Del 3
Politikkdel

10 Mål, prinsipper og strategier for å fremme inkludering i arbeidslivet

10.1 Sammenfatning og forslag

Regjeringens hovedmål med denne meldingen er å legge fram forslag til strategier og tiltak for å styrke inkluderingen i arbeidslivet av personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å få innpass i arbeidslivet eller er i ferd med å falle ut av det. Meldingen omhandler først og fremst den nye arbeids- og velferdsforvaltningens virkemidler, men også relevante virkemidler i utdannings- og helsesektoren. Forslagene i meldingen utgjør sammen med endringen i organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen en omfattende reform av politikken på arbeids- og velferdsområdet. Gjennom de endringer i enkelttiltak og enkeltordninger som foreslås, snus tilnærmingen til den enkelte bruker fra vedkommendes begrensninger til vedkommendes muligheter. Hovedgrepene i meldingen er sammenfattet i boks 10.1.

Målet om å få flere i utkanten av arbeidsmarkedet over i inntektsgivende arbeid skal likevel ikke forfølges så langt at det går på bekostning av gode arbeidsmiljøer, en solidarisk inntektspolitikk og økonomisk trygghet, respekt og verdige liv for mennesker som ikke kan delta i arbeidslivet.

Velferdskontrakter brukes som et gjennomgående begrep for å forklare et av Regjeringens politiske hovedgrep i meldingen. Vi snakker ikke om en kontrakt i juridisk forstand, men om en samfunnskontrakt som en gjensidig forpliktelse mellom forvaltning og bruker. Denne forpliktelsen baseres på en balanse mellom rettigheter og plikter. Rettigheter vil medføre økonomisk sikkerhet, forutsigbarhet og individuelt tilpasset oppfølging. Plikter betyr deltakelse i tiltak som både kan fremme overgangen til aktivitet, arbeid og ansvar for egen livssituasjon. Pliktene skal også sikre at de som kan arbeide ikke passivt blir gående på stønader. Balanseringen av rettigheter og plikter vil også bidra til økt verdighet og selvrespekt.

Den enkelte skal i sitt møte med arbeids- og velferdsforvaltningen oppleve reell brukermedvirkning og god individuell oppfølging. Rettsikkerhet og likebehandling må tillegges stor vekt. Utvikling av kompetanse i forvaltningen, samarbeidet mellom ulike deler av forvaltningen og hensyn til at den enkeltes rettigheter blir ivaretatt gjennom saksbehandlingsprosedyrer, klageordninger mv., blir av stor betydning i det videre arbeidet.

Hovedformålet med folketrygdens ytelser er for det første å gi alle innbyggere økonomisk trygghet ved arbeidsledighet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall. Formålet er for det andre en sosial trygghet i form av å bidra til utjamning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer. For det tredje skal folketrygden bidra med hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg best mulig til daglig (folketrygdloven §1-1). Utfordringen ved utformingen av systemene er å sikre en god avveining av disse hensynene samtidig som systemene skal være enkle og forutsigbare og finansielt bærekraftige.

Regjeringen legger ikke opp til å foreslå endringer i de medisinske vilkårene for rett til sykepenger, rehabiliterings- og attføringspenger og uføreytelser i folketrygden. Gjennom å slå sammen folketrygdens attførings- og rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad innføres en enklere, mer arbeidsrettet og forutsigbar midlertidig inntektssikring, jf. omtale i kapittel 12. Tiltak og tjenester i hele Arbeids- og velferdsetatens ansvarsområde skal kunne brukes mer fleksibelt og tilpasses den enkeltes behov, jf. omtale i kapittel 11. For personer som ikke har en tilstrekkelig inntektssikring og oppfølging gjennom folketrygdens ordninger, primært langtidsmottak­ere av økonomisk sosialhjelp, foreslås det etablert et tilbud om et nytt kommunalt kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad, jf. omtale i kapittel 13.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil sammen med Helse- og omsorgsdepartementet legge opp til bedre koordinering og oppfølging av arbeidsrettet og helsemessig rehabilitering.

Arbeids- og velferdsetaten vil bli bedt om å legge en bred og systematisk arbeidsevnevurdering til grunn for avklaring av tiltak og oppfølging av den enkelte stønadsmottaker.

Den økonomiske motivasjonsstrukturen i det samlede stønads- og skattesystemet kan skape stønadsfeller som gjør det mer lønnsomt på kort sikt å motta stønad enn å arbeide. Dette må avveies mot hensynet til sosial fordeling. Regjeringen vil forenkle dagens regler for avkorting av stønader mot samtidig arbeid, behovsprøvde tillegg og supplerende ytelser til folketrygden. Målet er at de kan ivareta ønskede fordelingshensyn samtidig som de økonomiske insentivene til lønnet arbeid blir bedre.

Arbeidsplassen og arbeidslivet er den viktigste arena for inkludering. Regjeringens strategi er basert på tiltak for å fremme inkludering og begrense utstøting fra arbeidslivet. Regjeringen prioriterer samarbeidet med partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv.

Vi har en ny arbeidsmiljølov hvor arbeidsgivers ansvar for å forebygge utstøting og legge til rette for inkludering er løftet fram og tydeliggjort. Samtidig er det en utfordring å finne balansen mellom virksomhetenes ansvar og når arbeids- og velferdsforvaltningen skal overta arbeidet med tilrettelegging og oppfølging. Regjeringen har i meldingen ønsket å klargjøre de ulike rollene på dette feltet. Gjennom den videre oppfølgingen vil det bli lagt vekt på å øke kunnskapen om hvordan regelverket fungerer og sørge for at arbeids- og velferdsforvaltningens rolle blir klargjort/definert.

Regjeringen vil oppnevne et utvalg som skal utrede en samlet diskrimineringslovgivning.

Regjeringen har i tilknytning til forslaget til statsbudsjett for 2007 lagt fram handlingsplaner mot fattigdom og for inkludering og integrering av innvandrerbefolkningen. Mange av tiltakene i disse planene bygger opp under målene i denne meldingen.

10.2 Bakgrunn, strategier og samlede grep

10.2.1 Kort om bakgrunn

Beskrivelsene og analysene i kapitlene 2-9 viser at de aller fleste som lever i Norge har en trygg økonomi og en relativt høy materiell velferd. Arbeidsløsheten er lav og yrkesdeltakingen er høy. Vi har et høyt utdanningsnivå, et effektivt arbeidsliv og relativt små sosiale forskjeller mellom folk.

Utsiktene for arbeidsmarkedet er positive. Vi har en velfungerende økonomi hvor omstillinger i arbeidslivet bidrar til økt produktivitet til beste både for samfunnet og det store flertallet av befolkningen. Samtidig er vi et av de landene i OECD-området som har størst andel av befolkningen utenfor arbeidslivet på grunn av sykdom eller uførhet. Kort oppsummert:

• Om lag av befolkningen i yrkesaktiv alder er ute av arbeid.

• Omfanget av og tilstrømmingen til uførestønader er blant de aller høyeste i OECD-landene.

• Sykefraværet er også blant de høyeste i OECD-landene, og sykefraværet øker stadig, etter en midlertidig nedgang i 2004.

• Mange mottar midlertidige rehabiliterings-, attførings- og uføreytelser, og mange «vandrer» til dels lenge mellom ulike typer stønader og ytelser. For mange ender på uførepensjon.

• Yrkesdeltakingen blant funksjonshemmede er lavere enn ønskelig, og den øker ikke.

• Enkelte grupper i innvandrerbefolkningen har langt lavere yrkesdeltaking, høyere arbeidsledighet, dårligere helse og høyere sykefravær og uførepensjonering enn befolkningen som helhet.

• Den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet går nedover, selv om helsetilstanden blir bedre og levealderen øker.

• En for stor del av befolkningen lever i varig fattigdom, og det er ikke tegn på at andelen går ned.

OECD konstaterer i sin analyse av utviklingen og politikken på dette området at Norge fører en aktiv arbeidsmarkeds-, rehabiliterings- og attføringspolitikk, og at systemene på området inneholder mange gode ordninger og tiltak. Til tross for dette konstaterer OECD at resultatene er relativt svake. 1

10.2.2 Regjeringens hovedgrep

Hovedgrepene i meldingen er sammenfattet i boks 10.1.

Flere av de hovedgrepene som tas må ses i sammenheng med samarbeidet mellom myndighetene og arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv, der det legges til grunn at arbeidsplassen er den viktigste arena for inkludering (IA-avtalen). Regjeringen er opptatt av hvordan en kan legge godt til rette for inkludering på arbeidsplassen, jf. avsnitt 10.4.

Hovedgrepene er også ledd i den videre oppfølging av NAV-reformen: Etableringen og utviklingen av en samlet arbeids- og velferdsforvaltning, med opprettelsen av NAV-kontor som bl.a. skal håndtere oppgaver som tidligere lå under hhv. Aetat, trygdeetat og deler av den kommunale sosialtjenesten. Målet er å få til mer arbeidsrettede, samordnete og effektive virkemidler og mer fleksibel bruk av virkemidler.

Regjeringen vil følge opp Syseutvalgets lovforslag, jf. NOU 2005: 8 «Likeverd og tilgjengelighet», gjennom utredningen av en egen lov om diskriminering og tilgjengelighet.

Målet om å få flere i utkanten av arbeidsmarkedet inn i inntektsgivende arbeid skal likevel ikke forfølges så langt at det går på bekostning av

• et lønns- og stønadsnivå som gir økonomisk trygghet og som sikrer mot fattigdom

• høye krav til arbeidsmiljø

• forbedring av ytelser og tiltak for personer som har liten eller ingen mulighet til å forsørge seg gjennom eget arbeid

• hensyn til brukermedvirkning og den enkeltes rett til selv å definere sitt livsprosjekt, og å behandle personer med varige stønadsbehov med respekt.

10.3 Mål og prinsipper for det offentlige stønadssystemet

10.3.1 Hovedmål og hovedhensyn

Hovedformålet med folketrygden er å gi alle innbyggere økonomisk trygghet, bidra til sosial trygg­het, og bidra med hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg best mulig til daglig (folketrygdloven §1-1).

De arbeidsrettede og sosiale inntektssikrings- og stønadsordningene skal ivareta følgende mål og hensyn:

• Sikre inntekt og kompensere for merutgifter ved arbeidsløshet, sykdom, fødsel, uførhet, alderdom og aleneomsorg for barn. Dette reflekterer forsikrings- og trygghetsmål.

• Bidra til omfordeling av inntekt mellom grupper og over den enkeltes livsløp. Dette reflekterer fordelingspolitiske mål.

• Gi hjelp til selvhjelp . Bidra til inntektsgivende arbeid og at den enkelte skal klare seg best mulig til daglig. Dette gir uttrykk for et tilretteleggings- og motiveringsmål.

• Være finansielt bærekraftig . Hensynet til andre prioriterte formål for velferdsstaten og til å kunne opprettholde velferdsordningene over tid medfører at utgiftene ikke bør øke for mye.

• Ha legitimitet og oppslutning i befolkningen. Ordningene må oppleves som rimelige og rettferdige. De må ikke lede til misbruk.

• Stønadsordningene bør være mest mulig enkle og forutsigbare å forholde seg til både for det enkelte individ, arbeidsgivere/bedrifter, forvaltningen og politiske myndigheter.

De tre første hensynene over er hovedmål i regelverket og retter seg mot individets trygghet og velferd. Hensyn til finansiell bærekraft, legitimitet og enkelhet er mer samfunnsrettede hensyn.

Hensynet til gode insentiver til arbeid, finansiell bærekraft og legitimitet trekker i stor grad i samme retning. Gode insentiver til arbeid tilsier at det skal lønne seg å arbeide framfor å motta stønad, og at stønadssystemet ikke skaper stønadsfeller. Dette tilsier at stønadsordningene ikke må bidra til at personer som kan arbeide forblir avhengig av offentlig inntektssikring over lang tid.

Gode arbeidsinsentiver i stønadssystemet kan komme i konflikt med hensynet til sosial fordeling. Det gjelder særlig ved lave inntektsnivåer, eller for personer med lav eller ingen arbeidstilknytning. Det er samtidig for enkelt å legge til grunn at lavest mulig stønad gir de beste økonomiske insentivene. Det å ha en forutsigbar inntekt mens en får helsemessig behandling og/eller arbeidsrettet kvalifisering og omstilling, kan bidra til å øke kraften og innsatsen for å komme i arbeid. Dette er noe av tankegangen bak regjeringens forslag om et nytt kvalifiseringsprogram og en ny kvalifiseringsstønad for personer som står et stykke unna arbeidsmarkedet.

Gode insentiver til arbeid vil bidra til at velferdssystemene er finansielt bærekraftige. Et system som belønner arbeidsinnsats, kan også oppleves som rimelig og rettferdig av befolkningen, og vil dermed bidra til legitimitet og oppslutning om velferdsordningene. Det bør samtidig være enklest mulig å forholde seg til.

10.3.2 Dilemmaer ved avveiing av ulike hensyn

De sosiale trygghets- og velferdsordningene vil alltid være beheftet med dilemmaer når ulike hensyn skal veies mot hverandre.

For det første er det nødvendig å skille mellom effekten på velferd for den enkelte på kort og på lang sikt. Det som kan øke velferden til en stønadsmottaker på kort sikt (høyere stønad), er ikke nødvendigvis det samme som vil øke velferden på lang sikt (selvforsørging ved eget arbeid).

For det andre ligger det ofte en innebygd avveiingskonflikt mellom hensyn til arbeids­insentiver og hensyn til sosial fordeling. Ut fra fordelingshensyn er det ønskelig med et akseptabelt minstenivå på ytelsene. Det er dessuten målrettet og effektivt med behovsprøvde tillegg for forsørgelsesbyrde og andre særskilte utgiftsbehov. Dette kan imidlertid bidra til såkalte «stønadsfeller», der det på kort sikt ikke er økonomisk lønnsomt å komme i arbeid eller å trappe opp arbeidsinnsatsen. Det gjelder særlig når en ser ulike typer ytelser, skatt og egenbetaling (fribeløp mv.) i sammenheng, slik det er gjort i kapittel 8.

For det tredje er det viktig å skille mellom det som er tilsiktede konsekvenser av regelverket (for eksempel inntektssikring og fordeling), og det som er utilsiktede konsekvenser av flere regelverk som virker sammen. Resultatet av dette reflekterer ikke alltid en samlet avveining av de ulike hensynene. Resultatet kan ofte være et litt tilfeldig sluttpunkt av en historisk prosess av mange endringer i regelverk og ordninger over tid. Endringer har som oftest et krav om å gi en sosial profil. Enkeltvis kan dette være bra og velbegrunnet, men over tid kan det til sammen ha uheldige og uoversiktlige konsekvenser.

For det fjerde er det relevant å skille mellom ulike typer insentiver for den enkelte: Stønadsvarighet, krav til egeninnsats, aktiv oppfølging og mulighet for sanksjoner kan for eksempel ha vel så sterk virkning som kompensasjonsnivå.

For det femte er det viktig å presisere hvilke tilstander som skal kvalifisere til en offentlig inntektssikring. For eksempel er uføreordningen ment å kompensere for varig redusert arbeidsevne på grunn av helseproblemer, og ikke for lav inntekt som skyldes arbeidsmarkedsproblemer eller ønsket tilpasning i husholdningen. Uklarhet om formålet med en ordning kan svekke legitimiteten og den finansielle bærekraften til ordningen.

For det sjette må en skille mellom insentiver for den enkelte til å komme i arbeid, og insentiver for arbeidsgivere og bedrifter til å ansette og beholde arbeidskraft med helsemessige og/eller andre problemer. Det hjelper lite med økonomiske insentiver for å motivere den enkelte til arbeid hvis det ikke er bedrifter som vil ansette eller beholde de det gjelder. Insentivene på tilbuds- og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet må derfor vurderes i sammenheng.

10.3.3 Forenkling og bedre arbeidsretting av behovsprøvde ytelser

Beregningene i kapittel 8 viser at samlet kompensasjonsnivå i forhold til tidligere inntekt kan bli høyt når det tas hensyn til behovsprøvde tillegg. Det er grunn til å tro at dette i noen tilfeller fører til stønadsfeller, ved at enkelte mottakere av trygdeytelser taper på å gå ut i arbeid eller å øke arbeidsmengden. Regjeringen legger opp til at dagens attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattes av en ny tids­begrenset inntektssikring i folketrygden. Det legges opp til at den nye ytelsen skal skattlegges på samme måte som lønn og ha et standardisert barnetillegg istedenfor dagens behovsprøvde tillegg i tidsbegrenset uførestønad. Videre at det ikke skal være friinntekt, og at avkorting mot samtidig arbeidsinntekt skal baseres på arbeidede timer. Alle disse elementene bidrar til å gjøre det mer lønnsomt for stønadsmottakerne å arbeide og å øke arbeidsinnsatsen, samtidig som nivået på ytelsen i bunnen gir en minste sikring mot inntektsbortfall for alle, uavhengig av tidligere inntekt.

Regjeringen vil i lovarbeidet som skal følge denne meldingen gjennomgå supplerende, særlig behovsprøvde tillegg til folketrygdens midlertidige ytelser med sikte på å bedre arbeidsrettingen samtidig som hen­synet til et akseptabelt kompensasjonsnivå ivaretas.

Ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene ble gjennomgått i forbindelse med Stortingets behandling av reformen av arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). NAV-reformen innebærer at dagens ansvarsdeling mellom kommunene og staten videreføres. Staten skal fortsatt ha ansvaret arbeidsmarkedspolitikken og inntektssikring og utgiftskompensasjon ved sykdom, uførhet eller arbeidsledighet m.v. Kommunene skal fortsatt ha ansvaret for sosialtjenesten og økonomisk sosialhjelp. Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen åpner for at stat og kommune kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder.

10.4 Arbeidsplassen er den viktigste arena for inkludering

10.4.1 Utgangspunkt

Arbeid er nødvendig for materiell velferd, og arbeidsdeltaking er viktig for sosial inkludering. Arbeid er også viktig kilde til selvrealisering, selvrespekt og sosial status. Det er viktig at arbeidet utføres under tilfredsstillende vilkår, uten fare for liv og helse, og med muligheter for egenutvikling, læring og sosialt fellesskap. Å kunne arbeide fram til pensjonsalderen uten vesentlige helseplager som følge av dårlig sikkerhet og arbeidsmiljø er et velferdsgode.

Arbeidsplassen og arbeidslivet er den viktigste arena for inkluderingspolitikken. Tiltak for å forebygge og begrense utstøting og ekskludering, og for å fremme inkludering bør derfor i størst mulig grad skje på og i tilknytning til arbeidsplassen.

Vi har en ny arbeidsmiljølov hvor arbeidsgivers ansvar for å forebygge utstøting og legge til rette for utsatte arbeidstakere er løftet fram og tydeliggjort, jf. omtale i kapittel 14. Arbeidsgiver skal sørge for at arbeidsmiljøet til enhver tid er fullt forsvarlig. Denne plikten gjelder også under omstillinger og i andre situasjoner som kan føre til utstøting. Myndighetene har virkemidler for å kontrollere at arbeidsgiver oppfyller kravene i arbeidsmiljøloven, som for eksempel tilsyn, pålegg og sanksjonsmidler som tvangsmulkt og stansing av virksomheten.

10.4.2 Myndighetenes oppgaver og virkemidler

Dagens regelverk og oppgaver knyttet til forebygging og oppfølging av sykefravær på arbeidsplassen er beskrevet i kapittel 5.

Både Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferds­etaten har funksjoner og oppgaver knyttet til å motvirke at personer som er i arbeid og blir syke, støtes ut av arbeidslivet. Begge etater forvalter lovregler med relevans for en arbeidstaker som er blitt sykemeldt eller har fått redusert arbeidsevne. De respektive bestemmelsene har nær sammenheng med hverandre. Arbeidsgivers plikt til å legge arbeidsforholdene til rette for arbeidstakere med redusert arbeidsevne og til å utarbeide oppfølgingsplaner følger av arbeids­miljø­loven. Folketrygdloven med forskrifter angir arbeidstakers rettigheter og plikter mht. sykepenger, samt Arbeids- og velferdsetatens plikt til å følge opp den sykmeldte og rett til å kreve oppfølgingsplaner.

Etatene har også ulike virkemidler; henholdsvis tilsyn og veiledning og økonomiske virkemidler i form av tjenester, tiltak og stønader, som skal bidra til rask og hensiktsmessig oppfølging på arbeidsplassen når et helseproblem e.l. har oppstått. Mens Arbeids- og velferdsetaten har hovedtyngden av sin virkemiddelbruk rettet mot den enkelte, er hovedtyngden av Arbeidstilsynets virkemiddelbruk rettet mot å hindre at forhold ved arbeidet eller arbeidsplassen forårsaker sykdom eller skade. Arbeidstilsynet fører tilsyn og driver veiledning for å bidra til at virksomhetene har gode nok systemer og rutiner som ivaretar alle typer arbeidsmiljøforhold, både psykososiale/organisatoriske, fysiske, kjemiske og sikkerhetsmessige.

Det har de senere årene vært et økende samarbeid mellom Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidstilsynets oppfølging av arbeidsgivers arbeid med sykefravær og utstøting skjer innenfor den ordinære tilsynsstrategien og med virksomhetens plikt til systematisk HMS-arbeid som utgangspunkt. Etaten påser at virksomhetene som ledd i arbeidsmiljøarbeidet har innarbeidet rutiner og aktiviteter for systematisk sykefraværsoppfølging og oppfølgingsplaner for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Overfor virksomheter som ikke viser vilje eller evne til å følge opp dette ansvaret, iverksetter tilsynet reaksjoner slik som pålegg og tvangsmulkt. Det vises til kapittel 14 for en nærmere redegjørelse av Arbeidstilsynets oppgaver og ansvar.

Arbeids- og velferdsetaten skal vurdere om «utvidet legeerklæring» etter 8 ukers sykmelding er av god nok kvalitet for fortsatt rett til sykepenger, eventuelt returnere erklæringen til legen. Tidligst mulig og senest innen 12 ukers sykemelding skal etaten innhente oppfølgingsplan, dersom vedkommende ikke er i arbeidsrelatert aktivitet. Dersom bedriftsinterne tiltak ikke fører fram, skal det så tidlig som mulig vurderes om yrkesrettet attføring bør prøves. En slik vurdering skal skje senest ved utløpet av sykepengeperioden (folketrygdloven § 8-7). Blir yrkesrettet attføring igangsatt i sykepengeperioden, vil vedkommende fortsatt ha rett til sykepenger. Ved utløpet av sykepengeåret vil vedkommende gå over på attføringspenger, eventuelt rehabiliteringspenger.

Arbeids- og velferdsetaten kan bistå virksomhetene med veiledning og råd, yte graderte sykepenger, eventuelt 100 prosent sykepenger («aktiv sykemelding») i forbindelse med arbeidsrelaterte tiltak på arbeidsplassen (folketrygdloven § 8-6). Det kan også ytes tilretteleggingstilskudd til IA-virksomheter ved slike arbeidsrelaterte tiltak.

Ved inngåelse av IA-avtalen ble det opprettet arbeidslivssentre og en kontaktpersonsordning for å støtte opp under IA-virksomhetenes inkluderingsarbeid. Arbeids- og velferdsetaten gir derfor også veiledning om forebyggende utviklingstiltak som støtter opp om IA-avtalens mål.

Vi har i hovedsak gode reguleringer og virkemidler for forebygging, inkludering og oppfølging av sykmeldte på arbeidsplassen. Utfordringen er å finne ut og ta tak i hvorfor resultatene av arbeidet med å redusere det omfattende sykefraværet og uførepensjoneringen i Norge ikke er bedre. Dette er også et hovedspørsmål som OECD stiller i rapporten om sykefravær, rehabilitering, uførhet og arbeid i Norge, Polen og Sveits. 2

En utfordring er at det kan være vanskelig for virksomheter og arbeidsgivere å vite hvor mye som forventes av dem, dvs. hvor langt tilretteleggingsplikten strekker seg. En annen ufordring er Arbeidstilsynets kompetanse og ressurser til å følge dette opp med tilsyn. Det er nødvendig i det enkelte tilfelle å ta konkret stilling til hvor mye arbeidsgiver skal bidra med, og når det inntreffer et skjæringspunkt hvor Arbeids- og velferdsetaten overtar for Arbeidstilsynet eller motsatt. Det vil avhenge av om det handler om system og rutiner eller om det enkelte individ.

En annen utfordring synes å være at regelverket ikke gir klare nok svar på Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsrolle i sykepengeperioden. Dette kommer bl.a. til uttrykk ved at det er forholdsvis få saker der yrkesrettet attføring igangsettes i sykepengeperioden. Ved etableringen av lokale NAV-kontorer vil imidlertid muligheten for en helhetlig oppfølging styrkes betydelig.

Det ligger i sakens natur at det på dette området må foretas skjønnsmessige vurderinger i de enkelte tilfeller. Folr å unngå uklarheter, vil det bli utarbeidet retningslinjer for Arbeids- og velferdsetatens og Arbeidstilsynets arbeid og samarbeid seg i mellom og med virksomhetene.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil gjennomgå slike problemstillinger nærmere for å få til en bedre håndheving og oppfølging av reglene enn i dag. Et samhandlingsprosjekt er satt i gang for å analysere hvordan virksomhetene i praksis følger opp sine forpliktelser, og hvordan Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten hver for seg og i samarbeid kan arbeide mer effektivt for å påvirke og støtte virksomhetenes arbeid med å forebygge at arbeidstakere støtes ut av arbeidslivet. Et spørsmål er hvordan dagens samlede virkemidler på dette området fungerer, og om andre virkemidler kan ha en bedre effekt. Videre skal prosjektet avklare hvilke roller og kompetanse de enkelte myndigheter har i forhold til virksomhetenes sykefraværs- og tilretteleggingsarbeid, og eventuelt tilrå en mer hensiktsmessig ansvars- og arbeidsdeling og bedre samarbeidsformer. Prosjektet er nedfelt i IA-avtalen og sluttrapport skal leveres i løpet av 2007. Vi viser til nærmere omtale i kapittel 14.

10.4.3 Hva kan virksomheter, arbeidsgivere og ansatte gjøre bedre?

Virksomheter har forventninger og krav om å drive økonomisk lønnsomt. De skal overleve og utvikle seg i en åpen og konkurranseutsatt markedsøkonomi. Offentlige virksomheter har tilsvarende forventninger og krav til modernisering, omstilling, effektivitet og økonomisering. Det er i en slik virkelighet at de også har forventninger og krav på seg til gode arbeidsmiljøer, forebyggende og tilretteleggende arbeid og god tilrettelegging for- og oppfølging av ansatte med helseproblemer og sykdom. Noen (de beste) klarer å forene dette, slik at begge hovedhensyn forsterker hverandre i praksis: Gode arbeidsmiljøer som fremmer gode resultater. For andre kan dette i praksis være motstridende hensyn som avveies mot hverandre.

Arbeidsinkluderende motivasjonsfaktorer for virksomheter og arbeidsgivere kan være støttende i form av f.eks. informasjon, veiledning og tilrettelegging. De kan også ha form av subsidier, reduserte avgifter og premier o.l. Eller de kan ha form av lovpålagte krav og begrensninger, avtaler og normer, og i form av direkte økonomisk medansvar. Analyser i denne meldingen tyder på at vi har et for høyt nivå på langtids sykefravær og uførepensjonering. Folketrygden, stønadssystemet og felleskapet overtar dermed i praksis en del av virksomhetenes kostnader som følge av mangelfull tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen. Dette er prosesser og følger som ofte tar lang tid før de endelige konsekvensene viser seg fullt ut for den enkelte og for samfunnet.

Det kan diskuteres om dagens ordninger i tilstrekkelig grad oppmuntrer eller presser arbeidsgivere og virksomheter til forebyggende arbeidsmiljøer, eller til å ta inn (igjen) og legge til rette for arbeidstakere med redusert helse eller som har hatt lange sykefravær. Ordninger med kombinasjon av krav og belønning til arbeidsgivere som inkluderer personer med helse- og funksjonssvikt kan forventes å gi en tydelig effekt på langtids sykefravær og uførepensjonering.

Et flertall i Sandman-utvalget (NOU 2000: 27) foreslo et prinsipp om mer ansvars- og kostnadsdeling for sykepenger fordelt på hhv. arbeidstaker, arbeidsgiver og folketrygden. Alternativet ble som kjent ikke fulgt opp, og istedet ble politikken basert på et samarbeid gjennom IA-avtalen. Det er etter fem år vanskelig å finne samlede resultater på nasjonalt nivå når det gjelder de delmålene som ble stilt om hhv. lavere sykefravær, flere funksjonshemmede i arbeid og lavere forventet pensjoneringsalder. Samtidig vet en ikke hvordan utviklingen hadde vært uten IA-avtalen eller med andre virkemidler. Det er dessuten en rekke eksempler på gode tiltak, resultater og erfaringer lokalt.

Andre land som har fått til resultater på disse områdene har involvert og ansvarliggjort arbeidsgivere og bedrifter direkte i større grad, selv om en slik sammenheng ikke er entydig og erfaringene fra blant annet Sverige er blandede (jf. kapittel 9). Tiltakene i disse landene innebærer ofte større pakker av både tilretteleggende virkemidler, lønnstilskudd, flek­sible jobber osv., og mer direkte virkemidler i form av kvotering, kostnadsansvar og resultatbaserte sosialforsikringspremier, avhengig av i hvilken grad bedriften genererer varig sykefravær, uførepensjonering etc.

Strategier rettet mot virksomheter og arbeidsgivere bør både omfatte de som er ansatte og de som står utenfor arbeidslivet. En mulig strategi vil være å ansvarliggjøre arbeidsgiverne gjennom å gi dem et mer direkte medfinansieringsansvar for ansatte som blir syke.

Slike resonnementer og erfaringer kombinert med manglende resultater gjennom IA-avtalen er bakgrunnen for at Regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2007 har foreslått at arbeidsgiverne får et visst medfinansieringsansvar for sykepenger i hele sykepengeperioden. Forslaget innebærer at arbeidsgiveren etter utløpet av arbeidsgiverperioden får et medfinansieringsansvar på 20 prosent de 6 første måneder av sykepengeperioden, og deretter 10 prosent de siste 6 måneder av sykepengeperioden. Det ble samtidig foreslått at arbeidsgiverne delvis skal kompenseres for dette ved at arbeidsgiver dekker utgifter til de 14 første kalenderdagene istedenfor de 16 første, dvs. at arbeidsgiverperioden reduseres med to kalenderdager. En slik ordning betyr at man belønner de arbeidsgivere som har et velfungerende arbeidsmiljø og sykefraværsarbeid, mens arbeidsgivere som ikke tar dette ansvaret, i større grad vil belastes kostnadene direkte.

For at tiltaket ikke skal bidra til økt utstøting fra arbeidslivet eller gjøre det vanskeligere for svake grupper å komme inn på arbeidsmarkedet, er det foreslått at gjeldende skjermingsordninger for gravide, kronisk syke, personer som kommer tilbake i jobb fra attføring, rehabilitering eller uførhet, blir utvidet til også å gjelde arbeidsgiverens medfinansieringsansvar i trygdeperioden. For å unngå at småbedrifter blir rammet tilfeldig, er det også foreslått at dagens forsikringsordning for arbeidsgiverperioden blir utvidet til også å gjelde medfinansieringen deretter. Ordningen er også foreslått å omfatte flere bedrifter. Andre justeringer i ordningen vil bli nærmere vurdert.

Regjeringen ønsker å opprettholde et godt samarbeid med partene om et mer inkluderende arbeidsliv. Virkemidlene som i dag ligger i IA-avtalen videreføres og omdisponeres slik partene i arbeidslivet og myndighetene har blitt enige om. Partene i arbeidslivet har i brev av 8. september 2006 gitt uttrykk for at det ikke har vært en reell dialog om Regjeringens forslag til endringer i sykelønnsordningen for arbeidsgiverne. På denne bakgrunn er det nedsatt et utvalg ledet av statsministeren med følgende mandat:

«Regjeringen inviterer lederne for organisasjonene som er parter i IA-avtalen til deltagelse i et utvalg for gjennom reelle drøftelser, jf. IA-avtalens pkt 6, å gjennomgå regjeringens forslag til endringer i arbeidsgivers medfinansiering av utgiftene til sykepenger, og å gjennomgå organisasjonenes innspill. Utvalget kan foreslå alternative løsninger som vil gi tilsvarende forventet nedgang i sykefraværet og i statens kostnader til sykepenger innenfor samme budsjettramme i folketrygden som i regjeringens forslag. Utvalget kan i den forbindelse også komme med forslag til konkret utforming av skjermingsordninger. Utvalgets forslag skal foreligge innen 1. november 2006.»

Dersom utvalgets anbefalinger gir grunnlag for det, vil Regjeringen legge fram en egen sak for Stortinget om oppfølging av utvalgets forslag.

10.5 Om tildeling og oppfølging av helserelaterte ytelser i folketrygden

10.5.1 Medisinsk diagnose og legens rolle og oppgaver i folketrygden

Regjeringen legger ikke opp til å foreslå endringer i de medisinske vilkårene for rett til ytelser fra folketrygden.

I kapittel 12 varsler Regjeringen at den vil innføre en ny, tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden som skal erstatte dagens attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Det skal fortsatt være vilkår om at arbeidsevnen skal være vesentlig nedsatt av helsemessige årsaker. Det legges samtidig opp til at vurdering og avklaring av hvilke tiltak som bør settes inn, og hvordan den enkelte skal følges opp, i større grad bør bygge på en systematisk vurdering av den enkeltes aktuelle og potensielle arbeidsevne.

Arbeidsevnen kan beskrives som evnen og potensialet til å kunne fylle de krav og forventninger som stilles i arbeidslivet, sett i forhold til individets helse, utdanning, kompetanse, arbeidserfaring, livs- og familiesituasjon.

For ensidig vekt på sykdom og helsesvikt kan føre til at diagnosen blir det eneste eller viktigste vurderingsgrunnlaget for de ytelser og tiltak som den enkelte skal ha. Fokus kan bli rettet mot hva en ikke kan, og ikke på hva den enkelte kan utføre av arbeid til tross for sine helseplager.

Legen er ofte pasientens motivator, behandler og veileder. Ofte innebærer dette at legen også etter en tid får en rolle som pasientens talsmann/advokat inn mot trygdens ytelser. Samtidig er legen forpliktet gjennom helsepersonelloven (§6) til å sørge for at en ikke påfører blant annet trygden unødvendige utgifter. Legen skal bidra med en nøytral erklæring hvor personens helseproblemer blir beskrevet og grad av arbeidsuførhet blir angitt. Arbeids- og velferdsetaten fatter vedtak om tildeling av aktuelle trygdeytelser.

Vi har et helsefokusert trygdesystem i Norge, sammenliknet med andre land. Allmennlegen har en nøkkelrolle som pasientens motivator, tilrettelegger og behandler, som den viktigste premiss­leverandøren for Arbeids- og velferdsetatens vedtak om tildeling av helserelaterte ytelser, og ved behandling og oppfølging av sykmeldte, ved medisinsk rehabilitering og uførhet mv. Det vises til omtale i kapittel 5 (avsnitt 5.3) og i avsnitt 10.4.

Det er i ulike sammenhenger reist spørsmål om legenes omfattende og dominerende oppgaver og roller i trygdesystemet. OECD mener at vi i Norge bør skjerpe kontrollen med allmennlegenes sentrale rolle i vårt trygdesystem 3 :

I mange andre OECD-land er det slik at søknader om ytelser ved sykdom og (særlig) uførhet vurderes av nøytrale leger som ikke kjenner pasienten. Disse er enten ansatt i trygdeadministrasjonen eller sykeforsikringen, eller de utfører denne jobben ved siden av annen praksis. Tanken bak er at behandlende lege ofte står pasienten for nær til å kunne foreta en helt nøytral vurdering av grunnlaget for retten til trygdeytelser alene. Samtidig er det behandlende lege som ofte kjenner pasienten best.

Trygdeetaten har i 2005 gjennomført en analyse av fastlegers sykmeldingspraksis 4 . Hovedkonklusjonen var at endringene i allmenlegenes oppfølgingsplikt i 2004 hadde virkning på fastlegenes sykmeldingspraksis, jf. avsnitt 5.3.

Trygdeetaten gjennomførte i 2005 et forsøk der man har brukt uavhengige leger til å vurdere uføresøknader. Formålet med forsøket var å finne ut om uavhengige leger sikrer en bedre kvalitet på de vurderingene som legges til grunn for trygdeetatens avgjørelse av om vilkårene for uføreytelse er oppfylt, jf. avsnitt 5.3.

Evalueringen av forsøket viser at det er stor grad av overensstemmelse mellom trygdeetatens vurdering og vurderingene som ble foretatt av de uavhengige legene. 5 Det var også bred enighet om at det burde ha vært gjort et bedre arbeid med å avklare medisinske forhold tidligere i stønadsforløpet. SINTEFs evaluering konkluderer med at spesialistvurderinger ikke hører hjemme i sluttfasen av en medisinsk utredning. Vurderingen av ekstern rådgivende lege brakte ifølge SINTEF inn lite nytt. Den nye vurderingen fikk som regel ingen praktiske konsekvenser for uførevurderingen.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil legge stor vekt på slike resultatoppfølginger og analyser framover. Det vil kunne gi grunnlag for systematisering av erfaringer og gi bedre grunnlag for veiledning, kursing, støtte og oppfølging av allmennlegene i deres premiss-, kontroll- og oppfølgingsoppgaver i trygden. I tillegg vil det gi grunnlag for gjensidig dialog og læring mellom allmennleger og Arbeids- og velferdsetaten.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vurderer det slik at det omtalte uførestønadsprosjektet tyder på at det ikke nødvendigvis er en god løsning å tilsette egne «innvilgings- og kontrolleger» i Arbeids- og velferdsetaten. Men det kan være fornuftig å se nærmere på hvordan de rådgivende legene kan brukes best mulig i Arbeids- og velferdsetaten. Departementet vil følge opp slike spørsmål nærmere etter at Uførepensjonsutvalget har levert sin innstilling i 2007.

10.5.2 Arbeidsevnevurdering

En bred arbeidsevnevurdering som i størst mulig grad er basert på tverrfaglig samarbeid med andre relevante behandlere og aktører i sosial- og helsetjenesten, vil være et sentralt grunnlag for arbeidet i Arbeids- og velferdsetaten. Det kan også bidra til en optimal klarlegging av medisinske behov og tilrettelegging av behandlingsforløp for den enkelte pasient inn mot arbeid og deltagelse i samfunnet.

Gjennom de senere årene er det introdusert mer funksjons- og arbeidsrettede vurderinger tidligere og hyppigere i de helserelaterte ytelsene. Blant annet er det innført krav om funksjonsvurdering og vurdering av attføring i sykepenge- og rehabiliteringspengeperioden og sterkere plikt til aktivitet i sykepengeordningen (aktiv sykemelding/delvis sykemelding). Parallelt har utvidede egenmeldingsmuligheter innen sykepengeordningen lagt vekt på egenansvar. Generelt er det lagt større vekt på den enkeltes ansvar for vurdering av egen helse og utvikling.

I den videre utviklingen av arbeids- og velferdsforvaltningen blir det vesentlig å utforme prosedyrer og metoder for avklaring av tiltak, oppfølging og gjennomføring på måter som i større grad bidrar til at flere kommer inn i aktive, arbeidsrettede prosesser, og ofte tidligere enn før.

Det må være klare og etterprøvbare kriterier for de vurderinger som skal foretas. Skjønnsutøvelse, arbeidsmåter, prosedyrer og metodikk skal være profesjonelt forsvarlig og ivareta hensyn til rettssikkerhet og likebehandling. Dette forutsetter systematisk metodeutvikling og kompetanseoppbygging av bl.a. arbeidsevnevurdering som metode og redskap i Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsetaten vil derfor sette i gang utvikling, utprøving og kompetanseoppbygging av systematisk arbeidsevnevurdering som sentralt arbeidsredskap i etaten.

10.5.3 Samordning av helsetjenester og arbeidsrettede tiltak

Habilitering og rehabilitering

Analysekapitlene (2-9) viser mange steder at det er behov for – og ofte mye å oppnå ved – bedre samordning av helsetjenester og mer arbeidsrettede tiltak og tjenester. Noen kan oppleve å få forlenget sykdom og sykefravær ved at de må vente på ulike typer tjenester og tiltak i overgangen fra en ytelse til en annen. Et hovedmål med NAV-reformen går ut på å forbedre dette ved organisatorisk omlegging. Samtidig er det viktig å sikre et godt samarbeid mot andre aktører, ikke minst helse- og sosialsektoren.

Tverrfaglige utredningstilbud ved sammensatte lidelser

Sandman-utvalget (NOU 2000:27) pekte på mangelen på tverrfaglige utredningstilbud for grupper med sammensatte lidelser. Det ble konstatert et behov for tverrfaglige tiltak for å avklare arbeidsevnen og øke den enkeltes lærings- og mestringsevne. St.meld. nr. 21 (1998-99) «Ansvar og meistring» fokuserte på et udekket behov for motivasjons- og mestringstiltak som kan lede opp til mer arbeidsrettede løp for den enkelte.

Høyskolen i Nord-Trøndelag har nylig gjort en undersøkelse av årsaker til at få rehabiliteringspengemottakere kommer tilbake i arbeidslivet. 6 Ifølge undersøkelsen utgjør mangel på såkalte lavterskeltilbud hvor det er mulig å trene seg på tilbakeføring til arbeidslivet, et vesentlig hinder og bidrar til utstøting av enkelte grupper stønadsmottakere. I en evaluering av rehabiliteringspengeordningen fra Agderforskning 7 kom det også fram kritikk av de avklarings- og arbeidstreningstilbudene som finnes i dag. En smidigere overgang fra behandling til arbeidstrening ble etterlyst.

For Arbeids- og velferdsetaten vil det være viktig at nødvendig arbeid er gjort før aktuelle arbeidsmarkedstiltak settes inn. Dette kan være tiltak som bidrar til avklaring av den enkeltes bistandsbehov i forhold til arbeidsdeltakelse, mestring og arbeidsmotivering. I mange tilfeller vil det være behov for tverrfaglig og samtidig rehabilitering og attføring. Slik kompetanse finnes i dag bl.a. ved lærings- og mestringssentre og ved enkelte opptreningsinstitusjoner som for eksempel ved Hernes institutt og Attføringsenteret i Rauland. Det finnes også en del slike tilbud på lokalt nivå. Generelt har det vært vanskelig å forankre slike tiltak som både ivaretar medisinsk utredning, fysisk opptrening og arbeidsrettede tiltak. Det er blant annet fordi de befinner seg i skjæringspunktet mellom medisinsk utredning/behandling og attføring, og dermed har de falt mellom helsetjenestens og Arbeids- og velferdsetatens ansvarsområder. Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet vil vurdere dette nærmere.

Individuell plan som koordineringsverktøy

Forskrift om individuell plan er hjemlet både i lov om psykisk helsevern, spesialisthelsetjenesteloven, kommunehelse­tjenesteloven og i sosialtjenesteloven. Tjenestemottakere med behov for varige og koordinerte sosial- og helsetjenester har rett til å få utarbeidet en individuell plan, dersom de ønsker det. Kommunen og spesialisthelsetjenesten har en plikt til å utarbeide planen. Planen skal være overordnet andre delplaner i helsetjenestene der slike finnes, og sammenfatte vurderinger av behov og virkemidler. Rettighetsbestemmelsen gir ikke tjenestemottakeren en større rett til tjenester enn det som allerede følger av det øvrige regelverket. Planen kan likevel bidra til å utløse nødvendige tjenester og finne fram til gode og hensiktsmessige samarbeidsformer.

Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen har en bestemmelse om individuell plan på linje med det som er regulert i helse- og sosiallovgivningen. Det skal utarbeides forskrift om individuell plan også til den nye loven, jf. omtale i avsnitt 10.6.3. Målet er at den sektorovergripende planen skal bli et sentralt verktøy for samarbeid og samordning av tjenester mellom Arbeids- og velferdsetaten, helsetjenesten og sosialtjenesten. I utarbeidelsen av forskriften vil det bli lagt vekt på om samordningsbehovet er godt nok ivaretatt også i de eksisterende forskriftene.

Felles kompetanseutvikling

Det skal legges opp til at ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene kan ta del i felles etter- og videreutdanningsopplegg, hvor det legges vekt på en tverrfaglig og tverretatlig tilnærming. Sentrale tema vil bl.a. være utarbeiding og bruk av individuell plan, brukermedvirkning og samvirke mellom helsefremmende og arbeidskvalifiserende tiltak.

Felles begrepsapparat ved funksjons- og arbeidsevnevurderinger

Nedsatt funksjon er ikke synonymt med redusert arbeidsevne. Det er mange forhold som påvirker en persons mulighet til å delta i arbeidslivet. Medisinsk diagnose er oftest utilstrekkelig som grunnlag for å vurdere arbeidsmessige konsekvenser for den enkelte. Rehabilitering med yrkesaktivitet som mål finner sted i et samarbeid mellom bl.a. helsetjenesten, arbeidsplassen og arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsforvaltningen og helsetjenestene må «snakke samme språk» slik at resultatene fra den ene instansens samhandling med bruker enkelt kan nyttes av andre. Det er derfor behov for å samordne definisjoner på sykdom, funksjonsnedsettelse og rehabilitering ved å bruke felles begrepsapparat.

