har på det norske. For Norges vedkommende konkluderes det imidlertid med at det er uklart om det er seleksjon til tiltak eller tiltakene i seg selv, som er hovedkilden til de beregnede effektene. For å få reelle vurderinger av effekter av tiltak for disse gruppene kan det synes å være nødvendig med eksperimenter.

6.10 Oppsummering

Dette kapittelet beskriver de viktigste tjenestene og tiltakene som Arbeids- og velferdsetaten og sosialtjenesten i kommunene har ansvaret for. Tiltakene er tallrike og varierte, og drives ofte i samarbeid mellom de nevnte etatene, utdanningsetatene, helsetjenestene, arbeidsgivere med flere. NAV-reformen vil gi organisatoriske rammer for mer effektive arbeidsmåter, og bedre koordinering av tjenester og tiltak tilpasset behovene til den enkelte.

Muligheten for ulike typer tiltak og tjenester har i praksis vært knyttet til rettigheter til bestemte ytelser. Dette har i enkelte tilfeller begrenset tilgangen på hensiktsmessige tiltak. Dessuten har det ført til at hvilken type livsoppholdsytelse en har og lengden på den, i stor grad har vært styrende på servicen til brukerne. Det finnes allerede i dag samarbeidsrutiner for å komme rundt noen av disse begrensningene, og samarbeidet mellom etatene har vært omfattende. I planlegging for, og oppfølging av, en person med sammensatte problemer skal en for eksempel sørge for at personen får relevante tiltak og livsoppholdsytelser som er i overensstemmelse med hverandre til enhver tid.

En ytelse fra folketrygden åpner muligheter for andre tiltak enn det økonomisk sosialhjelp gjør, der sosialhjelpsmottakeren er avhengig av at akkurat den kommunen har relevante tiltak å tilby. Men også mellom de ulike områdene i folketrygdloven finner en slike forskjeller. Rehabiliteringspenger forutsetter andre tiltak enn det for eksempel attføring og sykepenger gjør, selv om utfordringene som brukerne har, kan være nokså like. Men kanskje viktigere er den styrende funksjonen de enkelte ytelsene har på arbeidet i etatene. Ønsket om tidligere intervensjon og regelmessig oppfølging kan ha vært hemmet av krav til å være kvalifisert for ulike ytelser.

Dette kapittelet har også sammenfattet evalueringer og erfaringer med tiltaksnivået, utformingen av tiltak og tjenester og tilpasning av dem. Hensikten med evalueringer er selvsagt å bidra til at vellykkede tiltak kan videreutvikles og bygges ut, og at tiltak som gir dårlige resultater, kan avvikles eller forbedres. Evalueringer har derfor en sentral plass i utviklingen av gode tiltak og tjenester og i utvikling av kunnskap om hvordan tiltak best kan tilpasses individuelle behov og forutsetninger.

Generelle erfaringer fra evalueringsarbeidet er:

• Grupper av arbeidssøkere som velger eller blir valgt ut til ulike tiltak, kan i utgangspunktet være svært ulike. Evalueringer hvor det tas hensyn til at det finnes en slik ulikhet gjennom utvelgelse, gir et riktigere og ofte annerledes bilde av effektiviteten av tiltakene enn det en får ved å lese statistikk over resultater.

• Hvis man vil ha et fullstendig bilde av effektiviteten, bør evalueringer omfatte analyser både av effekter for den enkelte og av samfunns­økonomiske virkninger.

• Evalueringer krever aktivt engasjement fra myndighetenes side for å sikre relevans, men også en kritisk distanse og høy kompetanse på denne typen evalueringer i forskningsmiljøene.

Evalueringene gir grunnlag for konklusjoner om de arbeidsrettede tiltakene:

• God utvelgelse av målgruppen for tiltak er viktig for å sikre god effekt. Innvandrere, ungdom, langtidsledige, yrkeshemmede og sosialhjelpsmottakere har gjennomgående hatt nytte av et bredt spekter av arbeidsrettede tiltak.

• Tiltakene må utformes i samsvar med individuelle behov for å fremme overgangen til arbeid og aktivitet for målgruppen. Jobbsøkingsprogram eller arbeidstrening kan være hensiktsmessig hvis formålet er å teste den enkeltes arbeidsvillighet. For de som ikke kommer i jobb på grunn av manglende kvalifikasjoner, bør relevante kvalifiseringstiltak benyttes. Lønnstilskudd kan kompensere for usikker eller redusert produktivitet. Tiltakene må utformes slik at de ikke bidrar til å låse inn personer på langvarige tiltak. Deltakerne bør oppmuntres til jobbsøkning også i tiltaksperioden.

• Et bredt tiltaksspekter gir grunnlag for å skreddersy tiltak for den enkelte arbeidssøkers behov. For personer med lav kompetanse og/eller stor avstand til arbeidsmarkedet vil tiltakskjeder som starter med kompetansetiltak og følges av arbeidstrening eller lønnstilskuddstiltak, ofte være hensiktsmessige.

• Mange personer med stor avstand til arbeidsmarkedet kan ha nytte av ulike opplæringstiltak og arbeidstrening. Selv om mange i utgangspunktet har små sjanser for å få jobb, kan gevinsten for den enkelte og samfunnet bli betydelig for dem som lykkes. Det må sees i sammenheng med at alternativet for mange av disse vil være langvarig offentlig understøttelse.

• Arbeidsrettede tiltak uten hensiktsmessig oppfølging og opplæring for langtids sosialhjelpsmottakere har begrenset verdi. For de aller svakeste er behovene ofte svært sammensatte. Tiltak med for sterk vekt på arbeidskrav fra starten av kan virke avskrekkende og heller forsterke marginaliseringen enn hjelpe personen.

• Forebygging av utstøting fra arbeidslivet er mer effektivt enn tilbakeføring av personer som allerede er innvilget uførepensjon. Tidlig intervenering og god og hensiktsmessig oppfølging i syke- og rehabiliteringsperioden er sentrale elementer.

• Effekten av tiltak overfor personer med sammensatte behov styrkes ved et godt samarbeid innen arbeid, trygd og sosialtjeneste (arbeids- og velferdsforvaltningen), men også med helse- og utdanningssiden. Samarbeidet mellom det offentlige virkemiddelapparatet og arbeidsgiverne bør bli mer systematisk.

• Aktivitetskrav for sykmeldte bør utvikles videre. Arbeidet med å supplere den medisinske vurderingen med funksjonsvurdering bør også videreutvikles. Legetjenesten – både fastleger og spesialisttjenesten – er viktige samarbeidspartnere for å få ned sykefraværet.

7 Inntektssikringssystemet

7.1 Innledning

Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap, fødsel og adopsjon, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall. Folketrygden er i utgangspunktet en sosialforsikring ved at retten til ytelsene er knyttet til tidligere inntekt og opptjente pensjonspoeng, men det gis også ytelser til personer som ikke har vært i arbeid. Folketrygden skal videre bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer, samt bidra til at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg best mulig til daglig. Folketrygdens forvaltere skal derfor ikke være passive utbetalere av ytelser, men bidra til at den enkelte i størst mulig grad skal kunne klare seg selv i arbeids- og dagliglivet. For flere av ytelsene har det derfor vært viktig at ytelsen utformes slik at den sikrer at den enkelte stønadsmottaker stimuleres til å søke arbeid.

De senere årene har folketrygdytelsene i økende grad blitt koblet til virkemidler for å få folk tilbake til arbeidslivet. Det er blant annet blitt lagt større vekt på arbeidsrettet aktivitet, samtidig som det har vært et sterkere fokus på overgang fra passive til aktive trygdeytelser.

Det er ulike former for virkemidler knyttet til de forskjellige inntektssikringsordningene, som for eksempel bruk av aktiv sykemelding, krav til deltakelse på tiltak for å ha rett til attføringspenger og plikt til å være aktiv arbeidssøker for å ha rett til dagpenger under arbeidsløshet. Virkemidlene som følger disse ordningene er som regel knyttet til vilkårene for rett til bestemte livsoppholdsytelser. Dette bidrar til at det er den konkrete inntektssikringsordningen som bestemmer hvilke rettigheter den enkelte har, ikke nødvendigvis den enkeltes behov for oppfølging. Dette må forstås på bakgrunn av at ordningene primært ble utformet i en periode hvor det ble lagt langt mindre vekt på arbeidsrettet aktivitet i tilknytning til inntektssikringen.

De fleste av folketrygdens ytelser fastsettes i forhold til et grunnbeløp (G). Det reguleres av Stortinget i samsvar med inntektsutviklingen for lønnstakerne. Reguleringen skjer normalt 1. mai hvert år. Per 1. mai 2006 utgjør G kr 62 892.

7.2 Helserelaterte ytelser

7.2.1 Sykepenger

Sykepenger er hjemlet i folketrygdloven kapittel 8. Formålet med ytelsen er å sikre inntekt til personer som er arbeidsuføre på grunn av en funksjonsnedsettelse som klart skyldes sykdom eller skade. For å få rett til sykepenger må stønadsmottaker ha vært i arbeid i minst fire uker umiddelbart før han eller hun ble arbeidsufør (opptjeningstid).

Funksjonsnedsettelsen må være på minst 20 prosent og arbeidsuførheten må dokumenteres ved legeerklæring, bortsett fra når arbeidstaker har rett til å benytte egenmelding i arbeidsgiverperioden. Arbeidsuførhet som skyldes sosiale eller økonomiske problemer gir ikke rett til sykepenger. Sykepenger ytes i inntil ett år.

Ved beregning av sykepenger for arbeidstakere legges vanligvis den gjennomsnittlige arbeidsinntekten i arbeidsforholdet de siste fire uker før arbeidsuførheten inntraff til grunn. Arbeidstakere får kompensert 100 prosent av inntektsgrunnlaget fra første dag begrenset oppad til 6 G. Sykepenger de første 16 dagene ytes av arbeidsgiver (arbeidsgiverperioden). Selvstendig næringsdrivende har rett til sykepenger fra 17. dag med et kompensasjonsnivå på 65 prosent av inntektsgrunnlaget. De har anledning til å tegne tilleggsforsikring i folketrygden etter ulike alternativer når det gjelder kompensasjonsnivå og ventetid. Sykepenger utmåles i forhold til inntektstap og/eller arbeidstid. Ved utmåling av sykepenger er reduksjon av ytelsen i forhold til arbeidstid hovedregelen.

Det skal iverksettes aktive arbeidsrelaterte tiltak så tidlig som mulig og senest når arbeidsuførheten har vart i åtte uker (gradert eller aktiv sykemelding). Stønadsmottaker har plikt til å bidra til at hensiktsmessige tiltak for å tilrettelegge arbeidet og for utprøving av funksjonsevnen blir utredet og iverksatt. Det skal innen åtte uker lages en oppfølgingsplan sammen med arbeidsgiver. Stønadsmottaker har plikt til å ta imot et eventuelt tilbud om behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring. Stønadsmottaker har videre plikt til å rette seg etter legens råd og å ikke opptre på en måte som kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten. Dersom bedriftsinterne tiltak ikke fører fram har Arbeids- og velferdsetaten plikt til å vurdere om yrkesrettet attføring bør prøves. Ved sykemelding skal legen alltid vurdere om stønadsmottaker kan være i arbeid eller arbeidsrelatert aktivitet. Retten til ytelse faller bort dersom stønadsmottaker nekter å utprøve funksjonsevnen, forsøke arbeidsrelatert aktivitet, eller dersom vedkommende ikke bidrar til oppfølgingsplan sammen med arbeidsgiver, jf. også nærmere omtale i kapittel 5 og 10.

7.2.2 Rehabiliteringspenger

Rehabiliteringspenger er hjemlet i folketrygdloven kapittel 10. Formålet med rehabiliteringspengene er å sikre inntekt til personer som har sykdom, skade eller lyte. Det er et vilkår for rett til rehabiliteringspenger at stønadsmottaker får aktiv behandling med utsikt til å bedre arbeidsevnen.

Stønadsmottaker må være mellom 18 og 67 år, og ha tapt minst halvparten av sin arbeidsevne på grunn av sykdom, skade eller lyte. I sluttfasen av en periode med medisinsk rehabilitering, kan det ytes rehabiliteringspenger ned til 20 prosent uførhet. Rehabiliteringspenger gis til personer som har brukt opp sin sykepengerett. Det kan også ytes rehabiliteringspenger til personer som

• ikke har hatt rett til sykepenger når arbeidsuførheten har vart i ett år

• tidligere har mottatt rehabiliteringspenger, og igjen blir arbeidsufør på grunn av samme sykdom innen ett år

• tidligere har mottatt rehabiliteringspenger, og innen seks måneder igjen blir arbeidsufør på grunn av en annen sykdom mens vedkommende er i arbeid, uten å ha opparbeidet seg rett til sykepenger fra trygden på nytt

• må avbryte yrkesrettet attføring på grunn av sykdom

• er student under 26 år og har vært sammenhengende arbeidsufør i minst 20 uker på grunn av alvorlig sykdom.

Rehabiliteringspenger ytes normalt ikke sammenhengende i mer enn 52 uker. I særskilte tilfeller kan stønadsperioden forlenges i ytterligere 52 uker, og ved meget alvorlige sykdomstilstander eller ved større skader hvor den medisinske behandlingen tar lengre tid, kan det gjøres ytterligere unntak fra tidsbegrensningen.

Grunnlaget for rehabiliteringspenger fastsettes ut fra stønadsmottakers pensjonsgivende inntekt i året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten. Dersom det gir et høyere grunnlag skal det legges til grunn et gjennomsnitt av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste årene før samme tidspunkt. Pensjonsgivende inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet og trygdeytelser som anses som pensjonsgivende inntekt regnes også med i grunnlaget (vartpenger, ventelønn, sykepenger, fødselspenger, adopsjonspenger, svangerskapspenger, stønad ved barns og andre nære pårørendes sykdom etter ftrl. kapittel 9, dagpenger under arbeidsløshet, rehabiliteringspenger og attføringspenger). Pensjonsgivende inntekt over 6 G regnes ikke med i beregningsgrunnlaget. Begrensingen på 6 G legges til grunn for hvert enkelt inntektsår.

Rehabiliteringspenger ytes med 66 prosent av grunnlaget. Minste årlige ytelse er 1,8 G. For en som får nedsatt arbeidsevnen før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert, er minsteytelsen 2,4 G. Til den som forsørger barn, ytes et barne­tillegg på 27 kroner per dag per barn. Tillegget kan gis til begge foreldrene, dersom begge mottar rehabiliteringspenger. Rehabiliteringspenger inklu­sive barnetillegg kan ikke utgjøre mer enn 90 prosent av stønadsmottakers rehabilitringspengegrunnlag.

Rehabiliteringspenger utmåles i forhold til inntektstap og/eller arbeidstid. Som hovedregel blir inntektstapet lagt til grunn. Mottakere av rehabiliteringspenger kan ha en inntektsøkning på 10 prosent uten at uføregraden blir endret. Dette er et såkalt slingringsmonn for å unngå omregning ved mindre inntektsendringer.

Stønadsmottaker må være under aktiv behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen. Aktivisering og arbeidstrening hos arbeidsgiveren er likestilt med behandling. Vedkommende har i tillegg plikt til å medvirke til utarbeiding av oppfølgingsplan. Retten til rehabiliteringspenger faller bort dersom stønadsmottaker ikke er under aktiv behandling eller unnlater å følge den individuelle oppfølgingsplanen. Stønadsmottaker har videre plikt til å rette seg etter legens råd og ikke opptre på en måte som kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten. Om bedriftsinterne tiltak ikke fører frem, har Arbeids- og velferdsetaten en plikt til å vurdere om yrkesrettet attføring bør prøves.

7.2.3 Ytelser under yrkesrettet attføring

Attføringsytelser er hjemlet i folketrygdloven kapittel 11. Formålet med attføringsytelser er å sikre inntekt for personer som gjennomgår yrkesrettet attføring (attføringspenger), og å kompensere for bestemte utgifter som stønadsmottakerne har i forbindelse med attføringen (attføringsstønad).

Mottaker av attføringspenger må være mellom 19 og 67 år, og pga. sykdom, skade eller lyte ha tapt minst halvparten av sin inntektsevne. For ytelser til skolegang, er det en nedre aldersgrense på 26 år. Det er videre et vilkår for rett til attføringspenger at stønadsmottaker på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin evne til å utføre inntektsgivende arbeid (inntektsevnen) varig nedsatt, eller har fått sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig innskrenket, og at det er nødvendig og hensiktsmessig for stønadsmottaker å gjennomføre attføringstiltak for at han/hun skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid. Det er ingen tidsbegrensning for ytelsen. For attføringsytelser under gjennomføring av skolegang som attføringstiltak, er det som hovedregel en varighetsbegrensning på tre år.

Grunnlaget for attføringspenger fastsettes ut fra stønadsmottakers pensjonsgivende inntekt i året før, eller de tre siste årene før, inntektsevnen ble nedsatt med minst halvparten eller mulighetene til å velge yrke ble vesentlig innskrenket. Attføringspenger og barnetillegg til attføringspenger beregnes på samme måte som rehabiliteringspenger (jf. avsnitt 7.2.2), med unntak av at begrensningen på 6 G ikke blir lagt til grunn for hvert inntektsår, men bare brukes på sluttresultatet, dvs. gjennomsnittet for de tre årene.

Attføringspenger reduseres i forhold til antall timer som stønadsmottaker arbeider. Normal arbeidstid i det yrket som stønadsmottaker arbeider i sammenholdes med faktisk tid i lønnet arbeid. Beregningene foretas for hver meldeperiode på to uker. Når stønadsmottakeren jobber mer enn 60 prosent, faller attføringspengene helt bort.

Det gis tilleggsytelse til dekning av utgifter i forbindelse med tiltak (attføringsstønad). For å kunne få attføringsstønad må man være mellom 16 og 67 år. Attføringsstønad gis i form av tilsynstillegg for barn og andre familiemedlemmer, stønad til boutgifter, stønad til daglige reiseutgifter, hjemreiser og flytting, stønad til dekning av skolemateriell mv., stønad til arbeidstreningsplass og stønad til fadder.

Attføringspenger ytes under deltagelse på tiltak som anses som nødvendig og hensiktsmessig for at stønadsmottaker skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid. Attføringspenger kan også ytes i ventetid før eller under attføringstiltak, og i inntil seks måneder etter gjennomført attføringstiltak mens stønadsmottaker søker jobb. Stønadsmottaker må som hovedregel melde seg til Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag. Retten til attføringsytelser faller bort dersom stønadsmottaker ikke gjennomfører godkjente attføringstiltak og den perioden vedkommende ikke overholder meldeplikten. Ytelsen faller midlertidig bort ved fravær på grunn av sykdom i mer enn fire uker, og ved fravær på mer enn én dag per meldeperiode som ikke skyldes sykdom.

Stønadsmottaker har videre plikt til å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring. Stønadsmottaker har også plikt til å rette seg etter legens råd og ikke opptre på en måte som kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten.

Personer som mottar attføringspenger i ventetid på høvelig arbeid må være reell arbeidssøker, dvs. være villig til å ta ethvert høvelig arbeid på kort varsel uavhengig av arbeidstid, type arbeid og sted og stønadsmottaker må drive aktiv arbeidssøking eller annen aktivitet for å komme i arbeid.

Personer som mottar attføringspenger i ventetid på høvelig arbeid, og som uten rimelig grunn nekter å ta tilbudt arbeid eller delta i arbeidsmarkedstiltak som Arbeids- og velferdsetaten finner høvelig for vedkommende, kan sanksjoneres ved at ytelsen faller bort i 8 uker. Ved gjentatte forhold faller ytelsen bort i 12 eller 26 uker.

7.2.4 Tidsbegrenset uførestønad

Tidsbegrenset uførestønad er hjemlet i folketrygdloven kapittel 12. Det er et vilkår for rett til ytelse at stønadsmottaker har varig sykdom, skade eller lyte, og at stønadsmottaker er mellom 18 og 67 år. Evnen til å utføre inntektsgivende arbeid (inntektsevnen) må være varig nedsatt med minst halvparten. Det er videre et vilkår for rett til tidsbegrenset uførestønad at stønadsmottaker har gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre arbeidsevnen. Med mindre åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig, kan ytelse bare gis dersom stønadsmottaker har gjennomført eller har forsøkt å gjennomføre et individuelt og hensiktsmessig attføringsopplegg uten at inntektsevnen er bedret. Inngangsvilkårene er de samme for tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. Det vil imidlertid i praksis bli stilt strengere krav til sykdommens/lidelsens varighet for å kunne få uførepensjon. Dersom det er en viss mulighet for at stønadsmottakeren kan komme tilbake i arbeid, skal det tilstås tidsbegrenset uførestønad. Ytelsen gis for en periode på ett til fire år og skal revurderes før periodens utløp. Målet er å få flest mulig av stønadsmottakerne tilbake i ordinært arbeid.

Tidsbegrenset uførestønad beregnes på samme måte som rehabiliteringspenger, jf. avsnitt 7.2.2. Mottakere som forsørger barn kan få et behovsprøvd barnetillegg som uavkortet tilsvarer 40 prosent av folketrygdens grunnbeløp. Barnetillegget behovsprøves i forhold til stønadsmottakers inntekt og ektefelles/samboers inntekt.

Ved fastsettelse av uføregraden skal inntektsmulighetene i ethvert arbeid som stønadsmottaker kan utføre sammenliknes med de inntektsmulighetene som stønadsmottaker hadde før uførheten oppsto. Når det er gått ett år siden ytelsen ble innvilget eller uføregraden ble forhøyet, kan en stønadsmottaker ha en årlig pensjonsgivende inntekt (friinntekt) på 1 G uten at uføregraden skal revurderes. Ved opptrapping av arbeidsinnsatsen kan uføregraden reduseres ned til 20 prosent. Tidsbegrenset uførestønad graderes i intervaller på fem prosent.

