4 Budsjettets utgifter

4.1 Innledning

Kapittel 4 inneholder en oversikt over statsbudsjettets utgifter, gruppert etter utgiftsart. I kapittel 2 er Regjeringens politiske prioriteringer i budsjettet beskrevet nærmere. Kapittel 2.2 inneholder en redegjørelse om utgiftene under de enkelte departementene. Fagproposisjonene gir mer utfyllende og detaljerte framstillinger. Beskrivelsen av utgiftene i dette kapitlet følger i grove trekk budsjettets artsinndeling, jf. boks 4.1, med unntak av at:

• driftsresultat i statlig forretningsdrift er utskilt fra de øvrige driftsutgiftene

• overføringene er delt opp i fire typer overføringer

• petroleumsutgiftene er skilt ut fra de øvrige utgiftsartene og danner en egen kategori.

De samlede forslag til utgiftsbevilgninger på statsbudsjettet for 2002 utgjør 890,4 mrd. kroner. Da er lånetransaksjoner og overføringer til Statens petroleumsfond inkludert. Statsbudsjettets utgifter, eksklusiv lånetransaksjonene og overføringen til petroleumsfondet, er på 568,9 mrd. kroner.

4.2 Driftsutgiftene

Driftsutgiftene er budsjettert over postene 1-29. Post 24 Driftsresultat er imidlertid behandlet i avsnitt 4.3 Forretningsdriften. Driftsutgiftene omfatter lønn til statsansatte og kjøp av varer og tjenester til statlige virksomheter. I forslaget til statsbudsjett for 2002 utgjør driftsutgiftene 89,4 mrd. kroner.

Det blir ikke bevilget driftsutgifter og driftsinntekter for statsaksjeselskap, statsforetak og statlige virksomheter som er omgjort til stiftelser da disse ikke er inkludert i statsbudsjettet. Føring av utgifter og inntekter innenfor statens forretningsdrift er underlagt egne bestemmelser, jf. avsnitt 4.3.

Tabell 4.2 gir en oversikt over de største utgiftsområdene innenfor statens driftsutgifter. De spesifiserte utgiftsgruppene summerer seg til 69,6 mrd. kroner eller 78 prosent av driftsutgiftene. Tabellen viser at store statsetater som Forsvaret, høgskoler, samferdselsetatene, politi- og rettsvesen og forvaltningen av skatte- og trygdesystemet representerer de største driftsutgiftene.

Reserveavsetningen under kapittel 2309 Tilfeldige utgifter post 1 Driftsutgifter foreslås bevilget med 7,5 mrd. kroner. Denne bevilgningen skal benyttes til å dekke utgifter til trygdeoppgjør, lønnsoppgjør for statstjenestemenn og til å dekke andre tilleggsbevilgninger i løpet av det kommende budsjettåret. Ved regnskapsavslutningen vil således bare en liten del av det bevilgede beløp på denne posten bli regnskapsført som driftsutgifter.

Den største andelen av beløpet under Statens Pensjonskasse er utgifter til pensjoner til statsansatte som dekkes etter lov om Statens Pensjonskasse. Den resterende del av beløpet omfatter driftsbevilgninger til Statens Pensjonskasse, utgifter til tjenestepensjon gitt som gavepensjon av statskassen, arbeidsgiveravgift til folketrygden på pensjonsinnskuddet og utgifter under ventelønnsordningen.

4.3 Forretningsdriften

Driftsresultatet til statens forretningsdrift består av de ulike forvaltningsbedriftenes driftsinntekter fratrukket driftsutgifter, avskrivninger, renter og eventuelle fondsavsetninger. Driftsresultatet skal ifølge bevilgningsreglementet føres opp i statsbudsjettets utgiftsdel under post 24. Denne bestemmelsen omfatter forvaltningsbedriftene under kapitlene 2445 til 2490. I tillegg er kapittel 1320, post 24 Statens vegvesens produksjon nettobudsjettert.

Statsaksjeselskap, statsforetak eller andre statsbedrifter som er organisert som egne rettssubjekter, tas ikke med på statsbudsjettet med brutto inntekter og utgifter. Tabell 4.3 gir en oversikt over de budsjetterte driftsresultatene i statens forretningsdrift og Statens vegvesens produksjon, samt NVE Anlegg som er organisert som en resultatenhet innenfor NVE. Brutto driftsinntekter tas inn i budsjettet med minus foran siden det føres på budsjettets utgiftsside. Et negativt tall betyr dermed at det er et netto driftsoverskudd. Unntaket fra bruttoprinsippet gjelder bare driftsbudsjettet. For investeringsutgifter, tilskudd mv. følges det vanlige bruttoprinsippet for føringer i statsbudsjettet også for forretningsdriften, og beløpene inngår i oversiktene over de ulike utgiftsartene. Selv om alle investeringer i forretningsdriften blir utgiftsført brutto, blir renter beregnet som om statens nettoinvestering skulle være et «lån» fra statskassen, og det foretas avskrivninger på grunnlag av bokført kapital. Avskrivninger og renter blir ført som underposter under post 24, og det samlede avskrivnings- og rentebeløp for alle forretninger tas til inntekt på statsbudsjettets inntektsside (det vises til avsnitt 3.3).

