Del 1
Innledning og oversikt

1 Overordnede utfordringer og hovedmål

I St.meld. nr. 30 (2000-2001) Langtidsprogrammet 2002-2005, som ble lagt fram våren 2001, er det redegjort for visjoner, mål og hovedlinjer i Regjeringens politikk på en rekke områder, inkl. samferdselssektoren. Når det gjelder transportsektoren spesielt, er det redegjort nærmere for Regjeringens politikk i St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, som ble lagt fram høsten 2000 og behandlet i Stortinget våren 2001. I sistnevnte er det gitt en samlet og helhetlig framstilling av politikken for de ulike transportgrenene, inkl. havnespørsmål. Politikken på sistnevnte område ivaretas av Fiskeridepartementet. Nevnte planmeldinger danner det overordnede rammeverket for den årlige innsatsen i samferdselssektoren.

Samferdselssektoren har vital betydning for næringsutvikling og bosetting over hele landet. Et godt transporttilbud innen veg, jernbane, i luften og på sjøen har stor betydning for næringslivets konkurranseevne, som igjen er viktig for å sikre grunnlaget for framtidig verdiskaping. Fortsatt utbygging og godt vedlikehold av transportinfrastrukturen samt sikring av et godt og landsdekkende transporttilbud, er både viktige distriktspolitiske virkemidler og av stor betydning for trafikkavviklingen i sentrale strøk. God post- og teleinfrastruktur får stadig større betydning både for enkeltpersoner og næringsliv. Regjeringen har som mål å sikre et landsdekkende tilbud av grunnleggende post- og teletjenester. Sistnevnte omfatter bl.a. det å sikre befolkningen god tilgang til informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), herunder bredbånd. Regjeringens samferdselspolitikk tar sikte på å nå et overordnet mål om velferd for alle.

I transportsektoren er det fortsatt store udekkede behov både for utbygging av ny infrastruktur og for utbedring og vedlikehold av den eksisterende. Transportutviklingen og økte krav til miljø og trafikksikkerhet stiller samtidig store krav til utformingen av transportpolitikken. Regjeringen vektlegger en samordning mellom transportformene med sikte på mer miljøvennlige, fleksible og rasjonelle transportløsninger. I Nasjonal transportplan går Regjeringen inn for å øke nivået på investeringene både for veg og jernbane. Dette skjer først og fremst av hensyn til sikkerhet i transportsystemene og for å legge bedre til rette for næringslivets transportbehov. Regjeringen vil samtidig styrke drift og vedlikehold i hele transportsektoren. Næringslivet må stilles overfor transportløsninger som er forutsigbare og pålitelige i hele transportnettet. Regjeringens ambisjoner i transportpolitikken er klargjort i Nasjonal transportplan, men den årlige innsatsen vil bli tilpasset et samlet sett forsvarlig økonomisk opplegg. Ved strammere årsbudsjetter enn isolert sett ønskelig, vil Regjeringen først prioritere drift og vedlikehold av eksisterende infrastruktur. For investeringsprosjekter vil hensynet til rasjonell framdrift i utbyggingsfasen bli særlig vektlagt.

For landet sett under ett er en fortsatt sterk satsing på utbedring av vegnettet av særlig betydning. Stamvegene skal være ryggraden i transportsystemet og bør derfor holde en gjennomgående høy standard. Utbedring av det sekundære riksvegnettet er imidlertid også viktig for å styrke bosetting og næringsliv i distriktene. Det samme gjelder ferjetilbud, særlig i områder som mangler alternative transportveger. Transport- og miljøutfordringene i byområdene er ofte annerledes enn i distriktene. I byområdene må utbedring av hovedvegnettet kombineres både med en styrking av kollektivtilbudet og trafikkregulerende tiltak. Utbygging og forbedring av jernbanenettet på strekninger med stor trafikk er en viktig del av kollektivtilbudet. For øvrig er det kollektive rutetilbudet lokalt i hovedsak et fylkeskommunalt ansvar. Reisetid, komfort og avgangshyppighet må bedres for å gjøre kollektivtransporten mer attraktiv. På transportstrekninger der fly er eneste reelle alternativ, må det gis et godt flyrutetilbud. Flyplasstrukturen og flytilbudet må imidlertid over tid tilpasses endringer i transportstrukturen, bl.a. som følge av nye vegløsninger.

Fornyelse og modernisering av offentlig sektor er et særlig viktig satsingsområde for Regjeringen. I samferdselssektoren er det i løpet av den siste femårsperioden foretatt store organisatoriske endringer for å sikre befolkningen gode og mer effektive samferdselstjenester. Teknologiske endringer har gitt grunnlag for endringer av samferdselssektoren. Internasjonale regelverk og avtaler har fått økt betydning. Dette har gjort det nødvendig å foreta store endringer, både når det gjelder regulering av markedene og styring og organisering av statlige samferdselsvirksomheter. Mange av virksomhetene har fått endret organisering og/eller tilknytningsform og har i økende grad blitt utsatt for konkurranse. I stedet for detaljert styring av offentlige virksomheter, har en lagt vekt på regulering og tilsyn av markeder på de enkelte transportområder. Sikkerhet har fått økt oppmerksomhet. Samtidig har staten blitt eier av en rekke selvstendige selskaper og en stor kjøper av samferdselstjenester.

Omleggingen av Postens ekspedisjonsnett fortsetter og er eksempel på en viktig reform, jf. St.meld. nr. 37 (1999-2000). Samferdselsdepartementet omtaler i foreliggende St.prp. nr. 1 organisering av forvaltningsdelen og produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen. For øvrig vil departementet vurdere organisatoriske tiltak for produksjonsvirksomheten i Jernbaneverket, for Luftfartsverkets virksomhet, en evt. samordning av flere tilsyn i transportsektoren samt vurdere etablering av en utvidet havarikommisjon som også skal inkludere sjøfart. Regjeringens målsetting om døgnåpen forvaltning vil også bli fulgt opp i forhold til samferdselsetatene.