Stønadsmottakeren har plikt til å medvirke til utarbeiding av en individuell oppfølgingsplan. Retten til ytelse faller bort dersom stønadsmottaker uten rimelig grunn unnlater å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering, yrkesrettet attføring eller å medvirke til utarbeidelse og oppfølging av den individuelle oppfølgingsplanen.

7.2.5 Uførepensjon

Uførepensjon er hjemlet i folketrygdloven kapittel 12. Det er et vilkår for rett til uførepensjon at stønadsmottaker har varig sykdom, skade eller lyte, og at stønadsmottaker er mellom 18 og 67 år. Evnen til å utføre inntektsgivende arbeid (inntektsevnen) må være varig nedsatt med minst halvparten. Det er videre et vilkår for rett til uførepensjon at stønadsmottaker har gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre arbeidsevnen. Med mindre åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig, kan uførepensjon bare gis dersom stønadsmottaker har gjennomført eller har forsøkt å gjennomføre et individuelt og hensiktsmessig attføringsopplegg uten at inntektsevnen er bedret.

Folketrygdens uførepensjon består av grunnpensjon, tilleggspensjon, og et eventuelt særtillegg til de som har liten eller ingen tilleggspensjon. Full grunnpensjon og fullt særtillegg gis når pensjonisten har 40 års trygdetid 126 . Grunnpensjonen ytes uavhengig av tidligere inntekt, og sammen med særtillegget utgjør grunnpensjonen folketrygdens minstepensjon. Full grunnpensjon utgjør 100 prosent av grunnbeløpet, mens full grunnpensjon for gifte/samboende pensjonister er 85 prosent av grunnbeløpet.

Tilleggspensjonen skal til en viss grad sikre at stønadsmottaker skal kunne opprettholde den levestandarden vedkommende hadde før uførheten inntraff. Tilleggspensjonen beregnes på grunnlag av tidligere pensjonsgivende inntekt, og kan gis til personer som har fått godskrevet pensjonspoeng i minst tre år. Særtillegget er et garantert tillegg som blir utbetalt til personer som ikke har opparbeidet rett til tilleggspensjon, eller som har en tilleggspensjon mindre enn særtillegget. Særtillegget utgjør en viss prosent av grunnbeløpet. Den som forsørger ektefelle eller barn under 18 år, kan ha rett til forsørgingstillegg for ektefelle og/eller barn i tillegg til uførepensjonen. Uførepensjon graderes på samme måte som tidsbegrenset uførestønad.

Mottakere av uførepensjon har i utgangspunktet ingen aktivitetsplikt, med mindre helsetilstanden bedres. Dersom helsetilstanden eller arbeidsevnen bedres, har stønadsmottaker plikt til å opplyse om dette. Vedkommende vil da også ha plikt til å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring samt å rette seg etter legens råd og ikke opptre på en måte som kan forverre helsetilstanden eller forlenge arbeidsuførheten.

7.3 Arbeidsrelaterte ytelser

7.3.1 Dagpenger under arbeidsløshet

Dagpenger under arbeidsløshet (dagpenger) er hjemlet i folketrygdloven kapittel 4, og skal gi delvis kompensasjon for tapt arbeidsinntekt på grunnlag av ufrivillig arbeidsledighet.

Stønadsmottaker må ha hatt et tap i arbeidstid på minst 50 prosent sammenlignet med arbeidstiden forut for ledigheten. Stønadsmottaker må videre være reell arbeidssøker, dvs. være arbeidsfør, stå tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten og raskt kunne tiltre ethvert heltids- eller deltidsarbeid som han/hun er fysisk og psykisk skikket til å ta. Som hovedregel stilles det også krav til full geografisk mobilitet. Stønadsmottaker må ha fått utbetalt en arbeidsinntekt på minst 1,5 G i det siste avsluttede kalenderår eller på minst 1 G i gjennomsnitt over de tre siste avsluttede kalenderår før søknadstidspunktet. Dagpenger utbetales når stønadsmottaker har vært arbeidsledig og stått tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som arbeidssøker i fem 127 av de siste femten dager.

Personer med tidligere arbeidsinntekt under 2 G kan motta dagpenger i inntil 52 uker, mens personer med inntekt over 2 G kan motta dagpenger i inntil 104 uker. Beregningsgrunnlaget for dagpenger (dagpengegrunnlaget) fastsettes ut fra utbetalt arbeidsinntekt i det sist avsluttede kalenderåret før vedkommende søker om dagpenger, eventuelt gjennomsnittlig arbeidsinntekt i de tre siste avsluttede kalenderår hvis dette gir et høyere grunnlag. Dagpengegrunnlaget utgjør normalt bare stønadsmottakers utbetalte arbeidsinntekt, og ikke all pensjonsgivende inntekt. Dette innebærer blant annet at pensjonsgivende inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet ikke regnes med i grunnlaget. Dagpenger har dermed et annet beregningsgrunnlag enn rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. I tillegg til arbeidsinntekt medregnes sykepenger, fødselspenger, adopsjonspenger, svangerskapspenger, omsorgspenger, pleiepenger og opplæringspenger utbetalt på grunnlag av arbeidsinntekt som ikke skriver seg fra selvstendig næringsvirksomhet i dagpengegrunnlaget. Inntekt over 6 G regnes ikke med i beregningsgrunnlaget. I likhet med attføringspenger legges begrensingen på 6 G ikke til grunn for hvert av inntektsårene, men brukes bare på sluttresultatet, dvs. gjennomsnittet for de tre årene. Dagpenger utbetales med 2,4 promille per dag av grunnlaget, noe som gir en kompensasjonsgrad på 62,4 prosent av tidligere inntekt på årsbasis. Til personer som har mottatt dagpenger i mer enn åtte uker ytes det et ferietillegg. Dersom ferie ikke tas ut og dagpenger utbetales kontinuerlig, vil ferietillegget øke kompensasjonsgraden til om lag 68,3 prosent.

Dagpengemottakere som forsørger barn under 18 år får et tillegg på kr 17 per dag per barn. Tillegget gis til den ene av foreldrene dersom begge mottar dagpenger samtidig. Dagpengene inkl. barnetillegg (ekskl. ferietillegg) kan ikke utgjøre mer enn 90 prosent av dagpengegrunnlaget.

Dagpengene reduseres ut fra hvor stor andel de faktisk arbeidede timene utgjør i forhold til den arbeidstiden stønadsmottaker hadde før han/hun ble arbeidsledig. I motsetning til de andre folketrygdytelsene, gir også ulønnet arbeid reduksjon av ytelsen. Arbeidstidsreduksjonen beregnes for hver meldeperiode på grunnlag av fastsatt vanlig arbeidstid og oppført arbeidet tid på meldekortet.

Stønadsmottaker må være villig til å ta ethvert arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, ta arbeid hvor som helst i Norge, og ta arbeid uavhengig av om det er på heltid eller deltid. Det er videre et vilkår for rett til ytelse at vedkommende melder seg til Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag. Arbeids- og velferdsetaten kan i tillegg avtale ytterligere aktivitetskrav og pålegge plikt til å dokumentere aktiviteten. I praksis innebærer dette en plikt til å søke jobber og føre jobblogg, samt en korresponderende oppfølgingsplikt for Arbeids- og velferdsetaten. Retten til ytelsen faller bort dersom stønadsmottaker ikke kan anses å være reell arbeidssøker, og i den tiden vedkommende ikke overholder meldeplikten.

Dersom stønadsmottaker uten rimelig grunn sier opp jobben, blir sagt opp fra arbeid på grunn av klanderverdige forhold, nekter å ta imot tilbudt arbeid eller delta i arbeidsmarkedstiltak som Arbeids- og velferdsetaten finner høvelig for vedkommende, sanksjoneres dette ved at ytelsen faller bort i 8 uker. Ved gjentatte forhold faller ytelsen bort i 12 eller 26 uker. Dersom vedkommende ikke møter til konferanse med Arbeids- og velferdsetaten etter innkalling, sanksjoneres dette med at ytelsen faller bort i 4 uker. Ved gjentatte forhold faller ytelsen bort i 8 eller 12 uker.

7.3.2 Stønad til livsopphold mv. til tiltaksdeltaker (individstønad)

Individstønad er hjemlet i forskrift om arbeidsmarkedstiltak, og skal bidra til å dekke utgifter til livsopphold for tiltaksdeltakere (basisytelse) og å kompensere for bestemte utgifter som stønadsmottakerne har i forbindelse med tiltaksdeltakelse (tilleggsstønad).

Ytelsen kan gis til ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere som deltar i arbeidsmarkedstiltakene avklaring, arbeidspraksis, opplæring og arbeid med bistand, og til deltakere fra Norge som deltar i godkjente felles nordiske arbeidsmarkedstiltak i de øvrige nordiske land. Tiltaksdeltakere kan ikke motta individstønad for samme periode som de mottar eller har mottatt ytelser fra offentlige eller private trygde- eller pensjonsordninger, dersom ytelsene helt eller delvis dekker samme formål. Individstønad gis så lenge tiltaksdeltaker deltar i arbeidsmarkedstiltak eller opplæring, og ellers fyller vilkårene for ytelsen.

Stønadsmottaker over 19 år gis basisytelse etter høy sats, og stønadsmottaker under 19 år gis basisytelse etter lav sats. Satsene utgjør fra 1. januar 2006 hhv. 190 og 265 kroner per dag for fem dager per uke. Omregnet til årlig ytelse tilsvarer dette ca. 0,8 G og 1,1 G. Stønadsmottakeren kan ha lønnet arbeid utenom tiltakstiden uten av ytelsen reduseres, dersom dette ikke er til hinder for deltakelse i tiltaket.

Det gis barnetillegg på 30 kroner per dag per barn under 16 år som stønadsmottaker forsørger. Tillegget gis til den ene av foreldrene dersom begge mottar individstønad samtidig. Det gis også tilleggsytelse til dekning av utgifter i forbindelse med tiltak. Dette gis i form av tilsynstillegg for barn og andre familiemedlemmer, borteboertillegg, reisetillegg, tillegg til dekning av hjem­reiser, tillegg til refusjon av legeutgifter i forbindelse med tiltaket og tillegg til dekning av skolemateriell mv. under utdanning.

Stønadsmottaker har en plikt til å delta i arbeidsmarkedstiltak eller opplæring. Videre må vedkommende melde seg til Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag. Retten til individstønad faller bort i den tiden vedkommende ikke overholder meldeplikten. Urettmessig fravær fra arbeidsmarkedstiltaket, fører til reduksjon av ytelse.

7.3.3 Stønad til helt ledige som har avsluttet lang dagpengeperiode (ventestønad)

Ventestønad er hjemlet i forskrift om arbeidsmarkedstiltak. Ytelsen skal bidra til å dekke utgifter til livsopphold for personer som har avsluttet en lang dagpengeperiode og som står uten dagpengerettigheter.

Det er et vilkår at stønadsmottaker har vært i arbeid i minst 36 måneder av de siste fire årene før dagpengeperioden tok til, er reell arbeidssøker, jf. folketrygdloven § 4-5, og står tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som arbeidssøker.

Ventestønaden tilsvarer omtrent det samme som stønadsmottakerne tidligere fikk utbetalt i dagpenger. Den består av en basisytelse og et dagpengebasert tillegg som beregnes på grunnlag av stønadsmottakers dagsats siste dag i dagpengeperioden. Basisytelsen er den samme som gis til mottakere av individstønad, jf. avsnitt 7.3.2. Når ventestønadsmottakere deltar i tiltak kan de velge basisytelse med ev. barnetillegg og eventuelle andre tilleggsytelser som kan gis til mottakere av individstønad, eller de kan fortsette å motta basisytelse og dagpengebasert tillegg.

Personer som mottar ventestønad kan ha lønnet arbeid utenom tiltakstiden uten at ytelsen reduseres, dersom dette ikke er til hinder for deltakelse i tiltaket. I perioder der stønadsmottaker ikke deltar i tiltak, vil ventestønaden falle bort for de dagene vedkommende arbeider mer enn tre timer.

Stønadsmottaker må være villig til å ta ethvert arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, ta arbeid hvor som helst i Norge, og ta arbeid uavhengig av om det er på heltid eller deltid eller delta på arbeidsmarkedstiltak. Stønadsmottaker må videre melde seg til Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag. Retten til ventestønad faller bort dersom stønadsmottaker ikke kan anses å være reell arbeidssøker og i den tiden vedkommende ikke overholder meldeplikten.

7.3.4 Ventelønn

Ventelønn er hjemlet i tjenestemannsloven, og er en inntektssikring for arbeidsføre statsansatte som blir uforskyldt sagt opp. For å kunne få ytelsen må stønadsmottaker være statsansatt med to års sammenhengende fast tjeneste eller fire års sammenhengende midlertidig tjeneste i staten. Det er videre et vilkår at vedkommende blir sagt opp fordi arbeidet faller bort, fordi vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til å utføre sitt arbeid, eller fordi vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen. I tillegg kreves det at det må være vanskelig å skaffe annet høvelig arbeid, og at stønadsmottaker ikke har krav på pensjon (herunder AFP).

Maksimal ventelønnsperiode for tjenestemannen fastsettes ut fra alder på fratredelsestidspunktet. Før fylte 50 år kan det tilstås i inntil 3 år, fra 50 til og med 54 år kan det tilstås i inntil 4 år og fra fylte 55 år kan det tilstås i inntil 12 år. Ventelønnen utgjør inntil 66 prosent av det pensjonsgrunnlaget vedkommende har på fratredelsestidspunktet (brutto regulativlønn + pensjonsgivende tillegg). Dersom arbeidstakeren ikke ville fått 30 års tjenestetid i staten ved oppnådd aldersgrense, avkortes ventelønn forholdsmessig.

For å motta ventelønn må man være registrert som reell arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten, dvs. være villig til å motta tilbud om arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, motta tilbud om arbeid hvor som helst i Norge, og motta tilbud om arbeid uavhengig av om det er på heltid eller deltid. Retten til ventelønn faller bort dersom stønadsmottaker ikke kan anses å være reell arbeidssøker.

Dersom stønadsmottaker uten rimelig grunn sier opp jobben, blir sagt opp fra arbeid på grunn av klanderverdige forhold, nekter å ta tilbudt arbeid eller delta i arbeidsmarkedstiltak som Arbeids- og velferdsetaten finner høvelig for vedkommende, sanksjoneres dette ved at ytelsen faller bort i 8 uker. Ved gjentatte forhold faller ytelsen bort i 12 eller 26 uker. Dersom vedkommende ikke møter til konferanse med Arbeids- og velferdsetaten etter innkalling, sanksjoneres dette med at ytelsen faller bort i 4 uker. Ved gjentatte forhold faller ytelsen bort i 8 eller 12 uker.

7.3.5 Vartpenger

Vartpenger er hjemlet i lov om Statens Pensjonskasse, og er en økonomisk støtteordning for ansatte som blir overtallige og sagt opp fra ikke-statlige virksomheter med medlemskap i Statens Pensjonskasse (SPK). Vilkår for å få vartpenger er at man er overtallig, ikke har rett til pensjon eller lønn, og har minst fire års medlemskap i SPK før fratreden. Maksimal vartpengeperiode fastsettes etter tilsvarende regler som ventelønn. Vartpengene beregnes også på samme måte som ventelønn.

For å motta vartpenger må man stå tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, dvs. være villig til å ta ethvert arbeid på kort varsel uavhengig av arbeidstid, type arbeid og sted. Retten til ytelse faller bort dersom vedkommende ikke er reell arbeidssøker.

7.4 Andre midlertidige ytelser

7.4.1 Stønad til enslig mor eller far (overgangsstønad)

Stønad til enslig mor eller far (overgangsstønad) er hjemlet i folketrygdloven kapittel 15. Formålet er å gi personer med aleneomsorg for barn inntektssikring i en overgangsperiode og å stimulere til arbeid og utdanning slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid.

Overgangsstønad gis til enslig mor eller far som midlertidig er ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid på grunn av omsorg for barn eller nødvendig utdanning. Det kan i tillegg gis utdanningsstønad, stønad til barnetilsyn og tilskudd til flytting for å komme i arbeid. For å ha rett til overgangsstønad må forsørgeren ha klart mer av den daglige omsorgen for barnet enn den andre forelder. Forsørgeren må ikke leve sammen med den andre av barnets forelder. Det gis heller ikke overgangsstønad til enslige forsørgere som lever sammen med en person hun eller han er skilt eller separert fra, eller har levd sammen med 12 av de 18 siste månedene.

Overgangsstønad kan som hovedregel gis fra opptil to måneder før fødselen og fram til det yngste barnet fyller åtte år, men ikke i mer enn til sammen tre år. Varigheten kan utvides med opptil to år dersom forsørgeren tar nødvendig utdanning. Dersom stønadsperioden utløper før skoleåret avsluttes, kan overgangsstønaden beholdes ut skoleåret. Enslig mor eller far som har ansvaret for flere enn to barn eller som fikk aleneomsorg for barn før de selv fylte 18 år, kan få varigheten utvidet med inntil tre år (i stedet for to). I en omstillingstid etter separasjon, skilsmisse eller samlivsbrudd kan enslig mor eller far få overgangsstønad i inntil to år før det yngste barnet fyller ti år. I det første året stilles det krav om yrkesrettet aktivitet, i det andre året er det et krav om at forsørgeren tar nødvendig utdanning. I tilfeller hvor forsørgeren har omsorg for et barn som er særlig tilsynskrevende på grunn av sykdom, funksjonshemming eller store sosiale problemer, kan det gis overgangsstønad til barnet fyller 18 år.

Overgangsstønaden utgjør 1,85 G. Ytelsen er inntektsprøvd og reduseres med 40 prosent av inntekt som overstiger halvparten av grunnbeløpet. Sykepenger, dagpenger ved arbeidsløshet, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og visse andre ytelser fra folketrygden er likestilt med arbeidsinntekt og inngår i inntektsprøvingen.

Når det yngste barnet har fylt tre år stilles det krav om yrkesrettet aktivitet. Forsørgeren må da være i arbeid eller utdanning som utgjør minst halvparten av full tid, være tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, etablere egen virksomhet eller være brukerkontakt.

7.4.2 Ytelser til gjenlevende ektefelle

Ytelser til gjenlevende ektefelle 128 er hjemlet i folketrygdloven kapittel 17. For å få rett til pensjon må visse vilkår være oppfylt, blant annet varigheten av ekteskapet, eventuelt om paret hadde barn. Gjenlevende ektefelle som ikke har pensjonsrett, kan tilstås en midlertidig ytelse, overgangsstønad, som beregnes på samme måte som pensjon. Gjenlevende ektefelle kan i tillegg få stønad til barnetilsyn, utdanningsstønad og tilskudd til flytting for å komme i arbeid. Retten til ytelser faller bort når den gjenlevende fyller 67 år, får rett til uførepensjon eller visse andre ytelser, eller gifter seg igjen.

Pensjonen består av grunnpensjon, tilleggspensjon (55 prosent av avdødes) og/eller særtillegg. Den beregnes stort sett som uførepensjon på grunnlag av den avdødes opptjening, jf. avsnitt 7.2.5.

Pensjonen er inntektsprøvd og reduseres med 40 prosent av den arbeidsinntekten som den gjenlevende har eller kan forventes å få som overstiger halvparten av grunnbeløpet. Det skal som hovedregel legges til grunn at en gjenlevende ektefelle under 55 år kan forventes å få en årlig arbeidsinnekt på minst to ganger grunnbeløpet. Sykepenger, dagpenger ved arbeidsløshet, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og visse andre ytelser fra folketrygden er likestilt med arbeidsinntekt og inngår i inntektsprøvingen.

7.4.3 Ytelser til tidligere familiepleier

Ytelser til tidligere familiepleier er hjemlet i folketrygdloven kapittel 16. For å få rett til ytelse må en ugift person i minst fem år ha hatt nødvendig tilsyn og pleie av en nærstående. Pleieforholdet må i det vesentlige ha ført til at familiepleieren ikke kan forsørge seg selv ved eget arbeid og for øvrig ikke har tilstrekkelige midler til livsopphold. Ytelsen gis som pensjon eller eventuelt overgangsstønad dersom den tidligere familiepleieren bare i en overgangsperiode ikke kan forsørge seg selv. Andre ytelser til tidligere familiepleier er utdanningsstønad og tilskudd til flytting for å komme i arbeid. Ytelsene faller bort når den tidligere familiepleieren fyller 67 år, får rett til uførepensjon eller visse andre ytelser, eller gifter seg.

Pensjon eller overgangsstønad består av grunnpensjon og særtillegg. Ytelsen er inntektsprøvd og reduseres med 40 prosent av den arbeidsinntekten som den gjenlevende har eller kan forventes å få som overstiger halvparten av grunnbeløpet. Sykepenger, dagpenger ved arbeidsløshet, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og visse andre ytelser fra folketrygden er likestilt med arbeidsinntekt og inngår i inntektsprøvingen.

7.4.4 Introduksjonsstønad

Introduksjonsordningen og introduksjonsstønaden er hjemlet i introduksjonsloven. Formålet med introduksjonsordningen er å styrke nyankomne innvandreres mulighet til deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og mulighet til økonomisk selvstendighet. Introduksjonsloven regulerer en ordning der deltakelse i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram gir rett til en bestemt ytelse til livsopphold (introduksjonsstønad). Formålet er blant annet å vri inntektssikringen fra passiv økonomisk sosialhjelp til aktive kvalifiseringstiltak, som skal gi en hensiktsmessig og effektiv overgang til arbeid og/eller utdanning.

Målgruppen er nyankomne innvandrere mellom 18 og 55 år med behov for grunnleggende kvalifisering. Deltakerne må ha arbeids- eller oppholdstillatelse som nevnt i introduksjonsloven § 2. Hovedgruppen er nyankomne flyktninger, overføringsflyktninger, personer med kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon og personer som er innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag eller på grunnlag av søknad om asyl. I tillegg inngår familiemedlemmer til disse gruppene.