Tradisjonelt har indikatorer på helse tatt utgangspunkt i sykdom, dødelighet og dødsårsak. For at personer med nedsatt funksjonsevne kan få bistand til å komme i arbeid eller beholde arbeid, er det viktig å ha verktøy som bidrar til å klargjøre hvilke muligheter den enkelte har for deltakelse i samfunnet. Forslaget om å utvikle systematisk arbeidsevnevurdering (10.5.2) er ment å gi et slikt verktøy.

Tilgang på avklaringskompetanse, funksjonsvurderinger og opptrening

Avklaring av arbeidsevne, medisinsk opptrening og motivering til arbeidslivsdeltakelse gjennom lærings- og mestringsstrategier er områder hvor helse- og sosialtjenesten kan bidra med kompetanse og konkrete tilbud. I førstelinjetjenesten utfører manuellterapeuter og kiropraktorer både funksjonsvurderinger og aktivitetsrettet behandling og opptrening uten at det kreves henvisning fra lege.

Opptreningsopphold og helsemessige funksjonsvurderinger som kan defineres som spesialisthelsetjeneste til personer som er sykemeldt eller uføretrygdet eller som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet, kan være et viktig grunnlag for å avklare enkeltpersoners arbeidsevne og jobbmuligheter. Flere rehabiliteringsinstitusjoner har utviklet et tilbud om rehabilitering spesielt rettet mot personer som har arbeid som mål. Det ble i 2005 opprettet et eget tilskudd til utvikling av opptreningstilbud blant annet innen arbeidsrettet rehabilitering. Institusjoner som deltar utvikler nettverk. Evaluering av ordningen skal foreligge sommeren 2007.

Samarbeid om forsknings- og utviklingsarbeid

Som ledd i evalueringen av NAV-reformen vil det være viktig å kartlegge de lokale samhandlingsformene som utvikler seg mellom helsetjenestene og arbeids- og velferdsforvaltningen. Praktisering av de ulike lokale avtalene vil være et viktig element i evalueringen. Systematisk innsamling av erfaringer og resultater, og spredning av gode eksempler på koordinering i førstelinjetjenesten vil kunne bidra til å stimulere og utvikle samhandling på rehabiliteringsområdet mellom helsetjenester og tjenestene i det enkelte NAV-kontoret. Det vil være spesielt viktig å få kunnskap om hvor vidt tjenestene er innrettet slik at de faktisk er virksomme i forhold til dem som har mest omfattende behov for bistand fra ulike instanser, og som har et stykke å gå før de er aktuelle for arbeid.

På bakgrunn av den sterke veksten i sykefravær og uførepensjonering blant yngre personer skal kommunehelsetjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen legge vekt på å sikre at unge stønadsmottakere får individuelle og helhetlige habiliteringsforløp. Det vil særlig gjelde avtaler om kontaktpunkter og rutiner som ivaretar kritiske overgangsfaser som for eksempel fra utdanning til arbeid.

Nasjonal strategi for habilitering og rehabilitering i helse- og sosialtjenesten

Regjeringen vil legge fram et strategidokument for å styrke helse- og sosialtjenestens rolle i individuelle rehabiliteringsprosesser i løpet av høsten 2006. Formålet er å sikre den enkeltes rett til nødvendig re-/habilitering og å utvikle gode og forsvarlige re-/habiliteringstjenester. Hensiktsmessig oppgavefordeling og samhandling mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten, og andre aktører som Arbeids- og velferdsetaten vil stå sentralt i planen. Utfordringene med veksten i sykefravær og uføretrygding vil bli vektlagt spesielt.

I St.prp. nr. 1 (2006-2007), Del III Nasjonal helseplan 2007-2010, løftes samhandling og rehabilitering/habilitering frem som særskilte satsningsområder for helse- og omsorgstjenesten. Flere tiltak vil bli iverksatt. Blant annet arbeider Helse- og omsorgsdepartementet og KS Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon med en overordnet avtale om samarbeid for bedre samhandling. Arbeids- og velferdsforvaltningen og dens ansvarsområder vil være viktige samarbeidsområder for helsetjenesten.

Nasjonal strategi for arbeid og psykisk helse

Det er et viktig mål i Opptrappingsplanen for psykisk helse å styrke tilgjengeligheten til arbeid og arbeidsmarkedstiltak for mennesker med psykiske lidelser. Bortsett fra muskel- og skjelettlidelser er psykiske lidelser de mest vanlige diagnosene blant personer på attføring. Erfaringer så langt viser at personer med psykiske lidelser har behov for lengre kartleggings- og avklaringsperioder, tettere oppfølging og sterkere fokus på integrerende arbeidsrettede tiltak enn det som ellers har vært brukt i Aetat tidligere. I 2006 utarbeider Sosial- og helsedirektoratet, i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet, en nasjonal strategi for arbeid og psykisk helse. Formålet er at mennesker med psykiske lidelser skal få bedre mulighet til å utnytte egen arbeidsevne. Den nasjonale strategien skal understøtte målene for arbeids- og velferdsforvaltningen og avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen).

10.6 Om velferdskontrakt

10.6.1 Velferdskontrakt som begrep

Når forvaltningen tildeler rettigheter og pålegger plikter, skjer dette gjennom enkeltvedtak. I visse sammenhenger kan kontraktsformen framstå som en alternativ beslutningsprosess. I den grad en kontraktsinngåelse skal få rettslig betydning, forutsetter det enighet mellom partene. Likedan at forvaltningen handler innenfor grensene for å utøve offentlig myndighet på det aktuelle forvaltningsområdet, som i dette tilfellet vil være arbeids- og velferdsforvaltningen.

Regjeringen vil gjennom bruken av begrepet velferdskontrakt understreke at det skal være en sammenheng mellom rettigheter og plikter, og at det før forvaltningen treffer vedtak skal foregå en prosess som kan sammenlignes med en kontraktsinngåelse. Kontraktsformen blir en betegnelse på en pedagogisk framgangsmåte som er kommet til uttrykk i vår lovgivning gjennom bestemmelser om brukermedvirkning. En kontrakt i juridisk forstand og en velferdskontrakt i velferdspolitisk forstand har det til felles at de handler om gjensidig forpliktende relasjoner mellom to parter.

Rettigheter vil medføre økonomisk sikkerhet, forutsigbarhet og individuelt tilpassede tiltak og oppfølging. Plikter betyr deltakelse i tilpassede tiltak som både kan motivere for og fremme overgangen til aktivitet og arbeidsliv og ansvar for egen livssituasjon. Pliktene skal også sikre at de som kan arbeide ikke blir passive stønadsmottakere. Balanseringen av rettigheter og plikter vil også bidra til økt verdighet og selvrespekt.

Den enkelte skal i sitt møte med arbeids- og velferdsforvaltningen oppleve reell brukermedvirkning og god individuell oppfølging. Rettssikkerhet og likebehandling må tillegges stor vekt. Utvikling av kompetanse i forvaltningen, samarbeidet mellom ulike deler av forvaltningen og hensyn til at den enkeltes rettigheter blir ivaretatt gjennom saksbehandlingsprosedyrer, klageordninger mv., blir av stor betydning i det videre arbeidet.

I arbeids- og velferdsforvaltningsloven som trådte i kraft 1. juli i år, er velferdskontraktens pedagogiske karakter kommet til uttrykk i bestemmelser om at NAV-kontoret tidligst mulig skal avklare brukerens helhetlige behov, og at tjenestetilbudet så langt som mulig skal utformes i samarbeid med brukeren (§15). Den som har behov for varige og koordinerte tjenester, har rett til individuell plan, og loven bestemmer at planen skal utformes i samarbeid med brukeren. Arbeids- og velferdskontoret skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. Arbeids- og velferdsforvaltningen skaper en ny ramme og gir et bedre utgangspunkt for det samarbeid som Regjeringen forutsetter skal skje mellom forvaltning og bruker.

Regjeringen vil gjennom prinsippet om velferdskontrakt understreke sammenhengen mellom rett og plikt. Brukere skal ha rett til inntektssikring, tiltak og tjenester, råd og bistand. Brukerne pålegges samtidig å gjøre det de kan for å komme i arbeid og gjennomføre planlagte og vedtatte tiltak, behandlings- og kvalifiseringsopplegg. Manglende overholdelse av plikter bør kunne få konsekvenser. Brukeren skal på sin side ha klagerett hvis ikke hjelpeapparatet oppfyller sine vedtak.

10.6.2 Om forholdet mellom forvaltning og bruker – individuell plan

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal i samråd med brukeren utforme en individuell plan som om nødvendig skal samordnes med tilsvarende planer fra andre etater og tjenesteytere. Den individuelle planen skal følges opp med vedtak og tiltak. Et formål med individuell plan er å styrke samhandlingen mellom tjenesteyter og tjenestemottaker og eventuelt pårørende, og mellom tjenesteytere og etater innen et forvaltningsnivå eller på tvers av forvaltningsnivåer.

Bistanden til dem som i framtiden vil være mottakere av de ytelsene som arbeids- og velferdskontorene forvalter, reguleres i dag gjennom en rekke ulike enkeltvedtak som gir tilgang til ytelser, tiltak og tjenester. Det er et mål for arbeids- og velferdsforvaltningen at alle aktiviteter rettet mot den enkelte bruker iverksettes etter en helhetlig handlingsplan når det er sammensatte bistandsbehov. Det forutsettes samhandling mellom bruker og forvaltning. Planen skal angi mål, virkemidler, ansvarsdeling, samarbeid og tidsplan.

Rett til individuell plan er tatt inn i arbeids- og velferdsforvaltningsloven (§15):

«Kontoret skal tidligst mulig avklare brukerens helhetlige behov. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren.

Den som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har rett til å få utarbeidet individuell plan. Planen skal utformes i samarbeid med brukeren. Kontoret skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder.

Departementet kan gi forskrift med nærmere bestemmelse om hvem retten til individuell plan gjelder for og om planens innhold.»

Gjennom lov og forskrift til lovbestemmelsen vil det legges opp til at individuell plan blir det sentrale verktøy for samhandling mellom brukeren, Arbeids- og velferdsetaten og samarbeidende instanser. En vil klargjøre plikten til samordning av individuelle planer i ulike etater, og til å følge opp planene sammen med den enkelte stønadsmottaker.

En individuell tilpasning basert på brukermedvirkning og lokal kunnskap er viktig. For eksempel vil det være en utfordring for NAV-kontorer i samiske områder å utvikle tilpassede tiltak.

10.6.3 Egeninnsats med sikte på å komme i arbeid

Både i Norge og andre land har en i de senere årene lagt større vekt på stønadsmottakernes egen atferd for overgang til arbeid, og hvordan krav til aktivitet og deltakelse kan påvirke denne atferden. Det er grunn til å anta at krav om arbeidsrettet aktivitet og deltakelse blant stønadsmottakerne øker sannsynligheten for overgang til arbeid. Både OECD og EU har gitt klare anbefalinger om å legge økt vekt på krav til aktivitet blant stønadsmottakerne. Mange land i OECD-området gjennomfører reformer og tiltak i denne retningen, jf. kapittel 9.

Bakgrunnen for at en stiller aktivitetskrav i forbindelse med mottak av offentlige stønader er:

• Kvalifisering: Deltakelse i aktive tiltak kan i seg selv bedre stønadsmottakeres muligheter for å komme (tilbake) i arbeid, og det kan bidra til å strukturere livet bedre.

• Legitimitet : Krav om egeninnsats styrker gjensidighet, respekt for den enkelte og legitimiteten til stønadsordningene. Gjenytelser kan bidra til å styrke tilliten til velferdsstatens ordninger.

• Motivasjon: Bruk av aktivitetskrav kan styrke motivasjonen til å søke arbeid. Aktivitetskrav som medfører tap av fritid ved å være på en stønad, kan gjøre jobbsøking og arbeid mer attraktivt. Det å bli stilt overfor tydelige krav kan for mange virke motiverende.

• Sortering: Bruk av aktivitetskrav kan avdekke om mottakerne av en ytelse reelt sett er i målgruppen for ordningen. F.eks. ved at personer som opplever for høye «kostnader» ved å overholde aktivitetskrav, vil trekke seg fra stønadsordningen hvis de blir stilt overfor slike krav.

For at aktiviseringsstrategien skal virke motivasjonsfremmende for arbeid, må stønadsmottakerne være godt informert om hvilke krav de vil bli stilt overfor, når i stønadsforløpet disse kravene vil bli stilt, og hvilke konsekvenser brudd på kravene kan ha. Dette fordrer at regelverket er forutsigbart og praktiseres konsekvent. I tillegg fordrer det god kommunikasjon mellom forvaltning og stønadsmottaker.

For den enkelte stønadsmottaker vil krav til egeninnsats både kunne oppleves positivt og negativt. På den ene siden kan det oppleves som et gode at en kan få støtte, veiledning, oppfølging og tiltak som kan være til hjelp for å komme i arbeid og klare dagliglivet bedre. På den annen side vil noen kunne foretrekke minst mulig innblanding. De kan oppleve det som en byrde at det stilles konkrete krav om egeninnsats. Her må forvaltningen utvise godt faglig og menneskelig skjønn.

Arbeids- og velferdsforvaltningens bistand til og oppfølging av den enkelte bruker skal være støttende og bidra til å fremme arbeidsrettet aktivitet. Aktiviteten vil normalt være et middel rettet mot målet om arbeid, men kan også for noen være et mål i seg selv ved at den bidrar til å øke livskvaliteten og medfører deltakelse og inkludering i et fellesskap. Gjennom oppfølgingen vil man også kunne gi og få informasjon om tiltakene virker, om en bør foreta justeringer, og eventuelt om vilkårene for innvilgede ytelser fortsatt er oppfylt.

10.6.4 Krav til egeninnsats

Rettighetene og pliktene både på statlig og kommunal side er i all hovedsak generelt utformet gjennom lovverket. Det må tilpasses til den enkelte bruker/stønadsmottaker i hvert enkelt tilfelle. Aktivitetskrav knyttet til den enkelte bruker gjør det mulig å tilpasse aktivitetsnivået til vedkommendes konkrete situasjon og ressurser, slik at det bidrar til best mulig arbeidsrettet aktivitet for den enkelte. Slike aktivitetskrav vil spesielt være viktig overfor brukere som trenger bistand og oppfølging for å komme i arbeid. Dette omfatter en vesentlig andel av dagens mottakere av rehabiliteringspenger, attføringsytelser, tidsbegrenset uførestønad og langtidsmottakere av sosialhjelp. I noen grad omfatter det også langtidsmottakere av dagpenger under arbeidsløshet og stønad til ledige som har avsluttet en lang dagpengeperiode (ventestønad).

Til grunn for individuelle aktivitetskrav bør det ligge et sett av generelle aktivitetskrav i bunnen. Slike generelle aktivitetskrav vil være nødvendige for å møte behovene til grupper med mindre bistandsbehov og som i stor grad er selvhjulpne. Dette vil gjelde de fleste arbeidsledige og sykmeldte. Det vil også være behov for generelle aktivitetskrav for brukere med større bistandsbehov i form av minimumskrav overfor alle stønadsmottakere. Slike vil særlig kunne tre inn i vente- og utredningsfaser. Generelle krav vil oftest ha innslag av opplysningsplikt som for eksempel plikt til å gi opplysninger om endringer i livssituasjonen.

10.6.5 Om aktivitetsfremmende sanksjoner

Dialog med og oppfølging av den enkelte bruker skal i hovedsak bidra til å fremme arbeidsrettet aktivitet. Aktiviteten vil normalt være et middel rettet mot målet om arbeid, men kan også for noen være et mål i seg selv ved at den bidrar til økt livskvalitet og medfører deltakelse og inkludering i et fellesskap. Oppfølging av enkelte stønadsmottakere med behov for koordinert bistand og oppfølging kan være hensiktsmessig både for å sikre at aktivitetskravene overholdes, at den enkelte får de rettigheter vedkommende har krav på, og at vilkårene for den aktuelle ytelsen fortsatt er oppfylt. Rene kontrolloppgaver eller funksjoner som skal understøtte den enkeltes opplysningsplikt, bør kunne legges utenfor den individuelle oppfølgingen, eksempelvis gjennom meldekort eller annen formalisert rapporteringsplikt.

Mulighet for sanksjoner kan være et effektivt middel for å sikre at krav om egenaktivitet overholdes. I dagens stønadssystem brukes sanksjoner i hovedsak bare overfor mottakere av dagpenger. Studier viser at sanksjonsmuligheter i form av trekk i stønader kan ha god virkning. Jo tidligere sanksjonene kommer, jo større sannsynlighet er det for at stønadsmottakeren kommer tilbake i arbeid. Strenge sanksjoner kan imidlertid føre til at saksbehandler vegrer seg for å bruke dem. De kan også gjøre vondt verre for stønadsmottakeren. Bruk av graderte sanksjoner kan innebære milde sanksjoner for mindre alvorlige brudd på aktivitetsplikten og strengere sanksjoner ved repeterte brudd. Sanksjonene bør også korrespondere med mulighetene for å overvåke at vilkår og krav overholdes.

10.6.6 Om rettssikkerhet

Plikter og vilkårsetting utgjør et sterkt maktmiddel i forvaltningen. For tilliten til arbeids- og velferdsforvaltningen er det avgjørende at denne makten ikke misbrukes eller at den ikke brukes vilkårlig. Det er viktig å styrke rettssikkerheten til brukerne ved å sikre reell brukermedvirkning og rett til å klage. NAV-reformen kan representere en sterkere maktkonsentrasjon i den lokale og sentrale forvaltningen enn den oppdelte forvaltning en hadde tidligere. Den nye etaten vil i stor grad kunne påvirke folks hverdagsliv ved myndighetsutøving i form av vilkårsetting, aktivitets- og oppfølgingskrav og sanksjoner. De som har sine egne ideer og planer om hvordan de vil forme sitt liv, hvilken utdannelse og type arbeid de vil ta, hvor de vil bo etc., kan komme i en vanskelig situasjon hvis deres saksbehandler ikke deler deres ideer og planer. Det er derfor viktig at utformingen og gjennomføringen av individuelle handlingsplaner bygger på reell brukermedvirkning. Arbeids- og velferdsforvaltningen har på sin side et ansvar for å følge opp sine deler av plan og vedtak, om nødvendig i samarbeid med andre tjenesteytere.

Brukeren må ha en reell klagerett. Dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Andre aktuelle virkemidler for å styrke brukerens posisjon kan være

• adgang til å kunne skifte saksbehandler

• at vedkommende kan få en annenhånds vurdering hvis de er misfornøyde

• at vedtak om vilkårsetting og sanksjoner skal følge bestemte prosedyrer

• at temaet rettssikkerhet og etikk får en sentral plass i opplæringen til ansatte i Arbeids- og velferdsetaten

• at regler og retningslinjer etablerer tydelige grenser for hvilke plikter som kan pålegges og hvilke sanksjoner som kan ilegges, og prosedyrer for dette.

Slike spørsmål blir tema i lovarbeidet og annet oppfølgingsarbeid etter Stortingets behandling av denne meldingen.

10.7 Handlingsplaner mot fattigdom og for integrering av innvandrerbefolkningen

Regjeringen la sammen med forslaget til statsbudsjett for 2007 fram en handlingsplan mot fattigdom og en handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Tiltak for å øke yrkesdeltakingen og inkluderingen i arbeidslivet står sentralt i disse planene. Planene har derfor nær tilknytning til denne meldinga. Handlingsplanene følger som utrykte vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

10.7.1 Handlingsplan mot fattigdom

Regjeringen vil avskaffe fattigdom og redusere sosiale og økonomiske forskjeller gjennom universelle velferdsordninger, sterke fellesskapsløsninger, og ved å gi alle anledning til å delta i arbeidslivet. Handlingsplan mot fattigdom omfatter en samordnet innsats mot fattigdom for å bedre livsbetingelsene og mulighetene for den delen av befolkningen som har de laveste inntektene og de dårligste levekårene.

Regjeringen iverksetter gjennom handlingsplan mot fattigdom tiltak for:

• at alle skal gis muligheter til å komme i arbeid

• at alle barn og unge skal kunne delta og utvikle seg

• å bedre levekårene for de vanskeligst stilte.

Hovedstrategien for å bekjempe fattigdom er arbeid. Strategier og tiltak for å få flere i arbeid i denne meldinga utgjør hovedgrepet i regjeringens innsats for å forebygge fattigdom og for å hindre et samfunn med større forskjeller mellom de som er innenfor og de som står utenfor arbeidslivet. Regjeringen vil som et ledd i handlingsplan mot fattigdom i tillegg føre en målrettet politikk med tiltak for å styrke arbeidslivstilknytningen for de som står lengst fra arbeidsmarkedet.

Arbeid er et nødvendig, men i mange tilfeller ikke et tilstrekkelig virkemiddel for å forebygge og bekjempe fattigdom. Mange har behov for økt kompetanse, kvalifisering, helse- og rehabiliteringstjenester, hjelp til å skaffe bolig mv. før de kan delta i lønnet arbeid eller arbeidsforberedende tiltak. Mange vanskeligstilte har behov for hjelp som ikke alene kan dekkes gjennom generelle tiltak rettet mot flertallet. Universelle ordninger må derfor suppleres med individuelt tilpassede tjenester og tiltak som ivaretar de særskilte hjelpebehovene.

Det er behov for en forsterket innsats overfor personer som i dagens system blir avhengige av økonomisk sosialhjelp over lengre tid. I kapittel 13 i denne meldinga og som et ledd i handlingsplan mot fattigdom legger Regjeringen fram forslag om etablering av et tilbud om et kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad for utsatte grupper. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2007 å styrke den landsomfattende arbeidsmarkedssatsingen for å motvirke fattigdom for langtidsmottakere av sosialhjelp, ungdom i alderen 20-24 år og enslige forsørgere som mottar sosialhjelp, og innvandrere. Dessuten er det bl.a. lagt fram forslag om å styrke og utvide program for basiskompetanse i arbeidslivet, og å styrke opplæringen innen kriminalomsorgen.

Å bekjempe barnefattigdom er nødvendig for å sikre barns velferd på kort sikt, og for å forebygge fattigdom på lengre sikt ved å hindre at barn og unge blir marginalisert som voksne. Regjeringen vil arbeide for gratis eller rimelige fellesgoder for å forebygge fattigdom og sikre inkludering av barn og ungdom. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2007 tiltak for å sikre at barn og unge i vanskeligstilte familier kan delta på lik linje med andre, og en styrking av innsatsen rettet mot sårbare grupper av barn og unge.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2007 også enkelte andre tiltak for å bedre levekårene for de vanskeligst stilte. For å bedre den økonomiske situasjonen og levekårene til personer som har behov for sosialhjelp i en forbigående vanskelig situasjon, foreslår regjeringen å øke nivået på de veiledende satsene for utmåling av stønad til livsopphold fra 1. januar 2007 med 5 prosent utover ordinær prisjustering. En forsterket innsats for å fremme integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen er avgjørende for å forebygge og bekjempe fattigdom blant innvandrere, som en særlig utsatt gruppe. Handlingsplan mot fattigdom må sees i nær sammenheng med regjeringens handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2007 en styrking av innsatsen mot fattigdom med 710 mill. kroner. Handlingsplanen inneholder tiltak på flere departementers ansvarsområder.

10.7.2 Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen

Regjeringen vil legge til rette for at innvandrere raskest mulig kan bidra med sine ressurser i samfunnet, og å hindre at det utvikler seg et klassedelt samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår og lavere samfunnsdeltakelse enn befolkningen for øvrig. Regjeringen vil bidra til at innvandrere og etterkommere får like muligheter som andre i samfunnet. Handlingsplanen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen er et viktig redskap i regjeringens satsing på innvandrerbefolkningen. Planen har fire innsatsområder:

• Arbeid

• Oppvekst, utdanning og språk

• Likestilling

• Deltakelse

Alle tiltak i handlingsplanen har fokus på rasisme og diskriminering.

Arbeid er nøkkelen til inkludering og deltakelse i samfunnet. Handlingsplanen inneholder satsinger på tiltak som skal bidra til å få den enkelte i arbeid. Språkopplæring og arbeidsmarkedstiltak er viktige verktøy for å lykkes. Kommunene er sentrale aktører i bosetting og integrering av nyankomne innvandrere, og integreringstilskuddet er regjeringens viktigste virkemiddel for å bidra i dette arbeidet. Integreringstilskuddet vil derfor bli styrket. Regjeringen er også opptatt av å legge til rette for bedre rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til arbeidslivet.

Oppvekst og utdanning legger grunnlaget for et godt videre liv. Regjeringen er opptatt av at barn med innvandrerbakgrunn ved skolestart har tilstrekkelige kunnskaper i norsk. Regjeringen vil sette inn tiltak i førskolealder for å oppnå dette. Regjeringen vil også styrke skoler med høy andel minoritetsspråklige elever.

Likestilling mellom kvinner og menn er en forutsetning for et inkluderende samfunn. Alle innbyggere i Norge skal ha like muligheter til å delta på alle samfunnets arenaer. Tilpassede offentlige tjenester er en forutsetning for at alle, uansett bakgrunn og forutsetninger, skal få likeverdige tjenester og likeverdige muligheter. I enkelte situasjoner kan dette innebære bruk av tolk, og Regjeringen vil styrke utdanningen for tolker. Regjeringen vil styrke innsatsen for forebygging av livsstilssykdommer i innvandrerbefolkningen.

Andelen beboere med innvandrerbakgrunn i Groruddalen i Oslo er mye høyere enn landsgjennomsnittet. Godt over 30 prosent av befolkningen har innvandrerbakgrunn, og den store overvekten av disse har bakgrunn fra ikke-vestlige land. Regjeringen vil som ledd i satsingen på ­Groruddalen rette deler av midlene i handlingsplanen for integrering og inkludering inn mot tiltak i Groruddalen.

Innsatsen i Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen må ses i sammenheng med Regjeringens handlingsplan mot fattigdom, og med de vurderinger og forslag til tiltak som fremmes i denne meldingen. Innvandrerbefolkningen er overrepresentert blant personer med vedvarende lavinntekt, og mange av tiltakene i handlingsplan mot fattigdom vil få stor betydning for grupper med innvandrerbakgrunn.

Regjeringen fremmer i forslag til statsbudsjett for 2007 en styrking av innsatsen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen med ca. 300 millioner kroner. Samlet inneholder handlingsplanen tiltak for ca. 400 millioner kroner.

11 Nye arbeidsrettede tiltak og tjenester

11.1 Sammenfatning og forslag

Regjeringen foreslår at det tradisjonelle skillet mellom ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere ikke lenger blir benyttet når målgruppene for nye tiltak og tjenester skal beskrives. Skillet vil gå mellom arbeidssøkere eller arbeidstakere med behov for bistand for å komme i arbeid og brukere som ikke trenger slik bistand. Ved oppfølgingen av meldingen vil Regjeringen komme tilbake til hvilke konsekvenser dette nye skillet vil ha for lovverk og finansieringssystemer på tjenesteområdet.

Grenseflaten mellom brukere i ulike målgrupper er ofte flytende. Mange brukere skifter også målgruppetilhørighet over tid. Nesten halvparten av alle yrkeshemmede arbeidssøkere kommer fra en status som ordinære arbeidssøkere. Det er derfor uheldig at en del tjenester og tiltak i dag tildeles ut fra tilhørighet til bestemte målgrupper og på bakgrunn av hvilken inntektssikring brukerne har, snarere enn individuelle behov. Gjennom Regjeringens forslag om en annen inndeling av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere, legges det til rette for at tjenester og tiltak i framtiden skal kunne fordeles ut fra den enkelte brukers tjenestebehov. Denne omleggingen vil ikke forhindre at det skjer en prioritering av hvem som har størst behov for arbeidsmarkedstiltak ut fra situasjonen på arbeidsmarkedet.

Årsakene til at det oppstår problemer med å få eller beholde arbeid, kan være sammensatte. Ensidig vekt på helsemessige forhold kan flytte oppmerksomheten fra mulighetene til å komme i arbeid til de begrensninger sykdommen medfører. Problemer i forhold til arbeid, familiesituasjon og livsstil vil ofte også ha betydning. Ved tildeling av tjenester er det viktig at det fokuseres på mulighetene til overgang til jobb. Regjeringens forslag til et nytt avklaringstiltak gir mulighet for en bred vurdering av funksjons- eller arbeidsevne. Dette gir et bedre grunnlag for å finne fram til arbeidsrettede virkemidler som er tilpasset den enkeltes bistandsbehov.

Arbeids- og velferdsetatens verktøykasse er velutstyrt. Men det er behov for å prøve ut noen nye former for virkemidler og behov for å gjøre enkelte endringer i regelverket slik at tjenester som i dag er forbeholdt avgrensede grupper av arbeidssøkere, kan gjøres tilgjengelige for nye brukergrupper.

Etablering av en ny Arbeids- og velferdsetat innebærer at flere virkemidler samles under samme tak. Det gir økte muligheter for å se virkemidlene i sammenheng slik at tilbudet kan tilpasses den enkelte brukers bistandsbehov. Behovet for bistand oppstår når det er et gap mellom den enkeltes forutsetninger og arbeidslivets krav. Gapet kan reduseres både gjennom tiltak for å styrke individets forutsetninger og gjennom tiltak for å endre arbeidslivets krav. Dagens virkemidler er først og fremst innrettet mot å påvirke de individuelle forutsetningene for å komme inn på arbeidsmarkedet. I denne meldingen fremmer Regjeringen forslag til virkemidler som skal skape åpninger og rom innenfor ordinært arbeidsliv for personer med redusert eller variabel arbeidsevne. Dette omfatter bl.a. forslag om et nytt oppfølgingstiltak og forslag om økt bruk av lønnstilskudd, bl.a. gjennom iverksetting av et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd.

Opprettelse av nytt avklaringstiltak

For å kunne skille mellom brukere med og uten behov for bistand er det en forutsetning at det utføres et godt avklaringsarbeid. Avklaring innebærer motivasjon, veiledning, systematisk kartlegging og utprøving av den enkeltes arbeidsevne. Størstedelen av avklaringsarbeidet vil foregå i Arbeids- og velferdsetaten. For å styrke avklaringsarbeidet innenfor Arbeids- og velferdsetaten er det behov for både kompetanseheving og innarbeiding av nye arbeidsmåter. Det bør samtidig settes i gang et langsiktig forsknings- og utviklingsarbeid knyttet til bruk av avklaringstjenester og arbeidsevnevurderinger. Målet er bl.a. å treffe bedre beslutninger om hvem som har behov for bistand og bygge opp kunnskap om hvilke virkemidler og metoder som er mest effektive for å komme i arbeid. God tilgang på avklaringstjenester kan bidra til bruk av tjenester og tiltak som fremmer rask overgang til arbeid.

Avklaring og arbeidsevnevurdering gjennom kjøp av tjenester benyttes der eksterne leverandører og samarbeidspartnere utfyller og supplerer etatens egne avklaringstjenester. Målgruppen er arbeidssøkere med behov for avklaringsbistand utover etatens ordinære tilbud. Dette kan være personer med sammensatte bistandsbehov blant langtidsledige, ungdom og grupper av innvandrere og sosialhjelpsmottakere.

Regjeringen foreslår å utvide adgangen i regelverket til å anskaffe avklaringstjenester. Det innebærer at det etableres et nytt avklaringstiltak innenfor Arbeids- og velferdsetaten som gjøres tilgjengelig for nye brukergrupper gjennom kjøp av slike tjenester hos eksterne leverandører.

Tiltak for å styrke opplæringen i grunnleggende ferdigheter

Mange ledige har i dag så svake grunnleggende ferdigheter at de har problemer med å klare seg i ordinært arbeidsliv. Mange med svak utdanningsbakgrunn, er lite motivert for ordinær utdanning, og kan i tillegg ha sosiale eller helsemessige problemer.

For Arbeids- og velferdsetaten blir det derfor viktig å utvikle mer praksisnære opplæringsformer. Et prosjekt som «Skole på byggeplass» har vist at det innenfor dagens arbeidsmarkedsopplæring (AMO) er mulig å gjøre opplæringen mer attraktiv og bedre tilpasset målgrupper med svak utdanningsbakgrunn ved å flytte opplæringen ut av klasserommet og inn i arbeidslivet. Regjeringen vil endre AMO-regelverket for å styrke opplæringstilbudet til utsatte grupper på arbeidsmarkedet.

Opplæring for utsatte grupper på arbeidsmarkedet bør foregå i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner. Det er ønskelig at Arbeids- og velferdsetatens vurdering av den enkeltes behov for opplæring inngår som en del av kommunens eller fylkeskommunens totale beslutningsgrunnlag når det tas stilling til den voksnes rett etter opplæringsloven, og hvilket tilbud som skal gis.

Det er derfor nødvendig å styrke samarbeidet mellom arbeidsmarkedsmyndighetene og utdanningsmyndighetene. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil høsten 2006 ta et initiativ overfor KS Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon for å få i stand en avtale om samarbeid med fylkeskommunene. Avtalen vil være en overbygning over samarbeidet med å gi hensiktsmessig kompetanseheving for arbeidssøkere som trenger dette for å komme i arbeid. Avtalen vil også omfatte andre områder der arbeids- og velferdsforvaltningen og fylkeskommunen har grenseflater.

I løpet av 2008 vil man evaluere hvor godt samarbeidet om brukere med rett til opplæring fungerer. Det vil bli vurdert om det er behov for endringer i opplæringsloven.

Opprettelse av nytt oppfølgingstiltak

Mange forsøk har vist betydningen av å gjøre et godt oppfølgingsarbeid ved formidling av utsatte grupper, bl.a. i kombinasjon med bruk av lønnstilskudd. Brukere med lange stønadsperioder bak seg, vil også kunne ha behov for mer mestringsorienterte oppfølgingsopplegg, eventuelt kombinert med andre arbeidsmarkedstiltak, for eksempel utdanning eller arbeidstrening. Erfaringene fra ulike forsøk viser at oppfølgingsarbeid er tidkrevende og representerer en utfordring for forvaltningen.

For å sikre tilgang på oppfølgingstjenester for nye brukergrupper, vil Regjeringen gå inn for at Arbeids- og velferdsetaten gis anledning til kjøp av oppfølgingstjenester hos eksterne leverandører slik at dette arbeidet prioriteres overfor alle arbeidssøkere med behov for slik bistand. Det foreslås derfor et nytt oppfølgingstiltak som kommer i tillegg til det eksisterende oppfølgingstiltaket Arbeid med bistand.

Brukere som krever bistand utover den kompetanse og kapasitet som finnes lokalt i etaten, skal få et godt og likeverdig tilbud overalt i landet. Målgruppen vil bl.a. være langtidsledige, ungdom og grupper av innvandrere og sosialhjelpsmottakere.

Forsøk med varig lønnstilskudd for å få flere med redusert arbeidsevne i jobb

Det er iverksatt ulike reformer for å redusere avgangen fra arbeidslivet. Det eksisterende virkemiddelapparatet mangler et arbeidsrettet tiltakstilbud til personer med en varig redusert arbeidsevne. Dagens lønnstilskuddsordninger kan bare brukes i en begrenset periode og benyttes i liten grad overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Et tidsubestemt lønnstilskudd vil kunne gjøre det lønnsomt å ansette og beholde personer med helseproblemer og varig nedsatt arbeidsevne.

Regjeringen foreslår derfor at det settes i gang forsøk med sikte på å etablere en ordning med et varig lønnstilskudd. Lønnstilskuddet skal gjøre det lettere for arbeidsgiver å beholde eller ansette personer med kroniske helseplager. Formålet med å prøve ut en tidsubestemt lønnstilskuddsordning er å bedre mulighetene for å delta i arbeidslivet også etter at arbeidsevnen er varig og vesenlig redusert, og hvor brukere i dag ikke ser annen utvei enn å søke uførepensjon. Ordningen skal ikke gjøre innvilgelse av uførepensjon vanskeligere, men forebygge lange passive stønadskarrierer og sikre tilknytning til arbeidslivet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. For både samfunnet og den enkelte framstår det som fornuftig ressursbruk å bruke mindre penger på passiv inntektssikring og mer penger på å skape arbeidsplasser for personer som ellers risikerer uførepensjonering.

Målgruppen for forsøket er personer med varig og vesentlig reduksjon i arbeidsevnen og som i dag vil kvalifisere for en varig uførepensjon.

Bruken av et tidsubestemt lønnstilskudd skal ikke svekke arbeidsgivers ansvar etter arbeidsmiljøloven og skal i minst mulig grad fortrenge ordinær arbeidskraft. Dette forutsetter et nært samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, arbeidsgivere og ansattes organisasjoner.

Ordningen er tidsubestemt ved at det ikke fastsettes noen maksimal varighet for hvor lenge lønnstilskuddet kan benyttes. For å unngå misbruk av ordningen vil det være faste stoppunkt hvor man vurderer tilskuddets størrelse og varighet. Tilskuddet skal reduseres eller avvikles om den ansattes arbeidsevne bedres eller andre tiltak framstår som mer hensiktsmessige.

Forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd er planlagt igangsatt fra 2007 i fem fylker: Finnmark, Nord-Trøndelag, Aust-Agder, Vestfold og Akershus.

Bruk av kvoter og kvotering

Regjeringen ønsker å utrede bruk av kvoter og moderat kvotering, særlig rettet mot unge med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen vil også avklare forutsetningene for å gjennomføre forsøk med moderat kvotering av personer med innvandrerbakgrunn. Basert på utredningen vil det bli tatt stilling til om det skal gjennomføres forsøk med moderat kvotering av personer med innvandrerbakgrunn i statlig forvaltning. Eventuell bruk av kvoter og moderat kvotering av personer med nedsatt funksjonsevne vil samordnes med utredningen om kvotering av personer med innvandrerbakgrunn.

Særlige tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne

Det er behov for et bredt spekter av virkemidler rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne. Generelt bør arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken være utformet slik at den omfatter alle gjennom mest mulig universelle løsninger. Bare der personer med nedsatt funksjonsevne møter spesielle hindringer og har spesielle behov, bør de generelle virkemidlene suppleres med egne løsninger, strategier og virkemidler.

Gjennom årene er tatt en rekke initiativ for å øke sysselsettingen blant personer med nedsatt funksjonsevne uten at sysselsettingsandelen har økt. Regjeringen mener at det er behov for å forsterke eksisterende virkemidler og vurdere nye virkemidler og strategier på enkelte områder overfor denne gruppen. I denne stortingsmeldingen foreslår Regjeringen omfattende endringer på tiltaks-, tjeneste- og inntektssikringsområdet som også kommer personer med nedsatt funksjonsevne til gode.

Unge med nedsatt funksjonsevne

Unge med nedsatt funksjonsevne som ikke har arbeidserfaring, møter ofte særlige utfordringer når de skal inn på arbeidsmarkedet etter endt utdanning. Regjeringen vil satse på tiltak som kan lette overgangen mellom skole og arbeidsliv for unge med nedsatt funksjonsevne. Det igangsettes et forsøksprosjekt med bruk av ulike virkemidler, herunder praksisplasser, som kan lette overgangen fra studier til arbeidsliv. Prosjektet bør legges opp som et samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og arbeids- og velferdsforvaltningen hvor hovedansvaret forankres hos sistnevnte.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet arbeider med å lage et trainee-program spesielt for personer med høyere utdanning med nedsatt funksjonsevne med tanke på framtidig arbeid i offentlig forvaltning. Etter planen vil programmet bli gjennomført i 2007.

Kompetanseutvikling og kunnskapsformidling

God kompetanse i hjelpeapparatet er viktig for å sikre at den enkelte får nødvendig og hensiktsmessig bistand. Regjeringen vil derfor satse på kunnskaps- og kompetanseutvikling i Arbeids- og velferdsetaten. Satsingen vil bl.a. være knyttet til utfordringene med å avklare, formidle og følge opp personer med nedsatt eller usikker arbeidsevne.

Diskriminerende holdninger og fordommer kan hindre ansettelse av personer med nedsatt funksjonsevne. En viktig strategi for å endre holdninger er å gi arbeidsgivere mer informasjon om personer med nedsatt funksjonsevne og orientere om støtte, tiltak og hjelpemidler for å kompensere for funksjonsnedsettelsen. I tillegg er det viktig at arbeidsgiver og arbeidstaker gjennom effektive og målrettede virkemidler får tett oppfølging, råd og veiledning både i tiden før ansettelse, i ansettelsessituasjonen og i tiden etterpå.

Regjeringen vil gjennom Arbeids- og velferdsetaten iverksette en egen satsing på systematisk kunnskapsformidling rettet mot arbeidsgivere. For ytterligere å vri oppmerksomheten mot mulighetene for å ta i bruk personer med nedsatt funksjonsevne som en viktig arbeidskraftressurs, foreslår Regjeringen opprettelse og utdeling av en årlig pris til en virksomhet som har gjort en særlig innsats for å ansette personer med nedsatt funksjonsevne.

Lovgivning om vern mot diskriminering

I NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet (Syseutvalget), ble det foreslått å innføre en lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). En lovproposisjon vil fremmes så raskt som mulig.

På sikt er det behov for en samlet lov mot diskriminering for å tydeliggjøre at alle former for diskriminering skal bekjempes. Regjeringen vil derfor oppnevne et nytt lovutvalg som skal utrede en samlet diskrimineringslov.

Særlige tiltak for innvandrerbefolkningen

Regjeringen ser det som et viktig mål å gjøre bedre bruk av den ressursen som innvandrerbefolkningen representerer som arbeidskraft, kompetanse, og innenfor entreprenørskap og innovasjon. Generelt bør arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken være utformet slik at den tar hensyn til at Norge er et flerkulturelt samfunn. Innvandrere i Norge er en sammensatt gruppe. En stor andel av innvandrerne deltar i samfunnet på linje med andre og er yrkesaktive. Samtidig ser vi tendenser til levekårsforskjeller. Den lavere yrkesdeltakelsen blant ikke-vestlige innvandrere er en viktig grunn til at denne gruppen har vanskeligere levekår enn befolkningen for øvrig. Regjeringen ser det som en hovedutfordring å øke yrkesdeltakelsen særlig blant ikke-vestlige innvandrere.

Regjeringen vil gjennom tildelingsbrevene pålegge alle etater innenfor det statlige forvaltningsområdet og helseforetakene å utarbeide konkrete planer med mål om å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn. Det skal rapporteres på gjennomføring og måloppnåelse i disse virksomhetenes årsrapporter. Det skal også legges til rette for lederopplæring i forhold til mangfoldsledelse i de aktuelle virksomhetene.

Regjeringen vil i 2007 støtte forsøksvirksomhet med 2 mill. kroner for å vinne ytterligere kunnskap om tilrettelegging av etablerervirksomhet for innvandrere.

Kommunene er hovedaktører for å oppnå målsettingen om rask bosetting, og gjennomfører introduksjonsprogram som kvalifiserer flyktningene for arbeidslivet. Integreringstilskuddet er et viktig virkemiddel for å få til rask og god bosetting. Regjeringen foreslår i budsjettet for 2007 å øke integreringstilskuddet med 47 mill. kroner.

Regjeringen vil styrke arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet, og også styrke innsatsen overfor innvandrere som trenger særskilt bistand for å komme i jobb, men som ikke omfattes av introduksjonsprogrammet. Innenfor et tiltaksnivå på om lag 11 800 tiltaksplasser i 2007, vil Regjeringen styrke innsatsen overfor innvandrere ytterligere og det er bl.a. i den forbindelse lagt inn om lag 165 mill. kroner til oppfølging av handlingsplanen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Dette gir isolert sett 1 300 tiltaksplasser, samt personellressurser til oppfølging av tiltaksdeltakerne.

Svake grunnleggende ferdigheter blant ikke-vestlige innvandrere skaper et behov for mer kvalifisering enn det som er vanlig innenfor ordinær arbeidsmarkedsopplæring. Regjeringen vil styrke og utvide program for basiskompetanse i arbeidslivet med 10 mill. kroner i 2007.

Regjeringen vil videreføre kvalifiseringsprogrammet Ny sjanse med 20 mill. kroner i 2007. Ny sjanse er et forsøk med lønnet kvalifisering etter modell av introduksjonsordningen for innvandrere som etter flere år i Norge ikke har fast tilknytning til arbeidsmarkedet og derfor er av­heng­ige av sosialhjelp.

Regjeringen vil gjeninnføre norskopplæring for asylsøkere og setter av 42,6 mill. kroner til tiltaket. Opplæringen vil starte høsten 2007. De som får oppholdstillatelse, vil raskere enn i dag kunne delta i arbeids- og samfunnsliv i kommunen når de allerede kan noe norsk.

Regjeringens mål er at ungdom med innvandrerbakgrunn skal få like gode muligheter på arbeidsmarkedet som annen ungdom. Regjeringen vil at arbeidet med inkludering av ungdom med innvandrerbakgrunn skal starte tidligst mulig.

Regjeringen vil framskaffe mer kunnskap om hvordan man skal bygge ned hindringer for innvandrerkvinners yrkesdeltakelse med sikte på å iverksette tiltak. Regjeringen vil satse på arbeidsmarkedstiltak som kan bedre innvandrerkvinners deltakelse i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig.

Varig tilrettelagt arbeid

Varig tilrettelagt arbeid er et arbeidsmarkedstiltak som skal gi tilbud om sysselsetting til personer som har små utsikter til ordinært arbeid. Målgruppen er personer som har eller i nær framtid ventes å få innvilget uførepensjon.

Regjeringen foreslår ingen endringer i de organisatoriske rammene for tiltaket. For å sikre en mer forutsigbar finansiering, tar departementet sikte på å sende på høring et forslag om mindre endringer i regelverket for den kommunale medfinansieringen av tiltaket.