4.4 Investeringer

Utgiftene til investeringer er ført under postene 30-49 og omfatter nybygg og anlegg, vedlikehold, ombygginger og utstyrsanskaffelser som er så betydelige at de har karakter av investering. Investeringer innenfor forretningsdriften vil også framkomme i statens balansekonto som fast kapital, mens investeringer i konsumkapital ikke aktiveres.

Størstedelen av statens investeringer foretas innenfor Forsvaret og i samferdselssektoren. I tillegg utgjør de statlige byggebevilgningene, samlet under Statsbygg, en stor del av investeringsomfanget. Utgifter til vedlikehold, utstyrsanskaffelser og ombygginger er fordelt på de ulike etatenes utgiftskapitler. Nedenstående tabell viser de dominerende statlige investeringsformålene. De spesifiserte formålene utgjør 90 prosent av investeringsomfanget. Investeringer i petroleumsvirksomheten er ikke inkludert og omtales særskilt under avsnitt 4.5.

4.5 Petroleumsvirksomheten

Utgiftene til petroleumsvirksomheten består av SDØEs andel av investeringene på norsk kontinentalsokkel, overføringer til Statens petroleumsforsikringsfond, utgifter til forvaltning av SDØE, og utgifter knyttet til disponering av innretninger på norsk kontinentalsokkel.

SDØEs andel av investeringene på sokkelen forventes i 2002 å bli 15 300 mill. kroner. Dette er en reduksjon på 900 mill. kroner i forhold til anslag på regnskap 2001. De største prosjektene (vedtatt utbygd) med hensyn til investeringsmidler i 2002 er Grane, Troll, Gullfaks med satellitter og Kvitebjørn.

Fjerningsutgifter under SDØE er budsjettert til 140 mill. kroner i 2002, noe som er en økning på 60 mill. kroner fra anslag på regnskap for 2001. Staten dekker også fjerningskostnader i henhold til fjerningstilskuddsloven. Disse utgiftene er for 2002 budsjettert med 140 mill. kroner.

Overføringene til Statens petroleumsforsikringsfond anslås til 600 mill. kroner for 2002. Dette er omlag på samme nivå som anslag på regnskap 2001. Overføringene gjenspeiler hva SDØE alternativt måtte ha betalt i forsikringspremier i det private forsikringsmarkedet.

Petoro AS ble opprettet i 2001 for å forvalte SDØE-andelene, og overtok ansvaret fra Statoil 17. juni 2001. Utgiftene knyttet til drift av Petoro AS er anslått til 250 mill. kroner for 2002.

4.6 Overføringer til andre statsregnskap

Utgiftspostene fra 50 til 59 gjelder overføringer til andre statsregnskap. Disse overføringspostene brukes blant annet til overføringer til statlige fond eller avsetningskonti i Norges Bank. Når Stortinget har vedtatt en bevilgning, overfører det respektive departement midlene til et slikt fond, og utbetaling fra fondene skjer dels i det året tilsagn blir gitt og dels i påfølgende år. Viktige eksempler er overføringer til fond under SND som skal dekke framtidige tap på lån og garantier.

Postene brukes også til overføringer til statlige institusjoner hvor brutto drifts- og investeringsutgifter holdes utenom statsbudsjettet, men som gis en netto bevilgning. Slike institusjoner er underlagt departemental instruksjonsmyndighet og kan ikke defineres som selvstendige rettssubjekter. Norges forskningsråd er en slik type statsinstitusjon. Forskningsrådet får sin basisbevilgning fra ulike departementer. I tillegg mottar forskningsrådet program- og prosjektbevilgninger fra alle departementene. Det ble innført nettobudsjettering for universitetene i 2001. Det foreslås at enkelte høgskoler innfører nettobudsjettering fra 2002. Bevilgningene føres derfor på 50-post slik det framgår av tabell 4.6.

Den dominerende bevilgningen på 50-post er overføring til Statens petroleumsfond. Denne overføringen er ikke med i tabell 4.6, men er nærmere omtalt i avsnitt 3.8.1. Overføringen til Statens petroleumsforsikringsfond er behandlet under petroleumsvirksomheten i avsnitt 4.5.

4.7 Overføringer til kommunesektoren

Kommunesektorens virksomhet styres først og fremst ved de rammene for kommunenes og fylkeskommunenes inntekter som Stortinget fastsetter. Kommunesektorens inntekter består av skatteinntekter, overføringer fra staten og gebyrinntekter som er betaling for enkelte kommunale tjenester. Rammene for kommunesektorens virksomhet bestemmes derfor i hovedsak ved omfanget av overføringene over statsbudsjettet, og maksimalsatser for de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For 2002 anslås kommunesektorens samlede inntekter til 189 mrd. kroner, hvorav skatteinntektene utgjør vel 90,9 mrd. kroner og overføringer 65,8 mrd. kroner. Videre mottar kommunesektoren 5,5 mrd. kroner i tilskudd for å dekke utgifter til flyktninger, asylsøkere og kompensasjon for merverdiavgift. I tillegg gis i 2002 som et engangsbeløp 18,7 mrd. i kompensasjon til sletting av gjeld m.v. til fylkeskommuner ved statens overtakelse av ansvaret for spesialisthelsetjeneste. Oversikt over de viktigste overføringene til kommunesektoren er vist i boks 1.1. Det vises videre til avsnitt 3.3 i St.meld. nr. 1 Nasjonalbudsjettet 2002 og til Kommunal- og regionaldepartementets fagproposisjon for en mer detaljert redegjørelse.