Det er i tillegg et vilkår at deltakeren er bosatt i en kommune etter særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen (gjelder ikke familiegjenforente). Deltakeren må være nyankommet, det vil si ha vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om deltakelse i introduksjonsordning fattes. Dersom deltakeren er kommet i forbindelse med familiegjenforening, er det et vilkår at herboende ikke har vært bosatt i en kommune i mer enn fem år før det søkes om familiegjenforening.

Deltakelse i programmet utløser rett til introduksjonsstønad, og programmet kan vare i inntil to år, med tillegg av godkjent permisjon. Når særlige grunner taler for det, kan programmet og introduksjonsstønad forlenges i inntil tre år. Introduksjonsstønaden tilsvarer på årsbasis 2 G. Deltaker under 25 år mottar 2/3 ytelse. Det gis ingen tilleggsytelser etter introduksjonsloven.

Programmet skal være helårlig og på full tid (dvs. 30-37,5 timer per uke). Egenstudier kan inkluderes i programtiden når programmet inneholder en overvekt av opplæring. Programmets innhold skal baseres på en kartlegging av den enkeltes kompetanse, opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg. Programmet skal minst inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Kommunen har et samordningsansvar for programmet, og er gjennom eget rundskriv pålagt å samarbeide tett med Arbeids- og velferdsetaten om deltakerne i introduksjonsordningen. Mottaker av introduksjonsstønad kan delta i arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Ytelsene fra Arbeids- og velferdsetaten (med visse unntak) utbetales da til kommunen, som igjen samordner og utbetaler introduksjonsstønad til stønadsmottaker.

Nyankomne innvandrere mellom 16-55 år med behov for grunnleggende kvalifisering har plikt til å delta på introduksjonsprogram. For personer mellom 55-67 år er deltakelse valgfritt. Ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner reduseres introduksjonsstønaden.

7.4.5 Økonomisk sosialhjelp

Økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester er en subsidiær ytelse, det vil si at den er et nedre økonomisk sikkerhetsnett for de som ikke har andre muligheter til å sørge for sitt livsopphold. Dette innebærer at en person har rettskrav på økonomisk sosialhjelp, men bare når vedkommende ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid, trygd, pensjoner, familierettslig underhold, oppsparte midler, salg av eiendeler, andre offentlige stønadsordninger eller andre inntekter. I utgangspunktet omfattes alle som oppholder seg lovlig i Norge av ordningen, men det er gjort noen unntak. Stønaden er ment som en midlertidig ytelse, men hjelp ytes så lenge lovens vilkår er oppfylt. I 2005 var gjennomsnittlig stønadsperiode 5,3 måneder.

Loven har ingen bestemmelser om selve stønadsnivået, men stønaden forutsettes å sikre den enkelte et forsvarlig livsopphold. Kommunen innvilger stønad etter en individuell vurdering der søkers faktiske økonomiske situasjon legges til grunn. Dette medfører ulikheter i utmålt stønad, men ulikhetene skal være saklig begrunnet ut fra ulike individuelle behov. Departementet har gitt statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold. De statlige veiledende retningslinjene er fra 1. januar 2006 for enslige kroner 4 270, ektepar/samboere kroner 7 100, personer i bofellesskap kroner 3 550, barn 0-5 år kroner 1 630, barn 6-10 år kroner 2 160, og barn 11-17 år kroner 2 720. Satsene i de statlige veiledende retningslinjene økes med 5 prosent utover ordinær prisstigning fra 1. januar 2007. Boutgifter, strøm og oppvarming, bolig- og innboforsikring samt innbo og utstyr vurderes særskilt. Ved siden av vanlige løpende utgifter kan det også være utgifter som ut fra den konkrete situasjonen er nødvendige livsoppholdsutgifter og som dermed må vurderes i tillegg. Gjennomsnittlig faktisk utbetaling av sosialhjelp per måned i 2004 var kroner 7 118. Ytelsen er skattefri, og omregnet til årlig ytelse tilsvarer dette ca. 1,45 G. Økonomisk stønad gis hovedsakelig som bidrag, men kan også gis i form av lån, garanti for lån, eller varer og tjenester.

Selv om en person som faller inn under lovens virkeområde har rettskrav på hjelp til nødvendig livsopphold, kan det stilles vilkår ved tildelingen av økonomisk sosialhjelp. Om det skal stilles vilkår og eventuelt hvilke må vurderes individuelt. Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket og ikke være urimelig tyngende for stønadsmottaker. Eksempler på type vilkår er krav om deltakelse på norskkurs, arbeidstreningskurs/jobbsøkerkurs, registrering som arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten etc. Det kan også stilles vilkår om at mottakeren skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen så lenge stønaden oppebæres. Dersom stønadsmottaker uten rimelig grunn ikke oppfyller lovlige stilte vilkår, kan kommunen vurdere å redusere eller stanse stønaden. Det kan i slike situasjoner være aktuelt å yte nødhjelp ut fra alminnelige nødrettsbetraktninger.

7.5 Aktivitetskrav

Med aktivitetskrav mener vi at det rutinemessig stilles generelle eller individuelle krav om egenaktivitet gjennom stønadsforløpet. Kravene til aktivitet kan være lovpålagt eller fastsatt i administrative rutiner.

I dag finnes det ulike former for aktivitetskrav for mottakere av de ulike ytelsene. Enkelte aktivitetskrav er vilkår for å kunne få den bestemte ytelsen. Manglende etterlevelse av aktivitetskravet vil i slike tilfeller føre til at ytelsen stanses på grunn av at vilkårene for ytelsen ikke lenger er oppfylt. Andre aktivitetskrav er ikke absolutte vilkår for å ha rett til ytelsen. Brudd på kravet om aktivitet fører da ikke automatisk til at ytelsen stanses, men kan medføre tap av tiltaksplass eller lignende tilbud. Det kan også være fastsatt særlige sanksjoner for brudd på aktivitetskravene, slik at brudd på disse vil kunne medføre midlertidig stans i ytelsen.

Sanksjon er en negativ reaksjon som retter seg mot begåtte overtredelser av lov, forskrift eller enkeltvedtak, og som har straff som formål. Dersom de ulike sanksjonsvirkemidlene er utformet slik at de faktisk brukes, vil mulighet for sanksjon i seg selv ha en allmennpreventiv virkning på atferden til stønadsmottakerne. I tillegg vil også mulighet for sanksjon kunne virke normdannende. 129

For dagpenger, attføringspenger, individstønad, ventestønad, og ventelønn, som tidligere ble administrert av Aetat, forutsettes det som hovedregel at mottakerne er aktive jobbsøkere eller at de er tilgjengelige for arbeidsrettede tiltak. Det stilles blant annet strenge krav om at mottaker skal være klar til å ta arbeid eller delta i tiltak. Tidligere Aetat hadde tilgjengelig en rekke aktive tiltak og tjenester som kunne benyttes til å følge opp disse aktivitetskravene. I forhold til disse ytelsene har det også vært lagt vekt på å få til en systematisk oppfølging av stønadsmottakerne, blant annet gjennom bruk av meldekort som et absolutt vilkår for rett til ytelse. For disse ytelsene, fremgår det klart av lovverket når det skal sanksjoneres, og varigheten av sanksjonen.

For de helserelaterte ytelsene sykepenger, rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon, som tidligere ble administrert av trygdeetaten, forutsetter aktivitetskravene i større grad at man underlegger seg medisinsk behandling, og at man samarbeider om behandling og tiltak for bedring av arbeidsevnen. Det er i hovedsak helsevesenet som rår over de tiltak og tjenester som vil kunne benyttes til oppfølgingen av disse aktivitetskravene. Helsevesenet har visse kapasitetsproblemer når det gjelder behandling av personer med psykiske lidelser. For behandling av personer med muskel- og skjelettlidelser er problemet vel så mye mangel på relevante behandlingstilbud. Mer enn 60 prosent av de som mottar helserelaterte ytelser har psykiske lidelser eller muskel- og skjelettlidelser. De siste årene har det også for de helserelaterte ytelsene vært en skjerping av reglene når det gjelder å stille krav om aktivitet. Mottakere av syke- og rehabiliteringspenger skal prøves for attføring på et tidligere tidspunkt, og oppfølgingen av sykemeldte er også styrket ved å skjerpe kravene til aktivitet både for arbeidstaker, arbeidsgiver og lege. Videre stilles det krav til at det skal samarbeides om å utarbeide en individuell oppfølgingsplan for stønadsmottaker. For disse ytelsene, samt attføringspenger, kan det iverksettes sanksjoner dersom stønadsmottaker viser manglende vilje til å ta imot tilbud om medisinsk behandling mv. Det er imidlertid ikke fastsatt klare regler i lov eller forskrift for når det skal sanksjoneres, eller varighet på sanksjonen. Fastsetting av varighet og vurdering av når en sanksjon skal iverksettes, bestemmes dermed av saksbehandlers skjønn. Bestemmelsen om bortfall av rett til ytelser når mottakeren er skjødesløs med sin helse m.m. brukes ikke i praksis. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sitt rundskriv skrevet at denne bestemmelsen bare bør brukes som et reaksjonsmiddel i særlige tilfeller .

For overgangsstønad stilles som hovedregel krav til aktivitet når yngste barn er fylt tre år. Dette gjelder også overgangsstønad til gjenlevende dersom vedkommende har omsorg for små barn.

7.6 Forholdet til tjenestepensjon

Dagpenger ved arbeidsløshet reduseres (samordnes) etter nærmere regler når mottakeren har pensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning og/eller alderspensjon fra privat tjenestepensjonsordning.

For mottakere av helserelaterte ytelser som har tjenestepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning, er forholdet omvendt. Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uføre­stønad betales fullt ut, mens tjenestepensjonsordningene reduserer sin ytelse gjennom sam­ord­ning. Ved 100 prosent ytelse går den delen av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad som overstiger ¼ G til fradrag i en fullt opptjent tjenestepensjon. Ved graderte ytelser reguleres fradraget etter nærmere regler. Skjer det hyppige endringer i graderingen, må tjenestepensjonene omregnes ofte. Dette stiller krav til kvaliteten på informasjonsutvekslingen mellom forvalterne av folketrygden og tjenestepensjonsordningene.

Dette systemet er begrunnet med at pensjonsordningene i offentlig sektor er såkalte bruttoordninger, der pensjonisten er garantert en ytelse (folketrygd + tjenestepensjon) på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid og ugradert ytelse. De offentlige tjenestepensjonsordningene innvilger sin ytelse også ved uførhet som ikke er varig. Ytelsen er da tidsbegrenset. Garantien på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget gjelder også i disse tilfellene.

Reglene fører til at det i en rekke tilfeller gis høyere samlet kompensasjon enn nivået for de helserelaterte ytelsene i folketrygden, jf. omtalen i kapittel 8.

7.7 Behovsprøvde stønader

7.7.1 Bostøtte

Bostøtte er en statlig støtteordning som administreres av Husbanken og kommunene. Formålet med ordningen er å bidra til at eldre, uføre, barnefamilier og andre med svak økonomi skal kunne anskaffe seg og bli boende i en god og hensiktsmessig bolig, samt å utjevne inntektsforskjeller mellom pensjonistgrupper.

For å få bostøtte må én i husstanden være støtteberettiget. Støtteberettiget person er barn under 18 år, person over 65 år, person med visse typer trygder/pensjoner/stønader fra det offentlige (blant annet rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad, uførepensjon og introduksjonsstønad) og person som har økonomisk sosialhjelp som eneste inntekt, med en varighet på minst ett år. Søkeren/hovedperson må normalt ha fylt 18 år. For å få bostøtte må også boligen som regel være av en viss størrelse og funksjon. For noen typer boliger stilles det også krav til hvordan boligen er finansiert. Disse kravene avhenger av hvilken type husstand det gjelder.

Dersom husstanden er stønadsberettiget og kravene til bolig er oppfylt, er det forholdet mellom husstandens inntekter og boutgifter som avgjør om det blir innvilget bostøtte. Bostøtten utgjør 70 prosent av differansen mellom godkjente boutgifter og rimelige boutgifter. For bostøttemottakere som bor i kommunalt disponerte boliger dekker bostøtten 80 prosent av denne differansen.

I og med at det er familiens samlede inntekt som legges til grunn for beregningen av bostøtte, vil endringer i størrelsen på trygdeytelser ha direkte betydning for om bostøtte kommer til utbetaling og for størrelsen på bostøtten. For trygdemottakere som får bostøtte, kan det være en risiko for at de får redusert eller mister bostøtten dersom de prøver seg i arbeid. Dette kan i visse tilfeller føre til at stønadsmottaker vil tape økonomisk på å gå ut i arbeid fremfor å fortsette å motta trygd i kombinasjon med bostøtte, jf. omtale i kapittel 8.

7.7.2 Behovsprøvd forsørgingstillegg

Forsørgingstillegg er et inntektsavhengig tillegg som ytes til personer som mottar uførepensjon og som forsørger ektefelle og/eller barn og som har en samlet inntekt under et visst nivå. Mottakere av tidsbegrenset uførestønad får forsørgertillegg for barn, men ikke for ektefelle. Det foretas alltid inntektsprøving både mot det forsørgede barnet og mot stønadsmottakers egen inntekt. Hvis det skal ytes barnetillegg og barna bor sammen med begge foreldre, regnes også den andre av foreldrenes inntekt med i inntektsprøvingen. For å være regnet som forsørget må barna ha en inntekt som er lavere enn grunnbeløpet. Det stilles ulike krav til inntektsforhold og alder til den som regnes som forsørget, avhengig av hvilken ytelse stønadsmottaker mottar.

I og med at det er familiens samlede inntekt som legges til grunn for beregningen av for­sørgingstillegget, vil endringer i størrelsen på trygdeytelser og inntekt ha direkte betydning for om forsørgingstillegget kommer til utbetaling og for størrelsen på forsørgingstillegget. Dette gir dårlige insentiver for stønadsmottakere til å prøve seg i arbeid. I tillegg til at kontrollmulighetene er dårlige, er forsørgingstilleggene også ressurskrevnede og kompliserte å administrere.

7.8 Nærmere om skatteregler for de ulike ytelsene

Midlertidige ytelser blir normalt skattlagt som lønnsinntekt. Dette gjelder blant annet sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad, dagpenger, ventelønn, og vartpenger. Dette har sammenheng med prinsippet om at disse ytelsene skal ses på som en midlertidig erstatning for arbeidsinntekt, hvor siktemålet er å komme tilbake i arbeid. Ytelsene er derfor også pensjonsgivende. Skattlegging som lønn underbygger dette prinsippet. Pensjonsgivende inntekt har en trygdeavgift på 7,8 prosent For 2006 er minste­fradraget for lønnsinntekter 34 prosent av lønnsinntekten (inkl. også inntekter som skatt­legges som lønn), med en øvre grense på 61 100 kroner. Minstefradraget kommer til fradrag i alminnelig inntekt som skattlegges flatt med 28 prosent. Alminnelig inntekt inneholder alle personlige inntekter (lønn, pensjon, trygd, næring og kapital).

Uførepensjon, overgangsstønad til enslige forsørgere, ytelser til tidligere familiepleier, ytelser til gjenlevende ektefelle, introduksjonsstønad og tjenestepensjonsordninger 130 regnes som pensjonsinntekt i skattemessig forstand. I tillegg anses også behovsprøvd forsørgingstillegg som pensjonsinntekt. Pensjonsinntekt har en trygdeavgift på 3 prosent For 2006 er minstefradraget for pensjons­inntekter 24 prosent av pensjonsinntekten, med en øvre grense på 51 100 kroner.

Ytelser som er skattefrie i gjeldende skattesystem inkluderer økonomisk sosialhjelp, individstønad og ventestønad. Tilleggsytelser som har karakter av å dekke konkrete utgifter, som f.eks. bostøtte og attføringsstønad, er også skattefrie.

I skattesystemet for personer finnes det en del særskilte fradrag og andre særordninger, og enkelte av disse ordningene er spesielt relevante for de ytelsene som omtales i denne meldingen. Dette gjelder særlig særfradraget for uførhet (som gis i alminnelig inntekt) og den såkalte skattebegrensningsregelen (som reduserer utlignet skatt på alminnelig inntekt og trygdeavgiften). Det er også spesielle regler for enslige forsørgere.

7.8.1 Skattebegrensningsregelen

Personer som har lav alminnelig inntekt (samlet inntekt, inkl. lønn, pensjon, trygd, kapital og næring) kan ha rett til skattebegrensning. For skattytere yngre enn 70 år er retten til skattebegrensning knyttet til at det er utbetalt visse typer inntekter. Dette inkluderer blant annet overgangsstønad for enslige forsørgere, uførepensjon fra folke­trygden (for uføregrad over 2/3) og uførepensjon fra tjenestepensjonsordning (for uføregrad over 2/3). Dette gjelder ikke i kombinasjon med tidsbegrenset uførestønad og nye tilfeller av attførings- og rehabiliteringspenger (for alle f.o.m. 2010).

7.8.2 Særfradrag for uførhet

Mottakere av tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon/uføreforsikring mottar et særfradrag for uførhet på 19 368 kroner per år dersom de har en uføregrad over 2/3. Ved lavere uføregrad halveres særfradraget. Dersom begge ektefeller mottar uførepensjon har de rett til hvert sitt særfradrag.

7.8.3 Særskilte regler for enslige forsørgere

Enslige forsørgere lignes i klasse 2, noe som innebærer dobbelt personfradrag i alminnelig inntekt. Skatteverdien av dette utgjør 9 912 kroner i 2006. Enslige forsørgere har også rett til skattebegrensning, jf. avsnitt 7.8.1 over, dersom de mottar overgangsstønad.

Tabell 7.1 gir en oversikt over den skattemessige behandlingen for de ulike ytelsene som omtales i dette kapitlet.

7.9 Viktige endringer som er gjennomført i inntektssikringsordningene

Her vil vi gi en kort gjennomgang og vurdering av enkelte regelverksendringer som er gjort fra 1990 og fram til i dag, og enkelte virkninger av disse. En mer helhetlig oppsummeringstabell over relevante regelverksendringer ligger som vedlegg til stortingsmeldingen.

De siste 10-15 årene har det vært satt i verk en rekke tiltak med sikte på å forebygge sykefravær og hindre utstøting fra arbeidslivet. Tiltakene har både vært på systemnivå/bedriftsnivå og på individnivå. De tiltak som har vært satt i verk, har i all hovedsak vært gjort enkeltvis i forhold til de enkelte inntektssikringsordninger. I forhold til helheten er det gjort mer begrensede grep.

7.9.1 Endringer i inngangsvilkårene i de helserelaterte ytelsene

Det har vært gjort flere forsøk på å begrense tilstrømningen til de helserelaterte ytelsene gjennom å stramme inn de medisinske inngangsvilkårene. Det ble på 90-tallet stilt strengere krav til at ervervsevnen skal være varig nedsatt og at nedsettelsen i vesentlig grad skal skyldes sykdom. Kravet om at det skal være årsakssammenheng mellom sykdom og funksjonsnedsettelse/arbeidsuførhet ble samtidig skjerpet for mottakere av sykepenger, rehabiliteringspenger og uførepensjon.

Formålet med å stramme inn i inngangskriteriene var å redusere antall personer som går fra arbeid til trygd. Innstramningene i de medisinske vilkårene for sykepenger og rehabiliteringspenger antas å ha hatt liten effekt på forbruket av trygdeytelser over tid, og det er derfor lite som tyder på at de har bidratt til å få flere tilbake til, eller inn i arbeidslivet. Isolert sett vil imidlertid en innstramming i inngangsvilkårene på en ytelse kunne ha en effekt på tilstrømmingen til den aktuelle ytelsen.

Gjennom innstrammingene i de medisinske inngangsvilkårene er legenes rolle som portvokter for trygdens ytelser blitt styrket. For å kunne kontrollere at legene følger reglene i trygdelovgivningen ble det på begynnelsen av 1990-tallet gitt mulighet til å sanksjonere leger som ikke følger regelverket ved at de for en gitt periode ble fratatt retten til å sykmelde og skrive legeerklæring i uførepensjonssaker. Disse sanksjonsmulighetene er i liten grad blitt benyttet, men kan ha hatt en disiplinerende funksjon.

For å sikre at legen i forbindelse med førstegangs og senere sykmeldinger alltid skal vurdere om vedkommende kan være i arbeid eller arbeidsrelatert aktivitet ble sykepengeregelverket også endret i 2004, slik at legen og annet helsepersonell i samarbeid med arbeidstakeren og eventuelt arbeidsgiveren plikter å gi en nærmere vurdering av arbeidstakerens funksjonsevne.

7.9.2 Endringer i varigheten

De senere årene har det blitt gjort flere innstramminger i den maksimale stønadsperioden for dagpenger og rehabiliteringspenger. Det er innført en tidsbegrenset uførestønad som har en klar varighetsbegrensning, og det er innført varighetsbegrensning for bruk av skolegang som attføringstiltak.

Evalueringer av dagpengeordningen viser at sannsynligheten for at stønadsmottakeren finner en jobb øker når slutten på den maksimale stønadsperioden nærmer seg 131 . En nærliggende forklaring på at sannsynligheten for å komme i arbeid øker når maksimal stønadsperiode nærmer seg, er at folk verdsetter fritiden som stønadsforsørgelsen gir. Når det går mot slutten av stønadsperioden kan det hende at mange ledige er mer aktive i søkingen etter jobb, og de søker kanskje også jobber de ellers ikke ville tatt. Det er i tillegg kjent at mulighetene for å komme tilbake til jobb svekkes jo lenger man er ute av arbeidslivet. Det er derfor ønskelig å hindre at personer mottar trygd over lengre tid fremfor å være i arbeid.

Også i sykepengeordningen finner man en viss effekt av varighetsbegrensningen. Sjansen for friskmelding synker gradvis etter hvor lenge man har vært sykmeldt, men dette endrer seg mot slutten av den maksimale sykepengeperioden 132 .