Forenkling av regelverket

Aetat og trygdeetaten har disponert ulike virkemidler. Nå skal disse virkemidlene samles og forvaltes av et lokalt NAV-kontor. Det er derfor behov for harmonisering, forenkling og sammenslåing av ulike ordninger. Med en forenkling av regelverket kan en større andel av personellressursene rettes mot å yte brukerne god service og utvikle kontakt med arbeidsliv og arbeidsgivere.

Det finnes en rekke arbeidsrettede tilskudds- og stønadsordninger hvor både målgruppe og formål er sammenfallende, men hvor lovhjemmel og finansiering er oppsplittet. Også innenfor tjenesteområder som oppfølging og tilrettelegging finnes det ordninger som innholdsmessig er nært beslektet, men hvor regelverket er forskjellig.

Det er et mål å få til en forenkling av både lovverk og finansieringsordninger.

11.2 Kjøp av avklarings- og oppfølgingstjenester

Arbeids- og velferdsetaten skal betjene strømmene på arbeidsmarkedet ved å legge forholdene til rette for mobilitet og effektiv formidling av arbeidskraft. Jo flere arbeidssøkere og arbeidsgivere som finner hverandre uten bruk av tiltaks- eller personellressurser fra det offentliges side, jo større del av ressursene kan rettes inn mot dem som har behov for bistand.

Tradisjonelt har en rekke tjenester og tiltak knyttet til arbeids- og velferdsområdet blitt kjøpt i markedet. Det gjelder bl.a. avklarings- og opplæringstjenester, som arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO-kurs). Om tjenestene skal produseres av etaten selv eller av eksterne tilbydere avhenger blant annet av etatens kapasitet og om tjenestene kan produseres kostnadseffektivt og fleksibelt og sikre brukerne fullgod kvalitet. Det er også viktig å sikre brukerne et likeverdig tilbud over hele landet. Dette kan føre til at det må foretas løpende justeringer i innhold og omfang av de tjenester etaten selv produserer og i de tjenester etaten anskaffer fra eksterne tjenesteprodusenter.

For å lykkes er den nye Arbeids- og velferdsetaten avhengig av at det er tjenester tilgjengelige i regi av andre instanser, knyttet til ulike faser i forløp som leder fram mot arbeid. Det kan bl.a. være tjenester knyttet til avklaring/kartlegging, og oppfølging. Utfordringen er særlig stor når det gjelder brukere med muskel/skjelettproblemer og psykiske problemer.

Etaten må ha tilgang til tiltak og virkemidler som kan settes inn før de tradisjonelle arbeidsmarkedstiltakene, og som retter seg mot mestring og motivering i vid forstand. Det er blant annet behov for medisinsk og rehabiliteringsfaglig kompetanse. Denne finnes dels innenfor spesialisthelsetjenesten, bl.a. i enkelte opptreningsinstitusjoner. Bestilleransvaret og finansieringsansvaret for tjenester i opptreningsinstitusjoner mv. er overført til de regionale helseforetakene fra 1. januar 2006. Enkelte institusjoner har over tid søkt å utvikle seg i retning av arbeidsrettede rehabiliteringsinstitusjoner som kan ha en viktig rolle i forhold til komplekse funksjonsavklaringer, reorientering og mestringsstrategier ved sammensatte problemer, og som arenaer for motivering og forberedelse til arbeid og et selvhjulpent liv.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet gå gjennom forankring, ansvarsforhold, insentiver og finansieringsordninger for denne typen tilbud, med henblikk på bedre å kunne utnytte og videreutvikle rehabiliteringsinstitusjoner i forhold til målene om lavere sykefravær og økt deltakelse fra flere i et inkluderende arbeidsliv. Dette arbeidet vil ses i sammenheng med en utvidet adgang for Arbeids- og velferdsetaten til kjøp av avklarings- og oppfølgingstjenester.

Mange brukere vil kunne ha nytte av denne type tilbud for å få retning og fart på arbeidsrettede prosesser. Det finnes en del slike tilbud lokalt, men det er fortsatt et udekket behov for motivasjons- og mestringstiltak som kan lede til mer arbeidsrettede løp for den enkelte. For de nye NAV-kontorene vil det være vesentlig at slike tilbud er orientert mot arbeid og samfunnsdeltagelse, at det er lett tilgang på tjenestene, og at de har en geografisk spredning som gjør dem tilgjengelige over hele landet.

Samlet dreier dette seg om tilbud som bidrar til:

• avklaring av arbeidsevne og tjenestebehov, avdekke manglende forutsetninger eller kompetanse for arbeidsdeltakelse

• utarbeidelse av individuelle planer

• mestring og arbeidsmotivering gjennom å være ressurs- og ikke sykdomsfokusert

Kjøp av avklarings- og oppfølgingstjenester stiller krav til at Arbeids- og velferdsetaten utvikler sin rolle som bestiller. Gjennom ulike former for rapportering blir det viktig å påse at bestillinger blir ivaretatt og at det oppnås et godt resultat. Det bør i tillegg gjennomføres jevnlige brukerundersøkelser for å kartlegge kvaliteten på tjenestene.

Bestillerrollen og bruk av eksterne tjenesteleverandører betyr ikke at Arbeids- og velferdsetaten fritas for oppfølgingsansvar. For å unngå problemer med innlåsing og for lang tid på tiltak, må Arbeids- og velferdsetaten følge opp brukere som mottar tjenester som er kjøpt av tiltaksarrangører. Evaluering av nylig gjennomførte forsøk viser også at etaten selv kan utvikle og organisere gode og effektive tiltak for sine brukere på dette området 8 . Etatens interne oppfølging vil dessuten bidra til å fremme kontakt med arbeidsgivere, samt sikre og styrke etatens arbeidsmarkedsfaglige kompetanse.

I forbindelse med etatens avklarings- og oppfølgingsarbeid vil det være behov for både kompetansehevende tiltak og innarbeiding av nye arbeidsmåter. Regjeringen vil derfor satse på en omfattende kunnskaps- og kompetanseutvikling i Arbeids- og velferdsetaten. Satsingen vil bl.a. være knyttet til utfordringene med å avklare, formidle og følge opp personer med nedsatt eller usikker arbeidsevne med til dels store bistandsbehov ved overgang til ordinært arbeid. Riktig kompetanse i Arbeids- og velferdsetaten er en nødvendig forutsetning for nødvendig og hensiktsmessig arbeidsrettet bistand.

Ved gjennomføring av arbeidsevnevurderinger er det et stort behov for å sette i gang et systematisk forsknings- og utviklingsarbeid. Vi mangler i dag viktig kunnskap om hvordan man skal vurdere den enkeltes arbeidsevne. Beslutninger knyttet til bl.a. vedtak om uførepensjon, alternativt bruk av oppfølging/lønnstilskudd mv. for å unngå uførepensjonering, innebærer beslutningsprosesser hvor utfallet av beslutningene vil ha store økonomiske konsekvenser både for den enkelte bruker og for samfunnet. Det er også behov for å vite mer om hvilke virkemidler og arbeidsmetoder som gir gode resultat og hvilke virkemidler som har mindre eller ingen effekt. I den forbindelse er det også viktig å utvikle ny kunnskap om ulike brukergrupper. Departementet foreslår derfor at det settes i gang et langsiktig forsknings- og utviklingsarbeid som har som mål å gi mer treffsikre beslutninger og bedre og mer effektive valg av virkemidler.

11.2.1 Avklaringstjenester

Avklaring av arbeidssøkere består i dag både av interne veiledningstjenester i første- og andrelinjetjenesten og av tjenester som kjøpes fra eksterne tiltaksleverandører. De interne tillbudene er relativt kortvarige og krever ikke ressurser i form av produksjonsutstyr e.l. De eksterne tilbudene er ofte bygd rundt et produksjons- eller opplæringsmiljø. Dette betyr i praksis at de avklaringstjenestene som kjøpes i markedet, er forskjellige fra den avklaringen som skjer internt i etaten både mht. omfang, varighet og ressursbruk.

Størstedelen av avklaringsarbeidet foregår internt i Arbeids- og velferdsetaten. Dette er en av de sentrale oppgavene for etaten, bl.a. fordi avklaringsarbeidet er tett forbundet med utarbeidelse av individuelle planer, som igjen danner grunnlaget for tildeling av tiltak og tjenester. For brukere med behov for bistand har etaten ansvar for å avklare, koordinere og iverksette tjenester og tiltak for å bistå bruker. Avklaring gjennom kjøp av tjenester benyttes der eksterne leverandører og samarbeidspartnere utfyller etatens interne avklaringstjenester. Målgruppen vil i første rekke være arbeidssøkere med behov for avklaring som i dag ikke dekkes av etatens ordinære tilbud.

For å sikre at NAV-kontorene kan gi brukerne et individuelt og målrettet tjenestetilbud, er det viktig med rask og god avklaring av den enkeltes bistandsbehov. Samtidig er avklaring en kontinuerlig prosess som må ta hensyn til at helsetilstand og livssituasjon kan endre seg. Avklaring skal bidra til at det settes et realistisk yrkesmål for brukerne og at det iverksettes hensiktsmessige tiltak for å nå målet.

I mange avklaringssaker vil det være behov for å trekke andre aktører inn i arbeidet. Kvaliteten i avklaringsarbeidet er tett knyttet til samhandlingen med bl.a. den kommunale helse- og sosialtjenesten. Derfor vil det avklaringsarbeidet NAV-kontoret skal utføre eller være ansvarlig for, forutsette et omfattende tverrfaglig og tverretatlig samarbeid lokalt. For mange vil tilgang på tilbud innenfor spesialisthelsetjenesten ved bl.a. lærings- og mestringssentra og opptreningsinstitusjoner også være viktig.

Etter dagens regelverk kan det anskaffes avklaringstjenester fra eksterne tjenesteleverandører til yrkeshemmede arbeidssøkere der det er behov for avklaringsbistand utover etatens ordinære tilbud. Fram til utgangen av 2005 var Aetats tilbud knyttet til kjøp av tjenester fra arbeidsmarkedsbedriftene. Etter endringer i regelverket for arbeidsmarkedstiltakene fra 1.1. 2006 er det innført et nytt avklaringstiltak for yrkeshemmede. Endringene skal bl.a. bidra til å utvide antallet tilbydere av avklaringstjenester og øke kvaliteten på tjenesten. Maksimal varighet er utvidet fra åtte til tolv uker. Regelverket åpner for kjøp av avklaringstjenester utenfor de skjermede virksomhetene.

Det er ikke mulig etter dagens regelverk å anskaffe avklaringstjenester fra eksterne tilbydere til andre brukergrupper enn yrkeshemmede arbeidssøkere. For alle arbeidssøkere med usikre yrkesmuligheter hvor det skal utarbeides handlingsplan og iverksettes tiltak, vil avklaring være nødvendig. I enkelte tilfeller vil dette være en avklaring som går utover arbeids- og velferdskontorets ordinære tilbud om avklaring i etaten. Dette vil bl.a. gjelde personer fra prioriterte grupper av arbeidssøkere som langtidsledige, ungdom, innvandrere og sosialhjelpsmottakere.

Forslag

Tilgang på avklaringstiltak er etter dagens regelverk forbeholdt yrkeshemmede arbeidssøkere. Siden andre brukergrupper også kan ha bistandsbehov som gjør det nødvendig å foreta en omfattende arbeidsevnevurdering samt utarbeide en individuell plan, foreslår Regjeringen å utvide adgangen i regelverket til å kunne kjøpe avklaringstjenester. Den nærmere utformingen av det nye avklaringstiltaket vil skje ved oppfølgingen av meldingen.

Regjeringen vil åpne for kjøp av avklaringstjenester i tråd med lov om offentlige anskaffelser. Målgruppen vil hovedsakelig være personer som har sammensatte bistandsbehov blant langtidsledige, ungdom og grupper av innvandrere og sosialhjelpsmottakere hvor utredning og kartlegging av arbeidsevne av kapasitets- eller kompetansemessige grunner må anskaffes eksternt. Det vil ikke bli foreslått endringer i det eksisterende avklaringstiltaket.

11.2.2 Formidling, oppfølging og arbeidsmotivering

Den nye Arbeids- og velferdsetaten må ha kompetanse til å drive arbeidsformidling for å kunne ivareta sin rolle som offentlig formidlingsinstans.

Formidlingsbistand kan bestå av:

• Informasjon om arbeidsmarkedet

• Registrering som arbeidssøker via nett eller ved det lokale NAV-kontoret

• Stillingsoversikt på Arbeids- og velferdsetatens internettsider

• Informasjon, veiledning og tilgang på pc og Internett ved det lokale NAV-kontoret

For arbeidssøkere med behov for utvidet formidlingsbistand kan det i tillegg være aktuelt med:

• Bistand i forbindelse med jobbsøking og kontakt med arbeidsgivere

• Støtte til arbeidssøkere og arbeidsgivere i forbindelse med gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak

• Rådgivning, tilrettelegging og tilpasning av hjelpemidler, rettet mot arbeidsgivere og nyansatte.

Formidling kan enten utføres av Arbeids- og velferdsetaten eller av eksterne aktører. Eksempler på eksterne aktører kan være tiltaksarrangører som utfører tjenester for etaten, for eksempel jobbklubbarrangører eller selvstendige aktører som for eksempel bemannings- eller vikarbyråer. Arbeids- og velferdskontoret vil også tilby rekrutteringsbistand til arbeidsgivere som melder ledige stillinger til etaten, og når etaten selv avdekker rekrutteringsbehov eller ledige stillinger hos en arbeidsgiver i forbindelse med bedriftsbesøk eller annen kontakt. Denne rekrutteringsbistanden til arbeidsgivere er samtidig en viktig inngangsport til arbeidsmarkedet for arbeidssøkere fra prioriterte målgrupper som har små muligheter til å nå fram i konkurransen om offentlig utlyste stillinger hvor det er mange søkere.

I forlengelsen av etatens formidlings- og rekrutteringsarbeid er oppfølging av arbeidssøkere inn i et arbeidsforhold og etter ansettelse en prioritert oppgave for etaten. Oppfølgingen kan utføres av NAV-kontorene gjennom en intensivert formidlingsrettet innsats, eller kjøpes av eksterne tilbydere. Behovet for å kunne anskaffe denne typen tjenester henger sammen med erfaringer fra forsøk som viser at individuell oppfølging er arbeidskrevende og ofte blir nedprioritert i konkurranse med andre oppgaver.

Det gis i dag begrenset mulighet i regelverket for kjøp av formidlings- og oppfølgingstjenester. Kjøp av oppfølgingstjenester er forbeholdt yrkeshemmede arbeidssøkere. Dette skjer hovedsakelig ved hjelp av tilretteleggere innenfor arbeidsmarkedstiltaket Arbeid med bistand. Brukere med særskilte behov kan også få bistand fra fadder i forbindelse med bl.a. gjennomføring av arbeidstrening. Fadderen er en person som skal veilede, hjelpe og ha sosialt ansvar for brukeren med hensyn til den praktiske gjennomføringen av et attføringstiltak.

Individuell oppfølging innebærer personlig og praktisk bistand til arbeidssøkere og arbeidsgivere. Oppfølgingen kan ta form av bistand til jobbsøking, bistand til å finne egnet arbeidsplass, bistand til tilrettelegging av arbeidsplassen mht. å finne fram til egnede arbeidsoppgaver e.l., eller opplæring i arbeidsrelaterte og sosiale ferdigheter.

Oppfølging kan omfatte råd og veiledning til arbeidsgiver samt avlasting av arbeidsgiver for det merarbeid det innebærer å sette i gang bedriftsinterne tiltak. Oppfølgingen kan bidra til å redusere arbeidsgivers usikkerhet og risiko forbundet med å ta inn igjen arbeidstakere som har vært lenge borte pga. sykdom eller andre problem. Oppfølging kan derfor være et hensiktsmessig virkemiddel ved formidling til arbeid, eller ved tilbakeføring til tidligere arbeidsplass.

Personlig oppfølging vil kunne inneholde mer enn formidlingsrettet bistand. Det er brukere som har behov for å gjennomføre en lengre prosess for å komme i jobb. Undersøkelser viser at oppfølging av bl.a. mottakere av rehabiliteringspenger er mangelfull mht. å få ulike aktører til å orientere brukere mot arbeidslivet. Det skjer ofte også for svak oppfølging i forhold til å undersøke mulighetene til å ta opp igjen kontakten med tidligere arbeidsplass.

Etter en lang stønadsperiode vil det være brukere som kan ha behov for mestringsorientert oppfølging før de kan dra nytte av mer formidlingsrettede aktiviteter. Det vil dessuten være behov for oppfølging for å mestre arbeidslivets krav etter ansettelse. Brukere som har vært lenge ute av arbeidslivet, men hvor målet er at de skal tilbake til arbeid, vil trenge ulike former for tiltak, for eksempel utdanning og arbeidstrening kombinert med individuell oppfølging, for å forbedre mestrings- og arbeidsevnen.

Det kan være aktuelt å utvikle ulike former for individuell oppfølging som går utover den mer rutinemessige oppfølgingen som Arbeids- og velferdsetaten kan tilby. Oppfølging er et hensiktsmessig virkemiddel i tilfeller hvor medisinsk behandling skal kombineres med bedriftsintern rehabilitering eller deltakelse i arbeidsmarkedstiltak. Oppfølging er også viktig for å få til et bedre samarbeid mellom ulike aktører som tilbyr tjenester til personer som er i et rehabiliteringsløp. Ved tilbakeføring til arbeidslivet og ved kontakt med arbeidsgiver kan personlig oppfølging være nødvendig, siden mange undersøkelser peker på at etatens egne ansatte ikke har kapasitet til å prioritere denne formen for tjenesteyting overfor sine brukere. I tillegg vil det være behov for å utvikle bedre arbeidstreningstilbud til brukere som har behov for en gradvis tilnæring til arbeidslivet.

Innføring av et nytt oppfølgingstiltak vil bidra til å lette iverksettingen av oppfølgingsgarantien til unge arbeidssøkere i alderen 20-24 år som har vært helt ledige de siste tre månedene eller lenger, jf. St. prp. nr. 1 (2006-2007). Oppfølging for denne målgruppen vil hovedsakelig være bistand til jobbsøking og motivasjonsarbeid.

Forslag

Regjeringen foreslår å endre regelverket slik at oppfølgingstjenester skal kunne anskaffes av eksterne tilbydere i tråd med lov om offentlige anskaffelser og tilbys nye brukergrupper. Målgruppen vil omfatte brukere som langtidsledige, ungdom og grupper av innvandrere og sosialhjelpsmottakere. Den nærmere utformingen av det nye oppfølgingstiltaket vil skje i forbindelse med det påfølgende forskriftsarbeidet.

Regjeringen foreslår ingen endringer i regelverket for arbeidsmarkedstiltaket Arbeid med bistand, men et planlagt forsøk med nye finansieringsformer for tiltaket vil bli iverksatt i 2007. Dagens ordninger med tilretteleggere innenfor Arbeid med bistand, fadderordningen og ordningen med funksjonsassistenter, bør samordnes for å få til en nødvendig forenkling både mht. regelverk og finansiering.

11.3 Opplæringstiltak

I kapittel 2 er det dokumentert at utdanningsnivået i befolkningen øker, og at arbeidsmarkedet stiller økende krav til kompetanse. Arbeidsmarkedet etterspør imidlertid også ufaglært arbeidskraft. Mangel på fullført videregående opplæring er derfor ikke ensbetydende med arbeidsledighet. Lavt utdanningsnivå og svake grunnleggende ferdigheter kan imidlertid føre til svak tilknytning til arbeidslivet og risiko for varig utstøting. Det er dramatisk for den enkelte og utgjør et betydelig samfunnsøkonomisk problem.

Et felles trekk for mange som har falt ut, eller står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet, er at de har svak utdanningsbakgrunn og ofte svake grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving og regning eller svake digitale ferdigheter. Videre vil et betydelig frafall fra videregående opplæring, særlig innen yrkesfaglige studieretninger, føre til mange arbeidssøkere med svak utdanningsbakgrunn. En betydelig del av innvandrergruppen har også svak eller ukjent kompetanse, noe som gjør det vanskelig å få fotfeste på arbeidsmarkedet. Trass i gode enkelteksempler, har mange kommuner og fylkeskommuner et begrenset tilbud til unge som faller ut av videregående opplæring, og til voksne som mangler grunnleggende ferdigheter og/eller videregående opplæring. Innenfor arbeidsmarkedsopplæringen (AMO) er det også begrensede muligheter til å gi formell opplæring av lengre varighet.

11.3.1 Praksisnær opplæring – videreutvikling av arbeidsmarkedsopplæringen

Hvis ordinær opplæring ikke har ført fram til arbeid, vil en del unge og voksne med mangelfull opplæring og/eller grunnleggende ferdigheter bli arbeidssøkere hos Arbeids- og velferdsetaten. Dette omfatter unge og voksne både med og uten rett til opplæring etter opplæringsloven. En betydelig del av arbeidssøkerne har behov for opplæring for å oppnå kvalifikasjoner som etterspørres i arbeidslivet. Et viktig mål med kvalifiseringstiltak innenfor arbeidsmarkedspolitikken er å bidra til integrering i arbeidslivet ved at arbeidssøkere kvalifiseres til ledige jobber, og at arbeidstakere som står i fare for å falle ut, får styrket sin kompetanse. Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) skal bidra til slik kvalifisering. Den enkeltes kvalifiseringsbehov avklares ut fra jobbmuligheter og brukers yrkesønsker. På kort sikt kan bedriftsbasert uformell, jobbrelatert opplæring være tilstrekkelig for å komme i arbeid. For yrker der det kreves formelle kvalifikasjoner, er samarbeid med utdanningsmyndighetene viktig for å bidra til at arbeidssøkere blir i stand til å beholde arbeid på lengre sikt.

Opplæringen må legges til rette ut fra den enkeltes motivasjon og forutsetninger. Mange voksne arbeidssøkere og unge som har falt ut av videregående opplæring, kan være både lite motivert for videre opplæring, og mangle tilstrekkelig grunnopplæring og grunnleggende ferdigheter for å komme i arbeid. En del har også rusmiddelproblemer og/eller psykiske lidelser. I slike tilfeller trenger NAV-kontoret et AMO-tiltak som er mer fleksibelt og effektivt.

Brukere med svak utdanningsbakgrunn og lite motivasjon for opplæring vil ofte trenge mer praksisnær opplæring i tillegg til klasseromsbaserte kurs. Arbeids- og velferdsetaten kan kombinere praksis og opplæring ved å kjede tiltakene Arbeidspraksis og AMO. Arbeids- og velferdsetaten har imidlertid også erfaringer med kurstilbud der opplæring og praksis på arbeidsplass er kombinert med opplæring i klasserom. Dette har gitt gode resultater for unge og voksne arbeidssøkere som ikke har ønsket eller ikke klart å dra nytte av ren klasseromsbasert opplæring. Aktuelle eksempler er «Skole på byggeplass» i fylker på Østlandet og «Fleksibel AMO» i Nordland.

Forslag

Det foreslås å endre tiltaksregelverket slik at NAV-kontoret i større grad enn tidligere kan tilby praksisnær opplæring på arbeidsplass som del av AMOs ordinære tilbud.

Dagens AMO har en maksimal varighet på 10 måneder. Mange arbeidssøkere som er i målgruppen for et praksisnært opplæringstilbud, kan trenge en lengre opplæringsperiode. Dette kan gjelde arbeidssøkere som har svak utdanningsbakgrunn, dårlig læringsmotivasjon og svake forutsetninger for å følge ordinær progresjon i opplæringen. Det foreslås derfor å åpne for en mulighet til å forlenge varigheten på AMO ut over dagens maksimalgrense på 10 måneder for langtidsarbeidssøkere/ledige uten fullført videregående opplæring og med betydelige arbeidshindre.

Det er imidlertid viktig med avgrensing mellom opplæring innenfor arbeidsmarkedspolitikken og ordinær utdanning. Arbeids- og velferdsetaten skal ikke overta kommunens eller fylkeskommunens ansvar for opplæringstilbudet til voksne med rett til opplæring. Dagpenger skal som hovedregel ikke finansiere utdanning. AMO er ikke ordinær utdanning, og skal heller ikke konkurrere med ordinære tilbud i videregående opplæring. AMO har derfor en nedre aldersgrense på 19 år, og en varighet avgrenset til 10 måneder.

Det er heller ikke ønskelig å trekke unge som kunne hatt forutsetninger til å gjennomføre et ordinært utdanningsløp, inn i et AMO-tiltak med utvidet varighet. Det vil derfor bli lagt vekt på at inngangskriteriene utformes slik at en oppnår hensikten med endringen, som er at tilbudet skal omfatte langtidsarbeidssøkere/ledige uten fullført videregående opplæring og med betydelige arbeidshindre.

11.3.2 Samarbeid og samarbeidsavtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene

Fylkeskommunen har ikke en plikt til å gi et tilbud til unge som ikke ønsker å gå på skole, men unge som ikke benytter seg av retten til videregående opplæring eller faller ut av opplæringen, skal få et alternativt tilbud om opplæring eller arbeid gjennom den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten. Mange unge som har avbrutt videregående opplæring, har imidlertid et negativt forhold til skole og videre opplæring. Mange ønsker å jobbe framfor å gå videre på skole. En del unge som ikke ønsker videregående opplæring, har også sosiale og helsemessige problemer som gjør at de krever spesiell oppfølging og tilrettelegging utover det fylkeskommunen er forpliktet til å yte.

Skole på byggeplass og andre prosjekter i regi av Arbeids- og velferdsetaten eller kommunesektoren har vist at mange med betydelige arbeidshindre trenger en relativt tett oppfølging for å klare å gjennomføre en opplæring. Dagens arbeids- og velferdsforvaltning har ikke tilbud som er beregnet på så tett oppfølging som behovet tilsier, for en del som har falt ut av skolesystemet. Personer som har rett til yrkesrettet attføring, kan få tettere oppfølging, men mange unge arbeidssøkere oppfyller ikke folketrygdens krav til å få innvilget attføring. Med Regjeringens forslag om praksisnær opplæring med lengre varighet og utvidet adgang til kjøp av oppfølgingstjenester, kan også andre unge få tilgang til tettere oppfølging. Det opprettes også en oppfølgingsgaranti for 20-24 åringer etter minst tre måneders ledighet, jf. St. prp. nr. 1 (2006-2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

I tillegg er det behov for et mer intensivert samarbeid mellom utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene for å finne tjenlige løsninger for arbeidssøkere som ikke har fullført videregående opplæring.

Mange voksne arbeidssøkere med lav kompetanse har vansker med å nyttiggjøre seg utdanningssektorens ordinære opplæringstilbud, og vil derfor ikke selv ta initiativ overfor kommuner/fylkeskommuner for å få innfridd retten til grunnskole og videregående opplæring. Derfor er det viktig med et godt samarbeid mellom arbeids- og velferdskontorene og kommunesektoren om tilpasset opplæring for voksne. Den kunnskap som arbeids- og velferdskontorene får om den enkelte arbeidssøker, og kontorenes kompetanse innen arbeidsmarkedstilbud er viktige premisser når kommunesektoren skal gi tilbud til den enkelte om opplæring.

Det vil være viktig at arbeids- og velferdskontorets individuelle vurdering av den enkeltes behov for tilpasset opplæring, tilflyter kommunen/fylkeskommunen, slik at dette kan inngå i kommunens eller fylkeskommunens beslutningsgrunnlag når den enkeltes rett til opplæring vurderes. Det er ønskelig at dette kan være et område for systematisk samarbeid mellom de to sektorene. Der det er relevant, bør en i et samarbeid om å finne løsninger, også søke å utnytte de muligheter som foreligger for å samfinansiere slike prosjekter. Flere fylker har erfaring med å samfinansiere opplæringstilbud til felles brukergrupper. Dette kan for eksempel skje ved at fylkeskommunen stiller en opplæringsplass til rådighet for arbeids- og velferdsforvaltningen som en AMO-plass, eller bidrar med teoriopplæring i et praksisnært opplegg der arbeids- og velferdsforvaltningen finansierer praksisopplæringen. Slike løsninger er mest hensiktsmessige på områder der det er udekket etterspørsel eller mangel på faglærte arbeidssøkere. I slike tilfeller bør arbeids- og velferdsforvaltningen der det er anledning, gi stønad til livsopphold. Slike samarbeidsløsninger vil finne sted innefor rammene av kommunesektorens ansvar for både tilbud, tilrettelegging og finansiering av opplæringstiltakene. I samarbeid med fylkeskommune og næringsliv bør en også søke å utnytte mulighetene som ligger i praksiskandidat- og lærekandidatordningene.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil høsten 2006 ta initiativ til å få i stand en avtale mellom departementet og KS Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon. Avtalen skal omfatte samarbeid med kommunene/fylkeskommunene om overlappende målgrupper som er arbeidssøkere og som har rett til opplæring etter opplæringsloven. Avtalen skal også omfatte andre utsatte grupper som ikke har slik rett, og andre områder der Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen har grenseflater, delt ansvar eller annet samarbeidsbehov.

En særskilt problemstilling er at en økende gruppe personer står uten rett til videregående opplæring, det gjelder blant annet personer født før 1978 som ikke har benyttet seg av ungdomsretten til videregående opplæring, og innvandrere som har kommet for sent til landet til å benytte seg av ungdomsretten til videregående opplæring, men som er for unge til å ha såkalt voksenrett til slik opplæring. 9 Regjeringen vil komme tilbake med drøfting av tiltak for denne gruppen i stortingsmeldingen om utdanning og sosial utjevning.

Forslag

Høsten 2006 tar Arbeids- og inkluderingsdepartementet initiativ til en avtale med KS Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon om samarbeid med kommuner/fylkeskommuner for å få til et godt samarbeid om arbeidssøkere uten fullført videregående opplæring som trenger dette for å komme i arbeid, og om andre områder der arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunene/fylkeskommunene har grenseflater, delt ansvar eller andre samarbeidsbehov. Samarbeidsavtalene skal medvirke til at NAV-kontorets vurdering av den enkeltes behov for tilpasset opplæring inngår som en del av kommunens eller fylkeskommunens beslutningsgrunnlag når disse tar stilling til hvilket opplæringstilbud som skal gis den enkelte som har rett til opplæring etter opplæringsloven. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil i løpet av 2008 gjøre en evaluering av hvor godt samarbeidet om brukere med rett til opplæring fungerer, og som en del av dette vurdere om det er behov for endringer i opplæringsloven.

11.3.3 Tilbud til voksne som mangler grunnleggende ferdigheter

Utvikling av grunnleggende ferdigheter må tilbys som del av arbeids- og velferdskontorets tiltakstilbud til arbeidssøkere som har behov for dette for å komme i arbeid. For en bredere gruppe av voksne har Kunnskapsdepartementet et forsøk med Program for basiskompetanse som er rettet mot både ansatte og arbeidssøkere. Det er innledet et samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten for å gjennomføre den delen av programmet som omhandler arbeidssøkere. Målet med programmet er å hindre at voksne støtes ut av arbeidslivet grunnet mangel på grunnleggende ferdigheter.

Programmet skal bidra til at det blir enklere og økonomisk mer attraktivt for bedrifter og offentlige virksomheter å iverksette opplæring i grunnleggende ferdigheter for ansatte eller for arbeidssøkere som de ønsker å rekruttere. Programmet evalueres underveis. Første evalueringsrapport vil komme i 2007.

Forslag

På grunnlag av evalueringen og erfaringer med forsøket Program for basiskompetanse vil det bli vurdert om programmet skal gjøres permanent.

11.3.4 Utdannings- og yrkesveiledning og realkompetansevurdering

Både unge og voksne som befinner seg i utkanten av arbeidsmarkedet, eller arbeidssøkere som må reorientere seg på arbeidsmarkedet, trenger god karriereveiledning. Feilvalg og omvalg av utdanning og yrke koster betydelige summer hvert år. Bedre og mer helhetlig veiledning er et sentralt virkemiddel for å forebygge dette.

Utdannings- og yrkesveiledningen i Norge er delt mellom mange aktører og har fått kritikk fra OECD for å være fragmentert og lite profesjonell. Prosjektet regionale partnerskap for karriereveiledning er satt i gang med sikte på å gi utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene et erfarings- og kunnskapsgrunnlag for å vurdere videre utvikling av en modell for helhetlig karriereveiledning. Høsten 2006 blir det holdt en erfaringskonferanse med presentasjon av ulike modeller.

Realkompetansevurdering kan være et viktig tiltak i arbeidet med å formidle arbeidssøkere til jobber som etterspør en bestemt kompetanse. Vurderingen kan også brukes for å iverksette opplæring som kan bygge på ervervet kompetanse, slik at opplæringen kan bli mer effektiv både for den enkelte og for samfunnet. Realkompetansevurdering foregår i all hovedsak ved opptak til yrkesfaglige studier på videregående eller høyere nivå, og er lite brukt av arbeids- og velferdskontoret ved vurdering av relevante tiltak. Realkompetansevurdering kan imidlertid være et hensiktsmessig virkemiddel for arbeids- og velferdskontoret når det, sammen med den enkelte arbeidssøker, skal finne fram til aktuelle jobber eller egnede kompetansetiltak. Det blir derfor viktig for arbeids- og velferdskontoret å henvise den enkelte til fylkeskommunen for realkompetansevurdering i større grad enn tidligere. I samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og Vox – nasjonalt senter for læring i arbeidslivet, er det også satt i gang et prosjekt for å utvikle realkompetansevurdering til et bedre virkemiddel for arbeids- og velferdskontorene.

I tillegg skal Kunnskapsdepartementet delta i et OECD-prosjekt som vil analysere Norges bruk av realkompetansevurdering i lys av internasjonale erfaringer, og som vil gi råd til forbedring eller videre utvikling av ordningen.

Forslag

Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil på grunnlag av evalueringer og erfaringer fra regionale partnerskap for karriereveiledning, samt den gjennomgang dette får i Kunnskapsdepartementets stortingsmelding om utdanning og sosial utjevning, vurdere videre utvikling av en helhetlig tjeneste for karriereveiledning.

Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil vurdere oppfølging av tiltak for realkompetansevurdering på grunnlag av erfaringene fra prosjektet for realkompetansevurdering og eventuelle råd fra OECD.

11.4 Forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd

Varig redusert arbeidsevne er i dag ofte ensbetydende med lange stønadskarrierer og uførepensjonering. Samtidig vil det være av stor verdi for den enkelte og for samfunnet å tilrettelegge for deltakelse i arbeidslivet. Det vil for det første øke sjansene for at arbeidsevnen på sikt kan forbedres. For det andre vil det for den enkelte være et gode i seg selv å ha en tilknytning til arbeidslivet. For det tredje vil det for samfunnet være lønnsomt å kunne dra nytte av alles arbeidsevne, selv om den er lavere enn gjennomsnittet.

For grupper av arbeidssøkere og arbeidstakere vil gapet mellom arbeidslivets krav og egne ferdigheter være for stort til å oppnå en varig tilknytning til arbeidslivet. Selv med tilpasset opplæring eller opptrening vil ikke alle være i stand til å delta i arbeid på ordinære lønns- og arbeidsvilkår uten en eller annen form for langvarig bistand.

Det eksisterende virkemiddelapparatet mangler et tiltakstilbud til personer med kroniske plager eller varige helseproblemer. Det er derfor behov for et nytt virkemiddel. For den enkelte må det bidra til å gi samme form for økonomiske sikkerhet som en varig uførepensjon representerer. Lønnstilskudd kjennetegnes bl.a. av at det skjer en ordinær ansettelse og ordinær avlønning av vedkommende. For arbeidsgiverne må det gjøres bedriftsøkonomisk lønnsomt både å ansette og beholde personer med varig nedsatt arbeidsevne.

Hvert år innvilges rundt 30 000 nye mottakere uføreytelser. Det er iverksatt ulike reformer for å redusere avgangen fra arbeidslivet. Mer restriktive vilkår for å få innvilget uførepensjon fører ofte bare til en utsettelse av uførepensjoneringstidspunktet og i mindre grad til overgang til inntektsgivende arbeid 10 . I en evaluering av dagens regelverk for arbeidsmarkedstiltakene oppga et flertall av saksbehandlerne at tilbudet til de svakeste arbeidssøkergruppene som personer med alvorlige psykiske og sosiale problemer, er mangelfullt 11 . Felles for disse brukergruppene er behov for mer langsiktige ordninger.

11.4.1 Eksisterende lønnstilskuddsordninger

I forbindelse med endringer i regelverket for arbeidsmarkedstiltakene som trådte i kraft fra 2006, er det etablert en 1-årig og 3-årig lønnstilskuddsordning. Den 1-årige ordningen er tilpasset arbeidssøkere som har behov for kortvarig formidlingsbistand. Dette vil ofte være ledige som ikke har problemer utover ledigheten. Den 3-årige ordningen er innrettet mot arbeidssøkere som har et mer langvarig tilpasningsproblem til arbeidsmarkedet, og hvor ledighetsproblemer kan være ledsaget av helsemessige eller sosiale problemer. Her vil lønnstilskuddsordningen ikke bare være et rent formidlingsrettet virkemiddel, men også fungere som en økonomisk kompensasjon for en mer langvarig tilrettelegging av arbeidsforholdene som følge av lavere produktivitet.

I tillegg til disse to ordningene er det en tidsubestemt lønnstilskuddsordning innenfor arbeidsmarkedsbedriftene. Ordningen har et omfang på rundt 1 500 ansatte. Målgruppen er hovedsakelig arbeidssøkere som ikke får jobb innenfor ordinært arbeidsliv, og som ikke er innvilget uførepensjon. Denne formen for tilrettelagt arbeid innenfor arbeidsmarkedsbedriftene imøtekommer ikke behovet for å ha et variert tilbud av arbeidsplasser innenfor ordinært arbeidsliv. Det bør bl.a. være en mulighet for å kunne fortsette på ens opprinnelige arbeidsplass også etter at arbeidsevnen er blitt redusert.

Evalueringer viser at bruk av lønnstilskudd gir gode formidlingsresultater. Likevel har lønnstilskuddsordninger i dag et relativt begrenset omfang. Grunnen kan være at regelverket for lønnstilskuddsordningene ikke har vært tilpasset brukernes behov. Dette gjelder særlig brukere med varig nedsatt arbeidsevne. En annen årsak kan være skepsis blant arbeidsgivere til å ta imot tiltaksdeltakere som man må ansette på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Siden regelverket nå er endret, og etterspørselen etter arbeidskraft stigende, bør mulighetene for å trappe opp bruken av de eksisterende lønnstilskuddsordningene være styrket.

Fra forsøk med langvarige lønnstilskudd, som forsøket «Fleksibel jobb» hvor tilskuddet kunne tildeles for inntil fem år, ble det høstet positive erfaringer med å integrere personer med kroniske lidelser i arbeidslivet. Forsøket demonstrerte også hvor viktig det er å kunne kombinere økonomiske virkemidler med tett oppfølging av både arbeidssøker og arbeidsgiver 12 . Evalueringen av forsøket understreket samtidig at så lenge ordningen er tidsbegrenset vil det skape usikkerhet både hos arbeidstakere og arbeidsgivere mht. framtidig ansettelse etter at lønnstilskuddet er falt bort.

Ensidig bruk av økonomiske virkemidler er neppe nok til å få brukere som har vært lenge borte fra arbeidslivet, tilbake i jobb. Mange arbeidsgivere ser en ordning med fast kontaktperson og oppfølging som like viktig som selve lønnstilskuddet. Oppfølging styrker også mulighetene for å ansvarliggjøre arbeidsgivere og sikre kontroll med at tilskuddssats og varighet tilpasses behovet for støtte. Individuell oppfølging er også viktig i saker som krever samarbeid mellom flere aktører og hvor det er behov for en koordinert innsats.

11.4.2 Gradert uførepensjon kontra bruk av lønnstilskudd

Om lag 20 prosent av mottakerne av uføreytelser har gradert ytelse. De fleste som har gradert uføreytelse, har en arbeidsevne som utnyttes til inntektsgivende arbeid i tillegg til trygdeytelsen. Stønadsmottakerne fortsetter som regel i redusert stilling i sitt tidligere arbeid. Uføre som fortsetter i redusert stilling hos tidligere arbeidsgiver, vil normalt ikke ha behov for annen tilrettelegging enn reduksjon i arbeidstid. Det vil ofte ikke være aktuelt med noen form for lønnskompensasjon.

Ordningen med gradert pensjon innebærer ingen subsidiering av arbeidsgivers lønnskostnader. Det er derfor en ordning tilpasset arbeidstakere som er fullt produktive, men som har behov for redusert arbeidstid. Muligheten for å kombinere pensjon og arbeid omfatter derfor andre brukere enn de som har behov for lønnstilskudd. Lønnstilskudd skal kompensere for redusert arbeidsevne og samtidig forebygge pensjonering, også delvis pensjonering. Derfor skal det lønne seg å jobbe fullt med lønnstilskudd sammenliknet med å kombinere lønn og pensjon, men det bør være plass for begge ordningene siden de imøtekommer ulike tilpasningsbehov til arbeidslivet hos brukerne.

11.4.3 Bruk av lønnstilskudd i Sverige og Danmark

Sammenliknet med våre naboland Sverige og Danmark bruker Norge i beskjeden grad lønnstilskudd. I Sverige og Danmark er lønnstilskuddsordninger sentrale virkemidler både i forbindelse med konjunkturelle arbeidsmarkedstiltak og overfor personer med nedsatt arbeidsevne. I Sverige omfatter lønebidragsordningen overfor personer med nedsatt arbeidsevne nesten 60 000 personer. Lønnstilskuddet anvises for ett år av gangen i inntil fire år, men det er mulighet for forlengelse. Fra 2006 settes det i tillegg i verk en ny lønnstilskuddsordning (plussjobb).

Den danske fleksjobbordningen omfatter nesten 40 000 personer med varig nedsatt arbeidsevne. Ordningen har ingen tidsbegrensning og innebærer at arbeidsgiver kan få et tilskudd til lønnen på 1/2 eller 2/3 av minstelønnen på det aktuelle ansettelsesområdet avhengig av graden av funksjonsnedsettelse. Fleksjobbordningen ble innført i 1998 og er utformet som et alternativ til tidlig pensjonering 13 .

Ulike undersøkelser har påpekt enkelte svakheter i regelverket for fleksjobbordningen. Det har særlig vært avdekket svikt i avklarings- og dokumentasjonsrutinene ved behandlingen av søknader om lønnstilskudd, og urimeligheter ved lønns- og tilskuddsnivået fordi det bl.a. ikke har vært fastsatt et tak eller maksimalbeløp for tilskuddet. Det er iverksatt tiltak for å rette på dette. Det er inngått en bred politisk avtale om å beholde fleksjobbordningen som i avtalen betegnes som en ordning som har skapt mer «rummelighed på arbejdsmarkedet.»

11.4.4 Kostnadsoverveltning og fortrengning

En hovedinnvending mot utstrakt brukt av lønnstilskudd vil være at det kan medføre fortrengningseffekter i arbeidsmarkedet og overveltning av ordinære lønnskostnader fra arbeidsgivere til staten. Med fortrengningseffekt menes at personer som får subsidiert sine lønnskostnader, vil kunne skaffe seg arbeid på bekostning av ordinære arbeidssøkere som fullt ut må få betalt sine lønnskostnader fra arbeidsgiver. Det skapes dermed ikke nye arbeidsplasser, men de eksisterende arbeidsplassene omfordeles mellom ulike typer av arbeidssøkere.

En annen type fortrengning finner vi i de tilfeller der personen kunne beholdt arbeidet eller blitt ansatt i den samme bedriften uten lønnstilskudd. Dette er en direkte kostnadsoverveltning av ordinære lønnskostnader fra arbeidsgiver til stat. I den grad bedrifter systematisk benytter seg av denne muligheten, vil det også kunne skape konkurransevridninger mellom bedrifter i samme bransje.

Ved bruk av lønnstilskudd vil det alltid være en risiko for at bedriftene overvelter høyere kostnader på staten enn de lønnskostnadene det er behov for å kompensere for usikker arbeidsevne. For å redusere denne risikoen er selve utformingen av lønnstilskuddsordningen svært viktig, som bl.a. avgrensning av målgruppe.

Forsøk med en tidsubestemt lønnstilskuddsordning der formålet er å kompensere for varig nedsatt arbeidsevne, stiller derfor store krav til en klar avgrensing av målgruppen. Det er en fare for at grensene for hva som oppfattes som normal arbeidsevne forrykkes, og at flere saker som burde vært løst internt i virksomhetene, forventes løst ved hjelp av offentlig støtte. Dersom lønnssubsidieringen kommer til å omfatte arbeidstakere med mindre reduksjon i arbeidsevnen, vil den tiltenkte målgruppen kunne fortrenges fra ordningen.

Treffsikkerheten i ordningen forutsetter et tydelig og klart regelverk og en god avklaringspraksis i Arbeids- og velferdsetaten. For å unngå fortrengningseffekter er det pekt på noen prosessuelle krav som må oppfylles ved bruk av lønnstilskudd 14 :

• god veiledning og informasjon til virksomhetene om både ordningens muligheter og krav

• god avklarings- og utprøvingskompetanse i etaten

• god lokal- og bedriftskunnskap blant etatens ansatte

• godt samarbeid med ansattes organisasjoner

Fortrengnings- og kostnadsoverveltningsproblemer skal samtidig ikke overdrives. Et tidsubestemt lønnstilskudd vil innrettes mot personer som i utgangpunktet er falt ut av eller står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet. Bruken av lønnstilskudd kan føre til økt sysselsetting slik at oppgaver blir utført som ellers ikke ville blitt utført. Skal målet om å få flere i arbeid og færre på stønad bli nådd, må antall jobber i samfunnet økes. Lønnstilskudd gjør det lønnsomt å ansette personer som det ellers ikke er lønnsomt å ansette fordi deres arbeidsevne er dårligere enn for gjennomsnittet.