Den norske stat er en betydelig eier, ikke minst i samferdselssektoren. God forvaltning av fellesskapets eiendom krever at staten også er en god eier. Nærings- og handelsdepartementet overtok høsten 2000 statens eieransvar for Telenor ASA i samband med at dette selskapet skulle delprivatiseres. Samferdselsdepartementet har i dag direkte eieransvar for Posten Norge BA, NSB BA og den norske statens aksjeandel i SAS AB. Departementet la våren 2001 fram eiermeldinger for både NSB og Posten, jf. St.meld. nr. 48 (2000-2001) og St.meld. nr. 26 (2000-2001). Parallelt med de andre involverte nordiske land, la departementet våren 2001 også fram en proposisjon om samordning av eierinteressene i SAS AB i en aksjeklasse, jf. St.prp. nr. 72 (2000-2001). Regjeringen vil løpende vurdere organiseringen av det statlige eierskapet, som sikrer fellesskapet best resultater og ryddige ansvarsforhold.

Samferdselsdepartementet er Regjeringens utøvende organ for å utrede og iverksette tiltak innenfor sektorene transport og kommunikasjon. Departementets hovedmål er å sikre god framkommelighet og gode kommunikasjoner for befolkning og næringsliv i alle deler av landet. Transporttilbudet må samtidig tilpasses innenfor rammen av en bærekraftig utvikling og et godt miljø. Miljøbelastningen må søkes minimalisert ved en effektiv drift og arbeidsdeling mellom de ulike transport- og kommunikasjonsmidler. Høy grad av sikkerhet er særdeles viktig innenfor alle transportsektorer. Følgende strategier vil bli lagt til grunn for departementets arbeid:

Investering og drift

• De ulike transportformene skal vurderes i sammenheng slik det er gjort i Nasjonal transportplan for 2002-2011.

• Investeringer, drift og vedlikehold skal vurderes etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet og bidra til å redusere avstandsulempene i distriktene.

• I et langsiktig perspektiv skal det legges til grunn en visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller livsvarig skadde.

• Departementet skal fremme samarbeid mellom offentlig og privat sektor.

• Priser og avgifter skal utformes slik at de dekker kostnadene samfunnet påføres, herunder eksterne effekter knyttet til miljø og trafikksikkerhet.

• Transportens negative konsekvenser for miljøet skal reduseres ved bruk av kostnadseffektive virkemidler.

• Kollektivtransporten skal prioriteres i byer og tettsteder der den har sine største fortrinn.

• Transporttilbudet skal tilrettelegges slik at funksjonshemmede skal kunne delta i samfunnslivet på en likeverdig måte.

• Der staten ønsker å opprettholde et tilbud som er bedriftsøkonomisk ulønnsomt, skal dette i hovedsak skje ved avtale om kjøp av transport- og kommunikasjonstjenester, eventuelt ved samfinansiering av pålagte landsdekkende tjenester blant aktørene i markedet.

Regulering

• Avvikling av enerett og innføring av regulert konkurranse skal gjennomføres der dette fremmer ønsket samfunnsutvikling.

• For å unngå konkurransevridninger skal eneretts- og konkurranseområder holdes adskilt.

• Det skal arbeides aktivt for å påvirke utformingen av internasjonalt regelverk.

• Departementet skal bidra til en effektiv regulering av post- og telesektorene som fremmer utvikling av moderne og rimelige post- og telekommunikasjonstjenester i hele landet.

• Det skal legges større vekt på utvikling av tilsynsfunksjonene.

Organisasjon og styring

• Departementet skal legge økt vekt på mål- og resultatstyring både i egen virksomhet og overfor etatene.

• Departementet skal jevnlig evaluere samferdselsvirksomhetenes organisasjonsform.

• Administrative systemer og personalpolitikken skal fremme kompetanse, initiativ, omstillingsevne og godt arbeidsmiljø.

Informasjon

• Departementet vil legge økt vekt på aktiv informasjon om transport og kommunikasjonsspørsmål.

2 Oversikt over budsjettforslaget 2002

3 Viktige oppfølgingsområder

3.1 Innledning

St.prp. nr. 1 er i tillegg til å være et budsjettdokument med forslag til bevilgninger på de ulike kapitler og poster, et dokument der departementet kan få orientert Stortinget og allmennheten om politikken innenfor dets samlede ansvarsområde. Tradisjonelt har departementets politikk for det enkelte budsjettår i stor grad blitt uttrykt i tilknytning til omtalen av forslag til bevilgninger. I den siste femårsperioden har det imidlertid skjedd en rekke organisatoriske og andre endringer i samferdselssektoren, som gjør at det er nødvendig å se utover de årlige bevilgninger over Samferdselsdepartementets budsjett for å favne helheten i samferdselspolitikken.

Flere tidligere forvaltningsorganer er skilt ut fra staten og statsbudsjettet som egne selskaper. Som en følge av endrede tilknytningsformer og avvikling av tidligere eneretter, er det etablert nye forvaltningsorganer som dels skal føre tilsyn med markedene og dels ivareta sikkerheten. Det er også etablert flere ordninger for statlig kjøp av samferdselstjenester som ikke gir bedriftsøkonomisk lønnsomhet, men som det er samfunnsmessig ønskelig å opprettholde. Nevnes bør også den økte betydningen av bompengefinansiering for vegprosjekter, som innebærer at en stor andel av veginvesteringene i dag finansieres utenfor statsbudsjettet. Departementet gir på denne bakgrunn en omtale av noen viktige oppfølgingsområder i proposisjonens innledning, uavhengig av om disse har direkte sammenheng med bevilgningsforslag i statsbudsjettet for 2002.