Evaluering av innstrammingene som ble gjort i varigheten på rehabiliteringspengeordningen 133 i 1993 og 2004 konkluderer med at endringene samlet sett har hatt en viss effekt 134 . Når stønadsperioden har vært kortet inn, har tilgangen til attføring og uførepensjon økt, men det har fremdeles vært en nettoeffekt i form av at noen flere kom i arbeid. Noen flere kom antakelig også over på sosialhjelp og privat forsørgelse. At noen havner på en ny ytelse når varigheten løper ut kan ikke uten videre tolkes som om varighetsbegrensningen er årsaken til denne overgangen.

Innføringen av en tidsbegrenset uførestønad i 2004 innebærer at færre får innvilget en varig uføreytelse. Per 1. kvartal 2006 fikk 41,5 prosent av de nye uføremottakerne innvilget tidsbegrenset uførestønad. Det er fortsatt for tidlig å evaluere effekten av denne endringen.

7.9.3 Styrkede aktivitetskrav i ytelsene

De siste årene har man lagt vekt på betydningen av stønadsmottakernes egen atferd for overgang til arbeid, og hvordan krav til aktivitet og deltakelse kan påvirke denne atferden. Selv om den empiriske forskningen er relativt begrenset, indikerer internasjonale studier at krav om aktivitet og deltakelse blant stønadsmottakerne øker overgangen til arbeid. Både OECD 135 og EU 136 har i de senere årene gitt klare anbefalinger om å legge økt vekt på krav til aktivitet blant stønadsmottakerne.

Konklusjonene fra OECD er at effekten av aktivitetskrav som beslaglegger fritid gjennom bl.a. krav til søkeadferd, innkalling til konsultasjon med arbeidsmarkedsmyndighetene og krav om tiltaks­deltakelse (gjerne av typen jobbklubb), synes å være mer effektivt for overgang til arbeid enn effekter av ulike kvalifiseringstiltak.

I løpet av 1990-tallet har arbeidet med oppfølging av sykemeldte og mottakere av rehabiliteringspenger vært et prioritert område for tidligere Aetat og trygdeetaten (Arbeids- og velferdsetaten). Målet har vært å få sykmeldte raskere tilbake i arbeid og hindre overgang til passive ytelser. I forbindelse med dette er det gitt en rekke nye virkemidler i oppfølgingsarbeidet, blant annet ordningen med aktiv sykmelding. Det har imidlertid tatt lang tid å etablere gode rutiner for individuell oppfølging, og den intensiverte satsing på oppfølging av sykmeldte har ikke kommet til uttrykk i form av lavere sykefravær.

Det finnes lite systematisk informasjon om hvordan aktivitetskravene og sanksjonsmulighetene i regelverket praktiseres, men det er gjort noen få undersøkelser som i første rekke har vært rettet mot dagpengemottakere og mottakere av økonomisk sosialhjelp. 137 Disse undersøkelsene kan tyde på at praktiseringen av reglene vil variere i forhold til etatenes egne prioriteringer og ressurser, hvordan regelverkene legger til rette for systematisk bruk og oppfølging av aktivitetskrav, og i forhold til mulighetene for å kunne ilegge sanksjoner ved manglende etterlevelse av aktivitetskravene.

Når det gjelder bruk av sanksjoner viser nyere tall at det på dagpengeområdet har vært en svak økning i bruken av sanksjoner de siste årene. Av 155 131 fattede vedtak om ny rettighet og gjenopptak av dagpenger i 2005 dreide om lag 10 prosent seg om ilegging av sanksjon (forlenget ventetid eller tidsbegrenset bortfall). Den økte bruken av sanksjoner på dagpengeområdet kan i hovedsak tilskrives økt oppfølgingsvirksomhet fra Arbeids- og velferdsetatens side.

Det er enkelte sanksjonsmuligheter også for de helserelaterte ytelsene, blant annet midlertidig bortfall av legens rett til å skrive ut langtidssykemelding og at ytelsen kan holdes tilbake eller stanses dersom stønadsmottaker uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbudt aktivitet. Bruken av disse sanksjonsmulighetene har imidlertid vært nærmest fraværende.

7.9.4 Arbeidsretting av ytelsene

I 1994 ble attføringspengene delt i to ytelser – rehabiliteringspenger og attføringspenger. Rehabiliteringspenger skulle sikre inntekt under medisinsk behandling, mens attføringspenger skulle sikre inntekt under yrkesrettet attføring. Ansvaret for yrkesrettet attføring ble overført fra trygdeetaten til Aetat. 138 Endringen var begrunnet i et ønske om å styrke attføringssektoren og motvirke at yrkeshemmede støtes ut av arbeidslivet. Aetat hadde allerede før endringen et generelt ansvar for tiltak som er rettet mot arbeidsmarkedet, og var sterkt inne i vurderingen og behandlingen av de yrkeshemmede. Det ble lagt vekt på at yrkeshemmede skal få hjelp og service av samme etat som betjener andre arbeidssøkere, og ved å samle virkemidlene i en etat ville man kunne få en mer gjennomtenkt og planmessig bruk av yrkesrettede tiltakskjeder. Det ble forutsatt at det ved vurderingen av yrkesrettet attføring skulle legges vekt på den enkeltes muligheter og ikke på begrensningene. Endringen var i tillegg motivert i et ønske om å styrke attføringssektoren for å motvirke at yrkeshemmede støtes ut av arbeidslivet. Hovedinntrykket etter NOVAs evaluering av denne reformen var at det lokale samarbeidet mellom Aetat og trygdeetaten fungerte tilfredsstillende, men at det var noen saker der etatene hadde vært uenig om hvorvidt det forelå et uutnyttet potensial for attføring eller ikke. 139

I 2002 ble beregningsreglene for rehabiliterings- og attføringspenger løsrevet fra pensjonsberegningssystemet. Endringen skulle synliggjøre at dette er korttidsytelser og ikke pensjon og at målet for mottakerne av ytelsene er å komme tilbake til arbeidslivet. Det ble ansett som uheldig at disse to ytelsene ble beregnet etter de samme regler som uførepensjon, fordi dette kunne gi signaler om at ytelsene var varige.

For å arbeidsrette ventelønnsordningen ble administrasjonen av ordningen i 2003 overført fra Statens Pensjonskasse til Aetat. Samtidig ble maksimal ventelønnsperiode redusert, og det ble innført regler om bortfall av ventelønn for tidsrom hvor personen ikke kan anses som reell arbeidssøker, dvs. at det ble innført strengere krav til geografisk og yrkesmessig mobilitet, til å ta imot tilbud om deltidsarbeid, til å møte til konferanse til Aetat og til å delta i arbeidsmarkedstiltak.

De helserelaterte ytelsene er videre blitt gjort mer arbeidsrettede. Dette har både skjedd ved at en i de siste årene har stilt krav om at det på et tidligere tidspunkt og hyppigere skal vurderes hva som skal til for å få mottakeren i arbeid, og ved at en gjennom utvidelsen av adgangen til egenmelding i sykepengeordningen har lagt vekt på den enkeltes ansvar for å vurdere egen funksjon. Disse endringene har også bidratt til å gi forvaltningen bedre oppfølgingsverktøy.

I 2004 ble uførepensjonen delt i en tidsbegrenset og en varig uføreytelse. Gjennom dette ønsket man å signalisere at ikke alle som er arbeidsuføre kan forvente å få en varig trygdeytelse. Det at ytelsen er tidsbegrenset skal stimulere stønadsmottakeren til å forsøke seg i arbeid i stønadsperioden. Det vil videre være lettere for stønadsmottakere som har hatt ytelsen i en begrenset periode å komme tilbake i arbeid enn for personer som har hatt uførepensjon i flere år. For at ytelsen skal kunne fungere etter hensikten, er det svært viktig at den som tilstås tidsbegrenset uførestønad får en tett oppfølgning og får nødvendig bistand for å kunne komme seg tilbake til arbeidslivet.

Fig. 7.1 gir en oversikt over hvordan folketrygdlovens helserelaterte ytelser har vært inndelt.

7.10 Oppsummering

Det finnes i dag en rekke ytelser som dekker midlertidig tap i inntekt som skyldes helseproblemer, arbeidsløshet eller omsorg for små barn. Hovedformålet om å sikre midlertidig inntektsbortfall løses i hovedsak på en god måte innenfor de ulike ordningene.

De mange inntektssikringsordningene er både komplekse og ressurskrevende å administrere. Ordningene inneholder i tillegg en del utilsiktede stønadsfeller. Det er derfor nødvendig å se nærmere på inntektssikringsordningene for å legge til rette for økt overgang til arbeid, en mer effektiv forvaltning, og for å kunne bruke mer av de administrative ressursene på bedre oppfølging av den enkelte mottaker. Dette gjøres i kapittel 12.

I dag finnes det en rekke ytelser som i mange tilfeller vil avløse hverandre i tid. Selv om en del av ulikhetene i livsoppholdsytelsene er velbegrunnet, er andre ulikheter mer utilsiktet. Ulikheter har blant annet oppstått ved at det er gjort endringer i enkeltytelser uten at det samtidig er tatt stilling til om tilsvarende endringer burde gjøres i de andre ytelsene. Dette har blant annet ført til at det er blitt ulike regler om barnetillegg, alder og friinntekt. Andre ulikheter har oppstått som følge av at ytelsene har vært administrert av ulike etater som har hatt ulike administrative rutiner, som f.eks. ulike graderingsregler, ulike utbetalingsrutiner og ulike krav til meldeplikt.

Mange ulike strategier og tiltak har vært prøvd for å begrense tilstrømningen til uførepensjon, men de har så langt ikke gitt ønskede og varige resultater. Det er i de senere årene gjort en rekke endringer for å arbeidsrette folketrygdens midlertidige livsoppholdsytelser. Dette har likevel ikke gjort noe med de mer grunnleggende utfordringene i dagens regelverk. Regelverket er fortsatt splittet i mange ytelser som hver tar fatt i en begrenset del av de problemene stønadsmottakerne har med å komme i eller tilbake til arbeid. Dagens helserelaterte ytelser fokuserer videre sterkt på brukerens begrensninger, og ikke på mulighetene.

Med få unntak, er ikke regelverket for ytelsene til hinder for at det settes i gang nødvendig oppfølging og tiltak uavhengig av hvilken ytelse personen mottar. Dagens oppdeling av inntektssikringssystemet i mange ulike ytelser som hver for seg har en klar tidsbegrensning, har imidlertid ført til at oppfølging og tiltak i praksis har blitt nært koblet mot livsoppholdsytelsen, fremfor mot stønadsmottakers behov. Dette er i tillegg blitt forsterket ved at ulike etater har hatt ansvaret for de ulike ytelsene. I praksis fører dette til at man i en del tilfeller ikke har fått satt i gang de hensiktsmessige virkemidlene på det tidspunktet som ville vært mest effektivt i forhold til det generelle målet om å gjøre flest mulig i stand til å forsørge seg selv. Dette kan igjen føre til at en del stønadsmottakere risikerer å gå ut hele perioden på en eller flere av disse ytelsene før de kommer inn på den trygdeytelsen hvor de riktige virkemidlene blir tatt i bruk. Dette bidrar til å forsinke arbeidet med å få stønadsmottaker i stand til å forsørge seg selv ved arbeid, eller klare seg best mulig i dagliglivet, og vil kunne føre til at stønadsforløpene blir så lange at dette i seg selv vil kunne bidra til å redusere stønadsmottakers muligheter for å komme seg tilbake i arbeid.

I forbindelse med overganger mellom ulike trygdeytelser vil det også kunne oppstå unødige passive perioder ved at oppmerksomheten blir dreid mot vedtaksadministrasjon og bort fra aktivitet og oppfølging. Mens søknaden behandles, pågår det normalt lite oppfølging og aktivitet. Satsingen på tidlig inngripen i sykdomsløp og parallell bistand til behandling og arbeidsrettede aktiviteter, innebærer videre at man oftere vil kunne få perioder med sykdom under attføringsløpet. Dagens regelverk gjør det i slike tilfeller nødvendig å stanse attføringsløpet, vurdere om det skal innvilges rehabiliteringspenger eller andre livsoppholdsytelser, for så å behandle nytt krav om attføring på et litt senere tidspunkt. Når det er konkret utsikt til at man vil kunne gjenoppta attføring, fremstår dagens regelverk som klart uhensiktsmessig. Det svekker stønadsmottakers fokus og motivasjon, er samfunnsøkonomisk ulønnsomt og administrativt ressurskrevende.

Agderforskning 140 påpeker at forvaltningen bør se på enkeltindividet mer helhetlig, og ikke i forhold til ulike inntektssikringsordninger i folketrygdloven. For å få til dette, mener de at medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring bør ses mer i sammenheng. Ifølge Agderforsking kommer det et mentalt skille for brukeren ved overgangen til tidsbegrenset uførestønad. Det å gjennomgå medisinsk rehabilitering eller yrkesrettet attføring signaliserer fortsatt et håp om å komme tilbake til arbeidslivet, mens innvilging av uføreytelse tolkes som at det ikke lenger er håp om å komme tilbake til arbeidslivet. Agderforskning finner at stønadsmottakerne i høy grad likestiller tidsbegrenset uførestønad med en varig uførepensjon. Dersom målet med tidsbegrenset uførestønad er å få flest mulig tilbake i arbeid, men riktignok gi dem mer tid til å nå dette målet, anbefaler Agderforskning at tidsbegrenset uførestønad i større grad må skille seg ut fra varig uførepensjon, både i navn og i saksbehandling.

Dagens helserelaterte ytelser har absolutte og relativt strenge medisinske inngangsvilkår. Stønadsmottakere som beveger seg mellom de ulike helserelaterte folketrygdytelser må dermed gjentatte ganger dokumentere sine helseproblemer, og begrunne at det er disse som er årsaken til den reduserte inntekts- eller arbeidsevnen. Søkelyset rettes da mot stønadsmottakers begrensninger og det som ikke fungerer fremfor at fokus rettes mot den enkeltes ressurser, potensial, og hva som skal til for å kunne komme i arbeid.

Når det gjelder uførepensjonsordningen har OECD påpekt at fastlegene spiller en mer sentral rolle ved tildeling av uførepensjon enn hva som er tilfellet i de fleste andre land. Det er grunn til å tro at dette også kan gjelde mer generelt, i og med at medisinskfaglige vurderinger også er sentrale inngangsvilkår for å kunne få innvilget sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger.

De absolutte medisinske inngangsvilkårene for de helserelaterte folketrygdytelsene, innebærer at en del personer som har en betydelig redusert arbeidsevne ikke vil fylle vilkårene for rett til ytelse. Disse vil dermed ikke ha rett til yrkesrettet attføring. Dette gjelder blant annet personer som har langvarige og omfattende helseplager som ikke kan anses som varige eller omfattende nok, eller personer som har fått nedsatt inntektsevnen på grunn av sosial misstilpasning. Dersom disse personene har behov for bistand for å komme tilbake til, eller inn i arbeidslivet vil de imidlertid kunne få tilbud om ulike tiltak av Arbeids- og velferdsetaten. Mens de deltar på tiltak, vil de motta stønad til livsopphold til tiltaksdeltaker (individstønad). Dette innebærer at Arbeids- og velferdsetaten i dag administrerer to parallelle systemer for yrkeshemmede arbeidssøkere. Arbeids- og velferdsetatens definisjon av hvem som anses som yrkeshemmet arbeidssøker er dermed mer omfattende enn det som er målgruppen for å kunne få yrkesrettet attføring etter folketrygdloven.

8 Økonomiske insentiver i inntektssikringssystemet

8.1 Innledning

Mange forhold kan påvirke strømmene av personer mellom arbeid og ulike offentlige inntektssikringsordninger. Redusert helse eller arbeidsledighet er de viktigste årsakene til stønadsmottak. I tillegg til helse og arbeidsledighet, kan blant annet økonomiske insentiver i det samlede skatte-, pensjons- og overføringssystemet være ett av flere elementer som påvirker den enkeltes motivasjon til å stå i arbeid. Innholdet i jobben, personlig økonomi, preferanser i forhold til fritid, familiære forhold, yrkes- og utdanningsløp og arbeidsmiljøet er eksempler på andre forhold. Arbeidsgiverens holdninger og det offentlige støtteapparatets service vil også kunne påvirke motivasjonen.

Arbeidsgivere ønsker ansatte som yter god og stabil innsats. Behovet for arbeidskraft, villigheten til å beholde ansatte med redusert arbeidskapasitet eller villigheten til å ansette personer som mottar trygdeytelser, har betydning for hvor lett det er for personer utenfor arbeidsmarkedet å komme i arbeid. Arbeids- og velferdsforvaltningens evne til å gi relevante tilbud og oppfølging, samt legens/helsevesenets utøvelse av rollene som behandler og portvakt til trygdeordningene er andre viktige forhold som kan påvirke den enkeltes muligheter til å kunne skaffe seg og beholde arbeid.

Hvilken vekt de ulike faktorene konkret spiller er vanskelig å fastlegge. Det vil ofte være et samspill av individuelle, institusjonelle og samfunnsmessige faktorer som forklarer prosessene som leder personer ut av arbeidslivet og inn i trygdesystemet. Ved utformingen av trygdeordningene er det viktig å sikre at ytelsen når den riktige målgruppen. I den sammenheng er størrelsen på ytelsene, varigheten på stønadsperioden, oppfølging og sanksjoner med videre av betydning.

Samtidig er det viktig også å peke på at arbeidsgivernes økonomiske insentiver på tilsvarende måte kan bidra til at de tilpasser seg på en måte som gjør at for mange ender opp på varige trygdeytelser.

Kapittel 3 viser hvordan ulike forhold kan påvirke strømmene inn og ut av ulike trygdeytelser. Dette kapitlet ser på hvordan økonomiske insentiver i enkelte av de midlertidige inntektssik­ringsordningene isolert sett kan fremstå. Enkelte tilleggsytelser, som barnetillegg, er behovsprøvd både i forhold til egen og ektefelles/samboers inntekt. Beregningene i dette kapitlet viser hva den enkelte maksimalt kan motta av ytelser, og tar ikke hensyn til at mottak av en ytelse kan medføre at rettighetene til en annen ytelse faller bort.

Det er stor usikkerhet knyttet til i hvor stor grad økonomiske insentiver påvirker de faktiske strømmene inn og ut av ulike ordninger. Økonomiske insentiver har trolig størst effekt i de tilfellene hvor en kombinasjon av ulike ytelser innbærer at stønadsmottakere tjener svært lite eller t.o.m. taper på å arbeide, dvs. såkalte stønadsfeller. Slike stønadsfeller er prinsipielt sett uheldige, ikke bare fordi de kan ha betydelige negative effekter på arbeidstilbudet, men også fordi de undergraver mulighetene for alle – også personer med lav inntektsevne – til å forbedre sin økonomiske situasjon ved å utnytte egen arbeidsevne. I tillegg kan det som oppfattes som økonomiske tilpasninger, bidra til å redusere legitimiteten til ytelsessystemet samlet sett. I en del andre land har fokuset blitt rettet mot avkortningsreglene for ytelsene i forhold til arbeidsinntekt. Det skal lønne seg å arbeide og på den måten motvirke at personer av økonomiske grunner blir svært lenge eller varig utenfor arbeidslivet.

8.2 Arbeidsgivernes insentiver

Arbeidsgivernes insentiver til å beholde eller ansette personer med nedsatt arbeidsevne er viktig for å kunne forklare strømmene inn og ut av ulike stønadsordninger. For arbeidsgivere er målet om overskudd (privat sektor) eller å få mest mulig ut av sine budsjettrammer (offentlig sektor) av stor betydning. Dette kan påvirke atferden i forhold til å beholde eller ansette personer med nedsatt arbeidsevne. Fleksibiliteten i lønnssystemet vil også kunne påvirke arbeidsgivernes adferd.

8.2.1 Forholdet mellom arbeidsgiveres kostnader og de samfunnsøkonomiske kostnadene

Grupper med lav arbeids- eller inntektsevne på grunn av helseproblemer vil kunne komme i en utsatt posisjon om bedriften får økonomiske problemer eller nedbemanner/omstiller. Arbeidsgivere vil i ulike situasjoner kunne velte kostnader over på trygdesystemet med små negative konsekvenser for den enkelte arbeidstakers økonomiske situasjon. Det vil kunne være tilfelle selv om det både for den enkelte og samfunnet hadde vært ønskelig at personen fortsatte i arbeid.

8.2.2 Ulike veier fra arbeid til trygd

Sykepenger er den vanligste innfallsporten til uførepensjon. Sannsynligheten for at en person senere blir uførepensjonert øker med lengden på sykepengeperioden. En studie utført av forskere ved Statistisk sentralbyrå viser at arbeidstakere i bedrifter som nedbemanner, har større sannsynlighet for å bli uførepensjonert enn andre arbeidstakere. 141 Selv om det ikke er klart om disse personene beveger seg mot uførepensjon via arbeidsledighet eller helserelaterte ytelser, er det likevel slik at mange av disse trolig hadde et lengre sykdomsfravær under nedbemanningsprosessen i bedriften de arbeidet. I en intervjuundersøkelse som Fafo gjennomførte tidlig på 1990-tallet, svarte flere bedrifter med behov for nedbemanning at de ønsket å stimulere arbeidstakerne til å søke uføretrygd. 142

Samspillet mellom sykepengeordningen og permitteringsregelverket kan også understøtte utstøtingsmekanismer. Mens kompensasjonsgraden på sykepenger er 100 prosent, er kompensasjonsgraden for dagpenger ved (kortvarig) permittering 62 prosent av tidligere inntekt. Hvis man blir sykemeldt før man blir permittert, vil man beholde retten til sykepenger også etter at man er permittert. Dette kan redusere terskelen for arbeidsgiver til å permittere personer som allerede er sykemeldt, og kan skape et insentiv for personer som forventer å bli permittert til å bli sykemeldt.