Overføringene til kommunesektoren over statsbudsjettet føres opp på budsjettets utgiftsside på postnumrene 60-69. Overføringene består dels av ubundne rammetilskudd og dels av øremerkede rammetilskudd. I budsjettforslaget for 2002 utgjør de ubundne overføringene om lag 73 pst. av de samlede overføringene (eksklusive gjeldsslette).

Rammetilskuddene over statsbudsjettet var i saldert budsjett for 2001 på 52,4 mrd. kroner, fordelt med 34,3 mrd. kroner til kommunene og 18,1 mrd. kroner til fylkeskommunene. For 2002 foreslås det bevilget 38,1 mrd. kroner i rammetilskudd til kommunene og 14,1 mrd. kroner til fylkeskommunene (utenom sletting av gjeld), dvs. totalt 52,2 mrd. kroner. Reduksjonen i rammetilskuddet må sees i sammenheng med sykehusreformen, og den overføringen av midler fra fylkeskommunene til helseforetakene som følger av denne. På den annen side økes rammetilskuddet med om lag 4 mrd. kroner pga. innlemming av øremerkede tilskudd.

Øremerkede tilskudd

I budsjettforslaget for 2002 er det foreslått øremerkede tilskudd til kommunesektoren på 56 ulike budsjettposter. Totalt fordeles vel 19 mrd. kroner gjennom disse tilskuddene, som inkluderer utgifter til flyktninger, asylsøkere og kompensasjon for merverdiavgift. De største øremerkede bevilgningen gjelder barnehager, flyktninger og asylsøkere, samt kompensasjon for merverdiavgift. Det er også mange relativt små øremerkede tilskuddsordninger. Om lag 2/3 pst. av de øremerkede postene er på under 100 mill. kroner, og bevilgningene på disse utgjør under 10 pst. av det totale beløp som bevilges til øremerkede tilskudd.

De øremerkede tilskuddsordningene er forskjellige med hensyn til i hvilken grad kriteriene for fordeling av tilskuddsmidlene kan forventes å påvirke prioriteringene i de kommuner og fylkeskommuner som mottar tilskuddene. En del tilskuddsordninger er utformet som et tilskudd per produsert enhet av en viss tjeneste. Andre fordeles på ulike kommuner og fylkeskommuner etter objektive kriterier som kommunene selv på kort sikt i liten grad kan påvirke. Noen ordninger kan sees på som betaling fra staten for kommunale og fylkeskommunale tjenester som kun utføres i enkelte kommuner eller fylkeskommuner. Med noen unntak er de øremerkede ordningene ikke ment å skulle fullfinansiere den aktiviteten de er beregnet for.

Frie inntekter

Begrepet «kommunesektorens frie inntekter» omfatter sektorens skatteinntekter og de overføringene fra staten som ikke er øremerkede, dvs. rammetilskuddene. Rammetilskuddene til kommunene og fylkeskommunene består av innbyggertilskuddet med inntekts- og utgiftsutjevning, Nord-Norge-tilskuddet, regionaltilskuddet (kun til kommuner), skjønnstilskudd, forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd (kun til kommuner) og et hovedstadstillegg. Disse overføringene regnes som en del av de «frie inntektene» fordi staten som hovedregel ikke stiller betingelser for tildeling av midlene skal benyttes til bestemte formål. Den enkelte kommune og fylkeskommune kan derfor innenfor rammen av sine frie inntekter selv prioritere ressursinnsatsen mellom ulike formål, forutsatt at tjenestetilbudet oppfyller minimumskrav fastsatt i lov og forskrifter.

For 2002 anslås kommunesektorens frie inntekter til 143 mrd. kroner. Av dette anslås skatteinntektene å utgjøre 90,9 mrd. kroner. Nivået på skatteinntektene avhenger av skattegrunnlaget og av nivået på de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For en nærmere omtale av forslagene til kommunale og fylkeskommunale skattører for 2002, vises det til kap. 2 i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsvedtak.

Nærmere om merverdiavgiftsreformen

Merverdiavgiftsreformen ble iverksatt 1. juli 2001. I statsbudsjettet for 2001 ble det lagt til grunn at kommunesektoren vil få en årlig merutgift som følge av reformen på 280 mill. kroner. Nye beregninger viser at kommunesektorens merutgifter som følge av reformen må oppjusteres fra 280 til 600 mill. kroner. Av dette er 100 mill. kroner knyttet til de nye helseforetakene (sykehusreformen). Merutgiftene for inneværende år forutsettes finansiert innenfor merskatteveksten på 1,7 mrd. kroner. For 2002 er det lagt inn full kompensasjon for kommunesektorens merutgifter, jf. omtale under programkategori 13.70 i St.prp. nr. 1 for Kommunal- og regionaldepartementet.

4.8 Overføringer til private og utlandet

4.8.1 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens utgifter er fordelt på fire programområder. Foreslått bevilgning under programområde 28 Fødsels- og adopsjonspenger er 8 445 mill. kroner. Programområde 29 Sosiale formål omfatter hovedsakelig kontantytelser under sykdom, uførhet og alderdom og til enslige forsørgere og etterlatte. Bevilgningen er foreslått satt til 154 752 mill. kroner. Programområde 30 Helsevern dekker utgifter til bl.a. legehjelp, medisiner og syketransport. Bevilgningen er foreslått satt til 19 529 mill. kroner. Ytelser under yrkesrettet attføring og arbeidsledighet føres under programområde 33 Arbeidsliv under Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og bevilgningen for 2002 er foreslått satt til 14 615 mill. kroner. Det er videre foreslått 41 mill. kroner under Fiskeridepartementet. De foreslåtte bevilgningene under folketrygden er på til sammen 197 382 mill. kroner. Driftsutgifter og utgifter til investeringer er da inkludert.