3.2 Handlingsprogrammene til Nasjonal transportplan 2002-2005

3.2.1 Prosessen rundt arbeidet med handlingsprogrammene

Kystverket, Statens vegvesen, Jernbaneverket og Luftfartsverket har på bakgrunn av de politiske prioriteringer som følger av Nasjonal transportplan 2002-2011, jf. St.meld. nr. 46 (1999-2000)/ Innst. S. nr. 119 (2000-2001), fastsatt etatsvise handlingsprogram. Disse inneholder mer konkrete investeringsplaner for perioden 2002-2011, med hovedvekt på perioden 2002-2005. Handlingsprogrammene er utarbeidet med utgangspunkt i retningslinjer fra Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet. Forsinket framlegging og behandling av Nasjonal transportplan gjorde at retningslinjene måtte gis før Stortingets behandling av meldingen. De ble derfor supplert etter Stortingets behandling. Retningslinjene presiserte hovedprioriteringene i Nasjonal transportplan og ga føringer for prosessen for arbeidet med handlingsprogrammene og de økonomiske rammer som skulle legges til grunn.

Handlingsprogrammene har vært utarbeidet parallelt i de fire etatene. Graden av samarbeid mellom etatene har vært tilpasset omfanget av de tverrsektorielle problemstillingene. De lokale styringsgruppene for arbeidet med Nasjonal transportplan 2002-2011 har vært ansvarlige for håndtering av den lokale tverretatlige prosessen og sluttbehandlingen i de lokale styringsgruppene ble avholdt etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 46 (1999-2000). De etatsvise handlingsprogrammene ble forelagt fylkeskommunene og Oslo kommune til uttalelse 15. mars 2001. Vedlagt fulgte en felles oppsummering av tverretatlig samarbeid, berøringspunkter, samarbeidsbehov og eventuelle uenigheter mellom etatene. Fristen for fylkespolitisk behandling var 20. juni 2001. Fylkestingsbehandlingen ble vektlagt ved etatenes endelige fastsettelse av de enkelte handlingsprogram. I tråd med St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling, er fylkeskommunenes prioriteringer innenfor fylkesfordelt ramme til veginvesteringer tillagt avgjørende vekt innenfor de føringer som følger av Nasjonal transportplan og Stortingets behandling av denne.

Det er fokusert sterkt på sikkerhet i Nasjonal transportplan 2002-2011. For å følge opp dette utarbeides en handlingsplan for trafikksikkerhet på veg, som bl.a. vil inneholde en nærmere konkretisering av virkemidlene i transportplanen. Handlingsplanen utarbeides av Vegdirektoratet i samarbeid med en rekke aktører i trafikksikkerhetsarbeidet, bl.a. Trygg Trafikk. Det tas sikte på å ferdigstille handlingsplanen i løpet av 2001.

3.2.2 Samlede planrammer

Samlede økonomiske ressurser som ble lagt til grunn i Nasjonal transportplan var i overkant av 87 mrd. 2000-kr i perioden 2002-2005, herav om lag 66 mrd. kr i statlige midler og om lag 21 mrd. kr i bruker-/alternativ finansiering. På bakgrunn av Stortingets behandling av Nasjonal transportplan, ble den økonomiske rammen økt med 9 mrd. 2000-kr i perioden 2002-2011 i de supplerende retningslinjene fra Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet. Økningen i den økonomiske rammen (årlig) ble fordelt som følger:

• Kystverket med 20 mill. kr.

• Statens vegvesen med 580 mill. kr

• Jernbaneverket med 250 mill. kr

• Luftfartsverket med 50 mill. kr

Hovedprioriteringene i St.meld. nr. 46 og senere føringer gitt ved Stortingets behandling av meldingen, er fulgt opp ved utarbeidelsen av etatenes handlingsprogram for perioden 2002-2005. Det er lagt særlig vekt på sikkerhet samt å følge opp grenseverdiforskriften etter forurensingsloven. Videre er det prioritert å legge forholdene bedre til rette for næringslivet gjennom utvikling, drift og vedlikehold av transportinfrastrukturen. Det er også lagt vekt på å styrke tilknytningen mellom transportformer og legge til rette for kombinerte og intermodale person- og godstransporter, der dette kan styrke samspillet mellom transportformene. Det er videre lagt opp til å styrke kollektivtransportens konkurranseevne, spesielt i storbyene.

Fordeling av økonomiske rammer

Budsjettforslaget innebærer en betydelig realøkning av budsjettrammene både for Statens vegvesen og Jernbaneverket målt mot saldert budsjett 2001. Regjeringen har imidlertid ikke funnet rom for å følge opp handlingsprogrammene i planperiodens første år tatt utgangspunkt i en lik årlig fordeling av planrammene i fireårsperioden. Dette må sees på bakgrunn av at det fortsatt er et høyt aktivitetsnivå i norsk økonomi. Forslaget om en klar budsjettøkning målt mot saldert budsjett 2001, er imidlertid et betydelig skritt i riktig retning. Regjeringen har fortsatt ambisjoner om å følge opp de økonomiske planrammene for 2002-2005 i fireårsperioden, samt de mål som ligger i St.meld. nr. 46 og som følger av Stortingets behandling av denne.

Innen den foreslåtte rammen for 2002, har Samferdselsdepartementet valgt å prioritere tiltak som bedrer sikkerheten samt å følge opp grenseverdiforskriften etter forurensingsloven for veg, jernbane og luftfart. Departementet har for veg og jernbane prioritert drift og vedlikehold på bekostning av bl.a. oppstart av nye anlegg. Innen luftfart innebærer lavere ramme til investeringer at en del prosjekter må utsettes. Fiskeridepartementet har innenfor den foreslåtte rammen valgt å prioritere tiltak som bedrer trafikksikkerhet og framkommelighet i farledene.