Mer generelt vil forskjeller i kompensasjonsgrader (som påvirker arbeidstakers insentiver) og medfinansieringsansvar (som påvirker arbeidsgivers insentiver) kunne føre til en vridning i strømmene mellom arbeid og trygd i retning av at de ordningene som har den høyeste kompensasjonsgraden og/eller det laveste medfinansieringsansvaret blir hyppigst brukt.

8.2.3 Fra trygd til arbeid

Stønadsmottakere som ønsker å arbeide, er avhengig av å finne arbeidsgivere som ønsker å ansette dem. Muligheten til å komme i arbeid vil blant annet avhenge av konjunkturene, den enkeltes kvalifikasjoner og helse samt hvilken bransje og geografisk område vedkommende ønsker å jobbe i. Arbeidsgiverne kan i tillegg være usikre på om kvalifikasjonene og arbeidsevnen til personer som mottar en trygdeytelse, er tilstrekkelig til å forsvare kostnadene ved å ansette og lære dem opp. Det er i hovedsak tre måter en arbeidsgiver kan kompenseres for denne usikkerheten på. For det første vil det være avhengig av hvor lett en arbeidsgiver kan inngå og avslutte et arbeidsforhold. Norge har et stillingsvern om lag på gjennomsnittet av OECD-landene. Stillingsvernsreglene er blant annet begrunnet ut fra hensynet til arbeidstakernes velferd, og ses som et viktig element i arbeidsmiljølovgivningen. Bedrifter i land som er kjennetegnet med sterkt stillingsvern har gjerne en mer stabil arbeidsstyrke der motivasjonen til blant annet bedriftsintern opplæring er høy. Samtidig kan et sterkt stillingsvern bidra til å hemme fleksibiliteten i arbeidsmarkedet. Arbeidsgivere kan være mer tilbakeholdne med å ansette arbeidskraft som har lav eller usikker arbeidsevne enn i land der stillingsvernet er svakere. Studier, blant annet fra OECD (2006) 143 , viser at stillingsvernsreglene vil kunne påvirke ut- og innstrømmingen til blant annet arbeidsledighet, men det synes ikke å være noen entydig sammenheng mellom graden av stillingsvern og nivåene på sysselsetting og arbeidsledighet samlet sett.

For det andre vil muligheten til å kunne tilby en lønn som reflekterer lav/usikker arbeidsevne ha betydning. I utviklingen av det norske systemet for lønnsfastsettelse har det blitt lagt vekt på at det skal være begrensede lønnsforskjeller og at minstesatsene i tariffavtalene skal sikre et visst inntektsnivå. Dette begrenser samtidig muligheten til å bruke justeringer av lønnsnivået for å lette inngangen til arbeidsmarkedet for arbeidstakere med lav/usikker arbeidsevne. De nordiske landene er kjennetegnet med godt utbygde og universelle velferdsordninger. Norge har likevel oppnådd høyere yrkesdeltaking og en lavere arbeidsledighet og en jevnere inntektsfordeling enn mange andre land. En kan imidlertid ikke se bort fra at en del personer som i andre land er i arbeidsstyrken, blir uførepensjonert i Norge.

For det tredje kan myndighetene gjennom målrettede ordninger redusere arbeidsgivers kostnader ved å ansette arbeidstakere med lav/usikker arbeidsevne. Ulike former for tilrettelegging eller lønnstilskudd kan redusere den økonomiske risikoen/belastningen arbeidsgivere tar ved å ansette arbeidstakere med lav og/eller usikker arbeidsevne. Det vil være lønnsomt for samfunnet at disse personene er i arbeid med lønnstilskudd i stedet for å være uførepensjonert. Det vises til en nærmere vurdering av lønnstilskudd og forslag om at det igangsettes forsøk med et tidsubestemt lønnstilskudd, jf. kapittel 11.

8.3 Insentiver for den enkelte

8.3.1 Innledning

Målet med inntektssiktingsordningene er å sikre inntekt når arbeidsinntekten faller bort på grunn av helseproblemer eller arbeidsledighet. Samtidig skal ordningene motivere arbeidstakere og stønadsmottakere til å søke seg mot arbeid framfor trygd. Selv om det i noen tilfeller kan være en konflikt mellom disse to hensynene på kort sikt, vil den samlede velferden for de aller fleste over tid sikres best gjennom deltakelse i arbeidslivet.

Beregningene i dette kapitlet illustrerer hvordan ulike ytelser i gjeldende regelverk kombinert med supplerende ytelser gjør at det i noen tilfeller er liten økonomisk gevinst ved å arbeide framfor å motta trygd. I enkelte tilfeller kan det også bli slik at enkelte på kort sikt kan tape økonomisk på å gå over til arbeid. Dette må sees i sammenheng med ambisjonene i velferdspolitikken, men er trolig også en konsekvens av at de ulike ytelsene har blitt introdusert på ulike tidspunkt og i for liten grad har blitt vurdert i sammenheng.

8.3.2 Nærmere om økonomiske insentiver i inntektssikringssystemet

Den økonomiske insentivstrukturen viser hvordan den disponible inntekten endres når en person beveger seg mellom arbeid og trygd (eventuelt kombinerer arbeid og trygd) eller mellom ulike trygdeytelser. I det følgende gis det en beskrivelse av:

• Hvordan den disponible inntekten kan endres når en person beveger seg fra arbeid og inn i trygdesystemet. Dette kan belyses ved å sammenligne disponibel inntekt som stønadsmottaker med disponibel inntekt som arbeidstaker. Som følge av skatteregler, tilleggsytelser mv. vil den reelle kompensasjonen den enkelte får, kunne avvike fra de formelle satsene for kompensasjon i de ulike stønadsordningene. En reell kompensasjonsgrad på for eksempel 75 prosent betyr at den disponible inntekten for en stønadsmottaker utgjør 75 prosent av den disponible inntekten personen hadde som yrkesaktiv. Jo høyere den reelle kompensasjonsgraden er, desto svakere er de økonomiske insentivene til enten å fortsette i arbeid eller å gå fra trygd til arbeid.

• Hvordan den disponible inntekten påvirkes når en stønadsmottaker øker sin arbeidsinnsats. Når en stønadsmottaker begynner å arbeide øker inntekten fra arbeid (fratrukket skatt), samtidig som ytelsen reduseres etter hvert som arbeidsinntekten øker (avkorting). Dersom nettoinntekten i liten grad endres når arbeidsinnsatsen øker, vil de økonomiske insentivene til å arbeide framfor å forbli stønadsmottaker være svake.

Det er særlig viktig å kartlegge ytelsene som utløses ved å gå fra å være yrkesaktiv til å bli stønadsmottaker. Disse ytelsene kan grupperes i fire hovedgrupper: i) ytelser i folketrygden, ii) skattereg­lene, iii) tjenestepensjonsordninger/forsikringsordninger iv) stønader som skal kompensere for diverse utgifter (for eksempel bostøtte), jf. kapittel 7. Også opptjeningen av pensjonsrettigheter kan påvirke den samlede kompensasjonsgraden, ved at verdien av å være på trygd reduseres. Effekten av dette for den enkelte vil avhenge av en rekke forhold, og det er ikke gjort noe forsøk på å beregne dette, uten at det antas å påvirke resultatene i noen særlig grad. Det er samtidig viktig å peke på at det er langt mer enn økonomiske insentiver som kan påvirke strømmene mellom arbeid og trygd, jf. omtalen i kapittel 3.

8.3.3 Insentivstrukturens virkning på den enkeltes atferd

Hvordan den individuelle atferden påvirkes av økonomiske insentiver vil i stor grad avhenge av i hvilken grad den enkelte står overfor reelle valgmuligheter. Eksempler på beslutningssituasjoner der den enkelte har stor mulighet til å velge, vil være beslutninger om å skifte jobb eller gå fra arbeid til ledighet. Mange norske og internasjonale studier viser at utformingen av skattereglene og dagpengeordningen påvirker arbeidstilbudet blant arbeidstakere og dagpengemottakere. Røed og Zhang (2005) 144 finner at redusert kompensasjonsgrad i dagpengeordningen øker strømmene både tilbake til arbeid og inn i sykepenge- og uføreordningene og andre sosiale ytelser. Strømmen til arbeid er imidlertid større enn strømmene inn i andre stønadsordninger, og det totale antall stønadsmottakere går ned som følge av redusert kompensasjonsgrad.

Mange arbeidstilbudsstudier er gjennomført med utgangspunkt i husholdningen som beslutningsenhet. En rekke slike studier for ektepar/samboere (se f.eks. Aaberge, Colombino and Strøm, 2000) 145 viser at skatte- og lønnsendringer har betydelig større effekt på arbeidstilbudet til gifte/samboende kvinner og menn med lave og middels inntekter enn på arbeidstilbudet til gifte/samboende kvinner og menn med høyere inntekter. Dette er tilfelle både for Norge, Italia og Sverige. En studie basert på norske data for hele populasjonen i alderen 20-62 år (Aaberge m. fl., 2004) 146 viser tilsvarende resultater for enslige kvinner og menn, men styrken i responsen for enslige er betydelig mindre enn for gifte/samboende.

For personer med omfattende helseproblemer vil de økonomiske insentivene i trygdeordningene ha liten/ingen betydning, siden de reelt sett ikke har valgmuligheter. For de med moderate eller mindre helseproblemer vil økonomiske insentiver kunne påvirke atferden i større grad. Omfanget av helseproblemet, og dermed også betydningen av økonomiske insentiver, vil også kunne variere over tid. Den empiriske forskningen om betydningen av økonomiske insentiver for strømmene inn og ut av helserelaterte ytelser indikerer at atferden påvirkes av insentivstrukturen. Bowitz (1997) 147 finner visse effekter av økonomiske insentiver på uførepensjonering. Studier på amerikanske data finner at økt kompensasjonsgrad i uføretrygdordninger (workers’ compensation schemes) øker tilstrømmingen til ordningene. Bratberg og Risa (2000) 148 oppsummerer en rekke norske og utenlandske studier om henholdsvis sammenhengen mellom økonomiske insentiver og sykefravær og betydningen av økonomiske insentiver for tilstrømmingen til uføretrygd. 149 De konkluderer med at det er forholdsvis godt dokumentert at svake økonomiske insentiver tenderer til å øke sykefraværet. Bratberg og Risa refererer også en rekke studier av sammenhengen mellom kompensasjonsnivået i uføretrygdordninger og tilstrømmingen til uføretrygd. Disse studiene finner at økt kompensasjon i uføreordningen øker tilstrømmingen til uføretrygd, men at effekten er relativt beskjeden.

Usikkerhet om varighet og størrelse knyttet til inntekt fra hhv. trygdeordninger og yrkesaktivitet kan også påvirke atferden til stønadsmottakere og arbeidstakere. Mens trygdeytelsen kan bli vurdert som en sikker inntekt (særlig uførepensjon), kan det være betydelig usikkerhet om både nivå på og varighet av en mulig arbeidsinntekt. Dette gjelder særlig for personer som er i utkanten av arbeidsmarkedet. En har forsøkt å motvirke slike virkninger gjennom å innføre hvilende rett til å komme tilbake til uførepensjon om en skulle mislykkes i arbeidslivet.

Arbeidsmiljø og holdninger på arbeidsplassen og i lokalsamfunn til hva som er terskelen for når man sykemelder seg eller pensjonerer seg, kan påvirke den enkeltes holdninger til arbeid og trygd, og dermed også hvor viktig økonomiske insentiver blir. I den grad slike holdninger over tid har endret seg, vil dette også endre betydningen av økonomiske insentiver. Det vises til en nærmere drøfting av holdninger til arbeid og trygd i avsnitt 3.7.

Når en vurderer om den enkelte står overfor et reelt valg, er det også viktig å vurdere hva som er de realistiske alternativene i arbeidsmarkedet i forhold til å til motta trygd. Hvis alternativet til trygd er usikkert, lavtlønnet arbeid eller kun deltidsarbeid, kan selv en lav ytelse kunne være mer økonomisk attraktiv enn å delta i arbeidslivet. Betydningen av økonomiske insentiver for den enkeltes atferd vil ofte avhenge av husholdningens samlede inntekts- og formuessituasjon og om en står ovenfor et reelt jobbtilbud eller ikke.

8.3.4 Veier fra arbeid til trygd

Figurene 8.1 og 8.2 viser at de økonomiske insentivene til å arbeide er lavere jo lavere arbeidsinntekten er, og at enkelte kan ha svake økonomiske insentiver til å arbeide. Det er tilsiktet i regelverket at de med lavere inntekter skal motta en relativt høyere ytelse enn de med høyere inntekter. Figurene illustrerer også at de økonomiske insentivene varierer gjennom trygdeforløpet for ulike husholdningstyper.

Reell kompensasjonsgrad innenfor den enkelte trygdeordning 150

Figur 8.1 A viser den reelle kompensasjonsgraden for personer som mottar dagpenger, rehabiliteringspenger eller attføringspenger. Med reell kompensasjonsgrad menes kompensasjonsgrad etter skatt. Figuren viser at kompensasjonsgraden er høyest for dem med lave inntekter (noe som i hovedsak skyldes minsteytelsen på 1,8 G), at barnetillegget øker den reelle kompensasjonsgraden, at progressiviteten i skattesystemet øker kompensasjonsgraden etter at skatt er trukket fra og at kompensasjonsgraden faller for inntekter over 6G (skyldes taket i beregningsgrunnlaget). Tidligere arbeidsinntekt er i alle figurene og tabellene i kapitlet målt i antall G. Tabell 8.1 viser gjennomsnittlig G for 2006.

Figur 8.1 B viser den reelle kompensasjonsgraden for personer som mottar tidsbegrenset uførestønad. Figuren viser det samme mønsteret som for dagpenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger – kompensasjonsgraden er høyere jo lavere tidligere arbeidsinntekt er og jo flere barn vedkommende har. I motsetning til øvrige midlertidige ytelser er barnetillegget behovsprøvd for tidsbegrenset uførestønad i tillegg til at det også er enkelte særskilte skatteregler. Begge disse forholdene øker kompensasjonsgraden betraktelig, særlig for personer med lave inntekter, sammenlignet med dagpenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger. Summen av livsoppholdsytelsen, tilleggsstønader og skattefordeler kan bli nær og i noen tilfeller til dels betydelig høyere enn tidligere arbeidsinntekt. Eventuell uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger og bostøtte vil ytterligere kunne øke den reelle kompensasjonsgraden, jf. hhv. avsnitt 8.3.5 og 8.3.7. Kostnadskompenserende tiltak ved aktivisering, som attføringsstønader, vil også kunne påvirke kompensasjonsgraden sammenliknet med å være i inntektsgivende arbeid, jf. avsnitt 8.3.8.

¹ Alle figurene har tatt utgangspunkt i pensjonsgivende (brutto) inntekt som yrkesaktiv målt i G.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 8.2 viser hvordan den reelle kompensasjonsgraden endres hvis friinntekten i uføreytelsene blir fullt utnyttet. Mottakere av uføreytelser kan ha arbeidsinntekt (friinntekt) opp til 1G (62 161 kroner 151 ) ved siden av uføreytelsen, uten at dette fører til avkorting. Ifølge Fevang et al. (2005) 152 hadde om lag en fjerdedel av de som var helt uførepensjonerte i 2000 arbeidsinntekt i tillegg til uførepensjonen. 60 prosent av disse (23 000 personer) hadde relativt lav inntekt ved siden av uførepensjonen, under 20 000 kroner, 21 prosent (8000 personer) hadde inntekt mellom 20 000 og 40 000 kroner, mens 17 prosent (7200 personer) hadde inntekt over 40 000 kroner ved siden av uførepensjonen.

Figur 8.2 viser at disponibel inntekt for de med lavest inntekt som yrkesaktiv vil øke betydelig når de går fra arbeid til tidsbegrenset uførestønad og samtidig utnytter friinntekten. Adgangen til friinntekt inntrer etter et år. For personer med middels inntekt (5G eller omlag 310 000 kroner) som yrkesaktiv, vil disponibel inntekt reduseres med 5-15 prosent når de går fra arbeid til tidsbegrenset uførestønad, avhengig av ytelse og antall barn. Dette utgjør i størrelsesorden 15 000-40 000 kroner i dette eksemplet. Eventuelle ytelser fra tjenestepensjoner og forsikringsselskaper kommer i tillegg til dette, jf. avsnitt 8.3.5. For noen vil dette kunne føre til at den disponible inntekten som ufør vil være lik eller større enn den disponible inntekten som yrkesaktiv.

¹ Figuren har tatt utgangspunkt i pensjonsgivende (brutto) inntekt som yrkesaktiv målt i G.

Kilde: Finansdepartementet.

8.3.5 Betydningen av tjenestepensjonsordninger

Om lag halvparten av norske arbeidstakere er dekket av tjenestepensjonsordninger som inkluderer uførepensjon. Dette gjelder alle offentlige ansatte, samt en viss andel av ansatte i privat sektor. Antallet personer med rett til uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger i privat sektor vil trolig øke i årene framover som følge av innføringen av obligatorisk tjenestepensjon (OTP) fra 1. januar 2006. 153

Den reelle kompensasjonsgraden for personer (enslige uten barn) som mottar rehabiliteringspenger, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad og samtidig mottar uførepensjon fra tjenestepensjonsordning, vil kunne være høy for store grupper, se figur 8.3.

¹ Alle figurene har tatt utgangspunkt i pensjonsgivende (brutto) inntekt som yrkesaktiv målt i G.

Kilde: Finansdepartementet.

Dette er forsikringsordninger hvor mottakeren har bidratt med premie for å kunne heve kompensasjonsgraden. Blant ansatte i privat sektor som har uføredekning i tjenestepensjonsordning er det stor variasjon i ytelsene.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett har Stortinget vedtatt at det fra 2007 ikke skal være mulig for nye mottakere av attførings- eller rehabiliteringspenger å få rett til skattebegrensningsregelen og særfradrag ved samtidig mottak av uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger. Fra 2007 vil derfor reell kompensasjonsgrad i kombinasjon med tjenestepensjon reduseres i forhold til illustrasjonen i figur 8.3.

For enslige forsørgere med tidsbegrenset uførestønad kan barnetillegget være relativt høyt i forhold til tidligere inntekt. Dette bidrar til at den samlede reelle kompensasjonsgraden kan bli svært høy for enslige forsørgere, se figur 8.4.

¹ Alle figurene har tatt utgangspunkt i pensjonsgivende (brutto) inntekt som yrkesaktiv målt i G.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 8.5 viser den tilsvarende reelle kompensasjonsgraden for attførings- og rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad som i figur 8.4, men for enslige uten barn. Disse vil også kunne ha en høy reell kompensasjonsgrad, selv for relativt høye inntektsgrunnlag.

¹ Alle figurene tar utgangspunkt i pensjonsgivende (brutto) inntekt som yrkesaktiv målt i G.

Kilde: Finansdepartementet.

8.3.6 Fordeling av populasjonen på de ulike typeeksemplene

Figurene 8.2 til 8.5 viser hvordan regelverket for livsoppholdsytelsene, skatt og andre tilleggsytelser påvirker kompensasjonsgraden for personer i ulike husholdningskategorier og på ulike inntektsnivåer. Tabell 8.2 viser at rundt en tredel av mottakerne av midlertidige folketrygdytelser hadde en inntekt som yrkesaktiv som lå under 3,5G (om lag 220 000 kroner). Mellom 50-60 prosent hadde en inntekt under 4,5G (om lag 280 000 kroner).

Tabell 8.2 viser også at 40-45 prosent av mottakerne av midlertidige folketrygdytelser mottar barnetillegg. Dette er personer som er relativt unge og gjennomgående har mange potensielle yrkesaktive år framfor seg.

8.3.7 Virkningen av bostøtte

Formålet med den behovsprøvde bostøtten er at alders-, uføre- og etterlattepensjonister, barnefamilier og andre husstander med svak økonomi, skal kunne anskaffe seg en hensiktsmessig, nøktern bolig og ha mulighet til å bli boende i denne.

Det er lite forskning om sammenhengen mellom bostøtte og arbeidsdeltakelse. En analyse utført på data om barnefamilier som mottok bostøtte fant ikke indikasjoner på at bostøtten negativt påvirket deres økonomiske insentiver til å arbeide. Så mange som 30 prosent av denne mottakergruppen gikk årlig ut av bostøtten i perioden 1995 og 2003, og mindre enn 5 prosent av de som fikk bostøtte i 1995 fikk fortsatt bostøtte i 2003 154 . Funnene i denne undersøkelsen gir en indikasjon på at det ikke foreligger noen vesentlig innlåsingseffekt på grunn av bostøtten, og at bostøtten bidrar til å trygge boligsituasjonen i en periode hvor husstanden har lav inntekt og høye boutgifter. Karrieremuligheter og andre økonomiske insentiver enn statlig bostøtte er sannsynligvis langt viktigere for å forklare barnefamiliers atferd på arbeidsmarkedet.

En stønadsmottaker og en yrkesaktiv uten barn med nøyaktig samme disponible inntekt vil i en del tilfeller bli behandlet forskjellig mht. bostøtte – stønadsmottakeren vil kunne få bostøtte mens den yrkesaktive ikke vil kunne få dette. Det er endringen i status fra å være lønnsmottaker til å være stønadsmottaker som utløser en mulig rett til bostøtte og ikke husstandens disponible inntekt.

Figur 8.6 viser en beregning for en enslig uten barn bosatt i Oslo for ulike ytelser. Beregningene er gjort med utgangspunkt i en månedlig utgift til bolig på 6000 kroner uten utgifter til lys og varme (72 000 kroner i året). Som figurene illustrerer innebærer rett til bostøtte en betydelig økning i den reelle kompensasjonsgraden. Siden bostøtten er behovsprøvd, betyr det at utslagene er størst for de med lavest inntektsgrunnlag.

¹ Alle figurene har tatt utgangspunkt i pensjonsgivende (brutto) inntekt som yrkesaktiv målt i G.

Kilde: Finansdepartementet.

8.3.8 Attføringsstønader

Personer som deltar på attføringstiltak mottar attføringspenger for å dekke livsoppholdet. I tillegg kan de også motta ulike attføringsstønader som helt eller delvis skal dekke utgifter de påføres på grunn av deltakelse i tiltak, jf. avsnitt 7.2.3.