Sykepenger

Sykepengeutgiftene antas å øke nominelt med 200 mill. kroner i forhold til saldert budsjett 2001. Etter å ha vist sterk økning hvert eneste år siden midten av 1990-tallet, ser veksttakten i sykefraværet nå ut til å avta. I 2000 utgjorde tallet på sykepengedager betalt av trygden 12,5 dager per sysselsatte lønnstaker, statsansatte inkludert. Dette tallet er klart høyere enn noen gang tidligere og klart over antallet i 1988, da en hadde det tidligere høyeste registrerte fraværet med 10,2 dager per sysselsatt.

Fraværsveksten fra 2000 til 2001 anslås nå til 2 pst. Dette er klart lavere enn årene før, og også lavere enn tidligere anslag for 2001. Også for 2002 er det lagt til grunn en vekst i fraværstilbøyeligheten på 2 pst. Dette innebærer at folketrygden i 2001 vil dekke i gjennomsnitt 12,8 sykepengedager per sysselsatt lønnstaker inkludert statsansatte, og 13,1 sykepengedager i 2002.

Langtidsfraværet (utover 8 uker) økte jevnt i perioden 1995-2000. De langtidssykmeldte utgjorde i 2000 knapt 47 pst. av tilfellene, mot 45 pst. året før. Andelen sykepengemottakere som går ut hele sykepengeperioden (52 uker), har imidlertid gått litt ned siden 1995. I 2000 gikk 4,1 pst. av alle sykmeldte ut hele sykmeldingsperioden, mot 4,6 pst. i 1995. Rundt 7 pst. av de sysselsatte sto for nærmere 80 pst. av sykepengedagene betalt av folketrygden i 1999. I 1999 mottok 19 pst. av lønnstakerne sykepenger fra folketrygden, mot 15 prosent i 1998. Regjeringen vil understreke arbeidsgivernes ansvar for sykdomsforebyggende tiltak og legger til grunn at samarbeidet mellom partene i arbeidslivet videreføres. Det ble i 1999 opprettet et 4-årig prosjekt som omfatter et sekretariat for en idébank for sykefraværsarbeid, forankret hos partene i arbeidslivet.

På bakgrunn av den da sterke økningen i sykefraværet og tilgangen på nye uførepensjonister og de velferds- og budsjettmessige problemer dette så ut til å medføre, ble det i 1999 satt ned et offentlig utvalg under ledelse av fylkesrådmann Matz Sandman. Utvalget fikk i oppdrag å utrede årsakene til økningen i sykefraværet og nytilgang til uførepensjon, kartlegge ordningenes sosialpolitiske og samfunnsøkonomiske rolle, og foreslå tiltak som kan redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen. Utvalget avga sin innstilling 15. september 2000. Innstillingen har vært ute på høring, og Regjeringen tar sikte på å følge den opp med en proposisjon til Stortinget høsten 2001. Det må understrekes at selv om veksttakten i sykefravær og uføretilgang nå ser ut til å avta, ligger både sykefravær og uføretilgang på et høyt nivå. Problemstillingene som Sandman-utvalget arbeidet med, er derfor fortsatt i høy grad aktuelle. Regjeringen legger til grunn at det fortsatt skal være full lønn under sykdom.

Medisinsk rehabilitering

Rehabiliteringspenger ytes etter utløpet av stønadstiden for sykepenger fra folketrygden. Rehabiliteringspenger gis bare mens personen er i aktiv behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen. Fra 1997 til 2000 har det vært en økning på 57 pst. målt i løpende kroner. Utviklingen må sees i sammenheng med økningen i antall langtidssykmeldte som har brukt opp sykepengerettighetene. En stor andel av disse vil ha rett til rehabiliteringspenger. Fra 1999 til 2000 økte utgiftene til rehabiliteringspenger med 18 pst. i løpende kroner, og antall stønadsmottakere forventes å stige betydelig både i 2001 og 2002. Det legges til grunn en reell vekst på henholdsvis 19 og 16 pst. i 2001 og 2002. Dette skyldes bl.a. at en venter økt rekruttering til rehabiliteringspengeordningen som følge av tiltakene på uføreområdet som er vedtatt i 1999 og 2000. Et av tiltakene var en innskjerping av kravet om at attføring eller behandling skal være forsøkt før uførepensjon kan tilstås.

I perioden 1997 til 2000 økte utgiftene til hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen med 41 pst. nominelt. Ulikheter i brukermønster, geografi, driftsmåter og samhandling med førstelinjen fører til noe variasjon i utgiftsnivået mellom fylkene. I 1988 ble om lag 25 000 brukere betjent. Dette tallet var i 2000 steget til ca. 150 000. Økt antall eldre i befolkningen og det at eldre bor lengre i sine hjem, har også bidratt til denne etterspørselsøkningen. Det ytes flere hjelpemidler per bruker og det har også vært en viss vridning mot dyrere og mer avanserte produkter. Det er antallet yngre brukere som har økt mest de siste par årene, særlig gjelder dette aldersgruppen 10-19 år. Dette har sammenheng med folketrygdens overtakelse av ansvar for skolehjelpemidler. Overgang fra institusjon til åpen omsorg er også med på å øke folketrygdens utgifter til tekniske hjelpemidler. Økningen i utgiftene har vært sterkest når det gjelder elektriske rullestoler det siste året.