Forslaget til statlige midler for 2002 er på totalt 16 980,5 mill. kr (ekskl. Luftfartsverket). Av dette er 1 293 mill. kr foreslått til statlig kjøp av persontransporttjenester med jernbane. Budsjettforslaget innebærer en oppfølging av etatenes handlingsprogramrammer (ekskl. Luftfartsverket) på 92,3 pst. sammenlignet med et årlig gjennomsnitt av handlingsprogrammene.

3.2.3 Virkninger av handlingsprogrammene for Statens vegvesen og Jernbaneverket

Handlingsprogrammene gir en oversikt over hvilke virkninger som oppnås med de prioriteringer som er gjort i Nasjonal transportplan og gjennom Stortingets behandling av meldingen. Virk­ningsberegningene vil være styrende for etatenes oppfølging av Nasjonal transportplan og for resultatrapporteringen i de årlige budsjetter.

Det ble i Nasjonal transportplan presentert forventede virkninger av tiltak i vegsektoren og jernbanesektoren for 13 sentrale måleparametre. Disse beregningene var basert på foreløpige og grove analyser av prioriterte tiltak. Jernbaneverket og Statens vegvesen har i forbindelse med utarbeiding av de sektorvise handlingsprogrammene kvalitetssikret virkningsberegningene gjennom et mer detaljert beslutningsgrunnlag og på basis av høyere økonomisk ramme. I tillegg er metodeverktøyet videreutviklet og forbedret, og beregningsforutsetningene oppdatert ut fra gjeldende retningslinjer. Videre er virkningene nå knyttet til når prosjektene åpner for trafikk. Dette har gitt sikrere virkningsberegninger, som grunnlag for oppfølgingen gjennom de årlige budsjetter. Endringene gir størst utslag på de sentrale måleparametrene i vegsektoren, mens de kun gir små utslag i jernbanesektoren. For å kunne sammenligne handlingsprogrammene med stortingsmeldingen, er det i virkningstabellen tatt inn en egen kolonne der virkningene i meldingen er beregnet med nytt verktøy.

Avviket mellom St.meld. nr. 46 og handlingsprogrammene skyldes dels at det i arbeidet med handlingsprogrammene har vært foretatt en omfattende kvalitetssikring av beregningene, og dels at beregningene i handlingsprogrammene er gjort på basis av en høyere ramme. Etatene har innenfor den økte rammen i samsvar med politiske føringer, i første rekke ytterligere styrket sikkerheten, slik at det i handlingsprogrammene er beregnet bedre resultater på trafikksikkerhetsområdet enn forventet i stortingsmeldingen. Det legges i Jernbaneverkets handlingsprogram opp til en sterkere satsing på sikring og sanering av planoverganger. For vegsektoren har en i tillegg til økt ramme også kommet fram til mer effektive tiltak, slik at beregningene i handlingsprogrammet viser en ytterligere reduksjon i beregnet antall drepte på 12 personer og en ytterligere reduksjon i beregnet antall skadde og drepte på 230 personer, sett i forhold til stortingsmeldingen. I tillegg er det i handlingsprogrammene for veg og jernbane beregnet en større reduksjon i samfunnets og bedriftsøkonomiske transportkostnader. Det er også beregnet en større reduksjon i samfunnets transportkostnader for distriktene (kun beregnet for veg) enn i stortingsmeldingen.

Det er beregnet en økning i samfunnsøkonomisk netto nytte av jernbaneinvesteringer sett i forhold til stortingsmeldingen. Dette skyldes i hovedsak økt økonomisk ramme. Samfunnsøkonomisk netto nytte av veginvesteringer viser en nedgang i handlingsprogrammet sammenlignet med stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan. Dette skyldes for en stor del økte kostnadsoverslag for flere prosjekter som var prioritert i stortingsmeldingen.

Reduksjonen i antall støyplagede langs riksvegnettet er noe lavere enn det som var lagt til grunn i St.meld. nr. 46. Dette skyldes delvis at miljøinnsatsen utover det som har vært nødvendig for å tilfredsstille grenseverdiforskriften etter forurensningsloven, i større grad enn forutsatt vil bli rettet mot utbedring av problemsoner. Ved slike utbedringer legges det vekt på å bedre forholdene samtidig på flere områder, både med hensyn på trafikksikkerhet, støy og estetikk.

Virkninger på sentrale måleparametre i St.meld. nr. 46 og handlingsprogram 2002-2005

3.2.4 Andre virkninger

I St.meld. nr. 46 legges det vekt på at tilknytningene mellom transportformene skal styrkes der dette kan bedre samspillet og legge til rette for kombinerte/intermodale transporter både for person- og godstransport. I Jernbanverkets handlingsprogram er dette fulgt opp gjennom en økt ramme til stasjoner og knutepunkter i forhold til anbefalt strategi i stortingsmeldingen. Videre prioriterer Jernbaneverket å investere i større nyanlegg i byområdene Oslo og Stavanger for en mest mulig effektiv utnyttelse av transportsystemene i byområdene. Jernbaneverket vil videre legge til rette for kombinerte godstransporter gjennom profilutvidelse på hovedstrekningene og investere i godsterminaler i tråd med forutsetningene i anbefalt strategi.

Statens vegvesen legger i handlingsprogrammet for 2002-2005 til rette for en styrking av samspillet mellom ulike former for transport ved bl.a. å bygge prosjektet rv 44 Stangeland – Skjæveland i Sandnes og starte arbeidet med Ev 6 Nordre avlastningsveg i Trondheim. Dette er prosjekter som vil bedre forbindelsen mellom veg og godsterminal for jernbane, og mellom veg og havn. Bygging av Rv 35 Lunner – Gardermoen vil bedre vegforbindelsen til hovedflyplassen på Gardermoen.