All fortrengning er ikke negativ. Dersom personer som fortrenges er bedre egnet til å finne nytt arbeid enn personer på lønnstilskudd, vil en stokking av køen av arbeidssøkere kunne redusere friksjonsledigheten i arbeidsmarkedet og øke sysselsettingen.

Den danske velferdskommisjonen skriver om fortrengningsproblemer i sin sluttrapport:

«De nuværende krav om at støttede job under ingen omstændigheder må medføre fortrængning, er ikke tidssvarende. Og det harmonerer ikke med den store opgave, vi står overfor med at integrere indvandrere og mennesker, der har været længe væk fra arbejdsmarkedet. Vi må – også via lovgivning – væk fra denne tankegang. Det er ikke muligt at skaffe tilstrækkelige jobtræningsmuligheder med reelt indhold for svage grupper uden en accept af, at det også medfører en vis fortrængning af rigtige arbejdspladser. Men med udsigt til mangel på arbejdskraft bliver det et mindre problem. Alternativet er, at de svage grupper i stedet bliver fortrængt fra arbejdsmarkedet. Det er usolidarisk, og det er uøkonomisk.»

11.4.5 Utprøving av tidsubestemt lønnstilskudd

Regjeringen har i statsbudsjettet for 2007 foreslått å sette i gang et forsøk med en tidsubestemt lønnstilskuddsordning. Ordningen har som formål å forebygge lange passive stønadskarrierer og sikre tilknytning til arbeidslivet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Ordningen kan bidra til å utvide valgmulighetene for brukere som i dag ikke ser annen utvei enn å trekke seg tilbake fra arbeidslivet. Tidsubestemt lønnstilskudd kan også være et virkemiddel for uførepensjonister som vil prøve seg i jobb.

Innføringen av et tidsubestemt lønnstilskudd bygger på en målsetting om å redusere usikkerheten og øke tryggheten for både arbeidssøker/arbeidstaker og arbeidsgiver. Ordningen kan bidra til å øke motivasjonen til å velge arbeid framfor trygd hos begge parter. En tidsubestemt lønnstilskuddsplass bør vurderes før man behandler søknad om varig uførepensjon.

Et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd representerer et unntak fra prinsippet om å anvende tidsavgrensede virkemidler i arbeidsmarkedspolitikken. Begrunnelse for å prøve ut en slik lønnstilskuddsordning er å gi en utsatt brukergruppe et realistisk og aktivt alternativ til lange stønadskarrierer. Det må understrekes at forsøket ikke skal gå på bekostning av den formidlingsrettede og tidsavgrensede innsatsen ved arbeids- og velferdskontorene.

En tidsubestemt lønnstilskuddsordning betyr at det ikke fastsettes noen maksimal varighet for ordningen. For å unngå misbruk bør det være faste stoppunkt hvor man vurderer tilskuddets størrelse og varighet. Tilskuddet skal reduseres eller avvikles om den ansattes arbeidsevne bedres eller normaliseres, eller andre tiltak framstår som mer hensiktsmessige.

I den danske fleksjobbordningen er tilskuddet til arbeidsgiver 1/2 eller 2/3 av lønnen. Dette kan også være et aktuelt kompensasjonsnivå for den norske prøveordningen. Det vil videre fastsettes et tak på lønnstilskuddet for å unngå subsidiering av inntekter som overstiger det alminnelige inntektsnivået i samfunnet.

11.4.6 Forsøkets målgruppe

Målgruppen for en tidsubestemt lønnstilskuddsordning vil være personer i og utenfor arbeidslivet med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne hvor et sannsynlig alternativt utfall er innvilgelse av uførepensjon. Det kan være arbeidssøkere eller arbeidstakere som på grunn av kronisk fysiske, psykiske eller sosiale problemer har nedsatt og/eller variabel arbeidsevne.

Overfor arbeidstakere som står i fare for å falle ut av arbeidslivet skal et tidsubestemt lønnstilskudd først vurderes når mulighetene for bedriftsinterne virkemidler er prøvd ut, som for eksempel gradert sykmelding, tilrettelegging og omplassering. Overfor arbeidssøkere uten et ansettelsesforhold må det være sannsynliggjort at det er ikke er mulig å få arbeid på ordinære vilkår uten offentlig støtte. Det må være dokumentert at andre virkemidler ikke fører fram. Inngangskriteriene eller dokumentasjonskravene til ordningen må samtidig ikke være så strenge at mulighetene for å komme i arbeid blir undergravd av lange passive stønadsperioder.

Det er et mål å rekruttere flere arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne inn i arbeidslivet. Her har offentlige myndigheter et hovedansvar, men man er avhengig av et forpliktende samarbeid med private og offentlige virksomheter. En ordning med et tidsubestemt lønnstilskudd vil i første omgang omfatte personer som står utenfor arbeidslivet og som mottar ulike former for midlertidige livsoppholdsytelser, men som ønsker å komme i jobb.

Mottakere av uførepensjon kan også være en potensiell målgruppe for et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd. Tidligere prøveordninger med å få uførepensjonister tilbake i arbeid har hatt begrenset effekt, jf. beskrivelsen i kapittel 6. Et tidsubestemt lønnstilskudd vil ikke løse problemet med at det for noen uførepensjonister ikke vil lønne seg å gå fra uførepensjon til jobb pga. bortfall av ulike behovsprøvde tilleggsytelser ved overgang til lønnsinntekt. Det vil heller ikke endre det at for mange uførepensjonister vil veien tilbake til jobb være lang. Men til forskjell fra tidligere forsøk vil den foreslåtte tidsubestemte prøveordningen gi deltakerne den tryggheten at lønnstilskuddet opprettholdes så lenge behovet for kompensasjon er til stede, samtidig som retten til uføreytelser beholdes i inntil fem år ved overgang til lønnet arbeid.

Forslag

Regjeringen foreslår at det igangsettes forsøk med en tidsubestemt lønnstilskuddsordning fra 1.1.2007, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2006-2007). Målet er at ordningen på permanent basis blir en viktig del av virkemiddelapparatet ved gjennomføringen av de endringer meldingen ellers legger opp til. Målgruppen for ordningen er personer som på grunn av kroniske plager, har varig og vesentlig reduksjoner i arbeidsevnen og som ellers ville bli innvilget uførepensjon. Andre relevante virkemidler skal være prøvd før innvilgelse av et tidsubestemt lønnstilskudd. For å redusere fortrengningseffekter forutsettes det et nært samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, arbeidsgivere og ansattes organisasjoner i forbindelse med gjennomføringen av ordningen. Det vil skje en fortløpende vurdering av forsøket mht. mulighetene for utvidelse og opptrapping.

I Regjeringens budsjettforslag for 2007 er det også avsatt midler til en videreføring av to pågående forsøk som skal bistå uføre som har muligheter til å komme tilbake til arbeid eller øke arbeidsinnsatsen. Det gjelder et forsøk med lønnstilskudd ved reaktivisering av uførepensjonister og en prøveordning med bruk av uførepensjon som lønnstilskudd, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007). På sikt vil det være naturlig å se de ulike forsøkene med bruk av lønnstilskudd i sammenheng.

11.5 Tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne

Til tross for at Norge er blant de landene i OECD som bruker mest ressurser på virkemidler for å inkludere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet, oppnår vi bare middels resultater på området 15 . Vi står nå foran en betydelig omlegging av arbeids- og velferdspolitikken i og med implementeringen av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er derfor behov for å vurdere om en annen virkemiddelbruk, eller en noe annen sammensetning av virkemidler, kan bidra til å få flere med nedsatt funksjonsevne i arbeid. De generelle virkemidlene som er omtalt foran, vil også i stor grad dekke behovene til personer med nedsatt funksjonsevne. I dette avsnittet vurderes det om det i tillegg er behov for særlige tiltak for denne målgruppen.

Norge har en noe annen sammensetning av virkemidler enn mange andre land. Hittil har vi i stor grad vektlagt utdanningsrelaterte virkemidler, mens virkemidler rettet mot arbeidsgiver for å lette inngangen til arbeidslivet, har vært brukt i noe mindre grad 16 . Blant virkemidler som i relativt liten grad har blitt brukt i Norge, er langvarige lønnstilskudd, jf. omtalen i 11.4, og sterke juridiske virkemidler som kvoteordninger.

Kompenserende tiltak er viktige blant annet for å gi personer en ny sjanse til å delta i arbeidslivet, men de er ikke tilstrekkelige dersom barrierene for å komme i jobb ligger i vurderinger arbeidsgiver gjør om risiko og belastninger ved å ansette personer med nedsatt funksjonsevne. For å avhjelpe slike hindringer kan det være behov for å sette inn tiltak som kan redusere denne risikoen og usikkerheten. Dette er også i tråd med tilrådninger fra OECD.

11.5.1 Kvoter og kvotering

Mens tilrettelegging og økonomiske virkemidler som lønnstilskudd, er virkemidler som vil gjøre personer med redusert funksjonsevne mer ettertraktet på arbeidsmarkedet, er antidiskrimineringslovgivning og kvoteordninger juridiske virkemidler som stiller krav til arbeidsgiver. Når det gjelder ikkediskrimineringslovgivning, har Syseutvalget utredet bruk av juridiske ikkediskrimineringsvirkemidler, og det foregår et eget arbeid for å følge opp dette.

Kvotering har vært brukt i Norge, blant annet for å sikre en jevnere kjønnsfordeling. Ordningen kan utformes på ulike måter. Den vanligste form for kvotering er moderat kvotering, dvs. at en ved like eller tilnærmet like kvalifikasjoner velger å ansette en person fra den gruppen man ønsker å favorisere. Ved radikal kvotering går man lenger og ansetter den man vil favorisere så sant vedkommende oppfyller minimumskravene til stillingen.

En variant kan være å innkalle alle med nedsatt funksjonsevne til intervju, jf. tjenestemannslovens bestemmelse om at minst en kvalifisert funksjonshemmet søker skal innkalles til intervju.

Å bruke kvoter innebærer normalt at man søker å reservere en viss andel av stillingene i en virksomhet (avgrenset etter bestemte kriterier, for eksempel størrelse, bransje mv.) til en nærmere definert gruppe. Det er ulike måter å utforme ordningen på. Flere europeiske land har i en eller annen form brukt dette virkemidlet for å sikre personer med nedsatt arbeidsevne arbeid. Norge og Norden har vært tilbakeholdne med denne formen for lovbaserte inngrep i arbeidsmarkedet.

Kvoter er et mulig virkemiddel for å lette inngangen til arbeidslivet for personer med nedsatt funksjonsevne. Samtidig bør eventuelle ulemper med et slikt virkemiddel vurderes nøye. Bruk av kvoter kan gjøre det lettere å øke sysselsettingen for personer med nedsatt funksjonsevne, og således støtte opp under målene i IA-avtalen og Tiltaksplan for rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne til offentlig sektor. På den annen side representerer kvoter et sterkt virkemiddel som rokker ved arbeidsgivernes ansvar for sin egen tilsettingsprosess. Bruk av kvoteordninger for en bestemt gruppe vil også kunne føre til krav fra andre grupper om kvoter. Over tid vil dette kunne undergrave effekten av slike tiltak og redusere fleksibiliteten i arbeidsmarkedet. En eventuell bruk av kvoteordninger bør derfor være begrenset. Det er også viktig å peke på at målgruppen, personer med nedsatt funksjonsevne, er svært bred og vanskelig å definere. Det representerer en utfordring ved et eventuelt kvotesystem.

Forslag

Regjeringen ønsker å utrede bruk av kvoteordninger i begrenset omfang. Dette med sikte på å iverksette et forsøk i for eksempel utvalgte statlige virksomheter. Regjeringen vil derfor sette ned en arbeidsgruppe som ser på muligheten for et slikt forsøk. Arbeidsgruppen skal også vurdere om det bør innføres en ordning med moderat kvotering av personer med nedsatt funksjonsevne, eventuelt i kombinasjon med bruk av en kvoteordning. Bruk av kvoter og moderat kvotering, spesielt rettet mot unge med nedsatt funksjonsevne, samordnes med utredningen om kvotering av personer med innvandrerbakgrunn.

11.5.2 Unge med nedsatt funksjonsevne

På bakgrunn av St. meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, har Kunnskapsdepartementet i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet fått i oppdrag å utarbeide et rundskriv som nærmere utdyper ordninger og muligheter som i dag eksisterer for å lette overgangen mellom utdanning og arbeid. Det tas sikte på å sende ut dette rundskrivet i løpet av 2006.

Overgangen mellom skole og arbeid er kritisk for å sikre en god inngang til arbeidslivet. Erfaring tilsier at det er behov for brobyggingstiltak for å lette overgangen til arbeidslivet for unge med nedsatt funksjonsevne som har vært gjennom et utdanningsløp og som har problemer med å få arbeid.

For å få flere personer med nedsatt funksjonsevne i arbeid, er det satt et mål for rekruttering i statlig sektor. Det er utarbeidet en tiltaksplan hvor målgruppen er definert som personer med nedsatt funksjonsevne som har høyere utdanning, står utenfor arbeidslivet og som trenger tilpasning av arbeidsplassen. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil lage et trainee-program spesielt for denne målgruppen med tanke på framtidig arbeid i offentlig forvaltning. Etter planen vil programmet i hovedsak bli gjennomført i 2007.

Planen vil bli evaluert når trainee-programmet er gjennomført. På grunnlag av bl.a. denne evalueringen vil det bli tatt stilling til hvordan det skal arbeides videre for å nå målet om å tilsette flere personer med nedsatt funksjonsevne i statlig sektor.

Arbeidserfaring vektlegges i en jobbsøkerprosess. Sommerjobber og deltidsarbeid er en viktig kilde til jobberfaring i løpet av studietiden. Det er grunn til å tro at elever og studenter med nedsatt funksjonsevne og kronisk syke studenter har reduserte muligheter til å ha deltidsjobb ved siden av studiene. Personer som mangler arbeidserfaring har ikke opparbeidet seg kontakter og uformelle rekrutteringskanaler andre får gjennom yrkesdeltakelse. Dette gjør at unge med nedsatt funksjonsevne som mangler arbeidserfaring, i større grad må skaffe seg arbeid gjennom stillinger som er utlyst gjennom formelle kanaler når de skal ut i arbeidslivet etter endt utdanning.

Forslag

Regjeringen vil satse på tiltak som kan lette overgangen mellom skole og arbeidsliv for unge med nedsatt funksjonsevne. Det igangsettes et forsøksprosjekt med bruk av ulike virkemidler, herunder praksisplasser som kan lette overgangen fra studier til arbeidsliv for unge personer med nedsatt funksjonsevne. Prosjektet bør legges opp som et samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og arbeids- og velferdsforvaltningen hvor hovedansvaret forankres hos sistnevnte.

11.5.3 Kompetanseutvikling og kunnskapsformidling

Holdninger har betydning for rekrutteringen av personer med nedsatt funksjonsevne, og bruk av holdningskampanjer eller kunnskapsformidling anses som viktige virkemidler 17 . En evaluering av IA-avtalen konkluderer med at arbeidsgivers holdninger og fordommer er et av hindrene for å ansette flere personer med nedsatt funksjonsevne 18 .

Informasjon og veiledning er virkemidler som kan rettes både mot arbeidsgivere, arbeidssøkere og arbeidstakere. Diskriminerende holdninger og fordommer kan være en barriere mot at personer med nedsatt funksjonsevne skal komme i arbeid. En viktig strategi for økt bevissthet og endrede holdninger blant arbeidsgivere, er å spre informasjon om personer med nedsatt funksjonsevne, og hvilke tiltak og hjelpemidler som finnes for å kompensere funksjonsnedsettelsen. I tillegg er det viktig at arbeidsgiver og arbeidstaker får tett oppfølging, råd og veiledning både i tiden før ansettelse, i ansettelsessituasjonen og i tiden etterpå gjennom effektive og målrettede virkemidler.

Opprettelsen av NAV-kontor muliggjør en styrket og mer målrettet innsats på dette området. Arbeids- og velferdsetaten vil derfor bli bedt om foreta en systematisk kunnskapsformidling rettet mot arbeidsgivere for å påvirke deres holdninger til å ansette personer med nedsatt funksjonsevne, der det både formidles eksempler på positive erfaringer med ansettelser og informasjon om eksisterende virkemidler og muligheter. For ytterligere å vri oppmerksomheten mot mulighetene for å ansette personer med nedsatt funksjonsevne som en viktig arbeidskraftressurs, foreslår Regjeringen opprettelse og utdeling av en årlig pris til en virksomhet som har gjort en særlig innsats for å ansette personer med nedsatt funksjonsevne.

Arbeids- og velferdsetaten må ha tilgang til god kompetanse på sine tjenesteområder, inkludert spisskompetanse om ulike funksjonsnedsettelser og andre utsatte grupper for å kunne tilby hensiktsmessig bistand til arbeidssøkere og arbeidsgivere. Regjeringen foreslår å styrke kompetansen i Arbeids- og velferdsetaten om denne gruppen gjennom utvikling av et kompetansehevingsprogram rettet mot ansatte i etaten.

Kunnskap om funksjonshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet er viktig for at etaten skal kunne yte hensiktsmessig bistand. Regjeringen tar derfor sikte på å videreføre og utvide den årlige tilleggsundersøkelsen til arbeidskraftsundersøkelsen om funksjonshemmede som utføres av Statistisk sentralbyrå.

Forslag

• Det utvikles en strategi for systematisk kunnskapsformidling om muligheter ved ansettelse av personer med nedsatt funksjonsevne til bruk overfor arbeidsgivere.

• Det utvikles et eget kompetanseutviklingsprogram for ansatte i Arbeids- og velferdsetaten rettet mot å yte arbeidsrettet bistand til personer med nedsatt funksjonsevne.

11.5.4 Lovgivning om vern mot diskriminering

I NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet (Syseutvalget), ble det foreslått å innføre en lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven). Utredningen har vært på høring med frist innen utgangen av 2005. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for å følge opp utredningen og fremme et lovforslag om saken. En lovproposisjon vil fremmes så raskt som mulig.

På sikt er det behov for en samlet lov mot diskriminering for å tydeliggjøre at alle former for diskriminering skal bekjempes. Regjeringen vil derfor oppnevne et nytt lovutvalg som skal utrede en samlet diskrimineringslov. Arbeidet er beregnet å ta om lag to år. En samlet lov vil også omfatte diskrimineringsvernet ved funksjonsnedsettelser og de diskrimineringsgrunnlag som har vern etter diskrimineringsloven (etnisitet, religion mv.).

11.6 Tiltak for innvandrerbefolkningen

Regjeringen ser som et viktig mål å gjøre bedre bruk av den ressursen som innvandrerbefolkningen representerer. Både i dag og i framtiden vil norsk arbeidsliv være i konkurranse med andre land. I denne konkurransen vil Norge være avhengig av en best mulig utnyttelse av den ressursen innvandrerbefolkningen representerer som arbeidskraft, kompetanse, og innenfor entreprenørskap og innovasjon.

Innvandrere i Norge er en sammensatt gruppe. Det er forskjeller blant annet når det gjelder innvandringsgrunn, botid i landet, tidligere utdanning og sosioøkonomisk- og kulturell bakgrunn. En stor andel av innvandrere deltar i samfunnet på linje med andre og er yrkesaktive. Samtidig ser vi tendenser til levekårsforskjeller. Det går et klart skille mellom innvandrere fra ikke-vestlige land og befolkningen for øvrig på flere viktige levekårsvariabler. Innvandrere fra ikke-vestlige land har en overrepresentasjon av personer som lever i husholdinger med lav inntekt. Lavere yrkesdeltakelse og høyere arbeidsledighet blant ikke-vestlige innvandrere er en viktig grunn til at denne gruppen har vanskeligere levekår, og i større grad er avhengig av offentlige velferdsordninger sammenliknet med befolkningen for øvrig. Lav utdanning og mangelfulle grunnleggende ferdigheter blant mange innvandrere er et alvorlig hinder for å bedre yrkesdeltakelsen i et stadig mer kunnskapsbasert arbeidsliv.

Regjeringen ser som en hovedutfordring å øke yrkesdeltakelsen blant ikke-vestlige innvandrere. Skal man hindre en vedvarende lav yrkesdeltakelse blant innvandrere fra ikke-vestlige land, er det behov for tiltak på bred front. På den ene siden er det viktig med tiltak som kvalifiserer og tilpasser innvandrernes kompetanse til det norske arbeidsmarkedet. Introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere og rett og plikt til norskopplæring er sentrale virkemidler i denne sammenhengen. På den andre siden er det viktig med tiltak som bidrar til å bedre arbeidslivets evne til å inkludere innvandrerne, og tiltak som hindrer diskriminering. Det er allerede igangsatt en rekke tiltak for å øke sysselsettingen blant innvandrere.

Regjeringen vil framover sette fokus på følgende utfordringer for å oppnå målet om økt yrkesdeltakelse blant innvandrerbefolkningen:

• Bedre bruk av den ressursen mange innvandrere og deres etterkommere med god utdanning fra Norge eller fra utlandet representerer som arbeidskraft, kompetanse og innenfor entreprenørskap.

• Lav utdanning og mangelfulle grunnleggende ferdigheter blant mange innvandrere er et alvorlig hinder for å bedre yrkesdeltakelsen i et stadig mer kunnskapsbasert arbeidsliv. Mangelfulle språkkunnskaper er et særlig hinder også for deltakelsen i demokratiet og i dialogen i samfunnet.

• Kvinner med innvandrerbakgrunn representerer en ressurs for det norske arbeidslivet og mange er yrkesaktive eller under utdanning. Men blant enkelte innvandrergrupper har kvinnene fra ikke-vestlige land en til dels meget lav sysselsettingsgrad. Arbeid og egen inntekt gir økonomisk selvstendighet og valgmuligheter for kvinnen og for familien. Det norske samfunnet er i stor grad basert på to-inntektsfamilier. Den lave yrkesdeltakelsen blant kvinnene fra ikke-vestlige land har negative konsekvenser for likestillingen, og bidrar til dårligere levekår for innvandrerbefolkningen.

• Utdanning er av stor betydning for å unngå at dårlige levekår forplantes til neste generasjon. Det er avgjørende for en god samfunnsutvikling at ungdom med innvandrerbakgrunn kommer inn i arbeidslivet på linje med jevnaldrende. Det er store forskjeller mellom minoritetsspråklige og majoritetsspråklige ungdom i utdanningen, både med hensyn til deltakelse og læringsutbytte.

Regjeringen har i Handlingsplanen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen foreslått følgende tiltak for å øke innvandrerbefolkningens deltakelse i arbeidslivet:

11.6.1 Forsøk med moderat kvotering av personer med innvandrerbakgrunn til statsforvaltningen

Regjeringen er opptatt av å få flere personer med innvandrerbakgrunn i arbeid. Regjeringen vil gå foran med et godt eksempel og se på måter for å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn til statlig forvaltning. Ett mulig virkemiddel er moderat kvotering. Regjeringen vil i løpet av første halvår 2007 avklare forutsetningene for å gjennomføre forsøk med moderat kvotering for personer med innvandrerbakgrunn. Basert på utredningen vil det bli tatt stilling til om det skal gjennomføres forsøk med moderat kvotering av personer med innvandrerbakgrunn i statlig forvaltning. Moderat kvotering innebærer at en ved like eller tilnærmet like kvalifikasjoner velger en kandidat med innvandrerbakgrunn.

11.6.2 Aktiv rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til statsforvaltningen og helseforetakene

Regjeringen vil i større grad ta i bruk den kompetansen personer med innvandrerbakgrunn representerer i statsforvaltningen. Et større mangfold er nødvendig for å løse oppgavene i et mer sammensatt og variert norsk samfunn. Dessuten er det viktig for statens legitimitet at forvaltningen så langt som mulig gjenspeiler mangfoldet i befolkningen. Regjeringen vil gjennom tildelingsbrevene pålegge alle etater innenfor det statlige forvaltningsområdet og helseforetakene, ut fra tilstand og egne forutsetninger, å utarbeide konkrete planer med mål for å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn. Det skal rapporteres på gjennomføring og måloppnåelse i disse virksomhetenes årsrapporter. Det skal også legges til rette for lederopplæring i forhold til mangfoldsledelse i de aktuelle virksomhetene.

11.6.3 Fortsatt fokus på etablerervirksomhet blant innvandrere

Gründervirksomheten blant innvandrere i Norge gir et positivt bidrag til verdiskapningen i samfunnet. I statsbudsjettet for 2005 ble det bevilget 2 mill. kroner til forsøksvirksomhet om entreprenørskap blant innvandrere. Foreløpige resultater er positive, men tyder på at det kan være behov for ytterligere forsøk og utvikling. Regjeringen vil også i 2007 støtte forsøksvirksomhet med 2 mill. kroner for å vinne ytterligere kunnskap om tilrettelegging av etablerervirksomhet for innvandrere.

11.6.4 Økning av integreringstilskuddet

Regjeringen er opptatt av at flyktninger og deres familier bosettes raskest mulig, slik at de også raskest mulig kan bidra med sine ressurser i arbeids- og samfunnsliv. Kommunene er hovedaktører for å oppnå målsettingen om rask bosetting, og gjennomfører introduksjonsprogram som skal kvalifisere flyktningene for arbeidslivet. Integreringstilskuddet er det viktigste virkemidlet for å få til rask og god bosetting. Regjeringen vil øke integreringstilskuddet med 47 mill. kroner. I 2006 gjennomføres det en evaluering av integreringstilskuddet for å gi et kunnskapsgrunnlag for hvordan tilskuddet benyttes i kommunene. Evalueringen vil gi et viktig grunnlag for å vurdere hvordan tilskuddsordningen kan bidra til å stimulere til mer aktive integreringstiltak i kommunene.

11.6.5 Arbeidsrettet innsats overfor innvandrere

Regjeringen vil styrke arbeidsrettingen av introduksjonsprogrammet i 2007, bl.a. fordi flere deltakere i programmet er i en fase hvor arbeidsmarkedstiltak er aktuelt. Regjeringen vil også styrke innsatsen overfor innvandrere som trenger særskilt bistand for å komme i jobb, men som ikke omfattes av introduksjonsprogrammet. Flere innvandrere med lang botid i Norge befinner seg i randsonen av arbeidsmarkedet, og vil ha behov for omfattende bistand for å komme over i varige arbeidsforhold. Det er viktig å utnytte den gunstige situasjonen på arbeidsmarkedet til å mobilisere de innvandrere som i dag står utenfor arbeidsmarkedet. Innsatsen vil også fange opp grupper av unge med innvandrerbakgrunn i storbyområder. Innvandrere er i dag en prioritert målgruppe ved inntak på arbeidsmarkedstiltak. Innenfor et tiltaksnivå på om lag 11 800 tiltaksplasser i 2007, vil Regjeringen styrke innsatsen overfor innvandrere ytterligere, og det er bl.a. i den forbindelse lagt inn om lag 165 mill. kroner til oppfølging av Handlingsplanen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Dette gir isolert sett 1 300 tiltaksplasser, samt personellressurser til oppfølging av tiltaksdeltakerne.

11.6.6 Program for basiskompetanse i arbeidslivet

Svake grunnleggende ferdigheter blant ikke-vestlige innvandrere skaper et behov for mer kvalifisering enn det som er vanlig innenfor ordinær arbeidsmarkedsopplæring. For personer med svake språkkunnskaper kan læringsmiljøet med fordel flyttes ut av klasserommet og foregå ute på arbeidsplass. Regjeringen vil styrke og utvide program for basiskompetanse i arbeidslivet med 10 mill. kroner i 2007. Formålet med programmet er å bidra til at voksne ikke støtes ut av arbeidslivet på grunn av manglende grunnleggende ferdigheter. Programmet skal gi støtte til bedrifter og offentlige virksomheter som vil sette i gang opplæring i grunnleggende ferdigheter for ansatte og/eller arbeidssøkere. Opplæringen skal så langt det er mulig gis i kombinasjon med arbeid. Programmet ble etablert i 2006 med en bevilgning på 24,5 mill. kroner. Satsingen i 2007 vil bli brukt til en utvidelse av programmet slik at flere kan delta, og til å utvikle tilpassede opplæringsopplegg. Vox – nasjonalt senter for læring i arbeidslivet – har operatøransvar for programmet og samarbeider med partene i arbeidslivet og relevante fagmiljøer om søknadskriterier, utlysning og utvikling av tilpassede opplæringsopplegg. Tiltaket er fremmet som del av regjeringens handlingsplan mot fattigdom.

11.6.7 Videreføring av Ny sjanse

Regjeringen vil videreføre kvalifiseringsprogrammet Ny sjanse med 20 mill. kroner i 2007. Ny sjanse er et forsøk med lønnet kvalifisering etter modell av introduksjonsordningen for innvandrere som etter flere år i Norge ikke har fast tilknytning til arbeidsmarkedet og derfor er avhengige av sosialhjelp.

11.6.8 Norskopplæring for asylsøkere

Regjeringen vil gjeninnføre norskopplæring for asylsøkere og setter av 42,6 mill. kroner til tiltaket. Opplæringen vil starte høsten 2007. De som får oppholdstillatelse, vil raskere enn i dag kunne delta i arbeids- og samfunnsliv i kommunen når de allerede kan noe norsk.

11.6.9 Tiltak for oppvekst, utdanning og språk

Regjeringens mål er at ungdom med innvandrerbakgrunn skal ha like gode muligheter på arbeidsmarkedet som annen ungdom. Regjeringen vil at arbeidet med inkludering av ungdom med innvandrerbakgrunn skal starte tidligst mulig blant annet gjennom:

• Videreføring av forsøk med språkkartlegging av fireåringer.

• Språkløftet: Oppfølging av barn på grunnlag av språkkartlegging på helsestasjonen.

• Gratis kjernetid i barnehage for alle fire- og femåringer i områder med en høy andel minoritetsspråklige barn.

• Flere ressurser til skoler med mer enn 25 prosent minoritetsspråklige elever.

• Nye læreplaner for opplæring i norsk og morsmål for språklige minoriteter.

• Positive rollemodeller – stimulering til utdanning av barn.

• Styrking av barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn.

Regjeringen vil fremme en stortingsmelding om utdanning som verktøy for sosial utjevning. Formålet med meldingen er å gi en helhetlig analyse av utdanningssystemet, hvordan ulikhet i kunnskap og utdanning oppstår, videreføres og forsterkes. I meldingen vil Regjeringen utvikle strategier og foreslå tiltak med sikte på å utjevne disse ulikhetene.

11.6.10 Andre tiltak

I tillegg til de ovennevnte tiltakene i Handlingsplanen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen, vil Regjeringen i 2007 iverksette følgende tiltak:

Øke sysselsettingen blant kvinner fra ikke-vestlige land

Regjeringen mener det er viktig å øke sysselsettingen blant kvinner fra ikke-vestlige land. Regjeringen vil i 2007 framskaffe mer kunnskap om hvordan man skal bygge ned hindringene for innvandrerkvinners yrkesdeltakelse med sikte på å iverksette tiltak. Regjeringen vil videre satse på arbeidsmarkedstiltak som kan bedre innvandrerkvinners deltakelse i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig. Kvinner fra ikke-vestlige land vil også være en prioritert gruppe i tiltaket Ny sjanse og i videreføringen av forsøksvirksomhet for å vinne ytterligere kunnskap om tilrettelegging av etablerervirksomhet blant innvandrere.

Regjeringen vil utrede igangsetting av et kvalifiseringsprogram etter samme modell som introduksjonsprogrammet, men uten introduksjonsstønad, til personer som ikke omfattes av introduksjonsprogrammet. Kvinner fra ikke-vestlige land vil være hovedmålgruppe. Et mål vil være å sikre at kvinnene får informasjon, språkopplæring, kvalifisering og arbeid.

Utrede en aktivitetsplikt i diskrimineringsloven

En aktivitetsplikt innebærer en plikt for offentlige myndigheter og arbeidslivets organisasjoner til å arbeide planmessig og målrettet innenfor sine virkefelt for å fremme lovens formål. Arbeidsgivere vil ha en tilsvarende plikt til å arbeide for å fremme lovens formål innenfor sitt virkefelt. Regjeringen vil vurdere om en skal ta inn en bestemmelse om aktivitetsplikt i lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven), men vil gjøre en samfunnsøkonomisk analyse av kostnader og nytte ved forslagene før det blir tatt stilling til om slike plikter bør innføres. Aktivitetsplikt ble foreslått av Holgersen-utvalget som utredet et rettslig vern mot etnisk diskriminering, men forslaget ble ikke fulgt opp i diskrimineringsloven, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004-2005). Arbeidet må ses i sammenheng med at Syseutvalget, som i NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet har foreslått en egen diskriminerings- og tilgjengelighetslov for funksjonshemmede, også foreslår en egen bestemmelse om aktivitetsplikt.

11.7 Varig tilrettelagt arbeid

Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er et statlig arbeidsmarkedstiltak som skal gi tilbud om sysselsetting til personer med små utsikter til arbeid innenfor ordinært arbeidsliv. VTA skal bidra til å utvikle ressurser hos deltakerne gjennom kvalifisering og tilrettelagte oppgaver. VTA-bedrifter driver produksjon av varer og tjenester for salg på det åpne markedet. Målgruppen er personer som har eller i nær framtid forventes å få innvilget varig uførepensjon. Tiltaket er ikke tidsbegrenset, men det skal likevel vurderes overføring til andre arbeidsmarkedstiltak eller til ordinært arbeid. Varig tilrettelagt arbeid er knyttet til egne virksomheter i skjermet sektor, men fra 1. januar 2006 kan det også tilbys tiltaksplasser innenfor ordinære virksomheter. Tiltaket er regulert i en egen forskrift om arbeidsmarkedstiltak.

I 2005 var det i gjennomsnitt 7 220 personer på tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Dette utgjorde om lag 12 prosent av alle som deltok på arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede. Både antallet og andelen som deltar på tiltaket har økt de siste årene.

Regjeringen ønsker å videreutvikle tiltaket Varig tilrettelagt arbeid. Med nylig gjennomførte endringer i regelverket som tillater etablering av tilrettelagte arbeidsplasser utenfor de skjermede virksomhetene, er det et mål å øke arbeidsrettingen av tiltaket ved å legge mer vekt på overgang til arbeid på ordinære lønns- og arbeidsvilkår.

11.7.1 Kommunal medfinansiering

I henhold til dagens regelverk gis det et statlig og et kommunalt eller fylkeskommunalt driftstilskudd til plasser på arbeidsmarkedstiltaket Varig tilrettelagt arbeid i arbeidssamvirker. Det statlige tilskuddet er et fast, månedlig beløp per godkjent tiltaksplass. Det kommunale eller fylkeskommunale tilskuddet gis iht. avtale om medfinansiering som ifølge regelverket skal inngås med eierkommunen ved opprettelse av nye plasser. Det går i dag ikke fram av regelverket hvor stor medfinansieringsandelen skal være. I praksis bygger avtalene på at kommunale tilskudd minst skal utgjøre 25 prosent av det statlige tilskuddet. Det kan virke urimelig at eierkommunene skal ha et medfinansieringsansvar for arbeidstakere som kommer fra andre kommuner. Det er også uheldig at for virksomheter som ikke er eid av kommuner eller fylkeskommuner, foreligger det ikke en tilsvarende avtalebasert medfinansieringsordning. Det betyr at disse virksomhetene får mindre offentlig støtte enn kommunalt eide virksomheter.

Departementet ønsker å sikre tilbyderne av Varig tilrettelagt arbeid en forutsigbar og trygg finansiering. Det er derfor behov for å tydeliggjøre kommunenes medfinansieringsansvar. Departementet tar derfor sikte på å sende på høring et forslag om mindre endringer i regelverket for hvordan den kommunale medfinansieringsplikten skal utformes.

11.7.2 Forsøk med differensiert statlig driftsstøtte

Et forsøk med differensiert driftsstøtte for Varig tilrettelagt arbeid ble avsluttet i 1. halvår 2005. Målet med å utvikle et differensiert støttesystem var å gi de ansatte et bedre tilbud hvor støttenivået ble tilpasset individuelle behov. Forsøket ble evaluert av Møre-forskning 19 . Evalueringen viste at forsøket har gitt positive effekter for mange arbeidstakere. Undersøkelsen understreker imidlertid at disse effektene ikke nødvendigvis kommer som en følge av et differensiert støttesystem, men at forsøket har bidratt til at bedriftenes innsats overfor den enkelte arbeidstaker er blitt mer målrettet og systematisk gjennom bruk av bl.a. handlingsplaner. Det framheves som et problem ved å innføre et system med differensierte satser at det kan føre til økt fokus på de svakeste sidene hos arbeidstakerne for å underbygge krav om økte offentlige tilskudd.

Departementet vil på bakgrunn av erfaringene fra forsøket ikke innføre et statlig finansieringssystem med differensierte satser. Det vil imidlertid bli lagt vekt på at erfaringene fra forsøket blir tatt med i den videre samhandlingen mellom Arbeids- og velferdsetaten og bedriftene.

11.7.3 Målgruppe

Varig tilrettelagt arbeid er et tilbud til personer som har behov for et skjermet sysselsettingstilbud. Selv om tiltaket kan bidra til at flere uførepensjonister kommer tilbake i arbeid, er VTA ikke først og fremst innrettet mot å kvalifisere deltakere for overgang til det ordinære arbeidsmarkedet. Det er derfor viktig å reservere Varig tilrettelagt arbeid til det som er dagens målgruppe, bl.a. for å unngå at det skjer en fortrengning og en svekkelse av tilbudet til personer som har behov for et slikt tilbud. For personer med midlertidige livsoppholdsytelser som har vært lenge borte fra arbeidslivet, er det mest hensiktsmessig å tilby arbeidsmarkedstiltak der målet er ordinært arbeid. Regjeringen legger i denne meldingen fram forslag som vil gjøre det lettere for personer med særlig usikre yrkesmessige forutsetninger å få et godt tilbud, bl.a. gjennom å opprette nye oppfølgings- og lønnstilskuddsordninger.

11.7.4 Bonuslønn

Deltakerne på tiltaket Varig tilrettelagt arbeid er ansatt i bedriftene, og arbeidsforholdene er regulert i arbeidsmiljøloven. Arbeidstakerne mottar som hovedregel uførepensjon. I tillegg kan bedriftene utbetale bonuslønn. Beregningen av bonuslønn tar utgangspunkt i virksomhetenes økonomiske bæreevne, og kriteriene for opptjening er enten knyttet til ansiennitet, produksjon, arbeidsoppgavenes art eller en kombinasjon av disse forholdene.

Dette betyr at deler av virksomhetenes overskudd kan utbetales som bonuslønn til arbeidstakerne eller benyttes til andre sosiale goder eller trivselstiltak i virksomheten. Overskuddet kan også benyttes til investeringer i virksomhetene.

Tiltaksarrangørene er i hovedsak aksjeselskaper med kommunalt eierskap. Et mindre antall bedrifter har andre eiere. Disse kan bl.a. være ideelle organisasjoner. Det er et sentralt prinsipp i norsk arbeidsliv at lønns- og arbeidsavtaler inngås mellom partene i arbeidslivet, dvs. arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner. Utarbeiding av sentrale retningslinjer for fastsettelse av bonuslønn vil bryte med et slikt prinsipp.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå at det innføres veiledende normer for utbetaling av bonuslønn innenfor tiltaket Varig tilrettelagt arbeid.

11.8 Forenkling av regelverket

Aetat og trygdeetat har disponert ulike virkemidler. Nå skal disse virkemidlene samles og forvaltes lokalt av et felles arbeids- og velferdskontor. Det er derfor behov for harmonisering, forenkling og sammenslåing av ulike ordninger.

11.8.1 Tjenester og tiltak

Innenfor tjenesteområder finnes det ordninger som innholdsmessig er nært beslektet, men som er knyttet til ulike situasjoner og målgrupper og som er hjemlet ulike steder i lovverket. Dette gjelder eksempelvis ordninger hvor brukere tilbys individuelloppfølgingsbistand . I henhold til dagens regelverk kan dette skje enten gjennom en fadderordning som er forbeholdt yrkeshemmede arbeidssøkere med rettigheter etter folketrygdloven, eller gjennom en ordning med funksjonsassistent som er forbeholdt fysisk funksjonshemmede arbeidstakere, eller gjennom oppfølging av tilretteleggere innenfor arbeidsmarkedstiltaket Arbeid med bistand. Departementet vil vurdere en bedre samordning av disse ulike oppfølgings­ordningene.

Det finnes innenfor dagens regelverk også ulike former for tilretteleggingsbistand eller driftstilskudd som skal kompensere for ulike merutgifter ved tilrettelegging av arbeidsplassen enten for personer som er ansatt i virksomheten, eller personer som deltar på arbeidsmarkedstiltak. De ulike ordningene er innrettet mot svært spesifikke og avgrensede målgrupper, samtidig som det er grupper av arbeidstakere og arbeidssøkere som ikke dekkes av dagens ordninger. Departementet vil ved oppfølgingen av meldingen vurdere en bedre samordning av dagens tilretteleggingsordninger.

11.8.2 Stønader

Dagens stønadsregelverk er fragmentert med mange parallelle ordninger som det bør være mulig å samordne eller slå sammen. Det er behov for å komme fram til et enklere og mer oversiktlig regelverk på stønadsområdet 20 .

Det finnes ulike ordninger og stønader til dekning av tilnærmet like formål, enten knyttet til forskjellige livsoppholdsytelser, til tiltak eller bestemte aktiviteter. Videre finnes det ordninger som innholdsmessig er nært beslektet, men som er knyttet til ulike situasjoner og målgrupper, og som derfor er hjemlet ulike steder i folketrygdloven og i forskrift om arbeidsmarkedstiltak. Nedenfor følger noen eksempler på stønader som det kan være aktuelt å slå sammen eller harmonisere på annen måte:

• Opplæring. Utgifter knyttet til privat eller offentlig skole dekkes innenfor gitte rammer gjennom stønadsregelverket i folketrygdloven. Ordningen gjelder for personer som har fått innvilget yrkesrettet attføring og godkjent utdanning som et nødvendig og hensiktsmessig attføringstiltak. Kvalifisering gjennom arbeidsmarkedsopplæring (AMO) hjemles i forskrift om arbeidsmarkedstiltak. Ved gjennomføring av opplæring dekkes utgifter knyttet til undervisningsmateriell innefor gitte rammer. Det bør vurderes om regelverket for ulike typer opplæring og skolemateriell bør samles.

• Ulike stønader til arbeidsgiver. Ved deltagelse i arbeidstrening eller opplæring i en bedrift, kan arbeidsgiver få dekket utgifter i forbindelse med tilrettelegging og oppfølging av arbeidstreningen i inntil tre måneder. Stønaden er hjemlet i folketrygdloven og kommer i tilegg til det generelle tilskuddet arbeidsgiver mottar for arbeidspraksistiltaket. For ansatte i IA-virksomheter kan arbeidsgiver motta tilretteleggingstilskudd. I tillegg kommer ordningene med arbeidsplassvurdering og honorar til bedriftshelsetjenesten. Arbeidsplassvurdering innebærer at utgifter knyttet til ekstern fysioterapeut eller ergoterapeut som foretar arbeidsplassvurdering, dekkes for personer som er sykemeldt eller står i fare for å bli sykemeldt. Bedriftshelsetjenester (BHT) som arbeider med IA-virksomheter, kan få honorar når de bidrar til at arbeidstakere kan unngå sykmelding eller hvis sykmeldte eller personer med redusert arbeidsevne tilbakeføres til arbeid.

• Barnetilsyn . Ved deltagelse i tiltak eller utredning kan det gis stønad til dekning av dokumenterte utgifter til barnepass. Stønaden er dels hjemlet i folketrygdloven dels i tiltaksforskriften. Det bør vurderes om regelverket bør samles, og eventuelt om andre aktiviteter kvalifiserer for stønaden.

• Ulike stønader til dekning av reise/transport . Stønadene skal dekke utgifter til reise og eventuelt flytting i forbindelse med tiltak, behandling, utredning og lignende. De gis i tilknytning til livsoppholdsytelser knyttet til aktiv sykmelding, rehabilitering, attføring, under gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak eller i forbindelse med flytting/reise til nytt arbeid. Det bør vurderes om alle former for kompensasjon for reiseutgifter skal samles.

Et oppsplittet regelverk fører til mangelfull harmonisering siden reguleringen av stønadene dels skjer via folketrygdloven og dels gjennom en egen forskrift for arbeidsmarkedstiltakene. Selv om det formelle regelverket i utgangspunktet er tilnærmet likt, kan det utvikle seg ulik praksis mht. hvordan kriteriene for utbetaling av stønadene praktiseres. Det er i dag inntektssikringssystemet som langt på vei styrer bruken av tilskudd og stønader. Med et oppsplittet finansierings- og inntektssikringssystem får vi også et oppsplittet stønadssystem.

Med forenklinger i inntektssikringssystemet vil man også få en forenkling av stønadssystemet, gitt at stønadssystemet fortsatt skal være knyttet til regelverket for livsoppholdsytelsene. En alternativ modell ville være å la brukerens bistandsbehov også styre utformingen av stønadsregelverket uavhengig av kilde til livsopphold.