Etter en nedgang i utgiftene til bil fra 1995 til 1997, økte utgiftene med 85 pst. nominelt fra 1997 til 2000. Utgiftene i 2000 var snaut 1 pst. lavere enn i 1999. Utgiftsutviklingen de siste årene henger hovedsakelig sammen med at effekten av at innbyttetiden som ble utvidet fra 6 til 8 år fra 1995, nå er falt bort, mens utvidelsen av innbyttetiden fra 8 til 9 år fra 1. januar 1999 har gitt merkbar budsjettmessig effekt i 2000.

Beregningsreglene for rehabiliteringspenger og attføringspenger legges om fra 1. januar 2002. Det vises til omtale under Yrkesrettet attføring nedenfor.

Uførhet

Antallet nye uførepensjonister har økt fra 1993 til 1999, med unntak av en liten nedgang i 1996. Det siste året har det vært et brudd med denne trenden. Fra 1999 til 2000 var nytilgangen om lag 4000 færre enn i 1999. Det var ved utgangen av 2000 knapt 280 000 uførepensjonister. Dette er om lag 10 000 flere enn i 1999.

Sandmanutvalget hadde som en av sine hovedoppgaver å utrede årsaksforholdene for utviklingen i uføreantallet. Den økte tilgangen til og med 1995 kan bl.a. skyldes tidsbegrensningen på rehabiliteringspenger. Men det har også vært en sterk vekst i nytilgangen fra 1996 til 1998. Mens antallet nye uførepensjonister i 1996 var om lag 25 000, ble det nesten 33 500 nye uførepensjonister i 1999. I 2000 var antallet nye uførepensjonister om lag 29 500.

Den vedvarende økningen i antall uførepensjonerte etter 1993 antas å ha sammenheng med at stadig flere kommer inn i aldersgrupper som har høy uføretilbøyelighet. Den sterke økningen i sykefraværet i siste halvdel av 1990-årene har høyst sannsynlig også påvirket denne økningen. Et tredje forhold som trolig har påvirket økningen i antall uførepensjonerte etter 1996, er endringene i sysselsettingen på 1990-tallet.

Det er store variasjoner mellom fylkene i antall uførepensjonister og i tilgangen av nye uførepensjonister. Resultater fra Rikstrygdeverkets prosjekt «Geografiske variasjoner i tilgang til uførepensjon 1980-1997» viser at i fylker med høy uføretilgang er det noe lavere utdanningsnivå og høyere dødelighet enn gjennomsnittet. For menn betyr et høyt gjennomsnittlig ledighetsnivå i kommunen også høy uføretilgang. For kvinner er det ingen slik sammenheng.

Diagnosegruppene sykdommer i muskel- og skjelettsystemet og bindevevet samt mentale lidelser er klart den største årsaken til uførhet for begge kjønn. Andelen menn blant uførepensjonistene var 43 pst. ved utgangen av 2000.

Med utgangspunkt i dagens prognoser, regner en med at det vil være en brutto nytilgang på om lag 25 700 uførepensjonister i 2001 og 26 400 i 2002. På denne bakgrunn anslås antall uførepensjonister å komme opp i om lag 285 700 i løpet av 2001 og 292 300 innen utgangen av 2002.

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2000 ble det vedtatt en rekke tiltak innenfor gjeldende regelverk for å begrense veksten i nytilgangen til uføreordningen. Blant tiltakene er skjerpet kvalitetssikring i uføresaker og innskjerping av kravet om at attføring skal være forsøkt med mindre åpenbare grunner tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig. Det ble også lagt opp til at en i større grad skal forsøke å reaktivisere personer som allerede er innvilget uførepensjon med sikte på tilbakeføring i arbeid.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble bevilgingen til utprøving på attføring og reaktivisering av uførepensjonister økt med 55 mill. kroner. Regjeringen foreslår at denne satsingen videreføres og forsterkes i 2002, ved at bevilgningen til slike tiltak økes med ytterligere om lag 240 mill. kroner. Dette er et viktig ledd i regjeringens oppfølging av Sandmanutvalgets rapport, der tiltak for å unngå varig uførepensjonering står sentralt.

I tillegg til tiltakene på uføreområdet som ble vedtatt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2000, har Regjeringen i 2001 utvidet unntaksbestemmelsene for tidsbegrensning på rehabiliteringspenger slik at personer som har en utsikt til bedring, får lengre tid til avklaring av sin helsetilstand. For å sikre effektiv reaktivisering av uførepensjonister, vil det i 2002 bli igangsatt forsøk med lønnstilskudd.

Alderdom

Utgiftene til alderspensjon har steget jevnt de siste årene. Dette skyldes først og fremst større gjennomsnittlig utbetaling som følge av at nye pensjonister har større opptjening i tilleggspensjonssystemet enn eldre pensjonister. Andelen alderspensjonister med tilleggspensjon antas å bli 89,5 pst. ved utgangen av 2002. I løpet av 2001 forventes en liten nedgang i antallet alderspensjonister. Den økte opptjeningen av tilleggspensjon fører isolert sett til at det blir færre minstepensjonister.