Noen av attføringsstønadene dekker utgifter som vedkommende trolig også ville hatt som yrkesaktiv – for eksempel daglige reisekostnader (til og fra jobb) og barnetilsyn. For mange innebærer dermed overgangen fra yrkesaktivitet til attføring at enkelte utgifter som tidligere måtte dekkes av ordinær lønn, helt eller delvis blir dekket av særskilte stønadsordninger. Dette bidrar til å øke den reelle kompensasjonsgraden. Ytelsene faller bort når attføringstiltaket er over, noe som i realiteten begrenser betydningen av at attføringsstønaden øker kompensasjonsgraden. Derimot vil attføringsstønaden kunne gjøre det mulig for enkelte å gjennomføre et attføringsopplegg.

Figur 8.7 illustrerer reell kompensasjonsgrad for personer med 2 barn som mottar attføringspenger, med og uten attføringsstønad for barnetilsyn og reisekostnader. Beregningene i figuren avviker fra øvrige beregninger knyttet til attføringspenger, ved at også faktiske reisekostnader og barnehagekostnader knyttet til å være i arbeid eller på attføring er inkludert. Skatteberegningen tar også hensyn til foreldrefradraget for dokumenterte kostnader til barnetilsyn. Figuren viser at attføringsstønader kan bidra til en reell økning i kompensasjonsgraden for mottakere av attføringspenger. Ifølge tall fra Arbeids- og velferdsetaten, var det om lag 68 000 mottakere av attføringspenger i 2005. Av disse hadde om lag 28 000 ett eller flere barn.

¹ Alle figurene har tatt utgangspunkt i pensjonsgivende (brutto) inntekt som yrkesaktiv målt i G.

² I beregningene er det lagt til grunn en årlig barnehagekostnad på 42 075 for 2 barn (inkludert søskenmoderasjon for barn nummer 2). I tillegg er det antatt at de årlige reisekostnadene utgjør 4810 kroner, noe som tilsvarer månedskort med studentmoderasjon med kollektivtransport i Oslo i 11 måneder.

³ Det er lagt til grunn en beregnet attføringsstønad på til sammen 31 200 kroner for 2 barn for barnetilsyn og 4810 kroner for reisekostnader.

Kilde: Finansdepartementet.

8.3.9 Insentivene til å øke arbeidsinnsatsen

Personer på ulike helserelaterte ytelser vil ha ulik mulighet til å arbeide. En måte å måle de økonomiske insentivene knyttet til å utnytte denne arbeidsevnen er hva som skjer med den disponible inntekten til en stønadsmottaker når vedkommende begynner å arbeide, samtidig som hun/han mottar en trygdeytelse. Figur 8.8 illustrerer hvordan disponibel inntekt utvikler seg etter hvert som vedkommende øker sin arbeidsinnsats. Disponibel inntekt inkluderer alle bruttoinntekter fratrukket skatt. Figuren viser også utviklingen i brutto arbeidsinntekt, grunnytelser og barnetillegg. Brutto- og nettoinntekten, dvs. fra både trygd og arbeid, er målt langs den vertikale aksen mens arbeidstimer er målt langs den horisontale aksen. Eksemplet tar utgangspunkt i en stønadsmottaker som tidligere har hatt en inntekt som yrkesaktiv på 4 G (knapt 250 000 kroner). Vedkommende har i utgangspunktet ingen arbeidstimer. Når vedkommende begynner å arbeide samtidig som hun eller han mottar trygdeytelse skjer to ting: i) hun-/han øker sin inntekt fra arbeid (fratrukket skatt) og ii) trygdeytelsen avkortes etter hvert som antall arbeidstimer øker. Det forutsettes i beregningene at denne arbeidsinntekten er lik inntektsgrunnlaget. Skattereglene, avkortings- og friinntektsreglene avgjør hvordan den samlede nettoinntekten utvikler seg når arbeidsinnsatsen øker.

Figur 8.8 A viser at det for en attføringspengemottaker er mer lønnsomt å øke sin arbeidsinntekt enn for mottakere at tidsbegrenset uførestønad. Figuren viser imidlertid at det også for denne ytelsen oppstår et fall i nettoinntekten når vedkommende oppnår en stillingsprosent på over 60 prosent og ytelsen i sin helhet faller bort.

Figur 8.8 B viser at nettoinntekten for en person som mottar tidsbegrenset uførestønad øker opp til friinntektsgrensen på 1 G, men at bortfall av ytelse når arbeidsinntekten overstiger friinntekten (pga. revurdering av uføregraden), fører til et kraftig fall i nettoinntekten. I tillegg vil det også oppstå et fall i nettoinntekten når vedkommende oppnår en stillingsprosent på over 80 prosent og ytelsen i sin helhet faller bort. Det er først hvis stønadsmottakeren oppnår en arbeidsinntekt betydelig over sin tidligere inntekt som yrkesaktiv (4 G) at nettoinntekten overstiger nivået før friinntektsgrensen blir nådd. Figurene viser at den effektive skattesatsen ved å øke arbeidsinnsatsen ofte vil være over 100 prosent. (dvs. at nettoinntekten faller ved økt arbeidsinnsats), slik at det blir svake økonomiske insentiver for personer som mottar tidsbegrenset uførestønad til å øke arbeidsinnsatsen i særlig grad. Disse insentivene blir enda svakere dersom vedkommende mottar uføreytelser fra tjenestepensjonsordninger i tillegg til tidsbegrenset uførestønad.

¹ Alle figurene har tatt utgangspunkt i pensjonsgivende (brutto) inntekt som yrkesaktiv målt i G.

² Beregningen her tar utgangspunkt i en normalarbeidstid på 37,5 timer per. uke, og at arbeidsinntekten er lik inntektsgrunnlaget satt til 4 G per år som tilsvarer 129 kr per time.

Kilde: Finansdepartementet.

8.4 Oppsummering

Hensikten med dette kapitlet har vært å beskrive økonomiske insentiver i enkelte inntektssikringsordninger. Ytelsene skal sikre inntekt og kompensere for merutgifter når arbeidsinntekten faller bort. Samtidig er det viktig at ordningene ikke utformes slik at de reduserer arbeidstakeres og trygdemottakeres motivasjon til å søke seg mot arbeid framfor trygd. Ytelsen skal balansere disse to hensynene. Hensynet til «riktige» økonomiske insentiver tilsier at de ulike ytelsene i kombinasjon med skattesystemet, bør utformes slik at det alltid lønner seg for den enkelte å være i inntektsgivende arbeid framfor å motta ulike former for offentlige velferdsytelser.

Når en vurderer hvordan ytelsene påvirker insentivene til å arbeide, er det ikke bare hovedytelsen fra folketrygden som har betydning. Ulike tilleggsytelser, friinntektsordninger, skattefordeler, tjenestepensjonsytelser og uføreforsikringer påvirker også hvor stor økonomisk betydning det har for den enkelte å gå fra arbeid til trygd. Gjennomgangen i dette kapitlet har vist at når en tar hensyn til samspillet mellom livsoppholdsytelser, tilleggsytelser og skattesystem på kort sikt, kan den økonomiske gevinsten av å arbeide framfor å motta trygd isolert sett være liten, spesielt for personer med lave og middels inntekter. Dette vil kunne gi opphav til såkalte stønadsfeller, dvs. at uheldige økonomiske insentiver på kort sikt bidrar til at personer forblir på et relativt lavt inntektsnivå også på lengre sikt, selv om de har potensial til å øke inntekten over tid gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet. I vurderingen av insentivene er det også viktig å ta hensyn til hvor lenge den enkelte kan motta ytelsen. De økonomiske insentivene vil spille en mindre rolle i korte, avgrensede stønadsløp.

Samtidig er det også viktig å understreke at økonomiske insentiver i det samlede skatte-, pensjons- og overføringssystemet bare er ett av flere elementer som påvirker mulighetene og motivasjonen til å stå i arbeid. Helsesituasjon, personlig økonomi, preferanser i forhold til fritid, familiære forhold, yrkes- og utdanningsløp og forhold på arbeidsplassen er noen av de andre forholdene som er med på å påvirke den enkeltes valg.

Arbeidsgivernes behov for arbeidskraft og villighet til å beholde eller ansette personer som mottar trygd er viktig. Deres mulighet til å støte ut enkelte arbeidstakere og dermed velte kostnader over på staten, arbeids- og velferdsmyndighetenes evne til å gi relevante tilbud og stille krav til deltakelse, samt legens/helsevesenets utøvelse av rollene som behandler og portvakt til trygdesystemet er videre viktige forhold som påvirker den enkeltes muligheter. Ofte vil det være et samspill av flere av disse faktorene og mellom flere aktører som forklarer prosessene som leder personer fra arbeidslivet og over til trygd.

9 Aktuelle utviklingstrekk og reformer i andre land

9.1 Sysselsetting, arbeidsledighet og yrkespassivitet

Sysselsettingen i OECD-området, målt som andelen av befolkningen i aldersgruppen 15-64 år som er i arbeid, varierer betydelig mellom land, fra under 50 prosent i Tyrkia til over 80 prosent på Island. Sysselsettingen for menn ligger høyere enn sysselsettingen for kvinner i alle land, selv om denne forskjellen har blitt mindre de siste årene, jf. figur 9.1. Det er en klar tendens til at forskjellen i sysselsetting mellom menn og kvinner er størst i de landene hvor sysselsettingsnivået i gjennomsnitt ligger relativt lavt. Således er forskjellen i sysselsettingsraten mellom menn og kvinner nær 25 prosentpoeng i de ti landene som har lavest sysselsetting, mens den er 10 prosentpoeng i de ti landene med høyest sysselsetting.

Sysselsettingen i Norge er blant de høyeste i OECD med over 75 prosent, mot et gjennomsnitt i OECD-Europa på 61,9 prosent i 2005 155 . Årsaken er at vi har høy sysselsetting blant kvinner og eldre. Bare Island har høyere sysselsetting blant kvinner, og i aldersgruppen 55-64 år har kun Island og Sverige et høyere sysselsettingsnivå 156 . Sysselsettingen blant menn i Norge er ikke spesielt høy i internasjonal sammenheng og ligger i aldersgruppen 25-54 år like under OECD-gjennomsnittet. Som følge av en høy sysselsettingsrate blant kvinner og en mer moderat sysselsettingsrate blant menn er Norge blant de landene med minst forskjeller i sysselsettingsrate mellom kjønnene. Bare Sverige og Finland har mindre kjønnsforskjeller.

Selv om yrkesdeltakelsen er høy i Norge, så er den årlige gjennomsnittlig arbeidstiden per ansatt lav i et internasjonalt perspektiv. Blant OECD-landene er det kun i Nederland at gjennomsnittlig arbeidstid per ansatt er lavere enn i Norge, målt som faktisk arbeidede timer per år. Variasjon mellom land i årlig gjennomsnittlig arbeidede timer per ansatt forklares hovedsakelig av forskjeller i gjennomsnittlig arbeidstid per uke samt antall feriedager og helligdager. I Norge og Sverige bidrar sykefravær og foreldrepermisjon til en betydelig reduksjon i årlig gjennomsnittlig arbeidstid per ansatt 157 .

^* Yrkesaktiv alder regnes her som aldersgruppen 15-64 år for OECD, men 16-64 år for norske data.

Kilde: OECD Employment Outlook 2005

Også arbeidsledigheten varierer betydelig mellom OECD-landene, fra 2,7 prosent i Island til 18 prosent i Polen i 2005. Arbeidsledigheten i Norge ligger om lag på halvparten av gjennomsnittet i OECD-Europa.

Det er ingen entydig sammenheng mellom arbeidsledighet og yrkespassivitet. Figur 9.2 viser arbeidsledighetsrate og andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som ikke inngår i arbeidsstyrken (dvs. som ikke er sysselsatt eller er arbeidsledig). Noen land som Island, Sveits, Norge, Nederland og Storbritannia kombinerer lav arbeidsledighet med lav yrkespassivitet. Dette er land med høy sysselsetting og relativt liten arbeidskraftsreserve. Andre land som Irland og Ungarn har lav arbeidsledighet og relativt høy yrkespassivitet. Disse landene har en stor arbeidskraftsreserve utenfor arbeidsmarkedet. Frankrike, Tyskland, Spania og Slovakia er en gruppe land som kombinerer relativt høy arbeidsledighet med lavere yrkespassivitet enn gjennomsnittet i OECD-Europa. I disse landene er arbeidskraftsreserven særlig å finne blant de arbeidsledige. En fjerde gruppe land som Hellas, Tyrkia og Polen har både høy arbeidsledighet og høy yrkespassivitet. Her finnes arbeidskraftsreserven både i og utenfor arbeidsmarkedet.

^* Arbeidsledighet regnes i prosent av arbeidsstyrken, yrkespassivitet regnes som den del av befolkningen i yrkesaktiv alder som ikke deltar i arbeidsstyrken.

Kilde: OECD Employment Outlook 2005

I forbindelse med det europeiske året for funksjonshemmede i 2003 ble det gjort en tilleggsundersøkelse til arbeidskraftsundersøkelsen (mai 2002) om helseproblemer, funksjonshemminger og sysselsetting blant funksjonshemmede. Denne undersøkelsen viser at Norge ligger på gjennomsnittet for EU15 når det gjelder andel personer som oppgir at de har langtids helseproblem eller funksjonshemming 158 . I Norge er andelen lavere enn blant annet Sverige, Danmark og Finland, Storbritannia og Nederland. Et utvalg av land som inngår i undersøkelsen er vist i figur 9.3. Tall fra OECD 159 bekrefter bildet av at Norge ikke avviker nevneverdig fra et europeisk gjennomsnitt når det gjelder selvrapportert helsetilstand. Det må imidlertid tas forbehold om at spørsmålene kan ha blitt oppfattet ulikt etter oversettelse til ulike språk, og svarene kan også avspeile kulturelle forskjeller 160 .

^* Eurostat. «Employment of disabled people in Europe in 2002» , Statistics in focus 26/2003

Kilde: Eurostat (2003)^*

Til tross for at studier viser at Norge ikke avviker nevneverdig fra et europeisk gjennomsnitt når det gjelder selvrapportert helsetilstand, så er sykefraværet i Norge noe av det høyeste i Europa (fig. 9.4). Dette danner bakgrunn for at Norge, sammen med Polen og Sveits, er med i første gruppe land for OECDs gjennomgang av politikken som gjelder sykefravær, rehabilitering, attføring og uførhet i OECD-land 161 .

^* OECD beregninger basert på «European Labour Force Survey» og «US Current Population Survey» som vil bli publisert i OECD: Society at a Glance: OECD Social Indicators , Paris, 2006.

Kilde: OECD^*

9.2 Årsaker til yrkespassivitet

EU ved Eurostat, og OECD har publisert statistikk som viser omfanget av yrkespassivitet fordelt etter ulike statuser basert på landenes arbeidskraftundersøkelser.

Tall fra Eurostat 162 viser at Norge har en relativt stor andel personer i aldersgruppen 25-54 år som begrunner yrkespassivitet med sykdom eller yrkeshemming (fig. 9.5). Dette gjelder både for menn og kvinner. Det er markant færre kvinner i Norge som oppgir personlige årsaker eller familieforpliktelser som årsak til yrkespassivitet enn blant gjennomsnittet av EØS-landene 163 .

Kilde: Eurostat

Mens ulike tidligpensjoneringsordninger er den viktigste veien ut av arbeidslivet for eldre arbeidstakere i de fleste OECD og EØS-land, skjer tilbaketrekning fra arbeidslivet i Norge i større grad gjennom de sykdomsrelaterte ordningene (fig. 9.6). Tall fra OECD viser at Norge har en av de høyeste andelene av befolkningen i aldersgruppen 50-64 år som er utenfor arbeidsstyrken på grunn av sykdom eller uførhet. Norge ligger betydelig over OECD-gjennomsnittet og for kvinner i aldersgruppen 60 – 64 år er det ingen andre land som har høyere andel yrkespassive som rapporterer å være syke eller uføre.

Kilde: Eurostat

Til tross for den store andelen av yrkespassive i aldersgruppen 25-54 i Norge som oppgir uførhet eller sykdom som årsak til yrkespassivitet, gir likevel om lag en tredel av de yrkespassive uttrykk for at de ønsker arbeid eller søker aktivt etter arbeid. Dette skiller seg ikke nevneverdig ut fra EØS-gjennomsnittet. Situasjonen for Finland og Danmark er ikke ulik situasjonen i Norge. Sverige har derimot en svært lav andel yrkespassive som opplyser at de ønsker arbeid ut fra denne undersøkelsen (fig. 9.7).

Kilde: Eurostat

Blant funksjonshemmede er det en større andel yrkespassive enn i den øvrige befolkningen. Selv om ulike undersøkelser kan vise noe avvikende tall, så ønsker et sted mellom en femdel og en tredel av de yrkespassive funksjonshemmede i Norge å arbeide 164 . Det er imidlertid store aldersmessige variasjoner. Yrkespassive funksjonshemmede i aldersgruppen 20-35 år har et betydelig sterkere ønske om å arbeide enn de i aldersgruppen 50-64 år.

9.3 Arbeidsmarkedspolitikk

OECD-landene har utviklet en rekke strategier for å møte utfordringene knyttet til arbeidsledighet og yrkespassivitet som følge av sykdom og uførhet. Forenklet kan en skille mellom to typer av strategier: mer restriktive inntektssikringsordninger som kompenserer for bortfalt lønnsinntekt på midlertidig eller varig basis, og økt fokus på aktiv arbeidsmarkedspolitikk og aktive integreringstiltak for å få yrkespassive tilbake i arbeid.

En gruppe land kombinerer forholdsvis restriktive offentlige inntektssikringsordinger med relativt liten innsats på aktive tiltak for å få yrkespassive tilbake i jobb. Systemet er i stor grad basert på privatøkonomiske insentiver for overgang til jobb. I enkelte sammenhenger kalles denne modellen for den anglo-amerikanske modellen, ettersom den i varierende grad kan sies å beskrive politikken i mange engelskspråklige land 165 . I disse landene kan det imidlertid være et større innslag av privat inntektssikring gjennom forsikringsmarkedet, og arbeidsgivers ansvar kan være relativt stort, slik at en oversikt over den offentlige innsatsen ikke nødvendigvis gir et dekkende bilde av støtten som rettes mot arbeidsledige og andre yrkespassive.

I den andre enden av skalaen har vi den nordiske modellen med et omfattende inntektssikringssystem kombinert med et tradisjonelt stort omfang av aktive tiltak for å få arbeidsledige og yrkespassive tilbake i arbeid. Figur 9.8 illustrerer fordelingen av utgifter til aktiv og passiv arbeidsmarkedspolitikk i OECD-landene i prosent av bruttonasjonal­produktet. I de nordiske landene har ytelser til arbeidsledige tradisjonelt blitt kombinert med krav om motytelser fra arbeidsledige i form av aktiv jobbsøking og plikt til å delta på arbeidsmarkedstiltak. En slik aktivitetslinje krever et aktivt støtte- og oppfølgingsapparat og et visst omfang av tiltak.

Passive ytelser ved arbeidsledighet dekker dagpenger og andre livsoppholdsytelser til de arbeidsledige. Samlede utgifter til dette formålet vil være sterkt påvirket av nivået på arbeidsledigheten. Det er verd å merke seg at Norge kommer midt på treet når det gjelder stønadsnivået på passive ytelser innenfor arbeidsmarkedspolitikken, samtidig som vi har en av de laveste ledighetsratene i OECD-området.

Omfanget av aktive arbeidsmarkedstiltak for ordinære arbeidssøkere vil selvsagt også være sterkt påvirket av nivået på arbeidsledigheten. Siden arbeidsledigheten er lav i Norge i et internasjonalt perspektiv er også utgiftene til ordinære arbeidsmarkedstiltak relativt moderate. Mens det i EU15 i 2003 ble brukt i gjennomsnitt 2,3 prosent av BNP til arbeidsmarkedspolitikk, så lå utgiftene i Norge på 1,7 prosent.

Attføringstiltakene i Norge er meget omfattende i internasjonal sammenheng, med en stor satsing på sysselsettingsprogrammer og kvalifiseringstiltak rettet mot yrkeshemmede. Den aktive innsatsen rettet mot yrkeshemmede er særlig høy når den ses i forhold til innsatsen overfor ordinære arbeidssøkere. Mens andre land bruker mer penger på aktive tiltak for ordinære arbeidssøkere enn på attføringstiltak for yrkeshemmede bruker Norge mer enn dobbelt så mye på attføringstiltak for yrkeshemmede som på tiltak for ordinære arbeidssøkere. Data fra 2004 publisert av Eurostat 166 bekrefter dette og viser at av utgiftene til den aktive arbeidsmarkedspolitikken var 32,5 prosent rettet mot tiltak for yrkeshemmede i Norge, mot i gjennomsnitt 5 prosent i EU15. Også i Sverige, Nederland og Danmark rettes en høy andel av innsatsen i den aktive arbeidsmarkedspolitikken mot tiltak for yrkeshemmede med mellom 12 og 17 prosent av de samlede utgiftene.

Kilde: OECD Employment Outlook 2005

En analyse av forholdet mellom passive ytelser og aktiv arbeidsmarkedspolitikk i EU15 167 konkluderer med at det på 1990-tallet ser ut til å ha vært et skift fra passive til aktive tiltak i Nederland og Spania, og til en viss grad også i Danmark. I Tyskland har det vært en motsatt trend. Tall fra Eurostat 168 viser at det i perioden 1998-2003 har vært liten endring i utgiftsnivået brukt på arbeidsmarkedspolitikken i EU15 og Norge. Det er imidlertid store forskjeller mellom landene med hensyn til hvordan midlene blir brukt. Ifølge disse tallene har Portugal, Østerrike, Italia og Spania økt utgiftene til bruk på aktive tiltak med mer enn 5 prosent i perioden 1998-2003.