Departementet vil under lovarbeidet med oppfølgingen av meldingen, se nærmere på muligheten for å utforme et felles regelsett for alle tilskudd og stønader uavhengig av regelverket for livsoppholdsytelser. På den måten vil forskjellige støtteformer kunne reguleres ett sted i stedet for som nå, hvor dette finnes spredt over flere steder i ulike regelverk og med ulik finansiering.

12 Reformert, midlertidig inntektssikring i folketrygden

12.1 Sammenfatning og forslag

Regjeringens mål er å få flere i arbeid og at dette skjer raskere enn i dag. Et mer helhetlig og bedre arbeidsrettet inntektssikringssystem vil være et viktig bidrag for å nå dette målet. Temaet i dette kapitlet er i all hovedsak de midlertidige livsoppholdsytelsene i folketrygden. Regjeringens forslag på dette området må ses i nær sammenheng med forslagene om utvikling av mer arbeidsrettede tiltak og tjenester (kapittel 11), og forslaget om et nytt kommunalt kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad (kapittel 13).

Det går fram av kapittel 3 at det i de senere årene har vært en sterk vekst i personer som mottar helserelaterte ytelser. Andelen av befolkningen som mottar slike ytelser er blant de aller høyeste i OECD-landene. Dette gir grunn til bekymring. Først og fremst for de menneskene dette dreier seg om, men også for samfunnet samlet sett. Det finnes ikke noen entydig forklaring på denne veksten. Det er ikke noe som tyder på at den generelle helsetilstanden i befolkningen er svekket, snarere tvert imot. Noe kan forklares ved endring i alderssammensetningen i den yrkesaktive delen av befolkningen. Endring i familiemønst­rene og økt omstillingstakt i arbeidslivet kan være andre forklaringsfaktorer. Det er likevel grunn til å understreke at ingen så langt har klart å peke på klare årsakssammenhenger på dette området. Forslaget om å slå sammen rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad gir et viktig signal om at målet er å komme i arbeid, selv om det kan ta tid. Forslaget legger videre til rette for målrettet oppfølging i hele den perioden der personen mottar en midlertidig helserelatert ytelse.

Gjennomgangen i kapittel 7 viser at dagens regelverk består av mange ulike ordninger for inntektssikring, som dels ivaretar ulike formål og målgrupper og som kan avløse hverandre i tid. Oppdelingen av ytelsene har vært fulgt av en tilsvarende avgrensing av tilgangen på tiltak og tjenester. Det betyr at oppfølging og tiltak ofte har blitt nært koblet mot livsoppholdsytelsen framfor mot stønadsmottakerens behov. I mange tilfeller innebærer det at de mest hensiktsmessige virkemidlene ikke er tilgjengelige på det tidspunktet som ville vært mest effektivt. Systemet i seg selv er derfor ikke tilpasset målet om å gjøre flest mulig i stand til å forsørge seg selv ved arbeid. Mange mottar midlertidige helserelaterte ytelser over lang tid uten at aktive arbeidsrettede tiltak settes inn. Det skjer til tross for at det er en klar sammenheng mellom lengden på den perioden en mottar trygdeytelser og varig avgang fra arbeids­livet. OECD har pekt på manglende resultater i det omfattende, og i internasjonal målestokk, kostbare, norske rehabiliterings- og attføringssystemet. Noe av forklaringen kan ligge i at det i praksis har vært en lite hensiktsmessig kobling mellom ytelser og tiltak. Forslaget om en ny midlertidig ytelse bidrar til at Arbeids- og velferdsetaten får frigjort ressurser som i dag brukes på administrasjon. I kombinasjon med forslagene i kapittel 11 vil det føre til en enda mer målrettet innsats for å få folk i arbeid.

Beregningene i kapittel 8 viser at samlet kompensasjonsnivå i forhold til tidligere inntekt for en del personer kan bli høyt, særlig når det tas hensyn til behovsprøvde tillegg. Det er grunn til å tro at dette fører til stønadsfeller, ved at enkelte mottakere av trygdeytelser taper på å ta en jobb. Forslagene om at den nye ytelsen skal skattlegges på samme måte som lønn, ha et standardisert barnetillegg, at det ikke skal være friinntekt, og at avkorting mot samtidig arbeid skal baseres på arbeidede timer, bidrar til å gjøre det lønnsomt for stønadsmottakerne å arbeide og å øke arbeidsinnsatsen.

Etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen gir grunnlag for å gjøre dyptgripende endringer i forvaltningen av inntektssikringsordningene. Skal den nye etaten lykkes med å få flere tilbake i arbeid, er det viktig at regelverket utformes slik at etatens oppmerksomhet og ressurser i størst mulig grad rettes mot oppfølgingsarbeidet. Dette fordrer at ressurser frigjøres fra administrative rutiner som beregninger, utbetalinger, vedtaksfatting osv. Det er derfor behov for et mer helhetlig inntektssikringssystem. Regelverket må i større grad enn i dag understøtte at brukernes fokus rettes mot å komme i arbeid.

Regjeringens forslag gir et regelverk for inntektssikring som er enklere å forholde seg til for både brukerne og forvaltningen, og som gir mer entydige insentiver til å komme i arbeid. Regjeringen ønsker ikke å gjøre endringer i ansvarsdelingen mellom kommune og stat. Skillet mellom midlertidig inntektssikring for personer med redusert arbeidsevne på grunn av helseplager, og andre som har behov for midlertidig inntektssikring, opprettholdes. Hovedskillet i den helserelaterte inntektssikringen bør gå mellom ordninger for personer det ikke er sannsynlig å få tilbake til arbeid og personer som har mulighet til å skaffe seg eller beholde arbeid. De første har en varig ytelse gjennom uførepensjonen. For de andre går Regjeringen inn for at dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad slås sammen til en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygdloven.

Hovedelementene i den nye midlertidige folketrygdytelsen går fram av boks 12.1.

12.2 Harmonisering, forenkling og sammenslåing

12.2.1 Hvilke ytelser og hvorfor

Regjeringens mål er å få flest mulig raskest mulig i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet.

De midlertidige folketrygdytelsene må, i tillegg til å gi mottakerne økonomisk trygghet, legge til rette for å få folk inn i aktive, arbeidsrettede løp og over i arbeid. Følgende forhold må vektlegges:

• Inntektssikringssystemet skal være oversiktlig.

• Det skal være tydelig for brukerne hvilke rettigheter og plikter de har.

• Det legges vekt på tidligere avklaring av arbeids- og funksjonsevne, muligheter på arbeidsmarkedet og hvilken bistand personen trenger for å kunne komme i arbeid.

• Brukernes og forvaltningens fokus skal rettes mot å få vedkommende i arbeid, og ikke mot hvilken livsoppholdsytelse vedkommende skal ha.

• Inntektssikringen skal utformes slik at ressurser som i dag brukes til ytelsesforvaltning i større grad kan frigjøres og brukes til en raskere og bedre avklaring og oppfølging av stønadsmottakere som trenger det.

De midlertidige livsoppholdsytelsene beskrives og vurderes i kapittel 7. Dagens regelverk framstår som komplisert fordi det er mange ulike ytelser og mange særregler i de ulike ytelsene. Mange av forskjellene er utilsiktede. Ved å for­enkle systemet vil det bli noe mer grovmasket. Det gir mindre rom for å særbehandle noen mottakere og for å forhindre uønskede utslag. Samtidig er det åpenbart at det viktigste for å få den enkelte tilbake i arbeid er at etaten fokuserer på den enkeltes mulighet for å komme i arbeid, og ikke spissfindigheter knyttet til beregninger av den midlertidige inntektssikringen. Den midlertidige inntektssikringen bør være lik for alle grupper med mindre det er gode faglige grunner for forskjeller.

Det foreslås ingen endringer i sykepengeregelverket for arbeidstakerne i denne meldingen. Sykepenger mottas i inntil ett år. Det vil si i samme periode som den enkelte etter arbeidsmiljøloven har et særlig vern mot å bli sagt opp på grunn av sykdomsfraværet. Arbeidsgiver har hovedansvaret for oppfølging i sykmeldingsperioden når stønadsmottaker har et ansettelsesforhold. I forbindelse med lovarbeidet vil det likevel bli vurdert om det også bør gjøres endringer i sykelønnsordningen med sikte på tekniske tilpasninger for blant annet å legge best mulig til rette for felles saksbehandlings- og utbetalingsrutiner. Det vises videre til kapittel 10 hvor behovet for å få en bedre oppfølging av personer i sykepengeperioden blir vektlagt. Det vil, uavhengig av forenklingen i de andre midlertidige inntektssikringsordningene, bli lagt stor vekt på tiltak som kan bidra til at den enkelte følges opp på en hensiktsmessig måte så tidlig som mulig.

Regjeringen ønsker ikke å gjøre endringer i ansvarsdelingen mellom kommune og stat.

Folketrygdloven regulerer retten til midlertidige livsoppholdsytelser for dem som av ulike grunner har mistet sin inntekt. Hovedskillet går ved årsaken til at mottakerne trenger midlertidig inntektssikring. Mottakerne av sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad skal ha redusert inntektsevne pga. sykdom, skade eller lyte. Mottakere av dagpenger skal være reelle arbeidssøkere, dvs. at de både skal være i stand til og villige til å ta arbeid. Stønad til enslige forsørgere gis både for å muliggjøre omsorg for barn under tre år og for å stimulere til yrkesrettet aktivitet. Stønad til tiltaksdeltakere (individstønad) gis til personer som ikke har opptjent tilstrekkelige rettigheter i folketrygden.

Det er stor forskjell på de som er arbeidsledige og de som ikke er i stand til å arbeide pga. helsemessige forhold. De aller fleste arbeidsledige kommer i arbeid på egen hånd etter kort tid, men noen kan ha behov for bistand i form av formidling, arbeidsrettede tiltak eller lignende. I dagens regelverk gjenspeiles dette blant annet ved at en stiller krav om at personer som ikke har et særskilt bistandsbehov skal være reelle arbeidssøkere i hele den perioden de mottar ytelsen. I dette ligger det blant annet at stønadsmottakeren må være i stand til og villig til å ta arbeid.

Helseproblemer krever ofte behandling for å bli frisk. Hvor lang tid det vil ta før arbeidsevnen er tilbake er avhengig av en rekke forhold som i stor grad ligger utenfor den enkeltes kontroll. Det er med andre ord en vesentlig forskjell knyttet til om hovedproblemet er manglende arbeid eller helse m.v. Samtidig er det viktig å peke på at forskjellene i praksis ikke alltid vil være så skarpe. Betydningen av disse ulikhetene for utformingen av livsoppholdsytelsene knytter seg til hvilke målgrupper det er faglig riktig å likebehandle. Det er vesentlige forskjeller på mottakere av trygdeytelser som har et bistandsbehov som følge av redusert arbeidsevne og øvrige mottakere av midlertidige ytelser. Enslige forsørgere står i en mellomstilling. Regjeringen går derfor inn for å opprettholde dagens skille mellom midlertidig inntektssikring for personer med redusert inntektsevne på grunn av helseplager og andre som har behov for midlertidig inntektssikring. Det vil si at dagpengeordningen videreføres ved siden av den nye tidsbegrensede inntektssikringen.

12.2.2 Folketrygdens midlertidige ytelser til arbeidssøkere, enslige forsørgere og etterlatte

Dagpengeordningens formål er å gi delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt. Størrelsen på dagpengene er hovedsaklig bestemt av tidligere inntekt. Det er opptjening forut for ledighetsperioden og ikke behovet for bistand for å komme tilbake i arbeid som avgjør om en har rett til dagpenger og lengden på stønadsperioden. Ved utformingen av ordningen er det å stimulere til rask overgang til nytt arbeid vektlagt. Regelverket har vært jevnlig vurdert og justert de senere årene. Det er Regjeringens oppfatning at dagpengeordningen støtter opp om en aktiv arbeidsmarkeds­politikk og at den synes å fungere godt i forhold til formålet. Regjeringen vil derfor ikke foreslå vesentlige endringer i innretningen på ordningen. I forbindelse med lovarbeidet vil det likevel bli vurdert om det bør gjøres enkelte endringer i dagpengeordningen med sikte på tekniske tilpasninger for blant annet å legge best mulig til rette for felles saksbehandlings- og utbetalingsrutiner.

Regjeringen ønsker å legge best mulig til rette for å få folk i eller tilbake til arbeid. Regjeringen ønsker samtidig å harmonisere og forenkle inntektssikringssystemet. Det har derfor blitt vurdert å slå sammen de ulike ytelsene som i dag gis til arbeidssøkere som ikke har redusert arbeidsevne pga. helseplager. Ventelønn, vartpenger, stønad til tiltaksdeltakere (individstønad) og stønad til helt ledige som har avsluttet lang dagpengeperiode (ventestønad) er i realiteten egne dagpengeordninger for bestemte grupper av arbeidstakere. Overgangsstønad til enslige forsørgere, stønad til gjenlevende ektefelle og stønad til tidligere familiepleier gis også til personer som har behov for inntektssikring i overgangsfaser på vei mot arbeid.

Stønadene til enslige forsørgere ytes uavhengig av tidligere arbeidstilknytning og har de senere årene blitt gjort langt mer arbeidsrettede. Regjeringen ser derfor ikke grunn til å foreslå vesentlige endringer i overgangsstønaden nå. I forbindelse med lovarbeidet vil det likevel bli vurdert om det også bør gjøres enkelte endringer i overgangsstønaden med sikte på tekniske tilpasninger for blant annet å legge best mulig til rette for felles saksbehandlings- og utbetalingsrutiner.

Departementet vil, i forbindelse med oppfølgingen av pensjonsreformen, vurdere om stønadene til gjenlevende ektefelle og tidligere familiepleiere også bør løsrives fra pensjonsregelverket for å understreke at også disse ytelsene er ment å sikre livsopphold i overgangsfaser på vei til eller tilbake til arbeid.

Det er de senere årene gjort noen grep for å harmonisere ventelønnsordningen med dagpengeordningen. Departementet ser det som mest hensiktsmessig at ventelønnsordningen blir vurdert i forbindelse med den forestående gjennomgangen av tjenestemannsloven. Vartpengeordningen er nært knyttet til ventelønnsordningen og bør derfor etter departementets syn vurderes sammen med denne. Det foreslås derfor ingen endringer i disse ytelsene i denne meldingen.

Stønad til helt ledige som har avsluttet lang dagpengeperiode (ventestønad) har noen elementer som gir mottakerne dårlige insentiver til å komme i arbeid. Personer som fortsatt er arbeidsledige når de har avsluttet en lang dagpengeperiode vil på den annen side ofte ikke ha noen fast inntekt eller trygdeytelse å leve av og vil derfor kunne ha behov for sosialhjelp, dvs. at kostnadene flyttes fra staten til kommunene. Departementet vil vurdere behovet for endringer i ordningen nærmere.

Det foreslåtte nye kommunale kvalifiseringsprogrammet, jf. kapittel 13, vil trolig fange opp den delen av dagens mottakere av stønad til tiltaksdeltakere (individstønad) som har sterkest bistandsbehov. Arbeids- og velferdsetaten vil samtidig fortsatt kunne ha behov for å tilby mer avgrensede og kortvarige arbeids­markeds­tiltak for personer som ikke har opptjent rettigheter til folketrygdytelser. Livsoppholdsytelsen for disse er i dag regulert i forskrift om arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen ønsker å forenkle inntektssikringssystemet og ser at det kan være uheldig å ha en slik særordning forankret utenfor folketrygden. I forbindelse med lovarbeidet vil det derfor bli vurdert om stønaden til denne målgruppen bør forankres i folketrygdlovens kapittel 4 (dagpenger under arbeidsløshet). Forutsetningen vil fortsatt være at retten til stønad er knyttet til tiltaksdeltakelse.

De midlertidige ytelsene til personer som ikke har opptjent rett til annen inntektssikring i folketrygden, det vil si personer på introduksjonsstønad, ny kvalifiseringsstønad og stønad til tiltaksdeltakere (individstønad), omfatter personer som har hatt svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Etter departementets syn bør en i det videre arbeidet med disse ta sikte på at blant annet samme vedtaks- og utbetalingssystemer kan benyttes. Arbeids- og velferdsforvaltningen vil da kunne konsentrere seg om å vurdere om inngangskravene er oppfylt og oppfølgingen av mottakerne. Dette vil bli fulgt opp i det videre lovarbeidet.

12.2.3 Folketrygdens ytelser til personer som har redusert inntektsevne på grunn av helseplager

Ytelsene langs den såkalte helseaksen i folketrygdloven sikrer inntekt for personer som har helseproblemer som fører til redusert inntektsevne. De favner alt fra kortvarig sykdom til omfattende og langvarige helseplager. Mange mottar ytelser i begrensede perioder, men et stigende antall personer går lenge på de midlertidige ytelsene og ender til slutt opp på uførepensjon. Regjeringen ønsker å snu denne utviklingen. Det må derfor legges enda bedre til rette for å få folk i eller tilbake til arbeid. Harmonisering og forenkling av inntektssikringssystemet vil være viktige tiltak.

Sykepengeregelverket foreslås, som tidligere redegjort for, ikke endret. Uførepensjonsordningen blir gjennomgått av et eget offentlig utvalg som etter planen skal legge fram sine forslag 15. mars 2007. Det foreslås derfor ingen endringer i inngangskravene til uførepensjon i denne meldingen. Samtidig er det viktig å peke på at utformingen av et robust helhetlig system også krever at systemet for uførepensjon kommer på plass. Tilsvarende gjelder også i forhold til det alminnelige alderspensjonssystemet, herunder systemet for tidligpensjonering.

Regjeringen ønsker at Arbeids- og velferdsetaten skal bruke mer ressurser på relevant og arbeidsrettet oppfølging av hver enkelt og mindre ressurser på å avgjøre hvilken livsoppholdsytelse vedkommende kvalifiserer til. Regjeringen ønsker også at inntektssikringsregelverket skal være enklere å forholde seg til både for brukerne og forvaltningen, og at det skal være entydige insentiver til å komme i arbeid.

Rehabiliterings- og attføringspenger er de av dagens folketrygdytelser som har likest regelverk. De springer opprinnelig ut av samme ytelse. Begrunnelsen for at den i 1994 ble delt var at yrkeshemmede skulle få hjelp og service av den samme etaten som betjente andre arbeidssøkere, og at en ved å samle alle attføringsvirkemidlene i en etat ville kunne få en mer planmessig bruk av yrkesrettede tiltakskjeder. Når ytelsene igjen forvaltes av samme etat, faller mye av begrunnelsen for oppsplittingen bort. OECD 21 vil i sin landrapport for Norge også påpeke at medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring bør organiseres sammen.

Fra 1.1.2004 ble uførepensjonsordningen delt og det ble opprettet en ny tidsbegrenset uførestønad for personer som har lidelser hvor det er knyttet en viss usikkerhet til varigheten av funksjonsnedsettelsen. Bakgrunnen var et ønske om å utforme ytelsen slik at den skulle motivere mottakere som hadde mulighet til det, til å komme i eller tilbake til arbeid, og dermed være en buffer mot uførepensjonsordningen. Den tidsbegrensede uførestønaden ble laget etter mal fra rehabiliteringspengeordningen. Inngangsvilkårene er imidlertid felles for tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. Det innebærer blant annet at det stilles samme krav til gjennomgått behandling og attføring. Kravet til uførhetens varighet praktiseres imidlertid mindre strengt for dem som får innvilget tidsbegrenset uførestønad. Ytelsen har imidlertid fått en rekke særregler som gjør den mer lik uførepensjon, blant annet skattefordeler, friinntekt og innføring av behovsprøvd barnetillegg. Disse særreglene har bidratt til å gjøre det mindre lønnsomt for mottakerne å gå tilbake i arbeid enn etter det opprinnelige forslaget Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) Om lov om endringer i folketrygdloven og i enkelte andre lover (tidsbegrenset uførestønad) og enn det som gjelder for mottakere av rehabiliteringspenger og attføringspenger.

Mange av mottakerne ser på ytelsen som en uførepensjon. Agderforskning 22 påpeker at det mentale skillet for brukeren kommer ved overgangen til uførestønad, ved at mottakerne da ser på seg selv som uføre. De anbefaler derfor at den tidsbegrensede uførestønaden i større grad skilles fra uførepensjonen. Om lag ¾ av de som mottar tidsbegrenset uførestønad er under 50 år. De fleste har muskel- og skjelettlidelser og lettere psykiske lidelser. Med relevante tiltak og god oppfølging er det grunn til å forvente at flere av disse vil komme tilbake i arbeid. Det er derfor viktig at også disse stønadsmottakerne etter en tid følges opp og at de deltar i aktive løp som er rettet mot å komme i arbeid. De pensjonslignende elementene i dagens tidsbegrensede uførestønad bør derfor avløses av en mer arbeidsrettet utforming.

Regjeringen mener at det å innlemme dem som i dag mottar tidsbegrenset uførestønad i den nye midlertidige folketrygdytelsen, vil gi et viktig signal om at målet er å komme i arbeid, selv om det kan ta tid. En sammenslåing av de tre ytelsene vil også medføre at en unngår perioder der den enkelte utilsiktet mister livsoppholdsytelsen sin mens krav om neste ytelse behandles. Regjeringen legger derfor til grunn for det videre arbeidet med den midlertidige inntektssikringen at tidsbegrenset uførestønad skal innlemmes i en ny inntekts­sikringsordning, sammen med rehabiliteringspenger og attføringspenger. I det videre arbeidet med den konkrete lov- og forskriftsmessige utformingen av den nye ordningen vil det, i tillegg til det som redegjøres for i denne meldingen, legges vekt på forslagene fra Uførepensjonsutvalget.

Endringen vil bli gjort gjeldende for nye tilfeller.

12.3 Nærmere om forslaget om en tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden

Dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad slås sammen til en ny tidsbegrenset inntektssikring. Nedenfor følger en del hovedprinsipper for utformingen av den nye ytelsen. Den detaljerte utformingen vil skje i forbindelse med utarbeidelser av lovforslaget.

12.3.1 Formål og målgruppe

Den nye ytelsen skal i tillegg til å sikre inntekt ved sykdom og skade utformes slik at den stimulerer mottakeren til å komme i arbeid. Det er viktig at den nye ytelsen innebærer en reell forenkling, slik at det frigjøres ressurser i Arbeids- og velferdsetaten som kan brukes mer effektivt til aktiv oppfølging.

Målgruppen for den nye ytelsen er personer som i dag omfattes av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Det vil på samme måte som i gjeldende regelverk fortsatt bli stilt krav om at den reduserte inntektsevnen skal ha en helserelatert årsak.

12.3.2 Inntektsgrunnlag

Det går fram av kapittel 7 at det i dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad er noen ulikheter i fastsettelsen av inntektsgrunnlaget. Departementet legger opp til at det skal være et felles inntektsgrunnlag for utmålingen av den nye livsoppholdsytelsen. Det skal være enkelt for brukeren å forstå hvordan Arbeids- og velferdsetaten er kommet fram til størrelsen på livsoppholdsytelsen. Beregningsreglene skal samtidig utformes slik at beregningen blir gjort effektivt og mest mulig administrativt besparende. Regjeringen vil derfor vurdere om beregningen av den nye ytelsen bør ta utgangspunkt i søkers inntekt i det (eller et gjennomsnitt av de tre) siste avsluttede likningsår før søknad om ytelsen settes fram.

12.3.3 Krav til egenaktivitet med sikte på å komme i eller tilbake til arbeid

Det skal i tråd med prinsippet om velferdskontrakter, som er nærmere beskrevet i kapittel 10, være en tydelig kobling mellom den nye ytelsen og individuelt tilpassede og rimelige krav til aktivitet med sikte på å komme i eller tilbake til arbeid. Det vises også til forslagene til endringer i tilgangen på tjenester og tiltak i kapittel 11. Årsaken til at arbeidsevnen er redusert vil ha stor betydning for hvilke krav som kan stilles. Når ytelsen innvilges, skal den følges opp av en arbeidsevnevurdering fra Arbeids- og velferdsetaten som fastsetter hva slags oppfølging vedkommende skal ha. Det skal samtidig gjøres klart for mottakeren hvilke forpliktelser vedkommende har og hva som er konsekvensene ved brudd på disse forpliktelsene.

Krav om egenaktivitet styrker generelt mottakerens ressurser og muligheter til å komme i arbeid. Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av den enkelte brukeren skal bidra til å nå det endelige målet om arbeid. Tett individuell oppfølging av den enkelte vil være et sentralt virkemiddel både for å sikre at aktivitetskravene overholdes, at den enkelte får de rettigheter vedkommende har krav på, og at vilkårene for den aktuelle ytelsen fortsatt er oppfylt. Rene kontrolloppgaver eller funksjoner som skal understøtte den enkeltes opplysningsplikt, kan skje utenfor den individuelle oppfølgingen, eksempelvis gjennom meldekort eller annen formalisert rapporteringsplikt.

Rettighetene og pliktene i dagens ordninger er i all hovedsak generelle. Det er et vilkår at de fastsatte pliktene overholdes for at vedkommende skal ha rett til de ulike livsoppholdsytelsene Dette reflekterer ikke at brukerne er svært forskjellige. En større grad av individuelt tilpassede aktivitetskrav vil gjøre det mulig å tilpasse aktivitetsnivået til den enkeltes mestringsevne og derved bidra til en best mulig arbeidsrettet aktivitet for den enkelte. Individuelle aktivitetskrav vil være særlig viktig overfor brukere som står et stykke fra arbeidsmarkedet. Dette omfatter en vesentlig andel av dagens mottakere av rehabiliteringspenger, attføringsytelser, tidsbegrenset uførestønad og langtidsmottakere av sosialhjelp. I noen grad omfatter det også langtidsmottakere av dagpenger og mottakere av stønad til tiltaksdeltakere (individstønad) mottakere av stønad til helt ledige som har avsluttet en lang dagpengeperiode (ventestønad) m.v.

De generelle aktivitetskravene må sikre at det stilles samme minimumskrav for rett til ytelse overfor alle. Generelle krav vil ofte ha et større innslag av opplysningsplikt enn aktivitetsplikt, som f.eks. plikt til å gi opplysninger om endringer i livssituasjonen.

For at en aktiviseringsstrategi skal virke etter hensiktene må pliktene og aktivitetskravene følges opp. Bruk av sanksjoner, dvs. negative reaksjoner som retter seg mot overtredelser av lov, forskrift eller enkeltvedtak, og som hovedsakelig har straff som formål, kan være et effektivt middel for å sikre at krav om aktivitet overholdes. I dagens stønadssystem brukes slike sanksjoner i hovedsak overfor mottakere av dagpenger under arbeidsløshet. Studier viser at selv små sanksjoner har god virkning, og jo tidligere sanksjonene kommer dess større sjanse er det for at stønadsmottakeren kommer tilbake i arbeid. For strenge sanksjoner kan imidlertid føre til at saksbehandler vegrer seg for å bruke dem. Bruk av graderte sanksjoner kan innebære milde sanksjoner for mindre alvorlige brudd på aktivitetsplikten og økte sanksjoner ved repeterte brudd. Sanksjonene bør også korrespondere med mulighetene for å overvåke at kravene til aktivitet overholdes.

Arbeids- og velferdsforvaltningen vil forvalte alle offentlige livsoppholdsytelser rettet mot brukere utenfor arbeidslivet. Konsekvensen av vedtak om stans i en livsoppholdsytelse vil dermed kunne være at vedkommende vil fremme krav om sosialhjelp til det samme kontoret. Sammenslåingen gjør det mulig å behandle brukeren mer helhetlig. For brukeren er det positivt. Det kan samtidig være problematisk at vedkommende ikke har mulighet til å få lagt saken sin fram for flere organer, men dette gjelder uavhengig av de endringene som foreslås i denne meldingen. Regjeringen vil i forbindelse med lovarbeidet vurdere nærmere om det kan være behov for tilpasninger i systemet for klagerett m.v., blant annet i lys av denne problemstillingen.

12.3.4 Prinsipper for utmåling

Kompensasjonsnivå

For personer som mottar midlertidige ytelser er målet å komme i arbeid. De vil dessuten i større grad enn mottakerne av varige ytelser ha mulighet for å påvirke sitt framtidige inntektsnivå. Dette er forhold det må tas hensyn til ved fastsettelsen av nivået på den nye tidsbegrensede inntektssikringen.

Det kan argumenteres for at en bør ha et felles minstenivå for alle eller flere typer midlertidige ytelser. I kapittel 13 om en ny kommunal kvalifiseringsstønad foreslås det at nivået på denne ytelsen skal være det samme som i introduksjonsstønaden for nyankomne innvandrere, dvs. 2 G per år (ca. 126 000 kroner) og 2/3 av dette for personer under 25 år (ca. 83 000 kroner). Dette nivået er imidlertid tilpasset denne spesielle målgruppen, som gjennomgående har behov for lengre helhetlige kvalifiseringsløp. Det er også en rekke forskjeller mellom ytelsene som ikke gjør kompensasjonsnivået direkte sammenlignbart.

Regjeringen legger derfor ikke opp til at det i den nye folketrygdytelsen skal gjøres vesentlige endringer i kompensasjonsnivået, minsteytelser og maksimalt inntektsgrunnlag, sammenlignet med dagens rehabiliterings- og attføringspenger i folketrygden. Kompensasjonsnivået i den nye ytelsen skal derfor ta utgangspunkt i dagens nivå som utgjør 66 prosent av tidligere pensjonsgivende inntekt opp til et maksimalt inntektsgrunnlag (tak) på 6 G per år (ca. 377 000 kroner).

Regjeringen legger videre opp til å videreføre dagens minstenivå på 1,8 G per år (ca. 113 000 kroner). Minstenivået er nylig hevet fra 1,6 G. Et høyere minstenivå vil gjøre det mindre lønnsomt å arbeide for personer på lave inntekts­nivåer og ved deltidsarbeid, og slik sett kunne gjøre det vanskeligere å nå målet om å få flere i arbeid og færre på trygd. Regjeringen legger heller ikke opp til å endre minstenivået for unge uføre som får arbeidsevnen vesentlig nedsatt før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom. Minste­ytelsen til denne gruppen utgjør 2,4 G per år (ca. 151 000 kroner).

Det er viktig at ytelsen er utformet slik at det lønner seg å arbeide og å øke arbeids­innsatsen. Videre er det viktig at eventuelle særordninger er særskilt begrunnet. Dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidbegrenset uførestønad skattlegges som lønnsinntekt. Tidsbegrenset uførestønad gir i tillegg rett til særfradrag for uførhet. Regjeringen legger til grunn at den nye tidsbegrensede inntektssikringen skal skattlegges på samme måte som lønnsinntekt.

Avkorting mot arbeidsinntekt

Reglene for avkorting mot arbeids­inntekt har stor betydning for lønnsomheten av å arbeide. Reglene for avkorting av dagens midlertidige folketrygdytelser er ulike og kompliserte.

Det bør være et felles avkortingsprinsipp i den nye folketrygdytelsen, og det bør bygge på dagens regelverk for attføringspenger. Dette innebærer at ytelsen avkortes mot arbeidede timer i aktuelt arbeid. Det medfører blant annet at reglene om friinntekt på 1 G for mottakere av tidsbegrenset uførestønad ikke innføres i den nye ordningen. Friinntekt gjør det økonomisk mindre lønnsomt å gå fra trygd til arbeid, og passer derfor ikke inn i en arbeidsrettet og midlertidig ytelse. Fordelingshensyn og insentiver til å ta arbeid gir ikke grunnlag for å foretrekke det ene avkortingsprinsippet framfor det andre, men hensynet til administrativ enkelhet taler klart for å benytte arbeidede timer.

Skatt

Dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad skattlegges som lønnsinntekt. Mottakere av tidsbegrenset uførestønad har i tillegg rett til særfradrag for uførhet. Regjeringen går inn for at den nye tidsbegrensede inntektssikringen skattlegges som lønnsinntekt. Det gir best insentiver til å ta arbeid, det markerer det midlertidige, i tillegg til at det er enkelt.

Generelt om supplerende stønader

Mange mottakere av rehabiliterings- og attførings­penger og tidsbegrenset uførestønad har rett til ulike former for supplerende stønader. Det gjelder blant annet barnetillegg, uførestønad fra tjenestepensjonsordninger, bostøtte og i noen tilfeller økonomisk sosialhjelp. I tillegg kan mottakerne få kompensasjon for enkelte utgifter forbundet med å delta på eventuelle tiltak. Enkelte av disse ytelsene er behovsprøvd mot annen inntekt, eventuelt slik at de faller bort dersom en går over fra trygd til arbeid. Samlet sett kan slike ytelser, som illustrert i kapittel 8, bidra til å påvirke lønnsomheten av å arbeide. I tillegg kan fordelingsvirkningene være uklare og tilfeldige, og de kan bidra til å gjøre systemet samlet sett mer komplisert. På denne bakgrunn vil regjeringen som en del av oppfølgingen av denne meldingen også vurdere om det kan være behov for justeringer i slike supplerende ytelser, som kan støtte opp under målsettingen om å gjøre det mer lønnsomt å arbeide framfor å gå på trygd. Samtidig vil en ta hensyn til at slike justeringer bidrar til reell forenkling og at de ikke opphever eventuelle fordelingspolitiske målsettinger knyttet til ordningene.

Nærmere om barnetillegg

Barnetillegg, og da særlig behovsprøvde barnetillegg vil isolert sett redusere lønnsomheten av å arbeide fordi barnetillegget gradvis vil falle bort når man går fra å være stønadsmottaker til å bli lønnsmottaker (og motsatt). Fordelingshensyn tilsier imidlertid at det fortsatt bør være barnetillegg til den nye tidsbegrensede inntektssikringen.

En ny midlertidig folketrygdytelse må ha felles regler for barnetillegg. Barnetillegg til rehabiliteringspenger og attføringspenger gis etter gjeldende regler med 27 kroner per barn per dag (7020 kroner per år). I dagens tidsbegrensede uførestønad gis det behovsprøvd barnetillegg på inntil 0,4 G per barn per år (inntil ca. 25 000 kroner per år), tilsvarende det som gis uførepensjonister. Behovs­prøvingen skjer i forhold til både egen og ektefelles/samboers inntekt.

Et standardisert tillegg per barn er enkelt å administrere, og det påvirker ikke lønnsomheten av å få økt inntekt, eksempel­vis gjennom en gradvis overgang fra trygdeytelse til (deltids-)arbeid. Behovsprøvd barnetillegg gir en mer målrettet fordelingsprofil i favør av barnefamilier med lav inntekt og flere barn. Innenfor en gitt økonomisk ramme kan dermed behovsprøvde tillegg være høyere for de som får dem enn et standardisert tillegg til alle stønadsmottakere med barn. Behovsprøving er imidlertid betydelig mer komplisert. Det kan også føre til en kraftig reduksjon i den økonomiske lønnsomheten av økt arbeidsinntekt, noe som øker risikoen for å skape «stønadsfeller», se nærmere omtale i kapittel 8.

Regjeringen legger opp til at den nye tidsbegrensede inntektssikringen baserer seg på en fast sats per barn – i likhet med det som i dag gjelder for rehabiliteringspenger og attføringspenger. Dette begrunnes med at et hovedformål med reformen er at det skal være lønnsomt å arbeide framfor å motta en trygdeytelse. Endringen vil bli gjort gjeldende for nye tilfeller.

Nærmere om bostøtte

Bostøtten er behovsprøvd og bidrar således til å øke det reelle kompensasjonsnivået for mange stønadsmottakere sammenlignet med å være i arbeid. Kommunal- og regionaldepartementet gjennomgår nå bostøtteordningen. Et siktemål er forenkling, bedre insentiver og fordeling. Forslag til forenklinger og forbedringer av ordningen vil bli lagt fram for Stortinget i løpet av 2007. Arbeidet vil ta høyde for de foreslåtte endringene i folketrygdytelsene, slik at målsettingen med disse endringene ikke motvirkes.

Nærmere om forholdet til tjenestepensjoner

Et stort flertall av dagens yrkesaktive er medlem av en tjenestepensjonsordning. Ved innføringen av ny midlertidig folketrygdytelse vil det være naturlig å gjennomgå regelverket for forholdet til tjenestepensjonsordningene med sikte på nødvendige tilpasninger.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at det kan etableres gode supplerende pensjonsordninger. Det er imidlertid viktig at regelverket for tjenestepensjon ikke motvirker målet om at flest mulig skal komme fortest mulig ut i arbeid. Utformingen av de offentlige tjenestepensjonene vil bli vurdert i det videre arbeidet med pensjonsreformen, i tråd med intensjonen i Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2006. Dette vil også få betydning for oppfølgingen av Uførepensjonsutvalget.

12.3.5 Varighet og kontroll- og oppfølgingspunkter

Det går fram av kapittel 7 at de tre ytelsene som foreslås slått sammen har ulik varighet. Erfaringene med varighetsbegrensninger i dagens midlertidige ytelser er oppsummert i avsnitt 7.9.2.

Målet med varighetsbegrensninger er ikke primært å stoppe ytelsen etter en viss tid, men begrensningene kan dels bidra til at de samlede ressursene brukes best mulig i forhold til ytelsens formål og dels til å understreke forpliktelsene til oppfølging både fra Arbeids- og velferdsetatens og fra mottakerens side. Overgangsperioden med offentlig inntektssikring skal ikke være lenger enn det som er nødvendig for å få mottakeren i arbeid.

Det skal fortsatt være en generell ytre ramme for hvor lenge en skal kunne motta den nye ytelsen. Den nye ytelsen vil favne en svært sammensatt gruppe. Det må derfor i særskilte tilfeller være mulig å forlenge perioden når framtidig inntektsevne fortsatt er uavklart. Et eksempel kan være personer som av helsemessige årsaker er nødt til å avslutte et tiltak, men der det likevel anses som mulig at tiltak etter en tid vil kunne føre vedkommende tilbake i jobb. I slike tilfeller må det gå fram av en plan for den enkelte brukeren hvilke krav og forventninger som stilles til vedkommende i denne perioden, herunder en jevnlig vurdering av om man kan starte mer arbeidsrettet aktivitet igjen.

Samtidig tilsier den innrettingen det nå legges opp til at varighet og oppfølging i større grad skal fastsettes individuelt, slik det allerede gjøres på yrkesrettet attføring. Hovedfokuset skal ligge på flere reelle oppfølgings- og stoppunkter underveis. Oppfølging og kontroll skal knyttes til en plan for den enkelte brukeren i stedet for de faste stoppunktene som i dag er knyttet til overgang mellom ytelser. Det vil i det videre lovarbeidet bli vurdert om det i tillegg er hensiktsmessig å lov- eller forskriftsfeste faste stoppunkter underveis.

Regjeringen legger til grunn at den gjennomsnittlige stønadslengden vil kunne bli redusert som følge av sammenslåingen, fordi det vil føre til tidligere og tettere oppfølging av stønadsmottakeren, og fordi en unngår venteperioder i forbindelse med avklaring av retten til en annen livsoppholdsytelse, og fordi vi tror flere vil komme i arbeid med tettere oppfølging.

Den konkrete utformingen av varigheten for den nye ytelsen vil skje i forbindelse med lovarbeidet.

12.3.6 Opptjeningsrett til andre ytelser

Etter dagens regler har ikke mottakere av attføringspenger og rehabiliteringspenger opptjeningsrett til fødsels- og adopsjonspenger. I tillegg faller retten til rehabiliteringspenger/attføringspenger bort i forbindelse med fødsel når det foreskrevne attføringstiltaket eller behandlingsopplegget ikke lar seg kombinere med omsorgen for barnet. De fleste andre pensjonsgivende ytelser er i dag likestilt med yrkesaktivitet; blant annet gir både sykepenger, dagpenger under arbeidsløshet og fødsels­penger slik opptjeningsrett. Rehabiliterings- og attføringspenger ble først pensjonsgivende fra 2002. Det ble da, jf. Ot.prp. nr. 52 (1999-2000), lagt opp til en etterfølgende vurdering av spørsmålet om opptjeningsrett til fødselspenger. Tidsbegrenset uførestønad er også en pensjonsgivende ytelse som i dag ikke gir opptjening til fødsels- og adopsjonspenger, men mottakerne av ytelsen vil normalt ikke miste retten til ytelsen når de får barn.

Den nye ytelsen skal skattlegges på samme måte som lønnsinntekt og være pensjonsgivende inntekt. I utgangspunktet bør det derfor være samme rettigheter knyttet til denne ytelsen som til lønnsinntekt. Departementet vil i det påfølgende lovarbeidet vurdere hvilke rettigheter som skal knyttes til den nye tidsbegrensede inntektssikringen, eksempelvis om den skal gi opptjeningsrett til fødsels- og adopsjonspenger (foreldrepenger) og om den skal inngå i be­reg­nings­grunn­laget for dagpenger under arbeidsløshet.

12.3.7 Harmonisering av de midlertidige livsoppholdsytelsene

Regjeringen vil i forbindelse med lovarbeidet gå gjennom de øvrige midlertidige livsoppholdsytelsene med sikte på tekniske tilpasninger for blant annet å legge best mulig til rette for felles saksbehandlings- og utbetalingsrutiner.

12.3.8 Obligatorisk revurdering av innvilget uførepensjon

Departementet vil gi Uførepensjonsutvalget et tilleggsmandat der det bes om å vurdere om det bør innføres obligatorisk revurdering av innvilget uførepensjon etter noe tid.

12.3.9 Samordning med offentlig tjenestepensjon

Ved innføring av en ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden vil det være naturlig å gjennomgå reglene om samordning med offentlig tjenestepensjon. For øvrig vil utformingen av de offentlige tjenestepensjonene bli vurdert i det videre arbeid med pensjonsreformen, i tråd med intensjonen i Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2006.

Hyppige endringer i graderte korttidsytelser fra folketrygden kan skape problemer for tjenestepensjonsordningene som samordnes med folketrygden. Departementet vil derfor se nærmere på om melderutinene bør forbedres.

13 Kvalifiseringsprogram for utsatte grupper med ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden

13.1 Sammenfatning og forslag

Det er behov for en forsterket innsats overfor personer med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. En spesiell utfordring er knyttet til de som har ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden, og som står i fare for å komme i en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom kombinert med andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter. Dette handler i stor grad om personer som i dag er avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder.

Langtidsmottakere av sosialhjelp har i gjennomsnitt lav utdanning og svak arbeidsmarkedstilknytning sammenlignet med befolkningen for øvrig, jf. kapittel 3. Relativt sett oppgir de også å ha svak helse, spesielt når det gjelder psykiske plager, og mange har rusmiddelproblemer. Det er uheldig at personer er avhengig av sosialhjelp over lang tid, da sosialhjelpen har som formål og er innrettet på å gi økonomisk trygghet i en vanskelig midlertidig livssituasjon.

Det framgår av gjennomgangen i kapittel 6 at selv om det gjøres mye godt arbeid for å aktivisere mottakere av økonomisk sosialhjelp, er det ønskelig å gjøre dette mer systematisk og forpliktende, både for stønadsmottakerne og tjenesteapparatet. Flere studier peker i retning av at de med størst avstand til arbeidsmarkedet kan ha nytte av ulike kvalifiserings-, aktiviserings- og behandlingsprogrammer før sysselsettingstiltak prøves. Omfanget av målrettede arbeidsmarkedstiltak rettet blant annet mot denne gruppen, er trappet opp de seneste årene. Det er imidlertid behov for å trappe opp innsatsen ytterligere.

Sosialtjenesteloven åpner for bruk av vilkår knyttet til økonomisk sosialhjelp. Ordningens funksjon som et nedre sikkerhetsnett kan virke begrensende for hvilke vilkår som settes og hvordan disse håndheves. Vilkår brukes i varierende grad. Spesielt synes arbeid for sosialhjelp å bli benyttet i relativt liten grad på grunn av manglende tilgang på relevante arbeidsoppgaver og manglende ressurser til oppfølging.

For å styrke innsatsen overfor de aktuelle gruppene foreslår Regjeringen at det etableres et tilbud om et kvalifiseringsprogram med en standardisert inntektssikring (kvalifiseringsstønad). Forslaget presenteres på overordnet nivå i denne meldingen. Det arbeides videre med utforming av et regelverk for ordningen, herunder konkretisering av inngangskriterier, innholdet i kvalifiseringsprogrammet m.v.

Formålet med et kvalifiseringsprogram og en kvalifiseringsstønad er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet skal gis til personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang og usikker.

En kvalifiseringsstønad innebærer forutsigbarhet, og gir stønadsmottakeren mulighet for å planlegge sin økonomi over tid. Kvalifiseringsstønaden skiller seg fra økonomisk sosialhjelp ved at ytelsen ikke er økonomisk behovsprøvd og at den gir økonomisk motivasjon for den enkelte til å prøve seg i arbeidslivet.

Kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden vil med de inngangskriteriene som foreslås, og med et krav om at programmet i utgangspunktet skal være på full tid, ikke være aktuelt for alle som i dag er avhengige av økonomisk sosialhjelp over lengre tid.

Kvalifiseringsprogrammet skal være arbeidsrettet og bestå av arbeidsmarkedstiltak, opplæring, arbeidstrening, motivasjons- og mestringstrening m.v, eventuelt i kombinasjon med at det settes av tid til medisinsk behandling, opptrening og egenaktivitet i form av jobbsøking m.v. Tiltakene og tjenestene som skal inngå i et slikt program vil kunne inkludere eksisterende tilbud i form av Arbeids- og velferdsetatens tiltak for sosialt yrkeshemmede, andre målrettede arbeidsmarkedstiltak, samt arbeidsrettede tiltak m.v. i kommunene. Bedre avklaring og en tettere kobling mellom rett og plikt for deltakeren vil kunne bidra til mer effektiv bruk av eksisterende ressurser, men det er grunn til å anta at det i tillegg vil være behov for noe økte ressurser til tiltak og tjenester.