Folketrygdens minstepensjon økte med 1 000 kroner per måned fra 1. mai 1998. Særtillegget økte da til 79,33 pst. av grunnbeløpet. Som umiddelbar virkning økte antallet minstepensjonister, men disse fikk en høyere inntekt enn tidligere.

Fra 1. mai 2001 utgjør minstepensjonen 92 100 kroner for enslige, 79 260 kroner for minstepensjonist gift eller samboende med minstepensjonist og 76 524 kroner for minstepensjonist gift med tilleggspensjonist.

Siden folketrygden ble etablert i 1967, har det skjedd store endringer både i samfunnet og i det samlede pensjonssystemet. Folk lever lenger og har flere år som pensjonister, kvinnene har gått ut i arbeidslivet, og arbeidsmarkedet er i stadig endring. Samtidig har de økonomiske kårene blitt vesentlig bedre. De siste årene er det gjennomført flere store utredninger om ulike pensjonsspørsmål i Norge. Med bakgrunn i dette ble det i forbindelse med Langtidsprogrammet 2002-2005 nedsatt en pensjons­kommisjon med representant­er for partiene på Stortinget og uavhengige eksperter. Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Gjennom en tverrpolitisk kommisjon søker Regjeringen å sikre bred politisk oppslutning om det framtidige pensjons­systemet.

Regjeringens utgangspunkt for en slik gjennomgang er at framtidens pensjonssystem må

• sikre økonomisk trygghet i alderdommen

• virke omfordelende i favør av personer med lav inntekt over livsløpet

• ivareta hensynet til likestilling mellom kjønnene

• være mest mulig enkelt, oversiktlig og forutsigbart

• være enkelt å administrere

• avveie hensynet til at eldre arbeidstakere skal sikres valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.

Aldringen av befolkningen, som gjør at det i tiårene framover blir stadig færre yrkesaktive for hver alderspensjonist, kombinert med høyere gjennomsnittlige ytelser, vil føre til en sterk økning i pensjonsutgiftene utover i dette århundret. Dette reiser betydelige utfordringer både samfunnsøkonomisk og i forhold til offentlig økonomi.

Enslige forsørgere

Fra 1. januar 1998 ble stønadsordningene for enslige forsørgere endret med en overgangsperiode fram til 1. januar 2001. Hensikten med omleggingen var å stimulere enslige forsørgere til å ta utdanning og komme i inntektsgivende arbeid etter en omstillingstid, og å bedre økonomien deres i omstillingsperioden. Stønadsnivået ble samtidig økt betraktelig. Den ordinære stønadstiden er nå tre år, med mulighet for to års forlengelse under nødvendig utdanning. Som hovedregel gis det ikke overgangsstønad etter at det yngste barnet er åtte år. Fra 1. juli 1999 opphørte adgang til overgangsstønad for enslige forsørgere i stabile samboerforhold, dersom forholdet har vart i mer enn 12 av de siste 18 månedene. Denne regelendringen har bidratt ytterligere til at antall mottakere av overgangsstønad har gått ned.

Fram til 1995 økte antallet enslige forsørgere med ytelser fra folketrygden, for deretter å avta hvert år fram til og med 2000. Overgangsregler for omlegging av ytelsene til enslige forsørgere utløp 1. januar 2001. Antall mottakere ble som følge av dette redusert. Hovedsakelig av denne grunn er det forutsatt at antall personer med overgangsstønad vil bli om lag 12 700 lavere i 2001 enn i 2000. Andelen enslige forsørgere under utdanning eller i arbeid økte fra 1993 til 1998. Fra 1998 til 2000 har andelen vært om lag den samme. Etter utløpet av overgangsperioden har det vært en sterk nedgang i antall aleneforsørgere og i antall personer med overgangsstønad. Virkninger av regelendringene vil ellers bli nærmere evaluert.

Finansiering av helsetjenester

Folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl.a. lege- og psykologhjelp, syketransport og medisiner på blå resept, er budsjettert under programområde 30 Helsevern. Programområdet har over lang tid vært preget av betydelig utgiftsvekst, og den underliggende veksten er fortsatt sterk. I budsjettet for 2002 er det oppført 19 529 mill. kroner, mot 17 093 mill. kroner i saldert budsjett for 2001.

For å bedre skjermingen av grupper som har store utgifter til egenbetaling, foreslås det at eldre over 67 år og uførepensjonister fritas for egenandel for legemidler og sykepleieartikler på blå resept fra 1. oktober 2002. Dette anslås å medføre netto merutgifter på statsbudsjettet i 2002 på om lag 100 mill. kroner. Videre foreslås det bevilget 25 mill. kroner til ytterligere utvidelse av diagnoselisten i forskriften om stønad til fysioterapi som gir grunnlag for rett til fri fysikalsk behandling. I tillegg foreslås det avsatt 25 mill. kroner til utvidet refusjonsordning for pasienter som lider av periodontitt med virkning fra 1. juli 2002. Egenbetaling for opphold på opptreningsinstitusjoner foreslås redusert fra 190 kroner per døgn til 150 kroner per døgn. Kostnader ved dette er om lag 30 mill. kroner.