9.4 Systemer for midlertidig inntektssikring

Dette avsnittet gir en grov oversikt, og sammenstilling av utvalgte lands systemer for midlertidig inntektssikring. Det er spesielt de helserelaterte ytelsene som her vektlegges.

Sykepenger

Generelt er det store variasjoner mellom offentlige sykepengeordninger i enkelte land, jf. tabell 9.1. Stønadsreglene er komplekse, og kompensasjonsnivået viser omtrentlig ytelsesnivå for «typiske» fulltidsarbeidere. I de land hvor man har flate ytelser definerer kompensasjonsnivået omtrentlig ytelsesnivå basert på gjennomsnittsinntekten for en familie med to barn. I en del land, som for eksempel i Sverige, har en stor andel av arbeidstakerne avtaler gjennom sitt arbeidsforhold som sikrer at de samlede ytelser ved sykefravær gir en kompensasjon opp mot 100 prosent av inntekten i en gitt periode. Supplerende ytelser, fra eksempelvis tjenestepensjonsordninger eller private forsikringsordninger inngår heller ikke i kompensasjonsnivået.

Verken Danmark, Norge, Nederland, Finland eller Tyskland har karensdager for lønnstakere, mens antallet ventedager på Island er hele 14 dager. Nær halvparten av landene i denne sammenligningen har tre karensdager.

De nordiske landene, unntatt Island, skiller seg ut med relativt sjenerøse offentlige ordninger. Det statlige bidraget til den islandske sykepengeordningen har et minimumspreg, og utgjør en forholdsvis liten andel av de samlede utbetalingene til sykmeldte. Også den engelske og den irske sykepengeordningen har relativt lave offentlige bidrag. I Belgia og USA gis det 100 prosent kompensasjon, men kun i en begrenset periode.

Sykepengeperiodens varighet er ubegrenset i Sverige og Irland, men er i de fleste landene begrenset til ett år.

I noen land kompenseres inntektsbortfallet ved at arbeidsgiver utbetaler sykelønn. I Danmark, Sverige og Norge har den arbeidsgiverbetalte sykepengeperioden vært 14-16 kalenderdager. I Sverige dekker dessuten arbeidsgiver 15 % av kostnadene til sykepenger fra 15. sykdomsdag. I Finland, Danmark og Island, er arbeidsgiverperioden i senere tid blitt utvidet fra 0 uker til henholdsvis 9, 2 og 12 uker. I Nederland dekker arbeidsgiver kostnadene til sykepenger i inntil to år. De fleste arbeidsgivere i Nederland forsikrer seg mot kostnader ved sykefravær gjennom avtaler med private forsikringsselskaper. Dersom arbeidsgiver ikke har gitt den enkelte arbeidstaker tilstrekkelig oppfølging i sykepengeperioden, kan arbeidsgiverperioden utvides i ytterligere ett år. I Frankrike, Portugal, Irland og Hellas er det ingen perioder hvor arbeidsgiver i helhet dekker utgiftene til sykepenger.

Medisinsk rehabilitering og yrkes- og arbeidslivsrettet rehabilitering

Målet med medisinsk rehabilitering er å hjelpe det enkelte individ å gjenvinne en best mulig funksjon på tross av sykdom eller skade. Målet med yrkes- og arbeidslivsrettet rehabilitering er å hjelpe den enkelte tilbake til arbeid.

I alle de nordiske landene er livsoppholdsytelser i forbindelse med rehabilitering og attføring en del av sosialforsikringen. Det overordnede ansvaret for ytelsene er lagt til samme institusjoner som har ansvar for sykepengeordningen. Stønader til yrkes- og arbeidslivsrettede tiltak inngår i ordningene.

I Norge er ytelser til medisinsk rehabilitering og yrkes- og arbeidslivsrettet rehabilitering delt i to separate ordninger: ytelser ved medisinsk rehabilitering og ytelser under yrkesrettet attføring. Rehabiliteringspenger gis til de som har behov for en lengre periode med medisinsk rehabilitering enn sykepengeperioden. Kompensasjonsnivået er lavere – 66 prosent av tidligere inntekt. Det er et vilkår for rett til uføreytelser at hensiktsmessig behandling og attføring er vurdert/gjennomgått.

I Sverige fungerer stønad ved rehabilitering i praksis på samme måte som i Norge. Ytelsen betegnes rehabiliteringsersättning og tilstås i tilknytning til medisinsk rehabilitering og arbeidsrettet rehabilitering. Ytelsesnivået er på 80 prosent av tidligere inntekt og er det samme som for sykepenger.

Også i Danmark er yrkes- og arbeidslivsrettet rehabilitering en forutsetning for rett til uføreytelser eller subsidiert arbeid (fleks- og skånejobs) m.m. Retten til spesifikke ytelser er nedtonet i Danmark, dels ved at brukeren ikke selv søker om ytelsen, dels ved at alle former for aktivisering skal vurderes først og dels ved en generell dreining fra rett til ytelser til prosedyrerettigheter.

I Finland har Folkpensionsanstalten ansvaret for rehabilitering hvis den forsikrede ikke har rettigheter etter andre lover. Den plikter å utrede rehabiliteringspotensialet for personer som er sykmeldt i mer enn to måneder, og å undersøke muligheten for rehabilitering før uførepensjon kan innvilges. Dessuten har private arbeidspensjonsanstalter et selvstendig rehabiliteringsansvar ved tilfeller av arbeidsuførhet som varer lenger enn ett år. Arbeidspensjonsanstaltene gir i hovedsak yrkesrettet rehabilitering, både for å beholde personer i arbeid og for å gjenreise arbeidsevnen blant arbeidsuføre. Den finske modellen skiller seg dermed fra de andre nordiske landene, der rehabiliteringsansvaret er samlet til en myndighet under sykepengeordningen.

Også ordningene i land utenfor Norden framviser til dels store variasjoner. Det kanskje viktigste skillet går på hvor vidt rehabilitering er frivillig eller ikke, og i hvilken utstrekning den enkelte har rett til å søke om ytelser eller har rettigheter til ytelsen.

I eksempelvis Australia, Frankrike, USA og Nederland er ordningene designet ut fra et frivillighetsprinsipp. I Nederland begrunnes dette med at arbeidsmotivasjon er en avgjørende suksessfaktor. Arbeidsgiver skal utarbeide en rehabiliteringsplan etter 13 ukers sykefravær, og har ansvar for finansiering, oppfølging og tiltak i sykepengeperioden. Etter to år overføres dette ansvaret til det offentlige, men private tilbydere driver de yrkes- og arbeidslivsrettede tiltakene. Også i USA er yrkes- og arbeidslivsrettet rehabilitering frivillig, men alle kan søke om ytelsen. Det er et vilkår at tiltakene er nødvendige for å komme tilbake i arbeid. I Frankrike tilbys tjenestene av spesialiserte enheter for yrkes- og arbeidslivsrettet rehabilitering. Kompensasjonen er på 100 % av tidligere inntekt opptil et stønadstak, og 30 % av det fastsatte stønadstaket dersom en ikke har vært i arbeid.

9.5 Sosiale overføringer i et fordelingsperspektiv

Andelen med lavinntekt er relativt lav i Norge sammenlignet med andre land i Europa, særlig når en sammenligner inntekt inklusive sosiale overføringer. Også sosiale overføringer i de øvrige nordiske land, Nederland, Belgia og Østerrike har stor fordelingseffekt. Dette framgår av tabell 9.2, som viser andel personer med årlig lavinntekt i utvalgte land i Europa med grunnlag i EUs mål for fattigdom definert som 60 prosent av medianinntekten. Alderspensjoner er her utelatt fra de sosiale overføringene. Tabellen kan derfor sees som et mål for virkninger av sosiale overføringer for de i yrkesaktiv alder.

Tabellen inkluderer ikke fordelingsvirkninger av offentlige tjenester, jf. avsnitt 2.5.

9.6 Ordinger og reformer i enkeltland

I beskrivelsen av aktuelle reformer i utvalgte enkeltland, er det lagt vekt på ytelser og tjenester ved arbeidsledighet, sykdom og uførhet og sammenhengen mellom aktiv og passiv politikk (aktiviserings- og disponibilitetskrav).

9.6.1 Sysselsettingsstrategier i EU og OECD-området

Flere EU- og OECD-land har det siste tiåret gjennomført store endringer og reformer i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken.

På begynnelsen av 1990-tallet ble det på bakgrunn av erfaringer fra medlemslandene og egne analyser utformet et bredt sett av politikkanbefalinger som ledd i en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk for å øke sysselsettingen, og derved redusere arbeidsledigheten. Etter hvert er det satt økt fokus på utformingen av og effektiviteten i arbeidsmarkedspolitikken, samtidig som tiltak for å fjerne barrierer mot yrkesdeltakelse har fått høyere prioritet, bl.a. på bakgrunn av demografiske endringer med en stadig eldre befolkning i OECD-landene. En annen viktig utfordring er å få bedrifter og ansatte til raskt å tilpasse seg endringer i produksjonsstrukturen som følge av teknologiske nyvinninger og gjennom økt globalisering.

I 1993 lanserte EU sin hvitbok om «vekst, konkurranse og sysselsetting», som la grunnlag for et styrket samarbeid mellom medlemslandene innen sysselsettingspolitikken. Med Amsterdamtraktaten ble det styrkede samarbeidet traktatfestet, og Den europeiske sysselsettingsstrategien ble lansert i 1997. Sysselsettingspolitikken er forblitt et nasjonalt ansvar, men med vekt på koordinering mellom medlemslandene etablerte strategien felles mål og retningslinjer for medlemslandenes politikkutforming.

I 2000 vedtok EUs statsledere Lisboa-strategien som har som mål å gjøre EU til verdens mest konkurransedyktige og kompetansebaserte økonomi innen 2010, basert på bærekraftig økonomisk vekst, flere og bedre jobber, sosial utjevning og miljømessig bærekraft. På bakgrunn av denne målsetningen ble det også iverksatt et styrket samarbeid mellom medlemslandene for å motvirke fattigdom og sosial ekskludering.

I hvilken grad sysselsettingsstrategien og strategien for å motvirke sosial ekskludering har hatt innvirkning på medlemslandenes politikk varierer fra land til land, men det synes klart at det er tendenser til en tilnærming av politikkutformingen blant EUs medlemsland mot en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk og mindre passive sosiale støtteordninger 169 . Dette er også tendensen i EUs nye medlemsland som etter sin tiltredelse i 2004 har fulgt de samme politiske forpliktelsene og fått støtte av Det europeiske sosialfond for å implementere sin sysselsettingspolitikk. Fra den nye programperioden for Det europeiske sosialfondet fra 2007 vil økonomisk bistand til medlemslandene bli sterkere knyttet opp mot prioriteringene i sysselsettingsstrategien.

Den nordiske modellen er i den senere tid blitt holdt fram som en modell hvor de ulike målsetninger om økonomisk vekst, sysselsetting og sosial samhørighet spiller sammen og gir gode resultater. I tillegg fremholdes som kjennetegn ved de nordiske landene at de har velorganiserte arbeidslivsorganisasjoner og et arbeidsliv som i stor grad er regulert av partene selv gjennom avtaleverket.

9.6.2 Sverige: Sykepengeordningen og aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Sverige har i stor grad de samme utfordringene som Norge med en aldrende befolkning som legger press på pensjonssystemet og et økende antall mennesker som ikke er i arbeid grunnet sykdom og uførhet. I de senere årene er det blitt gjennomført vesentlige endringer i sykepenge- og uføreordningen gjennom utvidelse av arbeidsgivers finansieringsansvar og ved å frikoble uføreytelsene fra pensjonssystemet.

Reformer i sykepengeordningen i Sverige

Sverige utmerker seg ved at varigheten på perioden en kan motta sykepenger ikke er tidsbegrenset. Kompensasjonsgraden er 80 prosent av tidligere inntekt opptil et årlig inntektstak.

Som et ledd i arbeidet med å redusere sykefraværet og kostnadene ved sykefravær har man styrket arbeidsgivers insentiver til å forebygge og forhindre sykefravær. Fra 2005 dekker arbeidsgiver 15 prosent av kostnadene til sykepenger fra 15. sykdomsdag gjennom innbetaling av en særskilt sjukförsäkringsavgift. Samtidig er arbeidsgiveravgiften redusert med 0,24 prosentpoeng. Dette innebærer at arbeidsgivere som reduserer sykefraværet får reduserte kostnader, mens arbeidsgivere som ikke lykkes med å redusere sykefraværet i sum får økte kostnader.

Erfaringene så langt har vist at den kompensasjonen arbeidsgiverne har fått gjennom redusert arbeidsgiversavgift samlet har vært større enn innbetalingen av den særskilte sjukförsäkringsavgiften.

Siden 2003 har Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), gjennom Arbetsförmedlingen, og Försäkringskassan hatt et nært samarbeid for å få sykemeldte ledige tilbake til arbeidsmarkedet. Innen rammen av samarbeidet får sykmeldte tilbudt ulike tjenester fra arbeidsformidlingen. Erfaringene vurderes som gode og i løpet av 2006 skal samarbeidet utvides til å omfatte nye målgrupper. AMS og Försäkringskassan har også fått i oppdrag å gå gjennom alle saker med sykmeldinger utover to år og saker med tidsbegrenset sjukersättning. Målet med oppdraget er å øke arbeidsevnen gjennom rehabilitering og andre tiltak for å få disse personene tilbake i arbeid.

Reformer i uføreordningen i Sverige

Uføreordningen i Sverige ble reformert fra 1. januar 2004. Stønader i forbindelse med førtidspensjon (uførhet) ble frikoblet fra pensjonssystemet og erstattet med sjukersättning (aktivitetsersättning for de i alderen 19-29 år). For å kunne få stønad må arbeidsevnen være nedsatt med 25 prosent. Sjukersättning kan tilstås enten som varig eller tidsbegrenset ytelse, mens aktivitetsersättning alltid er tidsbegrenset og kan tilstås for en periode på inntil tre år.

Stønad ved sjuk- eller aktivitetsersättning er inntektsbasert og tilsvarer 64 prosent av forventet inntekt. For de som ikke har inntektsbasert sjuk- eller aktivitetsersättning utbetales årlig en garantiersättning med et beløp tilsvarende et gitt garantinivå som avhenger av alder. Garantinivået øker proporsjonalt med alder for de i alderen 19-29 år, mens det ligger fast for mottakere av bare sjukersättning.

Aktivitetsgarantien i Sverige

Aktivitetsgarantien ble introdusert i august 2000. Langtidsledige arbeidssøkere og andre utsatte grupper gis et mer arbeidsrettet tilbud innenfor eksisterende arbeidsmarkedsprogram med sikte på overgang til ordinært arbeid.

Garantiordningen omfatter dels arbeidssøkere som ikke har krav på livsoppholdsytelser fra Arbeidsløshetskassen og dels arbeidssøkere med en ledighetsperiode over to år, som utgjør tidsbegrensningen på livsoppholdsytelser fra Arbeidsløshetskassen. Aktivitetsgarantien gir deltagerne krav på aktivitetsstønad ved deltagelse i program eller bruk av tjenester tilknyttet aktivitetsgarantien. Aktivitetsgarantien innebærer at deltageren får en individuell handlingsplan, som inneholder yrkesrettede tjenester og arbeidsmarkedsprogram. Avvisning av jobbtilbud eller manglende deltagelse i yrkesrettet aktivitet som faller inn under garantien kan sanksjoneres med midlertidig utestenging, hvilket medfører stans i utbetaling av aktivitetsstønaden.

I 2005 hadde i underkant av halvparten av deltakerne i ordningen oppfølgings- og formidlingsrettet aktivitet som sin hovedaktivitet. Om lag en tredel av deltagerne som hadde fullført aktivitetsgarantien hadde fått jobb. I underkant av 10 prosent var helt arbeidsledige. Riksrevisjonen i Sverige har påpekt at effektene av den yrkesrettede aktiviteten i ordningen må tilskrives de enkelte programmene og tjenestene deltakerne har benyttet 170 Det er derfor tvilsomt at garantiordningen har en selvstendig effekt. Ordningen skal evalueres i løpet av 2006.

9.6.3 Danmark: Det rommelige arbeidsmarked

I Danmark har arbeids- og velferdsorganiseringen vært fordelt på to parallelle systemer. Dagpengemottakerne har vært underlagt den statlige arbeidsformidlingen (AF), mens alle andre borgere har henvendt seg til kommunen dersom de trengte bistand for å komme i arbeid.

I 2004 ble det besluttet å omorganisere arbeids- og velferdstjenestene. Den statlige arbeidsformidlingen og kommunene skal inngå et forpliktende samarbeid og flytte sammen i felles «jobbsenter». I 40 kommuner skal det etableres større jobbsentre med et bredere tilbud av tiltak til dagpengemottakere enn det som disponeres av de lokale jobbsentrene. Dette vil i særlig grad være aktuelt for de som har sammensatte bistandsbehov. Det skal også etableres om lag 10 pilot-jobbsentre der kommunen på vegne av staten skal få dagpengemottakere tilbake i jobb.

Fra midten av 2005 startet man arbeidet med å flytte arbeidsformidlingen og de kommunale kontorene over i felles jobbsentre, og denne prosessen skal være avsluttet 1. januar 2007.

Uføre

Danmark innførte et nytt system for uførepensjon 1. januar 2003. Det nye systemet omfatter både et nytt regelverk og et nytt system for saksbehandling, og legger økt vekt på forebyggende innsats og skjerper kravet om at forebyggende og rehabiliterende tiltak skal vurderes før uførepensjon eventuelt tilstås. Målet med reformen er å redusere antall førtidspensjonister, å understøtte aktiviseringslinjen, opprettholde og ivareta et romslig arbeidsmarked og å øke brukernes rettsikkerhet. De danske kommunene spiller en sentral rolle i sosialforsikringssystemet, og har ansvaret for saksbehandling og utbetaling av uførepensjon. Retten til spesifikke ytelser er nedtonet i regelverket, dels ved at brukeren ikke lenger skal søke om en spesifikk ytelse, dels ved at alle former for aktivisering – inkludert fleksjob – skal vurderes først, samt en generell dreining mot prosedyrerettigheter.

Arbeidsevne er et sentralt begrep. I begrepet ligger de mulighetene en person har til å kunne utføre konkrete arbeidsoppgaver med sikte på hel- eller delvis selvforsørgelse. For å forbedre saksbehandlingen er det utarbeidet et system for vurdering av arbeidsevne, kalt arbeidsevnemetoden. Metoden fokuserer på brukernes ressurser fremfor begrensninger og skal bidra til å systematisere vurderingen av en persons arbeidsevne gjennom en såkalt ressursprofil. Ressursprofilen omfatter 12 faktorer som kan være relevante for vurderingen av en persons muligheter på arbeidsmarkedet. Ressursprofilen er grunnlaget både for vurderingen av hvilke forbedringstiltak som skal settes inn, og ved vurderingen av om arbeidsevnen er så redusert at uførepensjon er aktuelt.

Dersom arbeidsevnen er så redusert at en ikke kan få eller fortsette i sitt arbeide etter normale vilkår i arbeidsmarkedet, er det mulighet for å få opprettet en stilling med lønnstilskudd – en såkalt fleksjob. Fleksjob er et virkemiddel som først kan benyttes når alle former for arbeid under normale vilkår er forsøkt. Fleksjob er en varig lønnstilskuddsordning. En forutsetning for å få fleksjob er at vedkommende er under 65 år. Lønns- og arbeidsvilkår følger gjeldende tariffavtale. Arbeidsgiveren utbetaler lønn, og mottar et lønnstilskudd fra 1/2 til 2/3 av lønnen avhengig av vedkommendes arbeidsevne. Fleksjob kan opprettes i så vel private som offentlige virksomheter. Personer på fleksjob har samme rettigheter som ordinære arbeidstakere.

Dersom ikke andre tiltak fører frem kan kommunen innvilge uførepensjon (førtidspension). For å få uførepensjon skal arbeidsevnen være varig nedsatt, og reduksjonen skal være så omfattende at personen ikke antas å kunne forsørge seg selv gjennom inntektsgivende arbeid. Det er, i motsetning til i Norge, ikke noe krav om at årsaken til den reduserte arbeidsevnen skal være sykdom, skade eller lyte. Den offentlige uførepensjonen er uavhengig av tidligere inntekt og er en varig ytelse.

For uførepensjonister er det etablert en jobbstøtteordning kalt skånejob med lønnstilskudd. Skånejob er et tilbud til mennesker som ikke er i stand til å arbeide under normale vilkår. Arbeidet behøver ikke å være spesielt tilrettelagt, men vil ofte være det. En skånejob kan være både fulltids- og deltidsarbeid, og i likhet med fleksjobber kan arbeidet være i privat eller offentlig virksomhet. En forutsetning for å få skånejob er at man skal være under 65 år og motta uførepensjon (førtidspension). Lønns- og arbeidsvilkår avtales mellom arbeidsgiver og den trygdede, i samarbeid med fagorganisasjonene. For å få tilskudd skal arbeidet godkjennes som rimelig av kommunen.

En evaluering av førtidspensionsreformen i Danmark skal foreligge i 2007. Foreløpig tall viser at antall personer på førtidspension er redusert, mens tilstrømmingen til fleksjob og overgangen fra fleksjob til ordinært arbeid har oversteget forventningene som ble lagt til grunn i forkant av reformen.

9.6.4 Nederland: Reformer i stønadssystemet

Nederland trekkes ofte fram av OECD som eksempel på et land som har klart å stramme inn på den økende tilstrømningen til syke- og uføresystemet.

Nederland har lenge hatt høyt sykefravær og en høy andel uføre sammenlignet med andre europeiske land. Dette ble særlig forklart med liberale regler og en liberal praktisering av regelverket i trygdesystemet. Sykepengeordningen har vært endret gjentatte ganger på 1990-tallet. I 1994 ble arbeids­giverperioden økt fra 2 til 6 uker og ytterligere utvidet til ett år i 1996. Fra 2004 ble den arbeids­giverbetalte sykepengeperioden utvidet til to år. Sykepenger utgjør 70 prosent av brutto­lønn og regnes som skattepliktig inntekt. De fleste arbeidsgivere i Nederland forsikrer seg mot kostnader ved sykefravær gjennom avtaler med private forsikringsselskaper.