Et kvalifiseringsprogram med rett til kvalifiseringsstønad vil fange opp og gi et tilbud til personer med et relativt omfattende bistandsbehov før de kan komme i arbeid. Personer som på grunn av omfattende og sammensatte problemer ikke møter kriteriene for kvalifiseringsprogrammet ved første vurdering, vil kunne vurderes på nytt etter en innledende periode med tiltak i form av blant annet behandling, boligtiltak og opptrening.

Kvalifiseringsprogrammet skal gis en utforming og innhold som sikrer at ikke nye grupper utilsiktet kommer inn under ordningen. Ungdom som har forutsetninger for å gjennomføre et ordinært utdanningsløp og arbeidssøkere som har forutsetninger for å komme relativt raskt i arbeid på egenhånd, skal ikke få tilbud om et kvalifiseringsprogram. Inngangskriterier, ventetid, stønadsnivå, aktivitetskrav m.v. skal utformes slik at dette i praksis blir situasjonen.

Den konkrete utformingen av ordningen vil blant annet ta utgangspunkt i introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, jf. omtale i kapittel 4. Kvalifiseringsprogrammet/kvalifiseringsstønaden skal i likhet med introduksjonsordningen ha et sterkt fokus på aktivitetskrav. Samtidig tilsier forskjeller mellom målgruppene at innholdet i krav­ene ikke nødvendigvis skal være det samme i de to ordningene. Kvalifiseringsprogrammet må i større grad tilpasses individuelt til målgruppens ulike forutsetninger og behov. Det som kan overføres er de positive erfaringene som er gjort med en fast normert stønad og beregningen av denne, brukermedvirkning, trekk ved fravær og permisjon, samt kravet til tett og individuell oppfølging.

For å få et fullstendig bilde av bedringene i tilbudet til utsatte grupper må forslaget om et kvalifiseringsprogram ses i sammenheng med øvrige forslag som fremmes i denne meldingen og de pågående endringene i organiseringen av velferdsforvaltningen. Alle med behov for inntektssikring og bistand for å komme i arbeid vil i større grad enn tidligere bli vurdert i forhold til det samlede tiltaksapparatet som i dag forvaltes av Arbeids- og velferdsetaten og kommunene. Dette vil bidra til en raskere og mer effektiv bistand og avklaring, slik at flere kommer i arbeid og antallet langtidsmottakere av sosialhjelp reduseres. Forslaget om tidsubegrenset lønnstilskudd (jf. kapittel 11) innebærer også en styrking av innsatsen overfor de gruppene som står relativt svakt på arbeidsmarkedet.

Det foreslås at ansvaret for ordningen blir kommunalt og at forvaltningen i likhet med økonomisk sosialhjelp legges til NAV-kontoret. Dette innebærer i hovedsak en videreføring av kommunenes ansvar for inntektssikring og tiltak for målgruppen. Svært mange i målgruppen vil også være avhengige av annen kommunal oppfølging, noe som taler for at det er riktig også å legge ansvaret for denne ordningen i kommunene. Det legges opp til en lovmessig regulering av kvalifiseringsprogrammet i form av stønadsnivå, innhold, varighet, maksimal ventetid m.v. Kommunene får plikt til å tilby kvalifiseringsprogram med en tilhørende kvalifiseringsstønad. Kommunene vil på samme måte som i dag kunne tilby tjenester, tiltak og økonomiske ytelser ut over kvalifiseringsprogrammet ut fra en individuell vurdering av den enkeltes situasjon. Med de foreslåtte ytelsene for deltakere i kvalifiseringsprogrammet legges det imidlertid til grunn at det i de fleste tilfellene ikke vil være behov for å supplere med økonomisk sosialhjelp.

Det legges ikke opp til å lovfeste en plikt til å delta i programmet. Kommunene kan imidlertid ut fra gjeldende bestemmelser i sosialtjenesteloven kreve at den enkelte skal utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv, ved arbeid, trygderettigheter osv. før det tildeles økonomisk sosialhjelp. Dette vil også kunne inkludere søknad om deltak­else i kvalifiseringsprogrammet.

Det legges opp til at det fremmes et lovforslag våren 2007. Ordningen fases gradvis inn, blant annet sett i sammenheng med etableringen av NAV-kontorene. Det tas sikte på at de første kommunene skal kunne tilby programmet i løpet av 2007.

13.2 Behov for en styrket innsats for utsatte grupper

Av 129 300 sosialhjelpsmottakere i 2004, hadde 67 800 personer i løpet av årene 1998-2004 en sammenhengende stønadsperiode av minst seks måneders varighet. Blant langtidsmottakerne hadde om lag halvparten sosialhjelp som hovedinntektskilde. Langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp har i gjennomsnitt lav utdanning og svak arbeidsmarkedstilknytning sammenlignet med befolkningen for øvrig. I undersøkelser oppgir de også å ha svak helse, spesielt når det gjelder psykiske plager, og mye rusmisbruk sammenlignet med andre grupper. Det vises for øvrig til avsnitt 3.7 for en nærmere beskrivelse av kjennetegn ved gruppen langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp.

Ifølge analyser som det refereres til i kapittel 3 er langvarige sammensatte stønadsforløp særlig omfattende blant mottakere av økonomisk sosialhjelp. Brukerne mottar ofte sosialhjelp over lang tid før aktive arbeidsrettede tiltak settes inn.

Det framgår av gjennomgangen i kapittel 6 at det gjøres mye godt arbeid for å aktivisere mottakere av økonomisk sosialhjelp, men det er ønskelig å gjøre dette mer systematisk og forpliktende både for stønadsmottakerne og tjenesteapparatet. Omfanget av målrettede arbeidsmarkedstiltak rettet blant annet mot denne gruppen, er trappet opp de seneste årene. For noen dreier det seg om hjelp til å komme i arbeid gjennom sysselsettingstiltak. Flere studier peker imidlertid i retning av at de med størst avstand til arbeidsmarkedet kan ha nytte av ulike kvalifiserings-, aktiviserings og behandlingsprogrammer før sysselsettingstiltak prøves. Den lave overgangsraten til varig jobb fra rene sysselsettingstiltak tyder på at dette gjelder flertallet av langtidsmottakere av sosialhjelp.

Vilkår knyttet til økonomisk sosialhjelp brukes i varierende grad, jf. avsnitt 13.5. Dette kan ha sammenheng med at det er ressurskrevende, at tilgangen på egnede tiltak er begrenset og at sosialkontorene har varierende praksis. Ordningens funksjon som et nedre sikkerhetsnett kan virke begrensende for bruk av vilkår. Saksbehandlere rapporterer at arbeid for sosialhjelp benyttes i for liten grad, blant annet på grunn av for dårlig tilgang på relevante arbeidsoppgaver. Dette kan tyde på at det i forbindelse med etableringen av et kvalifiseringsprogram spesielt er behov for å øke tilgangen på slike tiltak.

For de fleste vil en fulltidsjobb gi klart høyere inntekt enn det vedkommende kan motta i økonomisk sosialhjelp. Mottakerne har imidlertid generelt svake økonomiske motiver til å forsøke seg i lønnet arbeid på deltid eller i kortere perioder. Dette skyldes at økonomisk sosialhjelp er en skjønnsmessig og subsidiær ytelse. Det at stønaden er skjønnsmessig kan også føre til at fokus hos mottakeren blir rettet mot å kvalifisere seg for stønaden framfor arbeid.

Flere nyere forskningsrapporter 23 har dokumentert de negative følgene av å være langtidsmottaker av økonomisk sosialhjelp. Rapportene indikerer at økonomiske problemer over tid kumulerer barrierer for å tiltre det ordinære arbeidsmarkedet og bidrar således til svekke den enkeltes forutsetninger. Et kvalifiseringsprogram med rett til en standardisert ytelse vil bidra til likebehandling, forutsigbarhet og større fokus på arbeidsrettet aktivitet.

13.3 Tidligere utredning av forslag til arbeidssøkerstønad

På oppdrag fra Sosialdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet ble det i 2003 utredet et forslag om en ny arbeidssøkerstønad 24 . I utredningen ble det foreslått å etablere en arbeidssøkerstønad for arbeidsløse arbeidssøkere uten dagpengerettigheter. Formålet skulle være å gi en økonomisk grunntrygghet og samtidig bidra til å integrere stønadsmottakeren i arbeidslivet. Målgruppen for stønaden var personer med arbeidsløshet som hovedproblem. Forslaget inkluderte også personer som ikke umiddelbart var formidlingsklare, men som deltar i arbeidsmarkedstiltak nettopp med sikte på å kvalifisere seg for arbeidsmarkedet. I dag er økonomisk sosialhjelp den viktigste kilden til livsopphold for mange i begge disse gruppene.

Rett til arbeidssøkerstønad skulle etter forslaget bygge på klart definerte kriterier. Grunnvilkåret var at stønadsmottakeren skulle være i yrkesaktiv alder (19-66 år) og helt uten arbeid på tilståelsestidspunktet. I tillegg måtte mottakeren ha stått tilmeldt Aetat som reell arbeidssøker i minst 3 måneder (ventetid). Retten til stønaden skulle falle bort dersom vedkommende i ventetiden hadde pensjonsgivende inntekt som oversteg en fjerdedel av folketrygdens grunnbeløp.

Arbeidssøkerstønaden ble foreslått innvilget for en periode på inntil to år, og at den på årsbasis skulle utgjøre to ganger folketrygdens grunn-beløp. Stønaden skulle regnes som skattepliktig inntekt. Den skulle ikke regnes som pensjons-givende inntekt og heller ikke gi rett til dagpenger eller sykepenger. Dersom mottakeren i stønadsperioden mottok arbeidsinntekt, skulle stønaden avkortes med 50 prosent for hver krone arbeidsinntekt.

Rattsø-utvalget foreslo i NOU 2004: 13 at det burde innføres en arbeidssøkerstønad, men at det burde arbeides videre med utforming av vilkårssettingen i stønaden på grunnlag av de utredningene som allerede var gjort.

Formålet med den utredete arbeidssøkerstønaden var, som for kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden, å bidra til å integrere personen i arbeidslivet gjennom tiltak og aktiviteter. Kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden er imidlertid i større grad rettet mot grupper som står relativt langt fra arbeidsmarkedet. Dette tilsier at de ulike elementene i forslaget til arbeidssøkerstønad ikke kan overføres direkte til det nye programmet.

13.4 Eksempler fra andre land

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet utarbeidet en kunnskapsstatus om velferdskontrakter 25 . Denne kunnskapsoversikten er i hovedsak rettet inn mot ordninger for de som står lengst fra arbeidsmarkedet, sosialhjelpsmottakere og andre personer uten rettigheter til arbeidsmarkedsrelaterte ytelser og andre mer universelle ytelser.

I Sverige ble det i august 2000 innført en aktivitetsgaranti for personer som har vært arbeidssøkere to år eller mer. Siktemålet var å hjelpe disse tilbake til arbeid. Deltakerne i programmet skal få forsterket støtte fra den offentlige arbeidsformidlingen og det skal lages en individuell handlingsplan. Samtidig innebærer aktivitetsgarantien en sterkere kontroll av hva de arbeidssøkende gjør med tiden sin ettersom de deltar på heltid. ISF viser i sin kunnskapsoppsummering til analyser som sammenligner deltakerne på aktiviseringsprogrammet med andre arbeidssøkere. I følge disse analysene har deltakerne på aktiviseringsprogrammet lavere utdanning, de er eldre og de har i større grad en eller annen form for yrkeshemming. Av de 35 000 personer som hadde blitt henvist til programmet til og med april 2001, hadde 31 prosent (9000 personer) forlatt programmet ett år senere. Av disse hadde 3000 fått jobb av ett eller annet slag, mens 1000 hadde overgang til utdanning. Det gjennomføres ingen effektevaluering av programmet, så det er vanskelig å vurdere om disse utstrømningsratene er høye eller lave. To av tre deltakere på programmet tror ikke at deres sjanser for å få jobb påvirkes av programmet. To tredeler rapporterte at de ble aktivisert fulltid. Det var ingen tegn til at jobbsøkeaktiviteten økte blant deltakerne.

Danmark har i over 10 år hatt en aktiviseringslov («Lov om kommunal aktivering» etablert 1994). Kontanthjelpmottakere over 25 år som har mottatt kontanthjelp i 12 måneder har hatt rett til aktivisering med individuelle planer. Kommunene har tilsvarende hatt en plikt til aktivisering. Kommunene kan tilby veiledning og introduksjonsprogrammer, jobbtrening, spesielt tilrettelagte utdanningsaktiviteter, jobbrotasjon, frivillige og ulønnede aktiviteter, og annen voksen- og etter­utdanning. Avslår en kontanthjelpsmottaker å delta i et tilbud om aktivisering, kan kommunen beslutte full til delvis inndragning av kontanthjelpen, inndragning av annen støtte og at mottakeren gis mindre attraktive tilbud. ISF viser til evalueringer som konkluderer med at etter lovens ikrafttredelse har kommunene i langt større grad lyktes i å aktivisere kontanthjelpmottakerne, men at det fortsatt gjenstår mye for mottakere som har problemer utover ledighet.

Storbritannia har innført «New Deal for Young People» (NDYP), som er en stor satsning for å få unge personer fra stønad over i arbeid. Siden april 1998 har dette vært en obligatorisk ordning for alle personer mellom 18 og 24 år som har krevd ledighetstrygd («Job Seekers Allowance«). Ordningen har to faser. I fase 1 er det en såkalt «Gateway»–periode, hvor den arbeidssøkende blitt gitt intensiv hjelp til å søke jobber. De som ikke oppnår å skaffe seg en usubsidiert jobb i dette trinnet, går deretter over til fase 2. I fase 2 anvendes ulike tiltak, bl.a. subsidiert fulltidsopplæring/utdanning, lønnstilskudd, frivillig arbeid eller jobb i The Environmental Task Force (offentlig opprettede arbeidsplasser). ISF viser til studier som identifiserer positive effekter av ordningen. Det framkommer i en studie at unge ledige menn har 20 prosent høyere sannsynlighet for å oppnå sysselsetting som følge av NDYP. Dette forklares hovedsakelig gjennom lønnstilskudd, men også til viss grad gjennom jobbsøkerassistanse. En hovedkonklusjon er at den samfunnsmessige gevinsten ved NDYP overskrider de samfunnsmessige kostnadene.

13.5 Bruk av vilkår i tilknytning til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven

Lov om sosiale tjenester gir hjemmel for å stille vilkår til mottakere av økonomisk stønad (økonomisk sosialhjelp). § 5-3 i sosialtjenesteloven stiller krav om at vilkåret må ha nær sammenheng med vedtaket, ikke urimelig begrense stønadsmottakerens handle- eller valgfrihet og ikke være i strid med andre bestemmelser i sosialtjenesteloven eller i andre lover. Bruk av vilkår skal bidra til å gjøre stønadsmottakeren i stand til å sørge for sitt livsopphold på annen måte enn ved økonomisk stønad. I følge bestemmelsen kan det stilles vilkår om at mottakeren skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen så lenge stønaden oppebæres. Det er lagt til grunn at arbeidsoppgavene skal være tilrettelagt av den kommunen som yter hjelpen, og at det er sosialtjenesten som skal stå for organiseringen av arbeidsoppgavene. Arbeidsoppgavene skal være passende for den enkelte.

Telemarksforsking 26 har analysert praksis ved bruk av vilkår i forbindelse med tildeling av økonomisk stønad, og finner at om lag en tredel av saksbehandlerne benytter vilkåret arbeid for sosialhjelp ofte eller av og til, mens to tredjedeler opplyser at vilkåret brukes sjelden. Vilkår om å registrere seg hos Aetat, vilkår i tilknytning til dokumentasjon og vilkår i tilknytning til kvalifiserings- eller kompetansehevende tiltak brukes i større grad. Mer enn halvparten av saksbehandlerne mente at vilkår om arbeid for sosialhjelp ble brukt for sjelden. Det blir pekt på at å sette vilkår om arbeid for sosialhjelp krever god oppfølging av sosialtjenesten, og at de i mange tilfeller mangler ressurser til å gjøre det.

Sammenliknet med en tidligere kartlegging (utført av Sosial- og helsedirektoratet i 2004) 27 , peker funnene i retning av at det er en økt bruk av vilkåret arbeid for sosialhjelp og vilkår knyttet til oppfølging og rehabilitering, herunder kvalifiserings- og kompetansehevende tiltak. Generelt framkommer det at det så å si alltid blir brukt vilkår overfor unge stønadsmottakere, og i relativt stor grad overfor innvandrere og langtidsledige uten rettigheter hos Arbeids- og velferdsetaten.

Det er en stor faglig og ressursmessig utfordring å finne tiltak som er tilpasset den enkelte bruker. Relativt mange saksbehandlere mener at det er liten tilgang på relevante arbeidsoppgaver i forbindelse med arbeid for sosialhjelp. En forklaring på dette er at målgruppen hvor arbeid for sosialhjelp vurderes anvendt i stor grad er avhengig av skreddersøm i tiltaksutformingen. For disse brukerne er lokal nærhet og tilgjengelighet av stor betydning, samtidig som det må tas hensyn til de individuelle utfordringer og muligheter brukeren har for deltakelse. I all hovedsak mestrer denne målgruppen ikke de krav/vilkår for deltakelse Arbeids- og velferdsetatens tiltak innebærer, men har behov for mer fleksible tiltak. Denne type fleksible tiltak er i dag hovedsakelig kommunalt organisert.

I hvilken grad det blir kontrollert at vilkår overholdes, varierer med type av tiltak. Generelt oppfattes kontrollen som god. Dersom vilkår ikke oppfylles, blir den økonomiske stønaden i en viss utstrekning redusert eller holdt tilbake, eller utbetalt mindre og hyppigere. I brukernes vurderinger av tiltakene er det innholdet som er det viktigste bedømmelseskriteriet. Brukerne opplever ofte at vilkåret er rimelig hvis aktiviteten er meningsfull 28 .

De fleste sosialarbeidere er ikke prinsipielt i mot bruk av vilkår 29 . De synes å ha stor handlefrihet i sin yrkesutøvelse, og at de fraviker det generelle regelverket vedrørende vilkårsetting når de anser det nødvendig 30 . Likevel opplever de ofte å befinne seg i en form for krysspress mellom lojalitet til det overordnede systemet og egen fagetikk, knyttet til brukerens rett til å bestemme i eget liv. Ifølge Telemarksforsknings rapport fra 2006 oppfattes vilkårsbruk å fungere best dersom kontoret har en enhetlig praksis. Det framkommer også en positiv sammenheng mellom tilgang på tiltak knyttet til arbeidslinja og hvor bra vilkår vurderes å fungere.

13.6 Forslag til kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

13.6.1 Formål og målgruppe

Målgruppen omfatter personer med svak tilknytning til arbeidslivet, som har ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden og som står i fare for å komme i en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom kombinert med andre levekårsproblemer av helsemessig og/eller sosial karakter. Dette handler i stor grad om personer som i dagens system er avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder, jf. avsnitt 13.2. Noen personer som i dag mottar stønad til livsopphold etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak av 20.12.2001 (individstønad) eller svært lave dagpenger kan også være aktuelle for ordningen. Det kan finnes aktuelle deltakere blant de som i dag lever av privat forsørgelse, men det er vanskelig å anslå hvor mange det kan gjelde og om noen av disse vil ønske å gå inn i et kvalifiseringsprogram på full tid. Ungdom som i dag følger ordinære utdanningsløp, vil kunne søke seg til ordningen, men disse vil i stor grad holdes utenfor gjennom inngangskriteriene og de aktivitetskravene som stilles. Målgruppen omfatter ikke nyankomne innvandrere som har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven. Målgruppen omfatter heller ikke nyankomne innvandrere som ikke har rett og plikt, men som etter introduksjonslovens § 3 tredje ledd har fått tilbud om å delta eller deltakere i introduksjonsprogram. Tidligere deltakere på introduksjonsordningen vil kunne vurderes for deltakelse på kvalifiseringsprogram.

ECON Analyse 31 har utredet samfunnsøkonomiske konsekvenser av forslaget til kvalifiseringsprogram, jf nærmere omtale i kapittel 15. I den forbindelse har de sett på statistikk for sosialhjelpsmottakere koblet mot opplysninger om trygd, yrkesinntekt og en rekke andre kjennetegn. Det framkommer at det i 2001 var 31 000 personer mellom 18 og 60 år med sosialhjelp som hovedinntektskilde. Av disse mottok 21 100 personer sosialhjelp 6 måneder eller mer dette året. Etter å ha trukket ut personer med overgangsstønad, nyankomne innvandrere fra ikke vestlige land og personer med høyere utdanning som anses lite aktuelle for programmet, reduseres dette tallet til om lag 17 000 personer.

Formålet med forslaget til kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer i målgruppen som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom en tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Alle vil ikke nå målet om arbeid, men deltakelse i programmet vil likevel kunne bidra til bedre funksjonsevne og livskvalitet. Det kan for mange forutsette en godt tilpasset oppfølging også etter at programperioden er over.

En standardisert inntektssikring i form av en kvalifiseringsstønad innebærer forutsigbarhet, og gir stønadsmottakeren mulighet til å planlegge sin økonomi over tid. Kvalifiseringsstønaden skiller seg fra økonomisk sosialhjelp ved at ytelsen ikke er økonomisk behovsprøvd og at den gir økonomisk motivasjon for den enkelte til å prøve seg i arbeidslivet.

Et kvalifiseringsprogram med rett til kvalifiseringsstønad vil fange opp en gruppe med et mer langvarig bistandsbehov før de kan komme i arbeid, og vil dermed avlaste økonomisk sosialhjelp for formål denne ordningen opprinnelig ikke var ment for.

13.6.2 Inngangskriterier

Ordningen bør utformes slik at den er attraktiv og tilgjengelig for målgruppen, samtidig som den avgrenses i forhold til personer som ikke har behov for en slik tett oppfølging. Det kan være fare for at ungdom som har forutsetninger for å kunne gjennomføre ordinære utdanningsløp, i stedet trekkes inn i en stønadskarriere. Dette er uheldig for den enkelte ungdom, og bidrar til å redusere eller eliminere de samfunnsøkonomiske gevinstene ved innføringen av ordningen. Tilsvarende vil det være uheldig dersom arbeidssøkere som ellers ville kommet raskt i arbeid, låses inn i en mer varig situasjon med stønadsmottak og aktivitetskrav.

En vesentlig del av målgruppen er personer som i dagens system er langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp. Lengre perioder på økonomisk sosialhjelp vil i seg selv kunne være begrensende for mulighetene for å komme i arbeid, jf. avsnitt 13.2. Et krav om å ha mottatt sosialhjelp for eksempel i minst 6 måneder som et vilkår for å kunne søke om deltakelse på kvalifiseringsprogrammet er derfor ikke ønskelig. Regjeringen legger opp til kriterier som er basert på en skjønnsmessig vurdering av hvem som skal få et tilbud om deltakelse, samtidig som det legges opp til at vilkår i form av ventetid og aktivitetskrav også vil være viktige mekanismer for å regulere tilstrømningen til ordningen. Utformingen av sanksjoner knyttet til brudd på vilkårene vil også ha betydning i denne sammenheng.

Deltakere i kvalifiseringsprogrammet skal være i yrkesaktiv alder, ha vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ha ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden. Dette betyr at de som har rett på den tidsbegrensede inntektssikringen i folketrygden ikke kan få programmet. Videre skal det vurderes som nødvendig og hensiktsmessig med en tett og forpliktende oppfølging over noe tid for at den aktuelle personen skal ha mulighet for å kunne komme i arbeid. Arbeids- og inntektsevne er knyttet til forholdet mellom brukerens muligheter og begrensninger og arbeidslivets krav og forventninger i forhold til å utføre inntektsgivende arbeid. Inngangskriteriene vil være nært knyttet til metodikken for arbeidsevnevurdering ved NAV-kontoret.

Deltakelse på kvalifiseringsprogrammet gir rett til kvalifiseringsstønad. Med intensjon i ordningen om at det skal lønne seg å arbeide, vil det gi feil insentiv å avskjære søkerne fra å ta mindre jobber av kortvarig karakter i perioden før stønaden innvilges, jf. omtale av ventetid nedenfor.

Personer som på grunn av omfattende og sammensatte problemer ikke møter kriteriene for kvalifiseringsprogrammet ved første vurdering, vil kunne vurderes på nytt etter en innledende periode med tiltak i form av behandling, boligtiltak, opptrening m.v.

Det legges til grunn at programmet skal ha skjønnsbaserte inngangskriterier, slik det er skissert over. Alternativet ville være å stille krav til objektive fakta. Slike krav ville både kunne avskjære brukere som reelt sett har behov for tiltak og slippe inn brukere som ikke har behov (men som fyller standardvilkår). Ikke-skjønnsbaserte vilkår vil derfor regulere antallet deltakere, men ikke nødvendigvis bidra til treffsikkerhet i forhold til hvem som får tilbud om program. Skjønnsbaserte inngangsvilkår må imidlertid operasjonaliseres for å skape en ensartet forståelse av rammene for ordningen, dette gjøres eksempelvis gjennom å utdype begrepene som benyttes i inngangsvilkåret, dvs. «vesentlig», «nedsatt», «arbeids- og inntektsevne» osv. For å begrense rekrutteringen til ordningen vil «vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne» alene ikke være tilstrekkelig, dette vilkåret definerer kun hvem som befinner seg i en situasjon hvor avstanden til arbeid er tilstrekkelig lang. I tillegg vil vilkåret om at virkemidlene skal være «hensiktsmessige og nødvendige» vektlegges. Disse innebærer en avgrensing mot brukere som ikke har behov for, ikke er i stand til, eller ikke er motivert for aktive virkemidler som kan føre til arbeid.

13.6.3 Ventetid

Utredningen av en ny arbeidssøkerstønad inneholdt et forslag om en ventetid på tre måneder før stønad kunne tildeles. I venteperioden måtte søkeren ha stått tilmeldt Aetat. Utgangspunktet for dette forslaget var at det var viktig å få slått fast at vedkommende er reell arbeidssøker. Det ble argumentert for at ventetiden burde være av en viss lengde for å hindre at det ble for lett å komme inn i ordningen. En relativt lang ventetid vil også i sterkere grad motivere for å komme raskt tilbake i arbeid.

Det som taler mot ventetid for kvalifiseringsprogrammet er at det er viktig å komme i gang med arbeidsrettede tiltak så tidlig som mulig. Arbeidsevnevurderingen skal avgjøre om søkeren har behov for tiltak. Fordi både arbeidsevnevurderingen og arbeidet med å utforme et individuelt tilpasset kvalifiseringsprogram tar tid, vil det imidlertid uansett gå noen måneder fra søknadstidspunktet til programmet kan starte. En mulighet kunne være at søkeren ble tilkjent kvalifiseringsstønad allerede etter den første vurderingen, dersom det på dette tidspunktet blir vurdert som overveiende sannsynlig at vedkommende fyller vilkårene for å få et kvalifiseringsprogram. Dette ville vært parallelt med yrkesrettet attføring og attføringspenger. Dersom det innføres en ventetid for program og stønad, må søkeren ty til privat forsørgelse eller økonomisk sosialhjelp i venteperioden. En ev. ventetid bør ikke underbygge de uheldige sidene ved langvarige sosialhjelpskarrierer, jf. avsnitt 13.2.

Det som først og fremst taler for ventetid for kvalifiseringsprogrammet er den store usikkerheten knyttet til en skjønnsmessig vurdering av om deltakelse i programmet vil være nødvendig og hensiktsmessig. Det vil være store gråsoner hvor det er tvil om en person vil kunne klare å komme i jobb uten deltakelse i et program. Det er store samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til å ta en person som ellers ville kommet i ordinært arbeid, inn i et relativt langvarig program. Disse kostnadene består både i ressursbruken i tiltaksapparatet og tapt produksjon som følge av at personen ikke er i arbeid.

Det legges opp til å innføre en tidsfrist for forvaltningen for å sørge for at saksbehandlingen er avsluttet og at programmet eventuelt er iverksatt. I det videre arbeidet vil Regjeringen vurdere et forslag om at det også skal kunne stilles krav om at søkeren må ha vært helt eller delvis uten arbeidstilknytning i en viss periode fra søknadstidspunktet for å kvalifisere for kvalifiseringsprogrammet.

Dersom det innføres ventetid bør det, med utgangspunkt i den enkeltes forutsetninger og behov, kunne fastsettes en kortere ventetid når dette vurderes som hensiktsmessig. Dette vil for eksempel være aktuelt for nylig løslatte fra fengsel og ved opphør av institusjonsopphold eller rusavvenning. Det kan også være aktuelt med overgangsordninger med kortere ventetid for de som allerede har sammenhengende sosialhjelpsmottak i lengre tid når ordningen etableres.

13.6.4 Kartlegging og avklaring

Søkeren må være tilgjengelig for vurdering av om vedkommende fyller inngangskriteriene til ordningen og av hvilke aktiviteter som skal inngå i programmet. NAV-kontoret skal sammen med andre aktuelle instanser og i nært samarbeid med søkeren utforme et kvalitetsmessig godt og individuelt tilpasset tilbud til den enkelte.

Brukere som er aktuelle for kvalifiseringsprogrammet bistås av NAV-kontoret gjennom det samme metodiske rammeverket som øvrige brukere av NAV-kontoret. Dette innebærer følgende oppfølgingsområder:

• Bestilling : Brukeren angir et behov for bistand utover ordinær arbeidssøkerbistand. Dette kan skje gjennom en direkte søknad om kvalifiseringsprogram, men vanligvis ved at det avdekkes behov for slik bistand underveis og eksempelvis der brukeren har satt fram krav om yrkesrettet attføring eller tilsvarende, men ikke fyller vilkårene for slik bistand.

• Kartlegging : Kartleggingen skal synliggjøre de faktorene som påvirker den enkeltes arbeids- og funksjonsevne, herunder kompetanse, erfaring, interesser, ønsker, helse, sosiale forhold, evnenivå, lese- og skriveferdigheter, arbeidsmuligheter lokalt og nasjonalt. Kartleggingen for brukere som er aktuelle for kvalifiseringsprogrammet vil i stor grad tilsvare den kartleggingen som er aktuell for de helserelaterte folketrygdytelsene og for langtids sosialhjelpsmottakere.

• Arbeidsevne- og funksjonsevnevurderinger : Brukerens reelle muligheter til å skaffe seg arbeid eller å øke sin allmenne funksjonsevne vurderes. Vurderingen er en skjønnsvurdering basert på de faktorene som er kartlagt og skjer i samråd med brukeren. Normalt vil en arbeidsevne- eller funksjonsevnevurdering metodisk kunne utføres av NAV-kontoret ved hjelp av standardiserte verktøy, men for enkelte brukere vil vurderingen også måtte skje i samråd med Arbeids- og velferdsetatens spesialenheter, eksempelvis arbeidspsykologisk rådgivning. Arbeidsevne- og funksjonsevnevurderingen danner grunnlag for det foreslåtte vilkåret om vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne.

• Plan : Det utarbeides en individuell plan i samarbeid med brukeren. Planen vil være et viktig verktøy ved utarbeidelsen av hensiktsmessige og nødvendige tiltak i et kvalifiseringsprogram.

• Gjennomføring og evaluering : Gjennomføring av de enkelte, planlagte tiltakene iverksettes. Det skal være avtalt når og i hvilken form oppfølging skal skje og ansvarsdeling ved iverksettelse og avslutning av tiltak. Oppfølgingen skal i tillegg til å sikre progresjon i gjennomføringen også bidra til evaluering av de enkelte tiltak og eventuell revisjon av individuell plan og kvalifiseringsprogram ved behov.

Kartleggingen må være en gjensidig prosess som bidrar til myndiggjøring av den enkelte og styrker forutsetningene for mestring og kontroll over eget liv. I mange tilfeller vil ikke kartlegging av den enkelte være tilstrekkelig for å få et realistisk grunnlag for å vurdere mulighetene for tilknytning til arbeidslivet. Avklaringstiltak kan være en egnet måte for å få bedre kjennskap til hvilke utfordringer deltakerne har på arbeidsmarkedet. Avklaringstiltak kan være arbeidsrettede tilbud hvor siktemålet dels er å gi arbeidsmarkedsopplæring, dels å trygge brukeren med henblikk på dennes deltakelse i den videre prosessen og dels å klargjøre for forvaltningen forhold ved den enkelte som lar seg iaktta/avklare gjennom et slikt tilbud. Her vil det for eksempel synliggjøres hvorvidt den enkelte møter som avtalt, om enkle oppgaver lar seg utføre – som oppsett av brukerens egen CV og utarbeiding av enkle jobbsøknader, brukerens relasjonsferdigheter og deltakelse generelt. Å identifisere den enkeltes barrierer mot arbeid er av stor betydning for at tjenesteapparatet skal kunne yte de riktige tjenestene og/eller for å kunne formidle brukere med sammensatte problemer til de rette instanser.

Utfallet av deltakelse på en slik avklaringsarena vil variere. Noen finner og får arbeid som direkte følge av dette tiltaket. For andre vil deltakelsen utgjøre første trinn i en tiltakskjede, for eksempel ved at de starter et kvalifiseringsprogram. Noen brukere vil kunne erkjenne egne begrensninger og barrierer, og i den videre prosessen med sin saksbehandler få aksept for disse i det påfølgende samarbeidet mot inkludering i arbeidslivet.

For flere brukere vil barrierer mot arbeidslivet først synliggjøres gjennom deltakelse i selve aktiviteten, det vil si etter at brukeren har startet på kvalifiseringsprogrammet. Det bør derfor være en åpning for at tiltakene i programmet kan justeres noe underveis i lys av dette.

Metodikken knyttet til avklaring/vurdering av hvilke brukere som skal få tilbud om kvalifiseringsprogram og hva programmet skal inneholde for den enkelte, må utvikles i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten, Sosial- og helsedirektoratet og kommunene ved KS Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon.

13.6.5 Tiltak i kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet skal være arbeidsrettet og bestå av arbeidsmarkedstiltak, opplæring, arbeidstrening, motivasjons- og mestringstrening m.v., ev. i kombinasjon med at det settes av tid til medisinsk behandling, opptrening og egenaktivitet i form av jobbsøking m.v. Tiltakene og tjenestene som skal inngå i et slikt program vil kunne inkludere eksisterende tiltak i form av Arbeids- og velferdsetatens tiltak for sosialt yrkeshemmede og andre målrettede arbeidsmarkedstiltak, samt arbeidsrettede tiltak i kommunene. Bedre avklaring og en tettere kobling mellom rett og plikt for deltakeren vil kunne bidra til mer effektiv bruk av eksisterende ressurser, men det legges til grunn at det i tillegg er behov for noe økte ressurser til tiltak og tjenester.

Det er de siste årene åpnet for at frivillige organisasjoner kan få en større rolle i aktivisering og arbeidstrening av personer som har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet. Frivillige organisasjoner har blant annet hatt en viktig rolle når det gjelder lavterskeltilbud. I det videre arbeidet med å utforme innholdet i kvalifiseringsprogrammet bør frivillige organisasjoner tas i betraktning, slik at de ulike aktørenes erfaringer og fortrinn kan utnyttes på en best mulig måte.

Kvalifiseringsprogrammet skal i utgangspunktet være en fulltidsaktivitet for deltakerne. Dette er tilsvarende som i introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere. Innholdet i programmet må samtidig tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Praktiske forhold rundt utformingen av tiltakene kan tilsi at dette ikke lar seg innpasse som en fast daglig arbeidstid på 7½ time. Eksempelvis kan det oppstå pauser mellom ulike aktiviteter i programmet som det kan være vanskelig å fylle på en hensiktsmessig måte. Hva som skal forstås med fulltid reguleres i forskrift. For eksempel kan det kreves at aktiviteten skal utgjøre minst 5 timer alle dager. På tilsvarende måte som i introduksjonsordningen legges det opp til at egne regler basert på reglene i arbeidslivet vedrørende fravær og permisjon er regulert i en egen forskrift.

Forholdet til annen lovgivning innenfor helsesektoren m.v. kan tilsi at enkelte tjenester (behandling m.v.) eventuelt ikke inngår i vedtak om kvalifiseringsprogram. Slike tjenester kan likevel støtte opp under programmet og inngå i individuell plan.

Bred, helhetlig og individuell tilnærming

Kunnskap om både tiltaksinnretning og målgruppen tilsier at utformingen av tiltak og virkemidler overfor målgruppen må bygge på en bred og helhetlig tilnærming til brukeren. Det er brukerens muligheter og begrensninger som må danne basis for hvordan tiltaket innrettes. Svekket helse, rusmiddelproblemer og manglende tillit, kombinert med mangelfull sosiale broer, utgjør hovedbegrensningene i forhold til muligheten for å ta ansvar for eget liv, herunder muligheter for arbeid. Aktiviserende og rehabiliterende tjenesteyting overfor målgruppen må derfor utformes helhetlig og bredt og bidra til å styrke den enkeltes sosiale inkludering med sikte på deltakelse i arbeidslivet. Brukerne må myndiggjøres gjennom involvering, motivering og ansvarliggjøring.

For flere brukere vil det være nødvendig å kunne benytte flere virkemidler samtidig, og det kan være behov for tilrettelagte og helhetlige rehabiliteringsløp der hverdagskomponenter inngår som en del av tjenesteytingen (bolig, nettverk, motivasjon og endringsarbeid). Noen brukere vil være avhengig av både medisinsk behandling, rehabilitering/ et spesialisert habiliteringstilbud for å kunne gjennomføre programmet og for å kunne fungere som yrkesaktiv med varig(e) funksjonsvansker.

Tilretteleggingen av tiltakene fordrer et tett samarbeid med aktuelle instanser. Dette kan omhandle kommunale boligsosiale tjenester eller kommunale rusmiddeltjenester, behandlingstilbud av psykisk/somatisk karakter, helsefremmende tilbud og tiltak som fysisk trening, ernæringsrettet bistand, fysioterapi og hjelpemiddelbistand, frivillige organisasjoner, arbeidsgivere, skole/utdanning, barnevern, kulturetat, div. former for opptreningsbistand som sosial trening og annen praktisk bistand og hjelp til å møte og overstige de barrierer brukeren støter på underveis i prosessen.

Rehabilitering med arbeid som mål

Behovet for rehabiliterende tiltak for brukere med sammensatte og uklare lidelser er stort. Mange langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp har barrierer for å tiltre et arbeidsmarked, men også andre brukere av Arbeids- og velferdsetaten har opphopning av negative levekårsfaktorer og livsbetingelser. Medlemmer av folketrygdens ordninger og registrerte arbeidssøkere har i dag bedre tilgang på arbeidsrettede tiltak enn sosialhjelpsmottakere med sammensatte og uklare lidelser. Eksempelvis har Arbeids- og velferdsetaten forskjellige arbeidstreningssentra hvor flere faggrupper er tilgjengelige. Hovedsiktemålet er arbeid eller aktiv deltakelse gjennom opplæringstiltak. Arbeidsrettede rehabiliteringstiltak overfor målgruppen for kvalifiseringsprogrammet bør kunne omfatte et bredt spekter at tiltak for å redusere barrierer for å tiltre arbeidslivet inngår. Dette er eksempelvis tilgang på helsetjenester (psykisk/somatisk), botrening, personlig assistanse m.v. Flere kommuner har etablert slike arenaer.

Kommunale sysselsettingstiltak

For deltakere som befinner seg relativt langt fra arbeidsmarkedet kan det være avgjørende å skreddersy arbeidsforberedende tiltak med tett oppfølging og prøve å bygge opp under positive holdninger til arbeidet. I tillegg til en grunnleggende opplæring kommer da også et «skjult pensum» for deltakerne om eksempelvis å møte presis på jobb og ta i mot arbeidsinstrukser. For denne gruppen deltakere er det ofte nødvendig med tilgang på mer enn ett virkemiddel gjennom tiltakskjeding, hvor forutsetningen er at innsatsene overfor den enkelte tilpasses brukerens forutsetninger og behov. For personer som deltar på sysselsettingstiltak er det en forutsetning at aktiviteten defineres til å være av arbeidsforberedende karakter, slik at brukerens forventninger rettes mot egen mestring, og ikke mot arbeidsplassens krav til de ordinære ansatte. I dag er sysselsettingstiltak hovedsakelig organisert i kommunale virksomheter. De kommunalt organiserte sysselsettingstiltak kjennetegnes ved at de ofte har en lavere terskel for inntak enn de statlige og er mer fleksible i virkemiddelbruken. For mange brukere fungerer de kommunale sysselsettingstiltakene som springbrett til videre aktivisering via statlige virkemidler.

Kvalifiserende tiltak

De kvalifiserende tiltakene domineres av AMO-kurs, arbeidstrening og lærlingeplasser. AMO-kurs tilbyr nødvendig basiskompetanse eller tilleggskompetanse. Lavt utdanningsnivå og svake grunnleggende ferdigheter kan avhjelpes og slik fremme muligheten for tilknytning til arbeidslivet for den enkelte og redusere risiko for varig utstøting. Gjennom en lærlingeplass gis den enkelte mulighet for å kombinere teori og yrkesrettet praksis.

Arbeidstrening innebærer at brukeren utplasseres i offentlige eller private bedrifter med siktemål å kunne utføre de arbeidsoppgaver stillingen innehar. Her gjelder at de krav til tilpasning den enkelte bruker møter i arbeidstreningen skal være tilnærmet like hva som gjelder for de ordinært ansatte arbeidstakere på bedriften.

Oppfølging under etablering i arbeidslivet

Oppfølging i og under etablering av et arbeidsforhold kan bidra til å stabilisere og befeste tilknytningen til arbeidslivet. De fleste brukere opplever i dag at oppfølging fra enten statlige eller kommunale tiltaksarrangører opphører når vedkommende går over i et ordinært ansettelsesforhold hos en arbeidsgiver. Flere undersøkelser peker på at oppfølging av både bruker og arbeidsgiver ved etablering av et ordinært ansettelsesforhold bidrar til at brukeren klarer å beholde jobben.

13.6.6 Kvalifiseringsstønaden

Deltakelse i kvalifiseringsprogrammet gir rett til kvalifiseringsstønad. Tilbud om tiltak og tjenester bør sammen med de økonomiske ytelsene bidra til at målgruppen finner det attraktivt å delta på kvalifiseringsprogrammet. Samtidig må ordningen ikke framstå for fordelaktig sammenlignet med deltakelse i ordinært arbeidsliv eller utdanning.

Deltakelse på ordningen forutsetter omfattende aktivitetskrav som legger beslag på en betydelig del av mottakerens tid, samt at det vil være relativt tett oppfølging og kontroll av mottakerne. Dette vil begrense muligheten for misbruk av ordningen, og det trekker i retning av at kvalifiseringsstønaden ikke vil være attraktiv for personer som kan skaffe seg bedre betalt arbeid.

Betydningen av økonomiske motivasjonsfaktorer varierer mellom ulike grupper. For personer som har sosialhjelp som hovedinntektskilde, med svak tilknytning til arbeidsmarkedet og til dels sammensatte problemer, for eksempel rusproblemer, kan et kvalifiseringsprogram med en fast stønad og plikt til aktivitet, behandling eller arbeidsprøving være et særlig egnet virkemiddel. Alternativet for disse er trolig ofte fortsatt økonomisk sosialhjelp. Innelåsingseffekter ved at personer i målgruppen trekkes mot stønaden framfor andre alternativer, for eksempel arbeid, kan derfor være av begrenset omfang for denne gruppen. Desto nærmere potensielle mottakere står arbeid eller utdanning, desto større fare er det for at en høyere og mer forutsigbar økonomisk ytelse vil ha uheldige effekter i form av redusert motivasjon for søkeaktivitet, orientering mot ytelse framfor arbeid/utdanning eller innelåsing i langvarig stønadsmottak. Dette understreker viktigheten av å sette inngangskriterier m.v. som i praksis avgrenser kretsen av mottakere av en kvalifiseringsstønad til de som inngår i målgruppen.

Ordningens formål er å lede mottakerne ut i inntektsgivende arbeid. Ordningen bør innebære en økonomisk belønning for å ha oppnådd dette målet. Dette tilsier en begrensing av stønadens størrelse sammenlignet med mulig/potensiell arbeidsinntekt for deltakerne. Det samme prinsippet gjelder også for folketrygdens inntektsrelaterte ytelser som i utgangspunktet er lavere enn tidligere inntekt. Siden personer som er i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet aldri eller over lengre tid ikke har hatt arbeidsinntekt er det vanskelig å anslå hva som kan være naturlig alternativ inntekt, men den vil trolig være relativt lav. Ifølge Statistisk sentralbyrå hadde de 10 prosent lavest lønte heltidsansatte i gjennomsnitt en månedslønn på 17 500 kroner før skatt i 2004. Deltidsarbeid vil gi tilsvarende lavere inntekt. Minstelønn i henhold til tariffavtalene for en person over 18 år, uten tidligere jobb i yrket, og som ufaglært er om lag 100-110 kroner per time. Til sammenligning er nivået på studiestønad fra Lånekassen om lag 80 000 kroner skattefritt i året, hvorav 60 prosent blir gitt som lån.

Stønaden bør heller ikke settes for lavt. En fast og mer forutsigbar ytelse, både når det gjelder nivå og varighet, vil bidra til en større grad av økonomisk trygghet for deltakerne enn med økonomisk sosialhjelp. Dette vil motivere til deltakelse på kvalifiseringsprogrammet. Ytelsen bør være tilstrekkelig høy til å unngå at en høy andel av programdeltakerne vil ha behov for supplerende sosialhjelp.