Samtidig foreslås enkelte andre egenandeler økt. Egenandelstaket foreslås økt fra 1 450 kroner i 2001 til 1 500 kroner i 2002. Egenandelene for legehjelp, psykologhjelp og fysioterapi foreslås justert med gjennomsnittlig 3,5 pst. fra 1. juli 2002. Egenandelen for syketransport foreslås økt med 5 kroner fra 85 til 90 kroner per reise. Det foreslås innført 50 pst. egenbetaling for kvinner og 100 pst. egenandel for menn for sterilisering og full egenbetaling for kunstig befruktning.

Dagpenger ved arbeidsledighet

Dagpengebevilgningen for 2001 er 6 519 mill. kroner. For 2002 foreslås det en dagpengebevilgning på 6 511 mill. kroner. Til grunn for dagpengebevilgningen ligger bl.a. utsikter til en fortsatt god utvikling på arbeidsmarkedet. Videre er det tatt hensyn til endringer i permitteringsreglene som reduserer trygdeperioden fra 52 uker til 26 uker.

Yrkesrettet attføring

Samlet bevilgning for 2002 under kap. 2543 Ytelser til yrkesrettet attføring foreslås satt til 7 754 mill. kroner. Mens det var om lag 31 300 personer med attføringspenger i 1999, er det anslått at dette tallet vil være om lag 39 000 i 2001. Det er videre lagt til grunn en økning i antall stønadsmottakere på ytterligere 12 pst. fra 2001 til 2002, til 43 700.

Stortinget vedtok 9.6.2000 endringer i folketrygdloven om rehabiliterings- og attføringspenger, jf. Ot.prp. nr. 48 (1998-99) og Innst. O. nr. 65 (1999-2000). Endringene er en oppfølging av St.meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen. Iverksettelse av det nye regelverket for beregning av attføringspenger og rehabiliteringspenger har vært utsatt, men det er nå foreslått iverksatt fra 1.1.2002.

Endringene i regelverket er i sin helhet lagt opp til å være kostnadsnøytrale. I innføringsåret er det på grunn av overgangskostnader mv. beregnet en netto budsjettsvekkelse på om lag 150 mill. kroner. Nye beregningsregler vil medføre at rehabiliterings- og attføringspengene blir pensjonsgivende. Som en konsekvens vil trygdeavgiften øke for mottakerne, samt at dagens halve særfradag fjernes. Bruttoutgiftene til attføringspenger vil dermed øke som følge av kompensasjon for dette.

Når det gjelder endringene i regelverket for attføringsstønader, vil stønad til husholdsutgifter falle bort mens det innføres en stønad til barnetilsyn. Stønaden skal gis til delvis dekning av nødvendige utgifter til tilsyn av barn under 10 år i den tiden personen deltar i aktive attføringstiltak. Stønaden tilstås etter fastsatte satser, og er skattefri.

I Ot.prp. nr. 48 (1998-1999) ble det lagt opp til at det skulle lages overgangsregler som sikrer mottakerne av løpende ytelser mot nedgang i ytelse når de nye reglene trer i kraft, samtidig som det skulle være et mål at trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten ikke skal måtte opprettholde to ulike beregningssystemer i lang tid framover. Dersom ytelsene blir høyere etter nye regler skulle mottakeren kunne velge å gå over til nytt regelverk. Overgangsreglene skulle gjelde ut attføringsperioden.

Regjeringen legger nå til grunn at overgangsreglene skal utformes slik at personer som mottar attføringspenger når de nye reglene trer i kraft ikke skal gå ned i netto ytelse. Mottakeren av attføringspenger vil imidlertid ikke kunne velge en høyere ytelse dersom dette hadde blitt resultatet etter nytt regelverk.

I Ot.prp. nr. 48 (1998-1999) legges det opp til at mottakere av stønad til husholdsutgifter kan beholde stønaden ut attføringsperioden, dog ikke lenger enn tre år etter ikraftreden. Regjeringen foreslår at overgangsperioden for stønad til husholdsutgifter reduseres fra tre til ett år.

Utgiftsutviklingen i folketrygden

Sosial- og helsedepartementets del av folketrygdens utgifter omfatter programområde 29 Sosiale formål og programområde 30 Helsevern, mens Barne- og familiedepartementets utgifter omfatter programområde 28 Fødselspenger. Arbeids- og administrasjonsdepartementets utgifter omfatter utgifter under programkategori 33.30 Arbeidsliv, med dagpenger og ytelser til yrkesrettet attføring. I tabell 4.7 fremstilles realveksten i trygdeutgiftene fra år til år, i faste 2002-kroner og prosent. Det er benyttet en gruppering av utgiftsformål som sikrer et forholdsvis ensartet utgiftsforløp innen hver gruppe. 1 Dagpenger ved arbeidsledighet er ikke tatt med i tabellen. Det samme gjelder forskuttering av underholdsbidrag, idet denne ordningen har en stor, separat inntektsside.

Realveksten fremkommer ved at sykepenger og fødselspenger er korrigert for lønnsvekst, mens kontantytelsene ellers er korrigert for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). For de G-regulerte ytelsene vil regulering av grunnbeløpet utover konsumprisindeksen følgelig ikke fremkomme som realvekst. For de øvrige ytelsene er det gjort spesielle antakelser, jf. forklaringene i tabellen.

Tabellen illustrerer bl.a. endring i sykepengeutgiftene som følge av endring i fraværstilbøyeligheten og sysselsettingen. For uførepensjon gjenspeiler realveksten både økt uførepensjonering og økt poengopptjening.