I handlingsprogrammet for 2002-2005 har Statens vegvesen lagt opp til å øke satsingen på særskilte kollektivtrafikktiltak med om lag 100 pst. i forhold til perioden 1998-2001. I tillegg vil det bli gjennomført strekningsvise tiltak som også medfører bedre forhold for kollektivtrafikken. Midlene vil i all hovedsak gå til å styrke kollektivtrafikken i de fire storbyområdene Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim. Utenfor storbyområdene vil kollektivtrafikkmidler bli benyttet til bl.a. bygging av kollektivfelt og busslommer/stoppesteder på eller i tilknytning til riksveger.

3.2.5 Kystverket

I St.meld. nr. 46 fremgår det av anbefalt strategi for sjøtransport at økt sikkerhet og bedre framkommelighet i farledene, bl.a. for hurtigbåttrafikken, skal prioriteres. Det legges også opp til fortsatt satsing på tiltak i fiskerihavner, med særlig vekt på prosjekter med stor betydning for den nasjonale verdiskapningen i fiskerinæringen. På bakgrunn av Stortingets behandling av Nasjonal transportplan, ble økonomisk planramme for Kystverket økt med 20 mill. kr per år i 10-årsperioden, dvs. 80 mill. kr for perioden 2002-2005. For Kystverkets arbeid med handlingsprogrammet la Fiskeridepartementet til grunn at den økte planrammen nyttes til tiltak for å bedre sikkerheten og beredskapen langs kysten. På bakgrunn av dette har Kystverket i handlingsprogrammet satt av 15 mill. kr per år til styrking av fornyelse, vedlikehold og drift av navigasjonshjelpemidler (fyr og merker), herunder oppmerking i hurtigbåtleder. 5 mill. kr per år er satt av til å styrke trafikkovervåkning og -kontroll langs hele kysten, herunder automatiske følgesystem for skip (AIS) og strøm- og bølgevarsling. I tillegg er det innenfor planrammen satt av midler til økt innsats til planlegging og forvaltning, samt farledstiltak i tråd med anbefalt strategi.

Prioriteringene i handlingsprogrammet vil innebære forbedret farvannssikkerhet langs kysten, særlig i viktige leder med passasjertrafikk. Miljøsikkerhet, framkommelighet og regularitet vil også bli forbedret i flere leder. Når det gjelder fiskerihavner, vil prioriteringene gi et ytterligere bidrag til verdiskapningen i fiskerinæringen. Prioriteringen av plan- og forvaltningsvirksomheten vil gjøre Kystverket til en bedre og mer aktiv medspiller i transport- og samfunnsplanleggingen, nasjonalt, regionalt og lokalt. Kystverket legger på noe sikt opp til en mer systematisk rangering av utbyggingsprosjekter etter kost-nyttevurderinger der bl.a. reduksjon i næringslivets transportkostnader inngår. Jf. for øvrig omtale i Fiskeridepartementets St.prp. nr. 1 (2001-2002).

3.2.6 Luftfartsverket

Handlings­­pro­grammet til Luftfartsverket er basert på en revidert økonomianalyse som bl.a. ivaretar utviklingen i trafikkinntekter, kommer­sielle inntekter, driftskostnader og avkastningskrav til staten. Endrede forutsetninger ga en reduksjon i investeringsrammen på om lag 400 mill. kr sett i forhold til St.meld. nr. 46. På bakgrunn av Stortingets behandling av Nasjonal transportplan ble imidlertid planrammen til Luftfartsverket økt med 500 mill. kr i 10-årsperioden til tilskudd til regionale lufthavner, dvs. 200 mill. kr i perioden 2002-2005.

Den økonomiske planramme til investeringsformål for Luftfartsverket lagt til grunn i Nasjonal transportplan for perioden 2002-2005, og oppfølgingen gjennom handlingsprogrammet framgår av tabell.

Planrammer for Luftfartsverkets investeringer

Fordelingen av investeringene til de ulike formål er i henhold til Nasjonal transportplan retningsgivende for Luftfartsverkets oppfølging av planen. Det ble i Nasjonal transportplan bebudet at fordelingen på innsatsområder skal vurderes nærmere i den videre utvikling av styringsverktøy for Luftfartsverket. Departementet vil i tråd med Luftfartsverkets utarbeiding av handlingsprogram 2002-2011, foreslå at en fra og med statsbudsjettet for 2003 grupperer investeringene på enklere definerbare kategorier av tiltak som bygg av ulik karakter, flysikringsanlegg osv. i samsvar med vanlig budsjettpraksis, mens en gjennom lønnsomhetsanalyser og virkningsberegninger klargjør og begrunner formålene og de virkninger investeringene vil medføre med hensyn til samfunns- og bedriftsøkonomisk nytte, sikkerhet, forurensning og støy osv. Dette er i samsvar med det generelle opplegg for virkningsberegninger i Nasjonal transportplan.

3.3 Alternativ finansiering av infrastruktur

Alternativ finansiering er i hovedsak tatt i bruk i vegsektoren. Den alt overveiende del av alternativ finansiering på vegsiden er bompenger. I tillegg kommer øremerket drivstoffavgift i Tromsø og enkelte tilskudd fra lokale myndigheter og næringsliv.