Gjennomsnittlig faktisk utbetaling av sosialhjelp var i 2004 7118 kroner per måned, eller ca. 1.45 ganger folketrygdens grunnbeløp på årsbasis, jf. avsnitt 7.4.5. Dette gjennomsnittstallet inneholder utbetalinger til personer som har sosialhjelp som en supplerende ytelse til folketrygdytelser, arbeidsinntekt m.v. Utbetalinger til personer som har sosialhjelp som eneste inntektskilde vil derfor være høyere, men det statistiske grunnlaget gir ikke grunnlag for å skille ut disse. Gjennomsnittstallet skjuler også forskjeller som skyldes ulik grad av forsørgeransvar, boutgifter m.v.

Trondheim kommune har veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk sosialhjelp til livsopphold, boutgifter og strøm/oppvarming, jf. tabell 13.1. Trondheim kommune holder barnetrygd utenfor inntektsgrunnlaget ved utmålingen. Ev. barnetrygd kommer dermed i tillegg til satsene i tabellen. I følge disse retningslinjene ville en enslig over 25 år kunne få om lag det samme i samlet økonomisk sosialhjelp i 2005 som den foreslåtte kvalifiseringsstønaden etter skatt. Det framkommer videre at for en enslig med to barn vil kvalifiseringsstønaden være klart lavere enn det vedkommende kunne få i samlet økonomisk sosialhjelp i 2005, selv om det gis barnetillegg som ved rehabilitering og attføring, jf. nedenfor. Husholdninger med barn vil imidlertid kunne få bostøtte fra Husbanken i tillegg til kvalifiseringsstønaden, jf. nedenfor. I 2003 mottok 37 prosent av alle med økonomisk sosialhjelp slik bostøtte 32 . Evt. bostøtte kommer til fradrag ved utmåling av økonomisk sosialhjelp. I 2004 utgjorde månedlig bostøtte i gjennomsnitt knapt 2100 kroner for en leid bolig i storbyene.

Regjeringen forslår at stønaden skal gjøres standardisert for alle som er stønadsberettiget og at stønadsnivået settes likt med introduksjonsstønaden, dvs. to ganger grunnbeløpet i folketrygden, og med 2/3 av dette til personer under 25 år. Ytelsen til unge under 25 år blir dermed om lag på nivå med summen av lån og stipend fra Lånekassen. Stønaden skal skattlegges. På tilsvarende måte som i introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere kan kommunene gi støtte til utgifter som påløper på grunn av tiltaksdeltakelse (reiseutgifter, utgifter til materiell og lignende).

Ved de fleste av dagens folketrygdytelser kan det gis tilleggsytelser (bostøtte, barnetillegg). For enkelte grupper, særlig for personer med lavt inntektspotensial og forsørgere, medfører disse tilleggene at det samlede nivået på inntektssikringen kan bli nær eller høyere enn mulig/potensiell arbeidsinntekt. Insentivene til å komme over i arbeid vil være tilsvarende svake. Generelt er det derfor viktig at de ulike tilleggene også tas med i vurderingen av om velferdsordningene gir uheldige økonomiske insentiver på grunn av høy kompensasjonsgrad, jf. nærmere gjennomgang i kapittel 8. Et høyt kompensasjonsnivå øker også faren for at personer som ikke er i målgruppen trekkes mot ytelsen fordi avstanden til alternativ økonomisk status (økonomisk sosialhjelp, lav arbeidsinntekt, studielån eller selvforsørgelse) blir større. Regjeringen legger til grunn at deltakerne på kvalifiseringsprogram skal kunne motta barnetillegg på linje med mottakere av den reformerte midlertidige inntektssikringen i folketrygden.

Boutgifter vil normalt utgjøre en vesentlig del av utgiftene til livsopphold for mottakerne av stønaden. Stønaden skal kunne dekke rimelige utgifter til livsopphold, herunder boutgifter. Med store variasjoner i boutgiftene over landet er det imidlertid vanskelig å dekke alle boutgifter innenfor stønaden. I dag vil mange i forslagets målgruppe være berettiget bostøtte som følge av at de enten har barn eller at de antas å ha behov for kontinuerlig sosialhjelp i minst ett år, jf forskrift om bostøtte fra den Norske Stats Husbank § 2 annet ledd.

Personer med barn vil kunne få bostøtte også når de deltar på et kvalifiseringsprogram etter de reglene som gjelder i dag. Enslige som i dag får bostøtte vil miste denne ved overgang fra sosialhjelp til kvalifiseringsprogrammet dersom deltakelse i kvalifiseringsprogrammet ikke i seg selv skal innebære at en person kommer inn personkretsen for bostøtte. For denne gruppen vil på den annen side kvalifiseringsstønaden være en fast og høyere ytelse enn hva de kan få i økonomisk sosialhjelp til livsopphold (ekskl. boutgifter). Regjeringen vil vurdere nærmere om deltakelse i programmet skal innebære at personen kommer inn i personkretsen for bostøtte.

13.6.7 Avkorting mot arbeidsinntekt

Kvalifiseringsprogrammet skal bidra til å lede mottakerne mot inntektsgivende arbeid, samtidig som stønaden skal sikre økonomisk grunntrygghet. Dette tilsier at det bør utformes regler for inntektsprøving som innebærer at deltakerne på kvalifiseringsprogrammet har økonomiske motiver til å prøve seg i arbeidslivet gjennom deltidsarbeid. I denne sammenheng bør det tas hensyn til at stønadene er tidsbegrenset og at den enkelte på lengre sikt vil forbedre sin økonomi klart gjennom arbeidsdeltakelse, selv om gevinsten på kort sikt ikke er så stor. Muligheter til å ha inntekt ved siden av kvalifiseringsstønaden har også betydning for kompensasjonsgraden i forhold til alternativ inntekt. Blant annet kan sjenerøse avkortningsregler oppmuntre til arbeidsprøving, men samtidig føre til at personer som allerede har anledning til sporadisk arbeid kan søke seg til ordningen. Inntektsprøvingen må derfor utformes slik at den ikke fører grupper av yrkesaktive som har en arbeidsinntekt de kan leve av, inn i ordningen. Dette stiller flere krav til inntektsprøvingen:

• stønaden bør trappes jevnt ned slik at det alltid svarer seg å øke sin arbeidsinnsats

• reglene bør være enkle slik at stønadsmottakerne kan forstå dem og handle rasjonelt i forhold til dem

• trekkprosenten bør ikke være så høy at gevinsten ved å arbeide blir svært liten og ikke så lav at det fortsatt gis stønad når arbeidsinntekten er i området for vanlige arbeidsinntekter for heltidsarbeidende

• ordningen bør være enkel å administrere

Reglene om inntektsprøving for de forskjellige inntektssikringsordningene og for sosialhjelp til personer i yrkesaktiv alder er i dag utformet etter ulike prinsipper.

Økonomisk sosialhjelp er en ytelse som utmåles etter skjønn. Det er gitt retningslinjer for stønadsnivået, men retningslinjene er ikke bindende og de omfatter ikke normer for nedtrapping mot arbeidsinntekt eller andre inntekter. En slik skjønnsmessig utmåling innebærer i prinsippet at ytelsene kan reduseres krone for krone mot andre inntekter, men det finnes unntak fra en slik praksis. Generelt har mottakere av økonomisk sosialhjelp svake økonomiske motiver til å prøve seg i arbeid.

Forslaget til kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad har viktige likhetspunkter med attføring og attføringspenger, ved at kriteriet for å komme innpå ordningen er knyttet til nedsatt inntektsevne. Dette tilsier at det ikke kan åpnes for ubegrenset inntektsgivende arbeid på fritiden, slik som i introduksjonsordningen. Det foreslås at stønaden på tilsvarende måte som i forslaget til reformert midlertidig inntektssikring i folketrygden, avkortes time for time basert på et meldekortsystem, jf. kapittel 12. Muligheten til å kombinere deltidsarbeid med deltakelse i programmet begrenses oppad. Kravet til annen aktivitet innenfor kvalifiseringsprogrammet reduseres slik at summen av ordinært deltidsarbeid og andre aktiviteter innenfor programmet utgjør full tid.

13.6.8 Varighet

Erfaringer fra bruk av arbeidsmarkedstiltak generelt viser at klare varighetsbegrensninger på tiltak er viktig for å stimulere til overgang til arbeid. Dette resultatet kan ikke overføres direkte til alle enkeltpersonene i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. Det anses likevel viktig at kvalifiseringsprogrammet gis for en spesifisert periode, slik at de som har mulighet til det stimuleres til å gå over til arbeid. Samtidig er det vanskelig å vurdere med sikkerhet i forkant av et program hvor lang varighet som vil være hensiktsmessig. Dersom det underveis vurderes at det vil være uheldig å avbryte tiltakene på det fastlagte tidspunktet, kan det derfor fattes vedtak om nye perioder. Regjeringen foreslår at kvalifiseringsprogrammet kan gis for en periode på inntil et år om gangen, og samlet inntil to år. Ulike behov og forutsetninger blant brukerne tilsier at innenfor disse rammene bør varigheten fastsettes ut fra en individuell vurdering. I den videre konkretiseringen av forslaget vil det bli vurdert om det unntaksvis kan gis nytt tilbud om deltakelse i program ut over en samlet varighet på to år, dersom det foreligger særskilte begrunnelser. Det vil i denne sammenheng bli vurdert om det er hensiktsmessig med en karenstid og/eller et krav om at det kan dokumenteres at søkerens situasjon har endret seg slik at det er større sannsynlighet for at et nytt program skal lede fram til arbeid.

Målet med programmet er at deltakerne skal kunne komme i arbeid, og noen vil kunne lykkes i dette allerede før programmet er avsluttet. Før utløpet av en programperiode skal NAV-kontoret foreta en ny vurdering av mottakerens arbeidsevne og muligheter på arbeidsmarkedet. Mottakere som vurderes å ha behov for ytterligere tiltak, og som har gått ut den maksimale samlede varigheten på kvalifiseringsprogrammet, vurderes i forhold til det øvrige virkemiddelapparatet som NAV-kontoret rår over. Det vil trolig fortsatt være en del som vil trenge økonomisk sosialhjelp som midlertidig livsoppholdsytelse, men dersom kvalifiseringsprogrammet fungerer etter hensikten vil antallet langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp kunne bli redusert betydelig sammenlignet med i dag.

13.6.9 Konsekvenser av brudd på vilkårene for stønaden

På samme måte som i introduksjonsordningen legges det opp til at kvalifiseringsprogrammet for den enkelte kan stanses dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, for eksempel når deltakeren har tilbud om høvelig arbeid. Vedtak om stans innebærer at deltaker ikke lenger har rett til kvalifiseringsstønad. Ved fravær fra kvalifiseringsprogrammet som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det ikke er gitt tillatelse til, reduseres stønaden tilsvarende.

13.6.10 Nærmere om forholdet til økonomisk sosialhjelp

Økonomisk sosialhjelp er ment som en subsidiær og midlertidig støtte i forhold til andre muligheter for å forsørge seg selv. I tillegg til å dekke behovet for et nøkternt livsopphold, er det også et viktig formål med sosialhjelpen å yte bidrag i ekstraordinære situasjoner til personer som trenger hjelpen for å kunne overvinne en vanskelig livssituasjon. Ved utmåling av stønadsbeløp skal det foretas en individuell vurdering av søkerens behov ut fra den enkeltes utgifter og inntekter. Andre aktuelle muligheter skal være forsøkt før det eventuelt ytes sosialhjelp.

Regjeringen legger til grunn at økonomisk sosialhjelp fortsatt skal være en skjønnsbasert, behovsprøvd og midlertidig kommunal ytelse. Innføringen av et kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad endrer ikke på dette.

Økonomisk sosialhjelp vil være aktuell for

• personer som er i en avklart situasjon i forhold til trygd/andre stønader, men som er i behov for supplerende sosialhjelp grunnet høye levekostnader (som bl.a. høye bokostnader)

• personer som er i en overgangsfase, og hvor det oppstår et kortvarig behov for sosialhjelp

• personer med behov for akutt økonomisk hjelp i en krisesituasjon (for eksempel ved uforutsett pengemangel i forbindelse med husbrann/tyveri og lignende)

• personer som ikke evner å følge opp behandling, tiltak og lignende eller som fortsatt ikke kommer i arbeid etter å ha gjennomført tiltak. Overfor denne gruppen er det viktig å jobbe videre med alternative aktiviserings- og inntektssikringstiltak, for å forhindre ytterligere marginalisering.

13.6.11 Lovforankring av kvalifiseringsprogrammet og stønad

Regjeringen legger avgjørende vekt på å få en lovforankring som bygger opp under Regjeringens mål om en forsterket innsats i forhold til langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp med de mulighetene for en bedre samordning som en ny arbeids- og velferdsforvaltning nå åpner for. Lovverket bør utformes slik at det ivaretar hensynet til og behovet for samordning og helhetlige tjenestetilbud, og tett samhandling mellom tjenesteytere på kommunal og statlig side. Lovverket bør også utformes med sikte på at tildeling og gjennomføring av tiltak og tjenester skjer i samsvar med grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper hvor brukerne må gis reell mulighet til å påvirke de vedtak som fattes. Arbeids- og inkluderingsdepartementet tar sikte på å komme tilbake til disse og andre spørsmål i et høringsnotat høsten 2006 med forslag til lovbestemmelser som omfatter kommunenes ansvar for økonomisk sosialhjelp og for kvalifiseringsprogram med rett til kvalifiseringsstønad.

Spørsmålet om lovforankring må ses i lys av reformen av arbeids- og velferdsforvaltningen og Bernt-utvalgets forslag (NOU 2004:18) om en samordning av den kommunale helse- og sosiallovgivningen.

13.7 Nærmere om forvaltningsansvar, finansiering og forholdet mellom stat og kommune

Det foreslås at ansvaret for ordningen blir kommunalt og at forvaltningen i likhet med økonomisk sosialhjelp legges til NAV-kontoret. Dette innebærer i hovedsak en videreføring av kommunenes ansvar for inntektssikring og tiltak for målgruppen. Svært mange i målgruppen vil også være avhengige av annen kommunal oppfølging, noe som taler for at det er riktig også å legge ansvaret for denne ordningen i kommunene. Kommunen gis ansvaret for å tilrettlegge program og utbetale stønad til personer som deltar på programmet. Regjeringen foreslår at dette, på samme måte som med introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere, gjøres ved en lovfestet kommunal plikt. Det legges opp til en lovmessig regulering av kvalifiseringsprogrammet i form av stønadsnivå, innhold, varighet, maksimal ventetid m.v. Om det skal fastsettes noe minimumsinnhold for kvalifiseringsprogrammet, og om deltakerne også skal ha en rett til dette minimumsinnholdet, må utredes nærmere i det videre lovarbeidet. Lovbestemmelsene om kvalifiseringsprogrammet kan videre utformes med sikte på å redusere mulige geografiske forskjeller i tilbudene. Store forskjeller kan blant annet komme konflikt med arbeids- og velferdsforvaltningsloven, hvor det i forarbeidene blir fremholdt at «Brukerne skal få likeverdig, individuelt tilpasset service og tilbud uavhengig av bosted, og hvilke ressurser, kompetanse og tjenester som er lokalisert i det lokale NAV-kontoret. Det samlede system skal stå til rådighet for brukeren.

Det legges opp til at kommunene får finansieringsansvaret for kvalifiseringsstønaden og kommunale tjenestetilbud knyttet til ordningen. Utgifter til statlige tiltaksplasser og tjenestetilbud finansieres av staten som i dag. Kommunene kompenseres for eventuelt økte utgifter knyttet til reformen gjennom rammebevilgninger. Kommunene ved KS Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon trekkes med i konsekvensutredningsarbeidet.

Kommunene vil på samme måte som i dag og basert på sosialtjenesteloven og annen gjeldende lovgivning, kunne tilby tjenester, tiltak og økonomiske ytelser ut over kvalifiseringsprogrammet ut fra en individuell vurdering av den enkeltes situasjon. Med de foreslåtte ytelsene for deltakere i kvalifiseringsprogramtet legges det imidlertid til grunn at det i de fleste tilfellene ikke vil være behov for å supplere med økonomisk sosialhjelp. Økonomisk sosialhjelp vil fortsatt være et nedre sikkerhetsnett.

Det legges ikke opp til å lovfeste en plikt til å delta i programmet. Kommunene kan imidlertid ut fra gjeldende bestemmelser i sosialtjenesteloven kreve at den enkelte skal utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv, ved arbeid, trygderettigheter osv. før det tildeles økonomisk sosialhjelp. Dette vil også kunne inkludere deltakelse i et kvalifiseringsprogrammet.

14 Et forebyggende arbeidsliv

14.1 Sammenfatning og forslag

Arbeidsmiljø- og tilretteleggingsarbeid handler om å gjøre praktiske grep som fjerner negative og fremmer positive arbeidsmiljøfaktorer og sørger for at arbeidet så langt det er mulig tilpasses den enkeltes helse og øvrige forutsetninger. Dette arbeidet er helt sentralt for å forebygge den utstøting arbeidslivet er direkte eller indirekte årsak til.

Ifølge arbeidsmiljøloven er det arbeidsgiver som har hovedansvar for å drive et godt arbeidsmiljø- og tilretteleggingsarbeid. I de senere år har det vært foretatt en rekke endringer i loven med sikte på å klargjøre og til dels utvide arbeidsgiveres og arbeidstakeres plikter og oppgaver for å skape et forebyggende og inkluderende arbeidsliv, sist ved vedtakelsen av ny arbeidsmiljølov i 2005. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har ansvaret for å føre tilsyn med virksomhetene og veilede dem slik at de følger opp sitt ansvar etter loven. Arbeidstilsynet er i ferd med å implementere en ny strategi og organisasjonsmodell som skal styrke etatens bidrag til effektiv forebygging og dermed fremme et mer inkluderende arbeidsliv.

Videreutvikling av arbeidsmiljø- og tilretteleggingsarbeidet

Store deler av norsk arbeidsliv har opparbeidet en god standard på arbeidsmiljø og sikkerhet. Det har vært et tydelig fokus på arbeidsplassen som arena for å forebygge utstøting. Mange virksomheter har også de siste årene gjort et godt arbeid med sykefraværsoppfølging og tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Imidlertid gir omfanget av utstøting fra arbeidslivet grunn til å stille spørsmål om virksomhetene i tilstrekkelig grad etterlever arbeidsmiljølovens vidtrekkende plikter mht. forebygging og tilrettelegging. Tilsvarende er det grunn til å stille spørsmål om myndighetenes oppfølging av tilretteleggingsarbeidet i virksomhetene er god nok og tilstrekkelig samordnet. Regjeringen vil se nærmere på dette. Det er et klart behov for å videreutvikle virkemidler og samarbeidsformer som ytterligere kan bidra til at arbeidsmiljølovgivningens intensjoner omsettes til praktiske tiltak i virksomhetene. Departementet vil på denne bakgrunn gjennomføre to prosjekter:

Det første prosjektet skal analysere hvordan virksomhetene i praksis følger opp sine forpliktelser. Videre skal det gi kunnskap om hvordan Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet (for petroleumssektoren) og Arbeids- og velferdsetaten hver for seg og i samarbeid, kan arbeide mer effektivt for å påvirke og hjelpe virksomhetene til å iverksette nødvendige tiltak for å motvirke at arbeidstakere med redusert arbeids-/funksjonsevne forlater arbeidslivet.

Departementet vil samtidig iverksette et prosjekt som skal prøve ut om en større grad av bransjetilpasning og bransjeforankring av arbeidet med å identifisere arbeidsmiljøproblemer og tilretteleggingstiltak kan bidra til å forbedre arbeidsmiljøet, redusere sykefraværet og øke den reelle pensjoneringsalderen i bransjer med store utstøtingsproblemer.

Videreutvikling av bedriftshelsetjenesten

Bedriftshelsetjenesten har en viktig rolle som faglig rådgiver for virksomhetenes forebyggende arbeidsmiljøarbeid og tilretteleggingsoppgaver. Departementet har i samarbeid med berørte myndigheter og parter igangsatt et prosjekt der bedriftshelsetjenestens rolle, ansvar og samhandling i forhold til både primærhelsetjenesten og Arbeids- og velferdsetaten er et av vurderingstemaene. Prosjektet skal dessuten vurdere hvilke kriterier som skal legges til grunn for om en virksomhet skal ha plikt til å etablere bedriftshelsetjeneste, samt om det foreligger behov for eventuelle kvalitetskrav eller en godkjenningsordning.

Ny satsing på kunnskap om årsaker til sykefravær og uførhet

Forskning med ulike innfallsvinkler til sykefravær skjer i dag innenfor en rekke enkeltmiljøer og gjennom forskningsprogrammer i regi av Norges forskningsråd. Det foreligger mye kunnskap om enkeltårsaker, men kunnskapsgrunnlaget om disse årsakenes relative styrke og hvordan de virker sammen, er fortsatt for svakt. Regjeringen vil gi sykefraværsforskningen et løft gjennom å sette i gang en ny satsning. Formålet er å klarlegge viktige årsakssammenhenger og sikre forskningsbasert kunnskap om effektive virkemidler for å forebygge sykefravær og uførhet. Videre er det et mål for satsingen å legge til rette for at undervisningen i relevante utdanninger kan bli mer forskningsbasert. Den nye forskningssatsningen vil startes opp i 2007 og gå over ti år. Det er satt av 10 mill. kroner til oppstart av satsingen i statsbudsjettet 2007.

Det er et nært forhold mellom arbeidsgivers forpliktelser etter arbeidsmiljøloven og det regelverk som gjelder for sykmelding og Arbeids- og velferdsetatens oppfølging. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 10.

14.2 Dagens roller og strategi i arbeidsmiljøarbeidet

14.2.1 Innledning

Arbeidsplassen er en viktig arena for å forebygge sykefravær og utstøting. Arbeidsmiljø- og tilretteleggingsarbeid handler om å gjøre praktiske grep som fjerner negative og fremmer positive arbeidsmiljøfaktorer og sørger for at arbeidet så langt det er mulig tilpasses den enkeltes helse og øvrige forutsetninger. Arbeidsulykker og helseskadelige forhold på arbeidsplassen er medvirkende årsaker til langvarig sykefravær og uførepensjonering, jf. kapittel 3. Arbeidsmiljø- og tilretteleggingsarbeid skal bidra til å forebygge den utstøting arbeidslivet er direkte eller indirekte årsak til. Samtidig skaper det også det nødvendige grunnlaget for at arbeidet skal bli mer meningsfylt og positivt for den enkelte og således en motvekt til forhold som fører personer ut av arbeidslivet. En høy yrkesdeltakelse gir en bedre utnyttelse av våre samlede ressurser. Det kan bare oppnås om en tar vare på og legger forholdene til rette for arbeidstakere med ulike forutsetninger i arbeidslivet.

Arbeidsmiljøloven gir arbeidsgiver hovedansvaret for å gjennomføre et godt arbeidsmiljø- og tilretteleggingsarbeid. Arbeidsmiljømyndighetenes virkemiddelbruk, herunder blant annet tilsyn, informasjon/veiledning og samarbeid med partene, skal påvirke arbeidsgiverne til å følge opp dette ansvaret.

Arbeidsmiljømyndighetene har i de senere år hatt et særlig fokus på arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. Det har vært foretatt en rekke lovendringer i arbeidsmiljøloven i tråd med dette, både i 2003 som en oppfølging av Sandmanutvalgets innstilling (jf. NOU 2000: 27 og Ot.prp. nr. 18 (2002-2003), og i 2006 som en oppfølging av Arbeids­livs­lovutvalgets innstilling (jf. NOU 2004: 5, Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) og Ot. prp. nr. 24 (2005-2006)). Formålet med lovendringene har blant annet vært å tydeliggjøre, presisere og til dels utvide arbeidsgivers ansvar for et forsvarlig arbeidsmiljø, herunder for å forebygge sykefravær og tidlig avgang fra arbeidslivet. Arbeidsgiver har i dag vidtrekkende plikter på dette området. Samtidig er arbeidstakers medvirkningsplikt tydeliggjort.

Omfanget av utstøting fra arbeidslivet gir imidlertid grunnlag for å stille spørsmål ved om virksomhetene etterlever arbeidsmiljølovens vidtrekkende plikter i praksis. Tilsvarende er det grunn til å stille spørsmål ved om myndighetene har en god nok og tilstrekkelig samordnet oppfølging av tilretteleggingsarbeidet i virksomhetene.

14.2.2 Arbeidsmiljøloven

Dagens arbeidsmiljølov trådte i kraft 1. januar 2006 og avløste da lov om arbeidervern og arbeidsmiljø fra 1977. I den nye loven gjenspeiles inkluderingsperspektivet særlig i følgende endringer:

• Å bidra til en helsefremmende arbeidssituasjon og et inkluderende arbeidsliv er inntatt blant lovens uttalte formål.

• Plikt for arbeidsgiver, dvs. virksomhetens øverste leder, til å gjennomgå opplæring i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid.

• Tydeliggjøring av arbeidsgivers og arbeidstakers plikter når det gjelder systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid.

• Klargjøring av lovens krav vedrørende arbeidsmiljøproblemer av sosial/psykososial art.

• Sterkere rettigheter for arbeidstakerne når det gjelder informasjon, medvirkning og kompetanseutvikling ved omstilling.

• Tilbakeføring av grensene for tillatt overtid til situasjonen før arbeidsmiljøloven ble endret i 2003 og reversering av adgangen til å inngå individuelle avtaler om overtid.

• Rett til fleksibel arbeidstid for alle arbeidstakere.

• Utvidelse av den periode da arbeidstakeren har vern mot å bli sagt opp på grunn av sykdom fra 6 måneder til 1 år.

• Reversering av vedtatt lovendring om utvidet adgang til midlertidig ansettelse, slik at den ­tidligere begrensede adgangen fortsatt skal gjelde.

Arbeidsgivers plikter

En grunnvoll i arbeidet med å forebygge sykefravær og utstøting fra arbeidslivet er de plikter som arbeidsmiljølovgivningen pålegger arbeidsgiver, dvs. arbeidsgiverens generelle plikt til å drive systematisk forebyggings- og tilretteleggingsarbeid samt plikter til individuell tilrettelegging av arbeidet og arbeidsplassen for den enkelte arbeidstaker. Arbeidsgiver skal sørge for tiltak som forhindrer at virksomhetens ansatte pådrar seg helseskader som følge av arbeidet og samtidig legge til rette for at arbeidstakere med ulike helseforutsetninger kan fortsette i arbeidet.

Loven krever at arbeidsmiljøet skal være fullt forsvarlig , jf. § 4-1. Arbeidsgiver har hovedansvaret for å oppfylle kravet gjennom å drive et systematisk og godt helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS). Dette gjelder også i situasjoner med omstilling/nedbemanning eller andre situasjoner som kan innebære en særlig risiko for at arbeidstakere støtes ut av arbeidslivet. Arbeidsmiljøloven slår dessuten uttrykkelig fast at arbeidsgivere som ledd i HMS-arbeidet skal sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær, jf. § 3-1.

Arbeidsmiljølovens regler om individuell tilrettelegging av arbeidet kan grovt sett deles i to nivåer: Lovens § 4-2 pålegger arbeidsgiver en generell plikt til å legge arbeidet til rette under hensyn til den enkelte arbeidstakers arbeidsevne, kyndighet, alder og øvrige forutsetninger. I forhold til arbeidstakere som har fått redusert arbeidsevne som følge av ulykke, skade, slitasje eller lignende etter at arbeidsforholdet ble etablert, har arbeidsgiver en særskilt plikt til å iverksette nødvendige tiltak slik at arbeidstakeren skal kunne beholde eller få et passende arbeid, jf. arbeidsmiljøloven § 4-6. Plikten til tilrettelegging gjelder uavhengig av om tilretteleggingsbehovet har sammenheng med arbeidsforholdet eller ikke, og uansett om den reduserte arbeidsevnen er midlertidig eller av mer varig karakter.

Arbeidstaker skal fortrinnsvis gis anledning til å beholde sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet eller arbeidstiden, endringer i arbeidsutstyr, gjennomgått attføring eller lignende. Eksempler på tiltak kan være:

• anskaffelse eller endringer av teknisk utstyr som arbeidstakeren bruker i sitt daglige arbeid, for eksempel verktøy, maskiner osv.

• endringer av arbeidsplassen: døråpninger, terskler, installering av heis, anskaffelse av rullestolrampe, flytting av dørhåndtak, lysbrytere, tilpasset skrivebord, stol osv.

• endringer i rutiner, endringer av arbeidstid, endringer av arbeidsoppgaver, aktiv medvirkning fra andre arbeidstakere (innlesning på kassett til diktafon, avskriving etter diktafon osv).

• tiltak i forbindelse med trening, opplæring, omskolering osv.

Dersom det er aktuelt å overføre arbeidstaker til annet arbeid, skal arbeidstaker og tillitsvalgte tas med på råd før saken avgjøres. Ved vurderingen av tilretteleggingspliktens rekkevidde må arbeidstakers forhold blant annet veies opp mot virksomhetens art og størrelse samt tiltakets omfang og kostnadene ved tiltaket. Lovens formulering «så langt det er mulig» innebærer at arbeidsgiver har et vidtrekkende ansvar. Dersom arbeidsgiver likevel finner at tilrettelegging ikke er mulig, skal det dokumenteres at relevante alternativer er vurdert og eventuelt forsøkt gjennomført.

Arbeidsgiver skal i samråd med sykmeldte arbeidstakere utarbeide oppfølgingsplaner for tilbakeføring til arbeid med mindre dette er åpenbart unødvendig. Arbeidet med oppfølgingsplanen skal starte så tidlig som mulig og senest når arbeidstaker har vært helt eller delvis borte fra arbeidet i åtte uker.

Arbeidstaker har i henhold til § 15-8 et særskilt vern mot oppsigelse på grunn av sykdomsfravær i de første 12 måneder etter at arbeidsuførheten inntrådte.

Arbeidsmiljøloven pålegger også arbeidsgiveren visse plikter som skal sikre at arbeidssøkere med funksjonshemming skal kunne arbeide i virksomheten. Arbeidsmiljøloven § 4-1 (4) stiller et generelt krav om at atkomstveier, sanitæranlegg, arbeidsutstyr mv. så langt det er mulig og rimelig skal være utformet og innrettet slik at arbeidstakere med funksjonshemming skal kunne arbeide i virksomheten. Arbeidsgivere har i tillegg et ansvar for å hindre diskriminering i arbeidslivet. Arbeidsgivere som unnlater å ansette en søker på grunn av for eksempel vedkommendes funksjonshemming, alder, seksuelle orientering, etnisitet eller kjønn kan gjøre seg skyldig i ulovlig diskriminering, jf. arbeidsmiljøloven § 13-1, diskrimineringsloven § 4 og likestillingsloven §§ 2 og 4. Vernet gjelder direkte diskriminering, indirekte diskriminering og diskriminering i form av trakassering både ved ansettelse, under arbeidets gang og ved opphør av arbeidsforhold. Arbeidsmiljøloven § 13-5 pålegger videre arbeidsgivere en plikt til å iverksette nødvendige tiltak slik at arbeidstaker med funksjonshemming skal kunne få eller beholde arbeid. Dette gjelder likevel ikke hvis tiltakene innebærer en uforholdsmessig stor byrde for arbeidsgiver.

Arbeidstakers plikter

Arbeidstaker skal generelt medvirke ved utforming, gjennomføring og oppfølging av virksomhetens systematiske HMS-arbeid. Arbeidstaker skal delta i det organiserte verne- og miljøarbeidet i virksomheten og skal aktivt medvirke ved gjennomføring av de tiltak som blir satt i verk for å skape et godt og sikkert arbeidsmiljø, jf. arbeidsmiljøloven § 2-3. Arbeidstaker har dessuten en særskilt fastsatt plikt til å medvirke ved utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner, jf. § 2-3 annet ledd bokstav f. Plikten innebærer blant annet at arbeidstaker må gi arbeidsgiver opplysninger om sin funksjonsevne.

14.2.3 Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynets rolle og oppgaver

Arbeidstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med at virksomhetene følger opp sine plikter etter arbeidsmiljøloven. Etatens overordende mål er å bidra til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle arbeidstakere, med trygge tilsettingsforhold og meningsfylt arbeid for den enkelte.

Etatens hovedstrategi er å medvirke aktivt til at virksomhetene selv driver et systematisk forebyggende helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Hovedvirkemidlet er tilsyn. Dette gjennomføres primært som kontroller ute i virksomhetene og med påfølgende bruk av reaksjoner der det avdekkes alvorlig mangler i forhold til regelverket. Utover tradisjonell inspeksjonsvirksomhet, gjennomfører Arbeidstilsynet dessuten en rekke påvirkningstiltak, som for eksempel generell veiledning og informasjon eller bransjevise kampanjer og prosjekter.

For å oppnå best mulig effekter i det forebyggende arbeidet, gjennomfører Arbeidstilsynet risikobasert tilsyn. Med begrensede ressurser er det viktig å prioritere de bransjer og virksomheter hvor risikoen for helseskader og ulykker er størst. I de senere år har tilsynet i sine risikovurderinger og prioriteringer hatt et særlig fokus på arbeidsforhold som er viktige årsaker til utstøting.

Arbeidstilsynets oppfølging av arbeidsgivers arbeid med sykefravær og utstøting skjer innenfor den ordinære tilsynsstrategien og med virksomhetens plikt til systematisk HMS-arbeid som utgangspunkt. Etaten påser at virksomhetene, som ledd i arbeidsmiljøarbeidet, har innarbeidet rutiner og aktiviteter for systematisk sykefraværsoppfølgning og utarbeidelse av oppfølgningsplaner for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Overfor virksomheter som ikke viser vilje til å følge opp dette ansvaret iverksetter tilsynet reaksjoner slik som pålegg, tvangsmulkt og eventuelt stansing. I saker som reiser spørsmål om arbeidsgiver har fulgt opp arbeidsmiljølovens tilretteleggingskrav i forhold til en konkret arbeidstaker, har etaten hovedsakelig sett det som sin oppgave å påse at virksomheten er klar over sine plikter og vurderer relevante tilretteleggingsmuligheter.

For øvrig bidrar Arbeidstilsynet gjennom sin byggesaksbehandling (jf. arbeidsmiljøloven § 18-9) til at bygg blir oppført med god fysisk tilgjengelighet slik at arbeidstakere med funksjonshemming kan arbeide der.

Arbeidstilsynets nye strategi og organisasjon

Arbeidstilsynet etablerer nå en ny strategi og organisasjonsmodell som skal styrke etatens bidrag til effektiv forebygging og dermed til arbeidet for et inkluderende arbeidsliv.

Holdnings- og atferdsendring krever sterk og synlig innsats over tid. En større grad av prioritering og fokusering av etatens innsats er derfor et hovedpunkt i Arbeidstilsynets nye strategi. Etaten skal videre i enda sterkere grad konsentrere sin innsats om de arbeidsmiljøforholdene som vurderes som de viktigste når det gjelder å forebygge utstøting fra arbeidslivet, det vil si forhold på arbeidsplassen som fører til psykisk helseskade, helseskadelige ergonomiske forhold, helseskadelig kjemisk og biologisk påvirkning samt alvorlig ulykkesrisiko. Innenfor hver av disse fire prioriterte arbeidsmiljøfaktorene skal noen hovedmålgrupper (f. eks. visse bransjer eller yrker) prioriteres og følges mer konsentrert over flere år. Utvelgelsen av målgrupper skjer på bakgrunn av en risikovurdering der blant annet tall for sykefravær, uførepensjonering, arbeidsskader og yrkessykdommer inngår. Prioriteringen av tilsynsressurser til sentralstyrte og landsdekkende kampanjer for eksempel Rett hjem-kampanjen i hjemmetjenesten og God vakt-kampanjen i sykehussektoren, er et utslag av denne strategien. I tilsynsvirksomheten skal etaten også ha et sterkere fokus på bakenforliggende organisatoriske forhold som kan forårsake eller forsterke negative arbeidsmiljøforhold, for dermed å kunne fremme grunnleggende og varige forbedringer i virksomhetene. Organiseringen i nasjonale, større og mer langsiktige satsinger og kampanjer gir også et bedre grunnlag for å vurdere og dokumentere hvilke resultater etaten oppnår gjennom sin tilsynsvirksomhet.

Et annet mål for fornyelsen av Arbeidstilsynet er å styrke den utadrettede tilsynsvirksomheten både kvalitativt og i omfang. Gjennom etablering av 7 regioner til erstatning for 11 tidligere distrikter er det lagt til rette for videreutvikling og samling av ressurser i større tilsynskontor med bredere faglig kompetanse og bemanning. Om lag halvparten av personalressursene overføres fra direktoratet til operativ tilsynsvirksomhet i regionene. Arbeidet i direktoratet rendyrkes og konsentreres om oppgaver av overordnet strategisk og styringsmessig art. Den nye organisasjonen gir et langt bedre grunnlag for en samlet strategi og effektiv utnyttelse av etatens kompetanse og erfaringer.

Arbeidslivet preges i dag av utfordringer knyttet til mer komplekse organisatoriske/psykososiale forhold som i mindre grad enn de fysiske, er egnet for tradisjonell lovregulering, og som det kreves mer tid og arbeid å føre tilsyn med. Arbeidstilsynet når bare ca. 8 % av landets ca. 240 000 virksomheter (inklusive 60 000 enheter i landbruket) med tilsynsbesøk hvert år. Den nye strategien innebærer derfor også utvikling og forbedring av Arbeidstilsynets innsats som veiviser gjennom utvikling av lett tilgjengelig informasjon om risikoforhold, årsakssammenheng og regelverk samt formidling av god praksis. Etatens bidrag som premissgiver for utviklingen på arbeidsmiljøområdet, gjennom kunnskap, dokumentasjon analyser og gode faglige og strategiske innspill, blant annet til overordnet myndighet, skal også økes betydelig. Det er på denne bakgrunn etablert en egen avdeling for dokumentasjon og analyse i Direktoratet for arbeidstilsynet. Det nyetablerte Nasjonale overvåkingssystem for arbeidsmiljø og arbeidshelse (NOA) skal også være en sentral støttespiller for å bedre Arbeidstilsynets kunnskaps- og dokumentasjonsgrunnlag og bidra til at etatens arbeid målrettes, jf. her pkt. 14.4.1.

14.2.4 Petroleumstilsynet

Petroleumstilsynet har myndighetsansvar for sikkerhet, beredskap og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten på sokkelen samt på nærmere definerte petroleumsanlegg på land. Etatens virksomhet skal reflektere en balansert avveining mellom storulykketilsyn og arbeidstilsyn. I forhold til arbeidsmiljølovens bestemmelser om HMS-krav, systematisk HMS-arbeid og sykefraværsoppfølging/tilrettelegging har Petroleumstilsynet tilsvarende ansvar som Arbeidstilsynet.

Mange av arbeidstakerne på sokkelen har arbeid som medfører relativt store belastninger – i form av konsentrerte arbeidsperioder, skiftrotasjoner og eksponering for fysiske arbeidsmiljøfaktorer. Samtidig er gjennomsnittsalderen høy og fortsetter å øke.

Petroleumstilsynet satser på en helhetlig forebygging av utstøting gjennom tydeliggjøring og oppfølging av forskriftskrav til arbeidsmiljø, tilrettelegging av arbeid og restitusjonsforhold, styring av endringsprosesser og oppfølging av arbeidsbetinget sykdom. Petroleumstilsynet legger videre stor vekt på å initiere og delta i samarbeidsprosjekter med partene for på denne måten å legge press på dem om sammen å tenke nytt for å finne løsninger.

Petroleumstilsynets arbeid er for øvrig nærmere beskrevet i Stortingsmelding nr. 12 (2005-2006) om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten.

14.3 Videreutvikling av arbeidsmiljø- og tilretteleggingsarbeidet

14.3.1 Utfordringer

Store deler av norsk arbeidsliv har opparbeidet en god standard på arbeidsmiljø og sikkerhet. Det har vært et tydelig fokus på arbeidsplassen som arena for å forebygge utstøting. Mange virksomheter har også de siste årene gjort et godt arbeid med sykefraværsoppfølging og tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Imidlertid gir omfanget av utstøting fra arbeidslivet grunn til å stille spørsmål om virksomhetene i tilstrekkelig grad etterlever arbeidsmiljølovens vidtrekkende plikter mht. forebygging og tilrettelegging. Tilsvarende er det grunn til å stille spørsmål om myndighetenes oppfølging av tilretteleggingsarbeidet i virksomhetene er god nok og tilstrekkelig samordnet. Regjeringen ser på denne bakgrunn behov for å arbeide videre med både å kartlegge virksomhetenes praksis i forhold til oppfølging av tilretteleggingsansvaret og myndighetenes samlede innsats på dette feltet. Videre mener Regjeringen det er et klart behov for å videreutvikle virkemidler og samarbeidsformer som ytterligere kan bidra til at arbeidsmiljølovgivningens intensjoner omsettes til praktiske tiltak i virksomhetene.

14.3.2 Samhandlingsprosjektet – mer effektiv og samordnet oppfølging av virksomhetenes tilretteleggingsansvar

Kartlegging av klientforløp som ender med innvilgelse av uførepensjon viser at de aller fleste av disse forløpene startet med mottak av sykepenger. Dette betyr at svært mange av de nye uførepensjonistene i utgangspunktet hadde et arbeidsforhold, men at de så mistet dette helt eller delvis på grunn av sykdom, skade e.l. Samtidig er det godt dokumentert at sannsynligheten for å miste relasjonen til arbeidslivet og bli varig trygdet er større jo lengre tid den enkelte er ute av arbeid.

Arbeidsgiver har i henhold til arbeidsmiljøloven et vidtrekkende oppfølgings- og tilretteleggingsansvar. På myndighetssiden har både tilsynsmyndighetene v/Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten funksjoner og oppgaver knyttet til å forebygge og forhindre sykefravær og utstøting. Etatene har og skal ha forskjellige roller og hovedvirkemidler og forskjellig omfang og tyngdepunkt for sine respektive kompetanse- og arbeidsområder. De vil for eksempel også ha forskjellig tilfang av informasjon, type kunnskap om virksomhetene, den enkelte arbeidstaker mv. Det er imidlertid viktig at myndighetenes samlede virkemidler og innsats på dette feltet fungerer mest mulig samordnet og optimalt.

Dette er bakgrunnen for at myndighetene har iverksatt et prosjekt der målsettingen er å fremskaffe en grundig analyse dels om hvordan virksomhetene i praksis følger opp sine forpliktelser og dels om hvordan Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten hver for seg og i samarbeid kan arbeide mer effektivt, for å påvirke virksomhetene slik at en kan motvirke at arbeidstakere som får sin arbeids-/funksjonsevne redusert, forlater arbeidslivet. Viktige spørsmål er hvordan dagens samlede virkemidler på dette området fungerer og om andre virkemidler kan ha en bedre effekt. Videre skal prosjektet avklare hvilke roller og kompetanse de enkelte myndigheter per i dag har i forhold til virksomhetenes sykefraværs- og tilretteleggingsarbeid, og eventuelt tilrå mer hensiktsmessige former for ansvars- og arbeidsdeling og samarbeidsformer. Prosjektgruppen, som består av representanter for Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten, skal framlegge en samlet sluttrapport i løpet av 2007. Prosjektet er nedfelt i IA-avtalen og departementet vil holde partene i arbeidslivet orientert om status for prosjektet.

14.3.3 Bransjeprosjektet – utprøving av bransjetilpassede og bransjeforankrede tiltak

Arbeidsgiver har ansvaret for et forsvarlig arbeidsmiljø og bør dermed være den som, sammen med sine arbeidstakere, best vet hvilke tiltak som må iverksettes for å få til et arbeidsliv som reduserer sykefravær og uføretrygding. Erfaring fra offshorebransjen viser at der hvor bransjen og myndighetene fokuserer på felles områder, skapes det resultater. Departementet vil derfor prøve ut om en større grad av bransjetilpasning og bransjeforankring av arbeidet med å identifisere arbeidsmiljø- og tilretteleggingstiltak kan forbedre arbeidsmiljøet, redusere sykefraværet og øke den reelle pensjoneringsalderen i bransjer med store utstøtingsproblemer.

Det skal derfor igangsettes et prosjekt i to utvalgte bransjer der arbeidslivspartene på bransjenivå deltar sammen med Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten. Første fase i prosjektet består i at deltakerne sammen skal vurdere hvilke utfordringer bransjen har når det gjelder arbeidstakernes arbeidsmiljø og tilretteleggingsbehov og hvilke konkrete strategier/ tiltak som bør prioriteres og iverksettes henholdsvis fra virksomhetenes og myndighetenes side for å møte disse utfordringene. Annen fase består i at alle deltakere i prosjektet bidrar til at disse skreddersydde strategier og tiltak blir prøvd ut i praksis.

Prosjektet skal søke å utvikle konkrete strategier og tiltak som effektivt forebygger helseskader og utstøting i disse bransjer og derved bidra til erfaring og kunnskap. Dette vil videre kunne bidra til utvikling av en fruktbar samarbeidsform mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Deltakelse fra bransjeaktører er viktig fordi det er virksomhetene/ bransjene selv som best kan vurdere hvilke konkrete strategier og tiltak som kan være effektive. Deres deltakelse kan videre bidra til å gi de foreslåtte tiltakene troverdighet både hos arbeidsgiverne og arbeidstakerne og må forventes å gi ytterligere påvirkningsmuligheter overfor bransjen.