I tabellen er tallene i 2002-kolonnen ikke justert for nye budsjettforslag med virkning fra 2002. Det budsjettforslaget som vil gi størst utslag, gjelder omlegging av beregningsreglene for attførings- og rehabiliteringspenger, jf. foregående avsnitt. De beløpsmessige utslag vil i hovedsak gjelde budsjett-tekniske tilpasninger.

Hovedtrekkene i tabellene er:

• Det er fortsatt en viss realvekst i sykepengeutgiftene. Fraværet per arbeidstaker har økt med opp mot 10 pst. i flere år, men veksttakten er nå avtakende. Det er lagt til grunn en årlig vekst i sykefraværet på 2 pst. for 2001 og 2002. Arbeidsgiverperioden ble utvidet fra 14 til 16 kalenderdager fra 1. april 1998. Uten denne utvidelsen ville vekstratene for årene 1998 og 1999 begge vært høyere, til sammen om lag 4 prosentpoeng.

• Antallet personer på medisinsk rehabilitering er antatt å øke med 19 pst. i 2001 og 16 pst. i 2002. Antallet personer på yrkesrettet attføring er antatt å øke med om lag 14 pst. i 2001 og 12 pst. i 2002. Dette har sammenheng med økt satsing på de midlertidige ytelsene for å unngå varig uførepensjonering. (Beløpene i tabellen er beregnet med utgangspunkt i dagens regelverk for utmåling av rehabiliterings- og attføringspenger.)

• Utgiftene til uførepensjon har økt sterkt, særlig fra 1998. Antallet uførepensjonister var 236 000 ved utgangen av 1995 og forventes å være om lag 285 700 ved utgangen av 2001 og om lag 292 300 ved utgangen av 2002.

• Minstepensjonsøkningen fra 1. mai 1998 medfører en ekstra vekst i utgiftene til uførepensjon på vel 1 pst. samlet for årene 1998 og 1999.

• Utgiftene til alderspensjon viser en moderat vekst. Det er fortsatt reell vekst i tilleggspensjonene på grunn av økt pensjonsopptjening, men antallet pensjonister er relativt stabilt. Det var omlag 625 000 alderspensjonister i 1995 og det forventes å bli omlag 622 000 i 2002, dvs. samlet en mindre nedgang over perioden. Fra om lag 2010 vil veksten i antall alderspensjonister bli høy. Økt minstepensjon fra 1. mai 1998 medfører en samlet utgiftsvekst i 1998 og 1999 på om lag 3 pst. for alderspensjon.

• Utgiftene til familiestønader har vært avtakende de senere årene. Omleggingen av stønadsordningen for enslige forsørgere med høyere overgangsstønad, men kortere varighet, medførte vekst i utgiftene i 1998, men bidrar nå til en betydelig utgiftsreduksjon.

• Det er ellers en sterk vekst i utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler, til tross for at det er innført omfattende innsparingstiltak bl.a. når det gjelder blåreseptmedisin.

• Utgiftsveksten på trygdeområdet har som helhet vært sterk over mange år. Dette skyldes både økt tilstrømning til ordningene, faktisk regelverkspraksis m.v. og teknisk og farmasøytisk utvikling. Veksten skyldes i mindre grad regelutvidelser eller satsøkninger. Utviklingen får dermed et preg av automatisk utgiftsvekst.

4.8.2 Overføringer til andre

Utgiftspostene fra 70-89 omfatter overføringer til private, f. eks. husholdninger, organisasjoner, private bedrifter mv. Postene omfatter også overføringer til statlige og kommunale foretak som er organisert som selvstendige rettssubjekter, samt overføringer til utlandet, f. eks. statlig og regionale helseforetak, tilskudd til internasjonale organisasjoner og bistandsmidler. Utgifter under folketrygden er omtalt nærmere i avsnitt 4.8.1. Andre overføringer til private beløper seg i det foreslåtte budsjettet for 2002 til 123,4 mrd. kroner. Overføringene inkluderer et bredt spekter av ordninger som er forskjellige med tanke på målgrupper, formål og bevilgningsstørrelse. Tabell 4.8 viser de store overføringene til private utenom folketrygden.

Overføringer som er forhandlingsbasert (jordbruksavtalen, takster for leger, psykologer og fysioterapeuter) er budsjettert som om gjeldende avtaler videreføres. Bevilgningene vil på vanlig måte bli korrigert når forhandlingene er sluttført.

4.9 Renter

Statens renteutgifter består av renter på innenlandsk og utenlandsk statsgjeld samt andre renteutgifter. Statens renteutgifter på statsgjelden (kap. 1650) anslås til 17,2 mrd. kroner i 2002. Dette fordeler seg med 16,9 mrd. kroner til renter på innenlandsk gjeld og 0,4 mrd. kroner på utenlandsgjelden. De samlede renteutgiftene anslås redusert med 0,3 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 2001.

4.10 Lånetransaksjoner

Postene fra 90 til 99 på statsbudsjettets utgiftsside inneholder bevilgninger som endrer sammensetningen av statens formuesportefølje i kapitalregnskapet. De største postene er avdrag på statsgjeld og utlån til statsbankene. Samlet utlån og avdrag er i 2002 budsjettert med 116,0 mrd. kroner.

Avdrag på statsgjeld i 2002 er budsjettert med 47,4 mrd. kroner. Avdrag på statsgjeld og andre lånetransaksjoner vil bli finansiert ved opptak av nye lån og eventuelt ved trekk på kontantbeholdningen.