For 2001 er det anslått at om lag 1,8 mrd. kr vil bli stilt til rådighet fra bompengeselskapene. For 2002 ventes bidraget fra bompenger å bli om lag 1 670 mill. kr. Til sammenligning vil forslaget for 2002 til «ordinære» riksvegmidler (kap. 1320, post 30/post 31) utgjøre om lag 4,6 mrd. kr. For 2002 vil dermed bompenger utgjøre snaut 30 pst. av de samlede riksveginvesteringene, dvs. summen av bompenger og statlige bevilgninger. Samferdselsdepartementet vil vise til at det på lokalt hold arbeides med en rekke prosjekter der det lokalt legges opp til å bidra med bompenger. Departementet legger vekt på at prosjektene blir behandlet i henhold til gjeldende retningslinjer for bompengeinnkreving. Samferdselsdepartementet viser for øvrig til omtale i Nasjonal tran­sportplan 2002-2011.

I en OPS-modell (Offentlig Privat Samarbeid) vil private selskaper finansiere utbyggingen med lån og egenkapital. Det skal foreløpig gjennomføres tre prøveprosjekter for OPS. I disse prosjektene er det lagt opp til at OPS-selskapet får en årlig godtgjøring fra det tidspunkt vegen er åpnet for trafikk. Denne godtgjøringen vil bli dekket delvis gjennom bompengeinntekter og delvis gjennom statlige bevilgninger. Jf. nærmere omtale i St.prp. nr. 83 (2000-2001) Om Ev 39 Øysand – Thamshamn gjennomført som OPS-prøveprosjekt ved delvis bompengefinansiering.

3.4 Styring av store investeringsprosjekter

Som tidligere år omtales bare prosjekter over en nærmere fastsatt kostnadsgrense. For Luftfartsverket er grensen satt til 30 mill. kr. For veginvesteringer omtales alle prosjekter med et kostnadsoverslag større enn 200 mill. kr. I tillegg omtales som hovedregel alle prosjekter med bompenge- eller annen tilleggsfinansiering. Grensen for enkeltprosjekter er for Jernbaneverket satt til 50 mill. kr. Det er imidlertid en forutsetning at saker av politisk og prinsipiell interesse under beløpsgrensene omtales for Stortinget. Bakgrunnen for at bare prosjekter av en viss størrelse blir omtalt er at en i den overordnede styringen av samferdselssektoren legger vekt på målstyring, jf at det bl.a. i Nasjonal transportplan 2002-2011 er presentert hovedprioriteringer, strategier og virkninger på sentrale måleparametre.

I de siste årene er det satt i verk en rekke tiltak for å bedre både grunnlaget for kostnadsoverslagene og kostnadsstyringen av investeringsprosjekter. Kostnadsoverslagene i budsjettforslaget har tatt utgangspunkt i at veg- og jernbaneprosjekter som tas opp til bevilgning, skal være basert på godkjent reguleringsplan. For prosjekter som er i gang, vil usikkerheten være forskjellig alt etter hvor langt en er kommet i byggefasen. Det er lagt til grunn at det skal foretas ekstern kvalitetssikring av alle investeringer med et kostnadsoverslag over 500 mill. kr. Det har vært gjennomført ekstern kvalitetssikring av flere samferdselsprosjekter. Ev 39 Øysand-Thamshamn, som er vedtatt gjennomført som et OPS-prøveprosjekt med delvis bompengefinansiering, er lagt fram for Stortinget som en egen sak, jf. St.prp. nr 83/Innst. S. nr. 298 (2000-2001). For prosjekter som fremmes i 2002, vises det til omtale under de respektive programkategorier lenger bak i proposisjonen.

3.5 Utøvelse av eierskap i selskaper

I løpet av 1990-årene er de tidligere forvaltningsbedriftene Televerket, Postverket og NSBs trafikkdel omgjort til selskapene; Telenor AS, Posten Norge BA og NSB BA. Med virkning fra september 2000 ble ansvaret for å forvalte statens eierinteresser i Telenor AS (etter børsnotering Telenor ASA) overført fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og handelsdepartementet. Samferdselsdepartementet ivaretar også Den norske stats eierandel i SAS AB. Sistnevnte er holdingselskapet for SAS etter omstruktureringen til en aksjeklasse i 2001, jf. St.prp. nr. 72/Innst. S. nr. 287 (2000-2001).

Statens eierrolle i Posten Norge BA og NSB BA ivaretas bl.a. ved at samferdselsministeren er generalforsamling i selskapene. Generalforsamlingen fastsetter selskapenes vedtekter. Ifølge vedtektene skal styret forelegge for generalforsamlingen alle saker som er av prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning. Hvert år legger styret i selskapene fram en plan for virksomheten. Planen omfatter bl.a. hovedvirksomheten de kommende år, herunder større omorganiseringer og endringer av tjenestetilbudet. Styrets plan danner grunnlag for en stortingsmelding annet hvert år som gir Stortinget mulighet til å drøfte overordnet politikk og rammevilkår for virksomhetene. Regjeringen la våren 2001 fram egne stortingsmeldinger om virksomheten i henholdsvis Posten Norge BA og NSB BA, jf. St.meld. nr. 26/Innst. S. nr. 275 (2000-2001) og St.meld. nr. 48/Innst. S. nr. 328 (2000-2001). I vårsesjonen 2001 fremmet Regjeringen også forslag om endringer i særlovene for de to nevnte selskapene, som bl.a. innebærer at selskapenes arbeidsgivertilknytning skal være NAVO og at særordningene med fortrinnsrett og ventelønn skal oppheves etter en overgangsperiode fram til 01.01.2005, jf. Ot.prp. nr. 89/Innst. O. nr. 122 (2000-2001).

Samferdselsdepartementet legger vekt på å følge en eierstyring som innebærer at styret og ledelsen i selskapene får handlingsrom innenfor de overordnede prinsipper og rammevilkår som er fastsatt for selskapene. Det er lagt opp til at selskapene har en forretningsmessig målsetting, med lønnsom drift som et hovedkriterium. De samfunnsmessige målsettingene blir i hovedsak ivaretatt gjennom lover, regler, konsesjoner og kjøp av tjenester. Eierens krav til avkastning og fastsettelse av utbyttepolitikk vil være vesentlig i den økonomiske styringen og er fastlagt ved Stortingets behandling av meldingene om selskapenes virksomhet. Når det gjelder anslag for utbetaling av utbytte i 2002 (utbytte for 2001), vises det til omtalen under de respektive programkategorier/kapitler i del II i proposisjonen.