Organiseringen av arbeids- og sosialområdet

Organiseringen av tjenestene innen arbeids- og sosialområdet i Nederland har blitt reformert flere ganger siden 1980-tallet. Siden midten av 1990-tallet har kjøp av tjenester fra private tilbydere stått sentralt i gjennomføringen av tiltak for trygdede og arbeidsledige. I 2002 ble det ved lov gjennomført en radikal endring i organiseringen av trygdeordninger, jobbformidling og arbeidet med reintegrering i arbeidsmarkedet. Hovedformålet med endringene var å forenkle de institusjonelle strukturene og bedre forutsetningene for å aktivisere stønadsmottakere. Loven påla også den nye trygdeetaten ( UWV 171 ) og de 486 kommunene å kjøpe tjenester fra private tilbydere for formidling og reintegrering av ulike brukergrupper. Arbeidslivets parter har fått redusert sin innflytelse over tildeling av stønader, og har nå en rådgivende rolle.

CWI (Center for Work and Income) er brukernes første kontaktpunkt med arbeids- og velferdsforvaltningen, og representerer det som er igjen av offentlige arbeidskontorer. De 131 kontorene til CWI har ansvar for formidling samt, kartlegging av brukernes behov og veiledning av arbeidssøkere. CWI viser brukerne videre til rette myndighet avhengig av hvilke behov de har for stønader og aktiviseringsbistand. Brukere som har rett til dagpenger eller trygdeutbetalinger henvises til trygdekontorene (UWV), og brukere som trenger sosiale stønader henvises til kommunene. Bare de brukerne som står nærmest arbeidsmarkedet forblir hos CWI og tilbys basistjenestene som formidling til arbeidsmarkedet.

Trygdekontorene og kommunene er ansvarlig for å utbetale stønader og er forpliktet til å kjøpe arbeidsrettede tjenester gjennom anbudsrunder hos private tjenesteytere. Kommunene baserer seg i stor grad på langsiktige leverandørforhold, delvis fra andre offentlig etater og tjenestetilbydere. I tillegg kan kommunene til en viss grad selv organisere egne arbeidsrettede tjenester.

I 2004 kom en lov om arbeid og trygd som gir kommunene fullt ansvar for å aktivisere og reintegrere mottakere av sosialstønad. Kommunene mottar rammebevilgninger basert på sosioøkonomiske parametre som tar hensyn til arbeidsmarkedet og demografi i den enkelte kommune. Denne finansieringsmodellen innebærer at kommunene har insentiver til å redusere antall stønadsmottakere, siden ubrukte midler kan overføres til andre formål.

Stønadssystemet

I løpet av de siste 20 årene har man iverksatt tiltak mot så å si alle sider av uføreordningen; inngangsvilkår, beregningsmåte, avgang, administrasjon og ansvarsdeling mellom partene og det offentlige. Reformene tidlig på 1990-tallet tok særlig sikte på å redusere det høye antall personer som mottok uførestønader. Sykdomsbegrepet i uførepensjonsordningen ble strammet inn med krav om et direkte og objektivt årsaksforhold mellom medisinsk tilstand og den nedsatte arbeidsevnen. Uførhet skulle vurderes mot ethvert arbeid. For å øke avgangen fra ordningen ble det innført obligatoriske revurderingstidspunkter for alle, først etter 1 år, deretter etter 5 år.

Senere på 1990- tallet kom en ny runde med reformer. Disse var først og fremst rettet mot å lette overgangen fra stønad til arbeid. Sentrale tiltak var lønnssubsidier til arbeidsgivere som beholdt ansatte eller som ansatte nye arbeidstakere med hel eller gradert uførestønad, lønnstilskudd for uføre over 50 år, samt hvilende pensjonsrett som gjorde det mulig for uføre å komme tilbake til uføreordningen innen 5 år uten å miste retten til ytelsen.

For å få arbeidsgivere mer interessert i forebygging av uførhet ble det i 1998 besluttet at arbeidsgivers økonomiske bidrag til uføreordningen skulle differensieres etter andelen uføre i den enkelte bransje eller bedrift. Dette innebærer at virksomheter i sektorer med høy overgang til uføreordningen betaler et høyere bidrag enn arbeidsgivere i sektorer med lav overgang. Dersom en arbeidstaker innvilges uførestønad vil bedriften måtte betale en høyere premie, og vice versa dersom bedriften ansetter en ufør arbeidstaker. I tillegg ble det mulig for arbeidsgiver å tre ut av den lovpålagte ordningen. Arbeidsgiver kan da velge å betale uføreytelsen selv eller forsikre seg. De siste endringene i den nederlandske uføreordningen ble iverksatt fra 1. januar 2006. Endringene innebærer at den uføre gis insitament til økt yrkesdeltakelse, bl.a. gjennom høyere ytelser jo mer vedkommende arbeider. En person som er delvis arbeidsufør (mer enn 35 prosent ufør) vil kunne få en tidsbegrenset ytelse i form av en oppfølgingsytelse eller et (høyere) lønnstilskudd, avhengig av hvor mye vedkommende kan arbeide. Det gjøres en vurdering hver måned om hvor vidt vedkommende skal ha en oppfølgingsytelse eller et lønnstilskudd. Fra 1. januar 2007 vil deler av premieinnbetalingen fra bedriftene til ordningen differensieres etter andelen uføre i bedriften.

Det er vanskelig å evaluere effekten av de enkelte tiltakene og reformene i den nederlandske ordningen, da flere endringer er gjort samtidig. De nederlandske reformene er eksempler på tiltak der det skjer en kostnadsoverføring til arbeidsgiver og den trygdede. Argumentasjonen for disse endringene er at risikoen for sykefravær og uførhet bør bæres av de som har størst mulighet til å påvirke den – nemlig arbeidsgiver og den enkelte. Andre viser til at endringene kan gi virksomhetene insentiver til å unngå ansettelse av «høyrisikoarbeidstakere» med hensyn til sykdom og uførhet, på grunn av frykt for økte kostnader.

9.6.5 Storbritannia: Arbeids- og aktivitetsplikt

Storbritannia hadde lenge et system der formidling og ytelser til den enkelte var klart atskilt. Fra midten av 1980-tallet ble det gjennomført en rekke reformer med sikte på bedre samordning av tjenestene og som la vekt på rask tilbakeføring til ordinært arbeid.

Innføringen av en arbeidslinje (work-first) omfattet større bruk av tilbud rettet mot rask tilbakeføring til arbeidslivet. Som ledd i dette ble arbeidsledighetstrygden redefinert til «jobbsøkerlønn» (Jobseekers’ Allowance (JSA)) blant annet ved at brukere som tidligere var omfattet av sosialstønad fikk adgang til den nye «jobbsøkerlønnen». Endringene innebar samtidig en innstramming av inngangskriteriene, slik at flere gikk over til uføreytelser og andre passive stønadsordninger.

Regjeringens program «fra velferd til arbeid» (from welfare to work) hadde som formål å redusere avhengigheten av alle typer stønadsordninger. En forutsetning for en bedre samordning av tjenestene innen det arbeidsmarkedspolitiske området var sammenslåingen av to departement til et nytt departement for arbeid og pensjoner. Videre ble arbeids- og trygdekontorene slått sammen til såkalte jobbsentre (Jobcentre Plus) med en felles inngangsdør for personer i arbeidsdyktig alder som trenger offentlig bistand for å komme i jobb. Kommunale sikringsordninger som for eksempel bostøtte, og gjeldssletteordningen ble holdt utenfor sammenslåingen og er fortsatt en del av det kommunale ansvaret.

I motsetning til Nederland har ikke Storbritannia planer om å sette ut hele spekteret av tjenesteproduksjon til private aktører, men kjøp av enkelte tjenester er en viktig del av den samlede gjennomføringen av sysselsettingspolitikken. Blant annet ble det i 2000 opprettet 15 sysselsettingssoner i områder med høy langtidsledighet. Private leverandører tilbyr her fleksible løsninger for å få de arbeidsledige tilbake i arbeid.

Innenfor sysselsettingspolitikken har strategien «Pathways to work» gitt gode resultater. Strategien går ut på å reaktivisere personer som har vært ute av arbeidsmarkedet i lengre perioder. Som ledd i dette er det etablert såkalte «Pathways to work»–piloter som hjelper den enkelte gjennom en serie med seks jobbrelaterte intervjuer. Første intervju finner sted 8 uker etter at kravet er fremstilt. Nye mottakere skal i samarbeid med sin rådgiver/saksbehandler utarbeide en oppfølgingsplan hvor målet er tilbakevending til arbeid.

Den enkelte tilbys dessuten behandling/rådgivning for å mestre sine helseproblemer og det er utviklet et særskilt program for dette. Som et ledd i å styrke insentivene til arbeid gis det et ukentlig tilskudd ved tilbakevending til arbeid. «Return to work credit» gis som et tilskudd til stønadsmottaker de første 12 månedene vedkommende er i arbeid. Strategien er første steg på veien mot en reform av uføreordningen, og har sterkt fokus på aktiv innsats på et tidlig tidspunkt og tilbyr den enkelte støtte til å overkomme barrierer som hindrer tilbakegang til arbeid. Foreløpige evalueringer tyder på at sannsynligheten for overgang til jobb er doblet for gruppen som har vært omfattet av dette tiltaket sammenlignet med de som ikke er med i programmet. Programmet ble i første omgang forsøkt på nye mottakere. I tillegg var 10 prosent frivillige deltakere, som allerede mottok uføreytelser. Programmet er utvidet fra oktober 2005, og dekker nå 1/3 av landet. Alle som har gått sykmeldte i over ett år må delta i prosjektet.

I tillegg er allmennlegenes oppgaver endret med sikte på å støtte opp under arbeidslinjen og oppmuntre pasienter til å komme tilbake i arbeid. Endringene omfatter blant annet utvikling av metoder for å foreta medisinske vurderinger ved arbeidsuførhet. Egne godkjente leger har fått spesiell opplæring og trening i et system for personlig kapasitetsvurdering (Personal Capability Assessment (PCA)) som skal benyttes til å vurdere graden av arbeidsuførhet. PCA innebærer en standardisert beskrivelse av personens fysiske og psykiske helsetilstand. I tillegg har man økt bruken av spesialister i vurderingen av psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser. Det er også vurdert å utvide bruken av uavhengige spesialister til å behandle krav om uføreytelser. Prosjektet legger opp til et tett samarbeid mellom den nasjonale helsetjenesten og jobbsentrene. Prosjektet tilbyr også veiledning av arbeidsgivere for å utøve mest mulig effektiv ledelse og bidra til at arbeidstakere med helseproblemer fortsetter i arbeidet/kommer tilbake i arbeid etter sykdom.

9.6.6 Tyskland: Hartz-reformen

Våren 2002 ble det satt i verk en omfattende reform av den tyske arbeidsmarkedsetaten. Formålet med reformen var å gjøre den tyske arbeidsmarkedsetaten (Bundesanstalt für Arbeit (BA)) til en moderne tjenesteleverandør med vekt på formidling og rådgivning, bedre samordning av ytelser og tjenester og med mer ansvar og myndighet til lokale enheter.

For å forberede de nødvendige lovendringene ble det nedsatt en bredt sammensatt kommisjon, den såkalte Hartz-kommisjonen. Reformkonseptet fra Hartz-kommisjonen er så langt blitt realisert ved hjelp av fire lover for modernisering av arbeidsmarkedet, ofte referert til som Hartz I – IV. De to første lovene ble iverksatt med virkning fra 1. januar 2003. Den første loven påla arbeidssøkeren bl.a. større ansvar for registrering ved arbeidskontorene og åpnet opp for at ledige som trenger videreutdanning selv skal fremskaffe undervisningsplass. Den andre loven la bl.a. grunnlaget for samordning av arbeidskontorer og sosialkontorer. Den tredje loven, iverksatt med virkning fra 1. januar 2004, fastsatte organiseringen av jobbsentrene og etablerte «Bundesagentur für Arbeit» (BA). Den siste loven, Hartz IV, iverksatt fra 1. januar 2005 innebar bl.a. reformering av stønadssystemet for arbeidsdyktige personer på økonomisk sosialhjelp.

For å øke tempoet på formidling til arbeid og unngå uklare grensesnitt, skal alle arbeidsdyktige stønadsmottakere kun forholde seg til én instans og motta én type ytelse. I framtiden skal det være tre typer ytelser:

• Arbeidsledighetstrygd 1, er en medlemsfinansiert forsikringsytelse som idag. Rettighetene tilsvarer dagens regelverk i omfang og varighet. Ansvaret forblir i nye BA. Servicen skjer i jobbsenteret.

• Arbeidsledighetstrygd 2, er en skattefinansiert behovsavhengig ytelse for å sikre livsopphold til arbeidsledige personer etter at perioden for arbeidsledighetstrygd 1 har gått ut eller som utløses hvis kriteriene for å motta arbeidsledighetstrygd 1. ikke er oppfylt. Mottakerne av arbeidsledighetstrygd 2 omfattes av sosialforsikringen. Varigheten av rett til arbeidsledighetstrygd 2 er ikke tidsbegrenset. Ansvaret er lagt til det nye BA. Servicen skjer i jobbsenteret.

• Sosialpenger, tilsvarer dagens sosialhjelp, og kan kun ytes til ikke-arbeidsdyktige personer. Ansvaret forblir i de kommunale sosialkontorene.

De foreløpige evalueringsresultatene 172 for Hartz I-III viser et blandet bilde. Evalueringen viser at det har skjedd betydelige forbedringer når det gjelder omforming av den føderale arbeidsmarkedsetaten til en moderne tjenesteytende organisasjon. Reformene knyttet til kjøp av tjenester viser foreløpig ingen målbare resultater. Som følge av dette er også bruken av disse formidlingskanalene kraftig redusert fra arbeidsmarkedsmyndighetenes side. Reformen under Hartz IV er ennå ikke ferdig evaluert.

Mange arbeidsmarkedstiltak ble endret som følge av reformarbeidet og tilpasset en aktiviseringsstrategi basert på prinsippet om rett og plikt. Først ble dagpenger ved arbeidsledighet redusert beløpsmessig og den totale perioden for mottak av dagpenger kortet ned. Det ble også innført strengere sanksjoner for arbeidsledige som ikke fulgte opp pliktene til aktiv jobbsøking og deltakelse i tiltak. Tiltak for jobbsøkere som søker jobb i det regulære arbeidsmarkedet ble prioritert. Blant annet ble det gjort endringer i systemet for lønnssubsidier og det ble etablert såkalte «mini-jobber» og andre tiltak som skulle gi økte insentiver til å ta opp lavt lønnet arbeid. Evalueringene viser at endringene i opplæringstiltakene har gitt positive resultater og at faren for innelåsingseffekter er blitt redusert. Disse resultatene er oppnådd dels ved at tiltakene er mer rettet mot spesifikke målgrupper, og iverksatt på et tidligere tidspunkt i ledighetsperioden. Varigheten på opplæringstiltakene er redusert, og kvaliteten forventes å øke med økt konkurranse blant tilbydere av opplæringstiltak. Lønnssubsidiene viser også positiv effekt, men dette varierer i forhold til blant annet målgruppe og innretning av lønnssubsidiene.

9.6.7 Finland: Nasjonale program for et inkluderende arbeidsmarked

I 2001 lanserte Finland en velferds- og helsepolitisk strategi fram mot år 2010. Denne strategien er del av en større satsing som tar sikte på å skape en gjennomgripende forandring i finsk arbeids- og samfunnsliv.

Programmet «VETO» ble lansert i 2003 og har som formål å få flere til å stå lenger i arbeid, med vekt på å fremme de positive sidene ved arbeid. VETO er det finske ordet for å «dra» eller «trekke». I svensk oversettelse heter det: «Programmet for ett lockande arbetsliv». Programmet viderefører en del aktiviteter som ble påbegynt under de tidligere handlingsprogrammene for eldre arbeidstakere som sluttet våren 2002 og det nasjonale handlings- og forskningsprogrammet for velferd på arbeidsplassen som sluttet ved utgangen av 2003.

VETO-programmet er organisert som en egen operasjonell enhet, underlagt det finske sosial- og helsedepartementet. Det er samordnet med programmet for utvikling av arbeidsplassen, TYKES, som er underlangt arbeidsdepartementet.

VETO-programmet er strukturert under fire tematiske deler:

1. Sikre et arbeidsliv med høy kvalitet og en god kultur for sikkerhet på arbeidsplassen

2. Effektiv rehabilitering og helsetjenester i bedriftene

3. Mangfold og likestilling i arbeidslivet

4. Minstenivå for inntektssikring og gode insentiver til arbeid

Programmet har flere målsetninger, blant annet:

• Forlenge deltakelsen i arbeidslivet med 2-3 år i perioden fra 2002 til 2010;

• Redusere sykefraværet med 15 prosent i perioden 2002 til 2007;

• Redusere arbeidsulykker og yrkessykdommer med 40 prosent i perioden 2002-2010;

• Forbedre bedriftshelsetjenestenes kvalitet, tilgjengelighet og dekning, og effektivisere samarbeidet om rehabilitering;

• Endre holdninger i samfunnet slik at programmets mål blir akseptert og oppnådd.

Da noen av målsetningene er nært tilgrensende til andre handlingsprogram legges det stor vekt på å se de ulike aktivitetene i sammenheng. For eksempel har folkehelseprogrammet «Helse 2015» et mål om å bidra til at helsetilstanden blir bedre, og at folk blir værende lenger i arbeidslivet. Arbeidslivsprogrammet TYKES, for å fremme produktivitet og kvalitet i arbeidslivet, har også som siktemål om å øke yrkesdeltakelsen i alle aldergrupper.

Ideen er å samordne de ressursene som finnes og stake ut en felles retning for alle politikkområder. Sammen med aktivitetene gjennomføres det blant annet informasjonskampanjer for å endre holdninger i befolkningen og skape en forståelse for målsetningene i politikken. Tilsvarende holdningskampanjer under det tidligere programmet for aktiv aldring rapporteres å ha hatt god effekt 173

Den finske strategien for helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen ble etablert i 1998 og er i 2006 under revisjon. Strategien legger vekt på at helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen først og fremst skal iverksettes på den enkelte virksomhet i samarbeid mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og andre berørte aktører.

Det lovmessige rammeverket er gitt i lov om helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen. I tillegg er samarbeidet basert på avtaler mellom arbeidslivets parter. Loven foreskriver blant annet at det i virksomheter med mer enn 20 ansatte skal etableres et råd for helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen der både arbeidsgiver og arbeidstakersiden er representert. I virksomheter med mer enn 10 ansatte skal det velges en sikkerhetsansvarlig blant arbeidstakerne.

Loven om bedriftshelsetjenester ble fornyet i 2001. Formålet med loven er å sikre et sikkert og helsemessig forsvarlig arbeidsmiljø, forebygge arbeidsrelaterte sykdommer og skader, fremme arbeidsevnen og tilby forebyggende bedriftshelsetjenester til ansatte. Loven fastsetter at arbeidsgiver skal organisere bedriftshelsetjenester for de ansatte i virksomheten. Organiseringen og omfanget av disse tjenestene skal legges til rette i en plan som favner hele virksomheten. Arbeidstakerne eller deres representanter har rett til å delta i utformingen av virksomhetsplanen. Totalt er 90 prosent av arbeidstakerne dekket av denne type virksomhetsplaner, inklusive offentlig sektor, små- og mellomstore bedrifter (SMB) og selvstendige næringsdrivende.

9.7 Oppsummering

Utformingen av arbeids- og velferdstjeneste i Norge følger de samme utviklingstrekk som våre naboland ved at arbeids- og velferdstjenestene forenkles og samordnes 174 . Valg av hvilket forvaltningsnivå som skal ha ansvar for en spesifikk tjenesteyting vil være påvirket av blant annet den forvaltningsmessige struktur og gjeldende organisering i det enkelte land. I den «nordiske modellen» som kjennetegner Norge og Sverige står det statlige ansvar fortsatt sterkt. I den «kontinentale» og «anglo-saksiske» modellen står kommunene i større grad ansvarlig for gjennomføringen av tiltakene, ofte med bruk av private tjenesteleveranser.

Formålet med disse reformene har vært et ønske om å rette mer av innsatsen overfor stønadsmottakerne i retning av aktivitet og jobb. Enkelte land har også endret noen av stønadsordningene i forbindelse med de organisatoriske reformene. Finland, Storbritannia og Tyskland har for eksempel redusert skillet mellom personer med og uten opparbeidede rettigheter gjennom en egen stønad med tilknyttede aktivitetskrav for personer uten rettigheter til dagpenger. Aktivitetsgarantien i Sverige inneholder også tilsvarende ytelser med aktiviseringskrav overfor utsatte grupper i arbeidsmarkedet.

Disse reformene er alle av ganske ny dato. Det gjenstår fortsatt mye før de organisatoriske endringene er gjennomført og de lokale kontorene er fullt ut på plass. De tilknyttede endringene i stønadsordningene er også av nyere dato. Av denne grunn er det få evalueringer som kan vise til effekter av tiltakene.

Det er ellers tegn på konvergens mellom de løsninger som velges i de ulike land med en klar dreining mot vektlegging av aktive tiltak og større bruk av arbeidsevnevurdering. Som del av dette har balanseringen mellom rettigheter og plikter for den enkelte stønadsmottaker kommet sterkere i fokus i flere land. Utgangssituasjonen for de arbeids- og velferdspolitiske reformene varierer mellom de ulike land. Norge var relativt tidlig ute med en aktiv politikk overfor yrkeshemmede, og internasjonalt er det også en utvikling mot økt innsats på aktive tiltak også for andre grupper enn arbeidsledige.