Fra 1. kvartal 2005 til 1. kvartal 2006 har sykefraværet steget i de fleste næringer. Departementet ser det som spesielt bekymringsfullt at sykefraværet er høyt og økende i visse deler av offentlig sektor, spesielt helse- og omsorgssektoren. Helse- og omsorgstjenestene skiller seg ut med den sterkeste veksten, og sykefraværet ligger på et høyt nivå. Dette er arbeidsplasser som sysselsetter spesielt mange kvinner, og hvor muskel/skjelettlidelser er utbredt både blant forholdsvis unge, men ikke minst blant de noe eldre arbeidstakerne. Innenfor helse- og omsorgssektoren står vi således overfor spesielt store utfordringer når det gjelder aktivt tilretteleggings- og rehabiliteringsarbeid. Arbeidstilsynet har nylig vært inne i denne sektoren gjennom kampanjene «God vakt» og «Rett Hjem», og har således opparbeidet kunnskap om sektoren og de arbeidsmiljøutfordringer som foreligger. Myndighetene ønsker derfor for sin del at denne sektoren bør være den ene av de to utvalgte bransjene/sektorene. Den endelige utvelgelsen av bransjer overlates imidlertid til de samarbeidende parter i prosjektet.

Arbeidstilsynet forutsettes å ha prosjektansvaret og prosjektet forankres i Arbeidstilsynets partsammensatte fagråd som i samarbeid med Arbeids- og velferdsetaten skal stå for den konkrete utvelgelse av bransjer og ha ansvar for gjennomføringen av prosjektet. Selve prosjektarbeidet planlegges høsten/vinteren 2006 og starter opp i 2007. Fase 1 av prosjektet skal resultere i konkrete forslag til tiltak samt utredning av et eventuelt behov for tiltaksmidler.

Regjeringen vil følge opp saken videre i forbindelse med revidert budsjett for 2007 eller statsbudsjettet for 2008.

14.3.4 Videreutvikling og styrking av bedriftshelsetjenesten

I henhold til arbeidsmiljøloven § 3-3 skal virksomhetene knytte til seg bedriftshelsetjeneste dersom risikoforholdene tilsier det. Bedriftshelsetjenesten er et arbeidsmiljøtiltak som skal bistå virksomhetene i det forebyggende arbeidet. Det er også en definert oppgave å bidra til å tilrettelegge arbeidet for den enkelte, og bistå med bedriftsintern attføring.

Bransjeforskriften om bedriftshelsetjeneste regulerer hvilke bransjer som er forpliktet til å ha bedriftshelsetjeneste uten at det skal foretas en nærmere vurdering. Det har vært reist kritikk mot forskriften fordi bransjer som av mange anses svært belastende ikke er tatt med i forskriften, herunder helse-, pleie- og omsorgssektoren. Arbeidslivslovutvalget, jf. innstilling NOU 2004: 5, og flere høringsinstanser til denne anbefaler derfor at gjeldende bransjeforskrift revideres.

Et samlet Arbeidslivslovutvalg mente at bedriftshelsetjenestens basisoppgaver bør være som i dag, med hovedvekt på forebyggende arbeidsmiljøarbeid. Utvalget pekte også på at bedriftshelsetjenesten i økende grad bør være en viktig ressurs i virksomhetens arbeid med tilrettelegging for og oppfølging av sykmeldte. Utvalget mente derfor at det bør vurderes et nærmere samarbeid mellom virksomheten/bedriftshelsetjenesten og kommunehelsetjenesten/fastlegen. Honorar for bedriftshelsetjenestens arbeid med oppfølging og tilrettelegging i forhold til sykmeldte og arbeidssøkere med redusert funksjonsevne i IA-bedrifter er ett av de aktive virkemidlene innenfor IA-avtalen.

I kommunalkomiteens innstilling til Ot.prp. nr. 49 (2004-2005), jf. Innst.O nr. 100 (2004-2005), bad komiteen departementet om å arbeide videre med tiltak for å styrke kvaliteten på bedriftshelsetjenesten, og herunder vurdere godkjenningsordninger eller ytterligere kvalitetskrav.

Spørsmålene om hva som skal være bedriftshelsetjenestens rolle og ansvar, hvem plikten skal rette seg mot, hva som vil bli de største faglige utfordringene, samt behovet for å styrke kvaliteten på bedriftshelsetjenesten gjennom eventuelle kvalitetskrav eller en godkjenningsordning, henger tett sammen. Departementet har på denne bakgrunn igangsatt et prosjekt som skal vurdere:

• bedriftshelsetjenestens rolle og ansvar, herunder også mulighetene for et nærmere samarbeid mellom bedriftshelsetjenesten og primærhelsetjenesten/fastlegen samt avgrensning av bedriftshelsetjenestens rolle og oppgaver i IA-arbeidet i forhold til arbeidslivssentrenes ansvar.

• utbyggingskrav, herunder blant annet en vurdering av hvilke kriterier som skal legges til grunn for om en virksomhet skal ha plikt til å etablere bedriftshelsetjeneste, om kravene fremdeles bør rettes mot konkrete bransjer og hvilke bransjer som eventuelt skal omfattes, samt om kravene kan utformes mer med utgangspunkt i kunnskap om «gjennomgående» risikoforhold.

• behov for eventuelle kvalitetskrav eller godkjenningsordning.

Prosjektet gjennomføres i samarbeid med berørte myndigheter og parter, og skal sluttføres høsten 2007.

14.4 Kunnskapsbehov og kunnskapsutvikling på arbeidslivs- og arbeidsmiljøområdet

14.4.1 Pågående arbeid med å forbedre kunnskapsgrunnlaget på arbeidsmiljøområdet

Dårlig arbeidsmiljø og helsekonsekvenser av arbeidsmiljøbelastninger er en medvirkende årsak til ustøting fra arbeidslivet, jf. omtale i kap. 3. Det er imidlertid stort behov for bedre dokumentasjon både av omfanget og av de arbeidsrelaterte årsakene til sykefravær og tap av arbeid, og effekten myndighetenes regelverk og tiltak har slik at en bedre kan målrette virkemidlene i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. For å kunne trekke slutninger om årsakssammenhenger, og således legge grunnlag for forbyggende tiltak, må det i større grad legges til rette både for å systematisere eksisterende data og dokumentasjon og for langsiktig forskning om hva som fremmer gode arbeidsplasser og hva som er årsakene til fravær og utstøting.

Det er iverksatt ulike tiltak som vil bidra til å bedre kunnskapsgrunnlaget på arbeidsmiljøområdet. I regi av Norges Forskningsråd gjennomføres blant annet programmer for Arbeidslivsforskning og Helse, miljø og sikkerhet i petroleumssektoren. Det er også under oppbygging et Nasjonalt overvåkingssystem for arbeidsmiljø og arbeidshelse (NOA). NOA er etablert som en egen avdeling ved Statens arbeidsmiljøinstitutt fra januar 2006. Overvåkingsenheten har som oppgave å framskaffe og forbedre relevante data og informasjon på arbeidsmiljøområdet, samt gjøre den tilgjengelig for aktuelle brukere. NOA skal bygge sine fremstillinger på eksisterende registerdata og andre utvalgte sentrale dokumentasjonskilder, og skal bl.a. fremlegge årlige rapporter om arbeidsmiljøutviklingen i Norge. Arbeids- og velferdsetaten, Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet vil være viktige samarbeidspartnere for NOA når det gjelder levering av data og videreutvikling av dokumentasjonskilder. Myndighetene arbeider aktivt med å forbedre eksisterende datakilder. Blant annet investeres det i en utvidelse av SSB’s levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø, slik at det blir mulig å detaljere opplysninger om næring/yrke og unngå kjønnsblandete data.

I 2007 skal SSB gjennomføre en tilleggsundersøkelse til Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) om yrkesskader og yrkessykdommer. Dette gjøres i regi av EUs statistikkbyrå, Eurostat. Tilleggsundersøkelsen skal gjennomføres i alle fire kvartaler, slik at hele det norske bruttoutvalget for AKU (24 000 personer) vil ha mottatt tilleggsspørsmålene innen utgangen av 2007. For å få data som kan indikere sammenheng mellom arbeidsmiljø og utstøting fra arbeidslivet, er det også et sterkt ønske om at yrke benyttes som variabel knyttet til sykefraværs- og uføredata og -registre. Som følge av at kommunal- og fylkekommunal sektor og helseforetakene benytter et annet kodeverk enn statlig og privat sektor, mangler det i dag yrkesopplysninger for ca. 30 pst. av arbeidsforholdene. Det arbeides med et program for å «oversette» kommunale koder til statlige, slik at de blir sammenlignbare. Dette arbeidet vil prioriteres høyt, slik at man får et bedre datagrunnlag for å vurdere sammenhenger mellom arbeid og helse og utstøting knyttet til yrker i hele arbeidslivet.

14.4.2 Ny satsing på kunnskap om årsaker til sykefravær og uførhet og utstøting

Forskning med ulike innfallsvinkler til sykefravær skjer i dag innenfor en rekke enkeltmiljøer og forskningsprogrammer i regi av Norges forsk-ningsråd. Det foreligger mye kunnskap om enkeltårsaker, men kunnskapsgrunnlaget om disse årsakenes relative styrke og hvordan de virker sammen er fortsatt for svakt. Eksisterende programmer og satsninger har i for liten utstrekning lykkes i å få til større forskningsprosjekter som forener forskningsmiljøer med ulike faglige perspektiver. Regjeringen vil gi sykefraværsforskningen et løft gjennom å sette i gang en ny satsing. Dette er en oppfølging av Soria Moria erklæringen. En vil stimulere til mer forskningssamarbeid på tvers av eksisterende faggrenser. Formålet er å klarlegge de vesentlige årsakssammenhenger og sikre forskningsbasert kunnskap om effektive virkemidler for å forebygge sykefravær og uførhet.

Flere studietilbud utdanner kandidater som i sin senere yrkespraksis vil arbeide med mennesker som av helsemessige årsaker har problemer på arbeidsmarkedet. For å styrke kunnskapsgrunnlaget for deres senere yrkespraksis bør undervisningstilbudet på disse områdene gjøres mer forskningsbasert og knyttes opp til samfunnsrelevante temaer som sykefravær og utstøting fra arbeidslivet. En ny forskningssatsing på dette området bør legge til rette for å styrke undervisningstilbudet i relevante studieretninger.

Den nye forskningssatsingen vil startes opp i 2007 og gå over ti år. Formålet med satsingen er oppsummert:

• Å bidra til et mer helhetlig og forsterket kunnskapsgrunnlag om årsakene til sykefravær, uførhet og utstøting fra arbeidslivet.

• Å sikre forskningsbasert kunnskap om effektive virkemidler for å forebygge sykefravær og uførhet og for å nå regjeringens mål om et inkluderende arbeidsliv.

• Å bidra til at undervisningsvirksomheten i relevante utdanninger blir mer forskningsbasert.

Regjeringen vil gjennomføre satsingen i regi av Norges forskningsråd og bygge videre på de miljøer som i dag har kompetanse om sykefravær og uførhet. Regjeringen ser denne satsingen som en oppfølging av tidligere forskningsinnsatser på området «arbeid og helse». Det er foreslått 10 mill. kroner til oppstart av satsingen i statsbudsjettet 2007.

14.4.3 Arbeidslivet som rusbruksgenererende arena

Tiltak knyttet til å fjerne alkohol fra selve arbeidssituasjonen stod sentralt i etterkrigstiden, og alkoholbruk er nå så godt som borte her. Derimot ser det ut til at en økende del av alkoholforbruket skjer i samvær med kolleger, i såkalte gråsoner mellom arbeid og fritid. Dette er med på å øke totalforbruket, noe som igjen har betydning for rekrutteringen til risikogruppene. Det er også en del oppmerksomhet rundt det forhold at kvinner ser ut til å drikke tilnærmet like mye som mennene i disse sammenhengene. Som kjent er risikotersklene for alkoholbruk for kvinner vel 30 prosent lavere enn for menn.

Rogalandsforskning (nå IRIS) har i flere prosjekter satt fokus på dette. Det legges blant annet til grunn 33 at 40 pst. av alkoholforbruket til norske arbeidstakere skjer i en eller annen tilknytning til arbeidslivet. Videre pekes det på 34 at mens alkoholbruk i arbeidslivets gråsoner tidligere har vært forbeholdt enkelte grupper arbeidstakere, er denne type alkoholbruk nå mer utbredt. Det er positivt at det er en økende faglig oppmerksomhet rettet mot disse forholdene. Her er det behov for mer kunnskap, og forskning på dette feltet bør stimuleres.

AKAN er den sentrale aktøren for å bringe tiltak knyttet til rus inn på arbeidsplasser. En evaluering 35 viser at AKAN er god på intervensjoner i forhold til arbeidstakere med allerede utviklede rusmiddelproblemer, men at forebyggingsarbeidet er vanskelig å implementere på den enkelte arbeidsplass. Rogalandsforskning peker på at rusbruk i arbeidslivets gråsoner i stor grad er avhengig av kulturen på den enkelte arbeidsplass. Derfor vil det være viktig å stimulere til at AKAN kan utvide sitt engasjement til flere arbeidsplasser. Dette kan bidra til å forhindre rusmiddelproblemer, som igjen kan bidra til å forhindre utstøting fra arbeidslivet.

ILO har i de senere år igangsatt et forholdsvis omfattende forebyggende rusarbeid etter at de tidligere har vært konsentrert om rådgivning i fht. veiledning og behandling for rusavhengige arbeidsgivere.

15 Konsekvenser for enkeltmennesker, samfunn, offentlig økonomi og forvaltning

15.1 Innledning og sammenfatning

Hovedgrepene i denne meldingen er følgende:

• Velferdskontrakter brukes som gjennomgående og systematisk prinsipp for å konkretisere gjensidige forventninger, krav og forpliktelser mellom forvaltning og bruker.

• Mer arbeidsrettede tiltak og tjenester for å senke tersklene inn i arbeid og heve tersklene ut av arbeidslivet, herunder tilpassede tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne og for innvandrere.

• Mer fleksibel og bedre samordnet bruk av virkemidler, slik at virkemidlene kan nyttes best mulig ut fra den enkeltes behov og ressurser med sikte på å komme i arbeid.

• En ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden som erstatter rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Omleggingen skal bidra til å vri ressursbruk fra støndsforvaltning til aktive tiltak og oppfølging.

• Et nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold i folketrygden.

Regjeringen legger gjennom de forslagene som er omtalt i kapitlene 10-14 grunnlaget for å inkludere flere av de som i dag står utenfor arbeidslivet i inntektsgivende arbeid. Gevinsten både for den enkelte og for samfunnet vil avhenge av hvor mange flere som kommer i arbeid, og hvor mange flere år de blir i arbeid. Selv beskjedne endringer vil gi store gevinster. Regjeringens ambisjon er at endringene skal gi store effekter, og bidra til å virkeliggjøre Regjeringens politiske ambisjoner om hjelp til selvhjelp, et inkluderende samfunn, fortsatt vekst i levestandarden og bærekraftige offentlige finanser.

Regjeringens forslag om å utvikle arbeidsmarkedsopplæringen i mer praksisnær retning, sammen med utvidet adgang til kjøp av oppfølgingstjenester, vil bidra til å styrke mulighetene til å realisere Soria Moria-erklæringens løfte om en oppfølgingsgaranti for unge arbeidssøkere i alderen 20-24 år. Disse tiltakene sammen med blant annet bruk av langvarig lønnstilskudd vil også bidra til å dekke tiltaksbehovet for langtids­arbeidssøkere, i tråd med målene i Soria-Moria-erklæringen.

Det er vanskelig å anslå de samlede virkningene av forslagene i meldingen. Det skyldes at det foreslås endringer som omfatter en rekke virkemidler samtidig og at konsekvensene i form av resultater og måloppnåelse først vil kunne komme noe fram i tid. Usikkerheten knyttet til de samlede virkningene blir derved stor. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil prioritere resultatoppfølging og analyser av tiltakene som foreslås i denne meldingen.

Virkninger for enkeltmennesker

Hovedgrepene og tiltakene i meldingen er alle rettet mot at flere mennesker i utkanten av arbeidsmarkedet skal komme i arbeid, og få bedre fotfeste i arbeidslivet. Samlet stønadstid, ventetid osv. vil kunne bli betydelig kortere. Regneeksempler illustrerer at 5 år lengre i arbeid kan bidra til å øke livsinntekten for et individ med ca ½ million kroner, regnet i nåverdi. I tillegg kommer personlige og velferdsmessige effekter av å være i arbeidsfellesskapet og forsørge seg ved eget arbeid.

Stønadssystemet for de som ser midlertidig ute av arbeid vil bli enklere og mer forutsigbart. Inngangsvilkår og kompensasjonsnivå vil ikke bli endret. Det vil være enkelte virkninger knyttet til omlegging av barnetilleggene. Siden disse endringene ikke forutsettes å omfatte de som allerede har vedtak om ytelse, vil ingen påvirkes direkte av disse endringene.

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad gir nye muligheter til personer som i dag ikke omfattes av klart definerte oppfølgingsregimer. De foreløpige erfaringene fra innføringen av introduksjonsprogrammet for innvandere er positive. Målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er en helt annen, men det er grunn til å tro at også mange fra denne gruppen kan inkluderes i arbeidslivet som følge av programmet.

Virkninger for samfunnet

Det er vanskelig, eller umulig, å anslå hvor mange flere som vil kunne komme i arbeid som følge av Regjeringens forslag. Andelen i yrkesaktiv alder som er utenfor arbeidslivet og mottar offentlig inntektssikring er høyt i Norge i forhold til andre land. Det kan si noe om potensialet.

Regneeksempler illustrerer at for eksempel 3.000 flere personer i arbeid i 5 år kan gi en samfunnsøkonomisk gevinst på om lag 3,3 milliarder kroner. Dersom antall uførepensjonister reduseres med 10 prosent, anslås det på lang sikt å tilsvare opp mot 20 milliarder kroner, eller om lag 3 prosent av de samlede utgiftene på statsbudsjettet.

Regneeksemplet over andel uførepensjonister i arbeid illutrerer at selv relativt moderate ambisjoner i forhold til økt yrkesdeltakelse kan gi store gevinster for samfunnet. Muligheten for å lykkes vil ikke bare avhenge av oppfølgingen av den enkelte, men av utviklingen i arbeidslivet generelt. I en situasjon med stor etterspørsel etter arbeidskraft er mulighetene for å inkludere nye grupper i arbeidslivet større enn i en situasjon med større ledighet i økonomien.

Virkninger for offentlig økonomi

På kort sikt anslås de samlede «investeringsutgiftene» på usikkert grunnlag opp mot om lag 1.300 millioner kroner per år som følge av de tiltak som omtales i meldingen. Mesteparten knytter seg til det varslede nye kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden.

På lengre sikt forventes forslagene å gi netto innsparinger i form av flere mennesker i arbeid og færre på offentlige stønader. Virkningene på offentlig økonomi vil i stor grad være en avspeiling av de samfunnsøkonomiske virkningene.

Virkninger for offentlig forvaltning

De grep og tiltak som varsles i meldingen ventes å bidra til forenkling og mer effektiv ressursbruk i arbeids- og velferdsforvaltningen, til beste for brukere av ytelser fra etatene. Samtidig vil reformen stille nye krav til utøvelsen av arbeidet lokalt. I meldingen pekes det også på behovet for ny og bedre kunnskap på en rekke områder. Det legges opp til en systematisk evaluering av reformen. I tillegg vil behovet for bedre kompetanse i forvaltningen og behovet for økt kunnskap følges opp.

15.2 Forventede virkninger for enkeltmennesker og grupper

De forventede virkningene knyttes til målene med de tiltakene som varsles. Det vises til kapitlene 10-14 for nærmere omtale av tiltakene. De samlede mål og forventede virkninger er:

• mer inkluderende arbeidsplasser og arbeidsmiljøer

• at flere personer med svak arbeidstilknytning får fotfeste i arbeidslivet

• at flere personer med varige helseproblemer kan forbli lenger i arbeid

• at flere personer med lengre sykefravær eller arbeidsløshet kommer tilbake i arbeid

• økt forpliktelse for forvaltningen til å tilby egnede og samordnede tiltak til rett tid

• økt medansvar og medvirkning som stønadsmottaker

• enklere stønadssystem og bedre samordnet forvaltning av det.

Ved en sammenslåing av attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad til en felles tidsbegrenset inntektssikring legges det ikke opp til endringer i kompensasjonsnivå eller målgruppe for ordningene. Omleggingen skal dermed i seg selv ikke føre til at verken flere eller færre får innvilget stønad, eller at selve kompensasjonsnivået endres. Det er et mål at samlet tid på stønad gjennomgående blir kortere enn ved de tre nåværende ordningene. Resultatet vil bl.a. avhenge av regler og prosedyrer for varighet og oppfølging.

Inntektssikringen skal være midlertidig, enkel og forutsigbar. Utmåling, varighet og oppfølging skal støtte opp om målet om arbeid. Tiltak og tjenester skal kunne brukes mer fleksibelt. Dette forventes å bidra til mer effektive stønadsforløp, kortere ventetider, enklere stønadsbehandling og flere i arbeid.

De tiltakene som omtales i denne meldingen er først og fremst rettet mot å få flere som befinner seg i utkanten av arbeidsmarkedet over i arbeid og mer arbeidsrettede aktiviteter og forløp. Det dreier seg om blant annet forebyggende arbeidsmiljø- og bedriftsrettede tiltak (kapittel 14), videreutvikling av arbeidsrettede tiltak og tjenester og særskilte tiltak overfor personer med nedsatt funksjonsevne og innvandrere (kapittel 11), og velferdskontrakt som prinsipp for å konkretisere den enkeltes rettigheter og plikter (kapittel 10). I tillegg foreslås det gradvis å innføre et kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for grupper som står et stykke unna arbeidsmarkedet (kapittel 13).

Fordelingsvirkningene vil fortrinnsvis følge av høyere inntekt på kort og lang sikt og bedre inkludering i arbeidsliv og samfunn. Omlegging av barnetillegg og avvikling av friinntekten i dagens tidsbegrensede uførestønad, vil isolert sett kunne gi noen stønadsmottakere lavere inntekt sammenlignet med i dag. Det vil ikke omfatte personer som mottar slike ytelser før omleggingen, bare nye tilfeller.

Medansvar og medvirkning som stønadsmottaker vil kunne styrkes gjennom mer hensiktsmessig innretning av tiltakene og bedre oppfølging av den enkelte. Forslagene om et enklere og mer oversiktlig samlet stønadssystem vil være mer brukervennlig og effektivt å forholde seg til, både for publikum og forvaltning. Dette forventes å frigjøre ressurser til bedre oppfølging og dermed bedre overgang til arbeid.

Med dagens regelverk må en som får arbeidsevnen nedsatt på grunn av helsesvikt ofte gjennom flere ulike stønadsregimer. Bistanden og forløpet framstår som sekvensielt og oppstykket. Ofte oppstår det ventesituasjoner ved søknad på ny ytelse og behandling av den, venting på hensiktsmessige tiltak og tjenester knyttet til ulike typer stønader etc.

Med forslagene i denne meldingen legges det opp til at medisinsk og arbeidsrettet habilitering, rehabilitering og attføring skal kunne gå mer samtidig, og at det blant annet blir mindre ventetider. Målet er mer effektive stønadsforløp, og en forventning om at mange forløp bør kunne bli kortere. Det avhenger i sin tur av den enkeltes aktive medvirkning og tjenesteyternes oppfølging.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil sørge for løpende resultatoppfølging og mer langsiktig forsking for å følge opp og evaluere reformen.

15.3 Virkninger for samfunnet

15.3.1 Generelt om virkninger for velferd og samfunnsøkonomi

Små endringer i positiv retning vil kunne gi relativt store samfunnsgevinster og velferdsforbedringer for enkeltmennesker over tid. For det enkelte individ og for forvaltningen vil dessuten de endringene som foreslås bidra til forenkling og bedre ressursbruk.

Det er vanskelig og forbundet med stor usikkerhet å anslå hvor mange flere i utkanten av arbeidsmarkedet som vil komme i arbeid og få bedre fotfeste i arbeidslivet. Arbeids- og inklu­de­rings­departementet vil derfor sette i gang samfunnsøkonomiske og velferds­messige analyser av virkninger av de grep og tiltak som foreslås i meld­ingen.

I denne omgang presenteres hovedsakelig regneeksempler for mulige samfunnsøkonomiske virkninger av de tiltak som varsles. Eksemplene har karakter av «hvis–så» scenarier, der en illustrerer konsekvenser av å få flere i arbeid og at flere blir lenger i arbeid. Slike regneeksempler er framstilt i boks 15.1 og i figurene 15.1 og 15.2. Det understrekes at dette er regneeksempler og ikke prognoser.

15.3.2 Hva om vi lykkes? Regneeksempler for mulige økonomiske virkninger

I boks 15.1 er det illustrert regneeksempler av samfunnsøkonomiske virkninger av at flere stønadsmottakere kommer i arbeid. Det er regnet på alternative forutsetninger om antall flere år de får i arbeidslivet. Den samfunnsøkonomiske gevinsten blir større desto flere år en får i arbeidslivet som alternativ til år på trygd. Det er regnet med konsekvenser i form av:

• økt produksjon (lønnseffekt)

• lavere offentlige trygdeutgifter

• økt livsinntekt

• samfunnsøkonomisk gevinst (økt produksjonsverdi fra trukket kostnader ved tiltakene).

For samfunnet er nettogevinsten avhengig av økningen i antall årsverk (hvor mange flere som kommer i arbeid og hvor mye lenger folk blir i arbeid), fratrukket de samfunnsøkonomiske kostnadene ved tiltak og overføringer. For individ og samfunn kan en enkel suksessrate illustreres ved hvor mange flere år en i gjennomsnitt får i arbeid.

Regneeksemplene i boks 15.1 anslår en økonomisk gevinst for det enkelte individ på ca. ½ mill. kroner ved 5 år mer i arbeid og ca. 1½: mill. kroner ved 20 år mer i arbeid, regnet i nåverdi.

I figur 15.1 er dette illustrert for varierende antall flere år i arbeid – fra 1 år og opp til 30 år. Figuren viser en anslått økning i livs­inntekten på ca. 1,5 mill. kroner etter 20 år, og en samfunns­økonomisk gevinst på ca. 3,5 mill. kroner. Den statsfinansielle gevinsten anslås til nærmere 1 million kroner per person etter 5 år mer i arbeid.

For samfunnet er det i boks 15.1 regnet på anslag for samfunnsøkonomisk virkninger per 3000 flere personer i arbeid. Den samfunnsøkonomiske gevinsten dersom det kommer 3000 flere personer i arbeid i 5 år er anslått til ca. 3,3 mrd. kroner, regnet i nåverdi.

I figur 15.2 er det illustrert en statsfinansiell gevinst på nærmere 2 milliarder kroner og en sam­funns­økonomisk gevinst på ca. 6 milliarder kroner dersom 3000 flere kommer i arbeid i 10 år. Dersom de står 5 år mer i arbeid anslås den statsfinansielle gevinsten til ca. 1 mrd. kroner og den samfunnsøkonomiske gevinsten til ca. 3½ mrd. kroner.

Det understrekes igjen at dette er regne­eksempler, og ikke basert på en analyse av hvilken effekt forslagene i meldingen vil ha på gjennomsnittlig antall år i arbeid (og dermed på trygde­utbetalinger etc.). Regneeksemplene illustrerer likevel at de potensielle gevinstene av å lykkes er store, og at det er store framtidige kostnader dersom en ikke lykkes i å snu de siste årenes utvikling i retning av at en økende andel av arbeidsstyrken er på trygd framfor i arbeid.

15.3.3 Virkninger av alternative utviklingsbaner for antall uførepensjonister

Gjennomgangen i kapittel 2 viser at vi på sikt vil stå overfor store statsfinansielle utfordringer som følge av en aldrende befolkning. Blant annet vil en gradvis eldre arbeidsstyrke trekke i retning av flere uførepensjonister i årene framover. Samtidig illustrerer beregningene at størrelsen på arbeidsstyrken er av særlig stor betydning for de offentlige finansene.

Betydningen for offentlige finanser av utviklingen i antall uførepensjonister kan illustreres med utgangspunkt i de langsiktige makroøkonomiske beregningene som omtales i kapittel 2. I hoved­alternativet legges det beregningsteknisk til grunn uendret sannsynlighet for å bli ufør etter alder, kjønn og utdanning. Dersom befolkningen utvik­ler seg som anslått i middelalternativet i siste framskriving fra Statistisk sentralbyrå vil antall uførepensjonister kunne øke fra om lag 330 000 per­soner i dag til om lag 400 000 personer i 2020 og 440 000 i 2060, jf. figur 15.3.

I figur 15.3 skisseres fire alternative baner for utviklingen i antall uførepensjonister, der det beregningsteknisk legges til grunn henholdsvis 5 prosent og 10 prosent færre og flere uførepensjonister per år enn i hovedalternativet. Forskjellen mellom laveste og høyeste alternativ er om lag 90 000 uførepensjonister. Selv i det laveste alternativet vil det etter hvert være betydelig flere uførepensjonister enn i dag.

Dersom antall uførepensjonister varig reduseres med 10 prosent, vil det isolert sett bidra til å styrke offentlige budsjetter tilsvarende 1¼ prosent av BNP for Fastlands-Norge på lang sikt. Målt i forhold til dagens verdiskaping i fastlands­økonomien tilsvarer dette opp mot 20 milliarder kroner, eller omlag 3 prosent av de samlede utgiftene på statsbudsjettet. Økt uføretrygding vil bidra til en tilsvarende svekkelse av offentlige budsjetter. Beregningene forutsetter at de tidligere uføretrygdede blir sysselsatt og i gjennomsnitt bidrar med samme skatteinnbetalinger som andre arbeidstakere.

I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det anslått at en varig økning i oljeprisen på 50 kroner per fat ville styrke offentlige budsjetter tilsvarende 1½ prosent av BNP for Fastlands-Norge. Beregningene ovenfor antyder således at tiltak som bremser veksten i antall uføretrygdede i årene framover langt på vei vil tilsvare virkningen av at oljeprisen blir 50 kroner høyere enn antatt. Samtidig er det en viktig forskjell. Oljeprisen bestemmes i det internasjonale oljemarkedet, mens utviklingen i arbeidsstyrken påvirkes av innenlandske faktorer.

15.3.4 Kort om kvalifiseringsprogrammet

Formålet med kvalifiseringsprogrammet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor mange av deltakerne på ordningen som vil komme i arbeid. Spesielt forsøk med tiltak overfor grupper som tradisjonelt anses å stå langt fra arbeidsmarkedet gir erfaringer som er relevante i forhold til å anslå sannsynlige effekter av programmet. ECON Analyse har som en del av sin utredning, jf. kapittel 13, gått gjennom eksisterende kunnskap om effekter av tiltak for målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. På denne bakgrunn anslår de at sysselsettingsandelen blant deltakerne kan anslås å øke med 12 prosentpoeng på lang sikt som følge av deltakelse i programmet.

ECON Analyse har på usikkert grunnlag anslått at de samfunnsøkonomiske gevinstene i form av økt sysselsetting og verdiskaping regnet per deltaker på programmet er om lag 20 000 kroner høyere enn tiltakskostnadene, dersom verdien av tapt fritid for deltakerne holdes utenfor 36 . Anslaget inkluderer en skattefinansieringskostnad på 20 prosent. Anslaget må ses i sammenheng med ikke tallfestede samfunnsøkonomiske gevinster i form av reduserte kostnader knyttet til rus, kriminalitet og helseutgifter, samt økt livskvalitet og eventuelle opplevde ulemper for den enkelte deltaker ved å delta på programmet.

15.4 Virkninger for offentlig økonomi

I dette avsnittet presenteres foreløpige anslag for direkte offentlige utgifter ved de hovedgrep og tiltak som varsles i meldingen. Det er ikke regnet med mulige virkninger på atferd, tilpasning og måloppnåelse, slik det er illustrert i avsnitt 15.3. Anslagene er usikre. De samlete merutgiftene anslås på usikkert grunnlag til i størrelsesorden opp mot 1,3 mrd. kroner per år når tiltakene er fullt innfaset. Den vesentligste, men også mest usikre merutgiften, knyttes til det foreslåtte kvalifiseringsprogrammet. Usikkerheten er særlig knyttet til hvor mange som får tilbud om å delta og hvor mange som faktisk kommer til å delta og gjennomføre det. Og endelig hvor mange som kommer over i arbeid eller utdanning ved hjelp av programmet. Det er også usikkert hvor mange i den potensielle målgruppen som allerede mottar tiltak.

Styrke tiltaksapparatet og arbeidsmiljøtiltak

Forslagene til styrking av tiltaksapparatet vil isolert sett bidra til økte «investeringer». Det samlede tiltaksomfanget må vurderes konkret fra år til år, bl.a. på bakgrunn av utviklingen i arbeidsmarkedet og utviklingen i antall personer som trenger arbeidsrettede tiltak. Første års virkning av de samlede tiltakene som konkret omtales i meldingen, er på usikkert grunnlag anslått til om lag 150 mill. kroner . Det er ikke tatt stilling til når en vil starte opp de ulike tiltakene. Innfasing av de varslede tiltakene vil skje i den ordinære budsjettprosessen, hvor oppdaterte kostnadsanslag og gevinstanslag også vil presenteres.

For å kunne realisere intensjonen om å sikre alle brukere rett på nødvendig og hensiktsmessig avklaring av arbeidsevne og oppfølging , foreslås det å innføre økte muligheter for Arbeids- og velferdsetaten til å kjøpe slike tjenester. Størstedelen av avklarings- og oppfølgingsarbeidet vil fortsatt skje internt i Arbeids- og velferdsetaten. Kjøp av tjenester og tiltak fra andre vil bli benyttet der disse utfyller etatens tilbud. På usikkert grunnlag anslås kostnadene til om lag 50 mill. kroner i oppstartsåret, basert på et behovsanslag på rundt 1000 tiltaksplasser, herav hhv. 200 plasser til avklaring og 800 plasser til oppfølging.

For forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd er kostnadene anslått til 20 mill. kroner med en forsiktig oppstart på 100 tiltaksplasser i 2007. Forsøket planlegges gradvis trappet opp på grunnlag av erfaringer og resultater. Det er viktig å peke på at alternativet for de som mottar dette tilskuddet vil være uførepensjon.

Endringer i regelverket for arbeidsmarkeds­opplæringen er anslått til en kostnad på om lag 60 mill. kroner i oppstartsåret basert på et behovsanslag på i underkant 400 nye AMO-plasser.

Kostnadene ved å sette i gang særskilte tiltak rettet mot personer med nedsatt funksjonsevne er på usikkert grunnlag anslått til i størrelsesorden 5-10 mill. kroner i oppstartsåret.

Kostnadene ved de varslede arbeidsmiljø- og fore­byggingsprosjektene anslås på usikkert grunnlag til om lag 5-10 mill. kroner per år.

Utgiftsanslagene er som nevnt usikre anslag for førsteårseffekten av forslagene. Behovet for opptrapping av tiltaksbruken er ikke vurdert konkret. Regjeringen vil komme tilbake i de årlige budsjetter med forslag til en samlet tiltaksramme. For å følge opp intensjonene i meldingen er det behov for å investere mer i tiltak, i hvert fall på kort sikt, enn det som gjøres i dag. Det kan også bli behov for økte midler til forsknings- og utviklingsarbeid for å sikre en forsvarlig gjennomføring av forslagene og til evaluering og læring av dem.

I tillegg til tiltak som konkret foreslås i denne meldingen, har regjeringen i statsbudsjettet for 2007 foreslått en rekke arbeidsrettete tiltak knyttet til handlingsplanen for integrering og inkludering og handlingsplanen mot fattigdom. Forslagene i handlingsplanene tilsvarer en økning på om lag 400 mill. kroner til arbeidsrettede tiltak i 2007.

Formålet med den økte tiltaksinnsatsen er at den på sikt vil bidra til at færre går på stønad og flere kommer tilbake i ordinært arbeid. Intensivert tiltaksbruk vil også føre til raskere avklaring og kortere og mer effektive stønadsløp.

Ny tidsbegrenset inntektssikring i folketrygden

Sammenslåing av attførings- og rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad til en ny felles, tidsbegrenset inntektssikringsordning skal i seg selv ikke føre til at verken flere eller færre får innvilget stønad, eller at kompensasjonsnivået endres.

Det å innlemme tidsbegrenset uførestønad i ordningen anslås på usikkert grunnlag å gi en isolert innsparing på kort sikt på i størrelsesorden om lag 200 mill. kroner, som følge av endringer i friinntekt, avkortingsregler, barnetillegg og skattevirkninger. Dersom omleggingen fører til at mer enn 20 prosent av de som ellers ville ha mottatt tidsbegrenset uførestønad med dagens regler, isteden vil motta varig uførepensjon, kan det imidlertid bli merutgifter på kort sikt. Regjeringen vil i oppfølgingen av meldingen vurdere nivået på barnetilleggene i den nye ordningen, samt om den nye ytelsen skal gi rett til fødsels- og adopsjonspenger. En eventuell rett til fødsels- og adopsjonspenger vil øke nettoutgiftene med anslagsvis 50 mill. kroner. Utover dette antas omleggingen å ha beskjedne konsekvenser for offentlige budsjetter.

Omleggingen forventes å bidra til mer effektiv ressursbruk i Arbeids- og velferdsetaten, med mindre vekt på stønadsadministrasjon og mer vekt på målrettet bistand for å få flere stønadsmottakere raskere i arbeid. Dersom en lykkes i dette, vil det bety betydelige besparelser for offentlige utgifter på lengre sikt, jf. regneeksempler i avsnitt 15.3.

Kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad

ECON Analyse anslår med utgangspunkt i kunnskap om dagens brukere av økonomisk sosialhjelp og tilstrømningen til denne ordningen, at antallet deltakere i kvalifiseringsprogrammet vil kunne ligge på om lag 7300 i gjennomsnitt etter at ordningen er faset inn. I tillegg vil noen personer som i dag mottar stønad til tiltaksdeltakere (individstønad) eller svært lave dagpenger kunne være aktuelle for ordningen. Dersom det legges til grunn 10 000 deltagere i gjennomsnitt, indikerer ECONs analyse en årlig økning i offentlige utgifter på i størrelsesorden 1 mrd. kroner når økte skatteinntekter fra økt sysselsetting er trukket fra. Denne analysen tar imidlertid ikke hensyn til at mange av de potensielle deltakerne på et kvalifiseringsprogram allerede får oppfølging og ulike tiltak fra det offentlige innenfor dagens ordninger, eller til evt. reduserte offentlige utgifter knyttet til rus, kriminalitet og helseproblemer.

15.5 Virkninger for offentlig forvaltning

De grep og tiltak som varsles i meldingen ventes samlet sett å bidra til forenkling og mer effektiv ressursbruk i arbeids- og velferdsforvaltningen, til beste for etatens brukere.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vil gjennomføre årlige ressurskartlegginger som skal gi underlag for evaluering av effekter og gevinster av NAV-reformen. Undersøkelsene vil måle hvor store personalressurser som brukes på de ulike områdene i Arbeids- og velferdsetaten. Det skal redegjøres for ressursdisponering før, under og etter gjennomføring av reformprosessen.

Det er vanskelig å skille virkninger av de administrative og organisatoriske omleggingene, endringer i arbeidsmåter og samarbeidsformer fra virkninger som følge av omlegginger i stønads- og virkemidelapparatet. Det er imidlertid ikke avgjørende. Det vesentlige er de samlede resultater. Det vil også være aktuelt å sette i gang eksterne forskings­prosjekter.

Omlegginger og forenklinger av tiltakssystemetog inntektssikringssystemet vil gi Arbeids- og velferdsetaten grunnlag for enklere stønadsforvaltning og mer fleksibel og individuelt tilpasset bruk av virkemidler og tiltak. Dette forventes å bidra til å redusere omfanget av rent forvaltningsarbeid og muliggjøre økt innsats og ressursbruk rettet mot å bistå stønadsmottakere med å komme i arbeid. Dersom dette lykkes, vil det kunne føre til vesentlige besparelser på offentlige budsjetter på lengre sikt.

Mange av de tiltakene som varsles vil medføre behov for økt og annerledes kompetanse og arbeidsmåter i arbeids- og velferdsforvaltningen . Det gjelder bl.a. utvikling og implementering av arbeidsevnevurdering som systematisk metode for avklaring og bruk av tiltak og tjenester. Det er derfor behov for kompetanseoppbygging i arbeids- og velferdsforvaltningen.

15.6 Kunnskapsbehov

Arbeidet med meldingen har bygd på tilgjengelig kunnskap. En så viktig og omfattende reform som Regjeringen her legger opp til, vil i seg selv kreve utvikling av ny kunnskap og kunnskapsbasert oppfølging.

I regi av Norges Forskningsråd gjennomføres det større forskingsprogrammer om arbeidsmarked og arbeidsliv, om helse, miljø og sikkerhet osv. Utbygging av register- og paneldata særlig siden 1990-årene har gitt større muligheter til å følge personer over tid – mellom trygd og arbeid og mellom ulike trygdeordninger. Det gir store muligheter til å analysere årsaker til arbeidsløshet, sykefravær og uførhet, samt forløp og utfall i stønadssystemer, evaluere virkninger av reformer og tiltak osv.

NAV-reformen skal evalueres gjennom en større forskningsbasert evaluering som skal pågå over en periode på 6–8 år. Evalueringen skal gjennomføres i regi av Norges Forskningsråd. Målet med evalueringen er å gi svar på om NAV-reformen når de overordnede målene knyttet til flere i arbeid, bedre brukerretting og en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Evalueringen omfatter både en evaluering av resultater/effekter i forhold til målene og en prosessevaluering for blant annet å dokumentere hvordan reformen er blitt gjennomført. Parallellt skal det også etableres opplegg mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunene for systematisk erfaringsutveksling og læring, særlig knyttet til organisering og utvikling av verktøy og arbeidsmetoder i de felles lokale kontorene.

Evalueringen skal omfatte fire resultatområder:

• Dokumentasjon – gi systematisk oversikt over hva som konkret er gjort og som gjøres i planleggings- og gjennomføringsfasen fra ulike aktører.

• Korreksjon – den skal muliggjøre erfaring og læring underveis.

• Gi innsikt om organisatorisk integrasjon og hvordan de ulike elementene virker inn på måloppnåelsen.

• Bidra til langsiktig kunnskapsutvikling på feltet.

Evalueringen og opplegget for erfaringsutvikling skal også bidra med kunnskap og erfaringer om hvordan de ulike elementene av reformen skal kunne ivareta særskilte behov og forutsetninger blant ulike brukergrupper, som for eksempel innenfor samiske bosettingsområder.

I forbindelse med oppfølging av arbeidet med temaene i denne meldingen og gjennomføring av reformen, vil Arbeids- og inkluderingsdepartementet trenge ny og bedre kunnskap. Det er behov for mer kunnskap om årsaker til langtids arbeidsløshet og sykefravær og uførepensjonering, og hva som fremmer og hemmer dette. Vi har heller ikke god nok kunnskap om årsakene til at kvinner er overrepresentert i grupper som mottar trygdestønader.

Videre vil det være viktig å evaluere resultater, prosesser og virkninger av de strategier og tiltak som foreslås gjennomført i meldingen. Det gjelder eksempelvis kunnskap om hva som fremmer og hemmer gode prosesser for å oppnå hovedmålene om å få flere som i dag befinner seg i utkanten av arbeidsmarkedet i arbeid, raskere og mer effektivt i arbeid, og med bedre fotfeste i arbeidslivet.

Det er dessuten behov for mer administrativ og forvaltningsmessig kunnskap. Eksempler på problemstillinger som bør belyses i det videre arbeidet inkluderer: I hvilken grad frigjøres ressurser og oppmerksomhet i Arbeids- og velferdsetaten og blant stønadsmottakere ved å legge om stønadssystem og arbeidsmåter i arbeids- og velferdsforvaltningen? Utvikling av arbeidsmåter og kompetanse i arbeids- og velferdsforvaltningen. Samarbeidsmåter og resultater i samspillet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, arbeidslivet, helse- og sosiale tjenester, utdanningstjenester mv.

15.7 Gjennomføring av reformen

De omlegginger og tiltak som varsles i meldingen vil på mange områder kreve betydelige endringer i gjeldende lovverk. Det tas sikte på at forslag til lovendringer som gjelder folketrygden legges fram for Stortinget våren 2008, med mulighet for iverksetting fra 1. januar 2009. Forslag til endringer på tiltaks- og tjenesteområdet vil bli sendt på høring i 2007, med sikte på iverksetting fra 2008.

Regjeringen vil raskt sette igang forslagene som gjelder et nytt kvalifiseringsprogram og ny kvalifiseringsstønad. Regjeringen tar derfor sikte på at det legges fram et lovforslag om dette for Stortinget våren 2007, med sikte på iverksetting fra 1. oktober 2007.

Forsøket med lønnstilskudd, samt de tiltakene som foreslås i handlingsplanen mot fattigdom og handlingsplanen for integrering og inkludering, er i statsbudsjettet for 2007 foreslått igangsatt fra 1. januar 2007.

Med denne tidsplanen vil endringene i det samlede virkemiddelsystemet implementeres når to tredeler av de nye kontorene til arbeids- og velferdsforvaltningen er etablert lokalt. Det betyr at de nye systemene vil være etablert både lokalt og sentralt når alle NAV-kontorene er på plass.