3.6 Kjøp av samferdselstjenester

Statlig kjøp av tjenester benyttes i de fleste tilfeller for å yte et tjenestetilbud som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt, men som det er samfunnsmessig ønskelig å opprettholde. Det skal være et godt tilbud av samferdselstjenester i hele landet. Hva som til enhver tid er et tilfredsstillende tilbud, vil imidlertid måtte vurderes både i forhold til bruk og kostnader ved de ulike transportformene. Statlig kjøp av tjenester er også begrunnet i behovet for å opprettholde et transporttilbud av rent trafikale og/eller miljømessige grunner. Det siste gjelder særlig for statlig kjøp av nærtrafikktjenester fra NSB BA i de største byområdene. Når det gjelder riksvegferjene, så er disse å betrakte som en integrert del av vegnettet.

Kjøp av samferdselstjenester innebærer at det er etablert et mer forretningsmessig forhold mellom det offentlige som kjøper og den enkelte virksomhet. De ulike ordningene for statlig kjøp av tjenester under Samferdselsdepartementet er likevel av forholdsvis ulik karakter. Dels er det snakk om anbud, dels kostnadsmodeller og dels tilskuddsavtaler basert på forhandlinger. Det er over statsbudsjettet og under Samferdselsdepartementets ansvarsområde, etablert ordninger for statlige kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyrutetjenester (kap. 1310), persontransporttjenester med tog (kap. 1351) og posttjenester (kap. 1370). Samferdselsdepartementet ved Vegdirektoratet/Statens vegvesen kjøper også tjenester i riksvegferjedriften (kap. 1320, post 72) fra ulike ferjeselskaper. Mer indirekte kjøper staten også tjenester fra hurtigruteselskapene ved et årlig tilskudd (kap. 1330, post 70) og fra Luftfartsverket i form av en årlig overføring for delvis dekning av utgifter knyttet til drift og investeringer ved de regionale flyplassene som staten overtok i 1997/1998 (kap. 1311, post 70).

Bevilgninger til statlig kjøp av samferdselstjenester

Kostnadene ved flere av kjøpsordningene har økt langt utover vanlig prisstigning, uten at tilbudet tilsynelatende har blitt vesentlig forbedret. Dette har bl.a. gått på bekostning av mulighetene for investeringer i nye anlegg. Forannevnte gjelder særlig for riksvegferjedriften og for kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA. Samferdselsdepartementet ser derfor behov for en nærmere gjennomgang av enkelte av kjøpsordningene med sikte på å få til en bedre samlet utnyttelse av ressursene i samferdselssektoren.

I statsbudsjettet for 2002 er det til sammen foreslått statlig kjøp av tjenester for om lag 3,4 mrd. kr, en økning på om lag 170 mill. kr eller drøyt 5 pst. målt mot saldert budsjett 2001, jf. for øvrig omtale under de respektive programkategorier/ kapitler i del II i proposisjonen.

3.7 Regulering og tilsyn

Avvikling av statlige eneretter og åpning av markeder for konkurranse har på flere områder ført til mer effektiv produksjon og lavere priser. Statens rolle har endret seg fra styring av enerettsvirksomheter til regulering og styring av markedene. Utover den generelle lovgivningen, er de ulike samferdselsområdene regulert i egne lover. Det er opprettet tilsynsorganer, Post- og teletilsynet, Statens jernbanetilsyn og Luftfartstilsynet, som bl.a. fører tilsyn med at utøverne oppfyller de krav som er satt i eller med hjemmel i lov. De statlige samferdselsbedriftene driver sin virksomhet, bl.a. på grunnlag av konsesjoner. I konsesjonene er selskapene gitt rettigheter og plikter, herunder spesielle samfunnspålagte oppgaver. I vegsektoren har Statens vegvesen også tilsynsoppgaver som en integrert del av virksomheten, der bl.a. de landsomfattende trafikkstasjonene er en viktig del av kontrollapparatet.

Samferdselsdepartementet er opptatt av at tilsynsvirksomhetene drives riktig og effektivt, slik at aktørene i markedene ikke påføres unødvendige merkostnader på grunn av tilsynsvirksomhet. Departementet vil derfor nøye følge opp omfanget av og budsjettene for tilsynsorganene. Det er nedsatt en arbeidsgruppe under ledelse av Samferdselsdepartementet og med deltakelse fra berørte departementer og tilsynsorganer, som skal utrede fordeler og ulemper ved samordning eller sammenslåing av de ulike tilsyn på transportområdet. Til grunn for utredningen skal bl.a. ligge at tilrådingene må være et bidrag til å styrke sikkerheten, at internasjonale forpliktelser ivaretas og at tilsyn skal drives på en effektiv og rasjonell måte. For en nærmere orientering om budsjettforslaget for de ulike tilsyn under Samferdselsdepartementet, vises det til omtalen under de respektive programkategorier/kapitler i del II i proposisjonen.

4 Særskilte omtaler

4.1 Organisasjons- og strukturendringer

Generelt

I det følgende redegjøres det for fornyelsestiltak, organisasjons- og strukturendringer i de virksomheter som ligger under Samferdselsdepartementet. De tiltak og endringer som trekkes fram er enten av mer prinsipiell karakter eller har en viss rekkevidde med tanke på tjenesteproduksjon, lokalisering m.v. Mindre endringer av fullmaktsforhold mellom departement og virksomhet eller rene interne organisasjonsendringer kommenteres ikke. Når det gjelder faktiske opplysninger om virksomhetenes organisasjon, bemanning, budsjett m.v., vises til omtale under de respektive programkategorier/kapitler i del II i proposisjonen.

Administrasjon m.m.

Samordning av tilsyn

Samferdselsdepartementet er en sentral deltaker i arbeidet med å vurdere organiseringen av statlige tilsynsordninger bl.a. med tanke på bedre samordning og etablering av ulike former for sam­arbeid. Som ledd i Regjeringens program for forny­else av offentlig sektor, skal Samferdselsdepartementet sammen med andre berørte departementer, utrede muligheten for en samordning av tilsynsorganene innen luftfart, jernbane og sjøfart. Utredningsarbeidet skal være avsluttet innen årsskiftet 2001/02.

Sivil luftfart m.v.

Havari-/ulykkesundersøkelser

Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL) er et faglig sett uavhengig forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet som har som hovedoppgave å undersøke luftfartsulykker og luftfartshendelser. Ulykker i senere tid har vist at det er et behov for samme type uavhengige undersøkelser innen jernbanesektoren. Det arbeides derfor med å utvide HSLs mandat til også å omfatte undersøkelse av jernbaneulykker og alvorlige hendelser innen jernbane. Stortinget vedtok i vårsesjonen 2001 nødvendige endringer i jernbaneloven for å kunne etablere en felles kommisjon. En mulig ytterligere utvidelse av HSLs ansvarsområde til ulykker og hendelser innen sjøfart, vegtransport og eventuelt ulykker på andre samfunnsområder er for tiden under utredning. Det legges opp til at utredningen skal foreligge innen årsskiftet 2001/02.

Luftfartsverkets organisering

Luftartsverkets styre har vedtatt en ny organisasjonsstruktur der den vesentligste forskjellen i forhold til nåværende struktur, er at antall regioner reduseres fra 11 til fem. Det er med denne organiseringen lagt opp til et klarere skille mellom premissgivende og utførende oppgaver. I Luftfartsverkets hovedadministrasjon vil sentrale støttefunksjoner bli skilt ut i egne enheter. I tillegg til dette, er det igangsatt nærmere utredninger av Luftfartsverkets framtidige tilknytningsform til staten.

Vegformål

Offentlig privat samarbeid (OPS)

Samferdselsdepartementet la fram forslag om to prøveprosjekter for OPS-modellen i Nasjonal transportplan 2002-2011. Ved behandlingen av Nasjonal transportplan ba et flertall i samferdselskomitéen om at også Ev 39 Handeland-Feda i Vest-Agder gjennomføres som OPS-prosjekt. Den viktigste forskjellen mellom OPS-modellen og dagens norske modell for vegutbygging er at privat sektor i OPS-modellen får et helhetsansvar for å levere en tjeneste knyttet til utbygging og drift av en ny veg, mens privat sektor i dagens modell er underleverandør av klart spesifiserte enkeltoppgaver. Myndighetene får en klarere bestillerrolle, og må stille krav til hva som skal leveres, ikke hvordan det skal leveres.

Det første prøveprosjektet, Ev 39 Øysand – Thamshamn i Sør-Trøndelag, ble vedtatt av Stortinget våren 2001. Dette prosjektet er tenkt tildelt et privat selskap etter gjennomføring av en internasjonal begrenset tilbudskonkurranse. Kontraktsinngåelse vil kunne skje høsten 2002.

Klassifisering av vegnettet

Dagens vegnett er delt i riksveger (stamveger og øvrige riksveger), fylkesveger og kommunale veger. Det er i dag store standardforskjeller mellom de tre vegkategoriene. På denne bakgrunn skal en todeling av vegnettet utredes. En todeling vil bl.a. legge grunnlag for mer enhetlig vegstandard, styrke hensynet til næringsliv og transportbrukere, samt styrke trafikksikkerhetspolitikken.

Organisasjonsendringer i Statens vegvesen

Det vises til egen omtale under pkt. 4.2

Jernbane

Skille mellom forvaltning og produksjon

I Jernbaneverket er det lagt betydelig vekt på effektivisering av tjenesteproduksjonen internt i Jernbaneverket. Et viktig tiltak for å legge til rette for økt effek­tivitet har vært å skille mel­lom for­val­tning og produksjon. Praktisk talt all egenpro­duksjon er skilt ut i separate forretningsenheter; BaneService, BaneEnergi, BanePartner og BaneProduksjon. BaneTele ble 1. juli 2001 etablert som et 100 pst. statlig eid aksjeselskap under Jern­baneverket.

Post og telekommunikasjon

Fornyelse og effektivisering av Post- og teletilsynet

Post- og teletilsynet har utviklet en plan for fornyelse og effektivisering i perioden 2001-2004. Markedsmessige og teknologiske endringer i omgivelsene bidrar til at tilsynsarbeidet på post- og telesektorene i større grad må vie oppmerksomhet til etterspørselssiden (sluttbrukerne) og til informasjonsarbeidet både overfor markedsaktørene og forbrukerne. Post- og teletilsynet skal derfor bli mer synlig og offensiv i sin implementering av norsk telepolitikk. Arbeidsformene internt skal utnytte IKT ytterligere og vil i enda større grad enn nå iverksette døgnåpen forvaltning gjennom elektronisk kommunikasjon og saksbehandling (registreringer, søknader, informasjon).

En organisatorisk endring per 01.05.2001 har samlet markedstilsyn angående post og tele i én avdeling og har forberedt arbeidet med telesikkerhet og beredskap. I tillegg er det tilrettelagt for økt innsats på nye områder som domenenavnforvaltning, elektroniske signaturer og markedsanalyser. Effektivisering og prioritering av oppgavene vil etter hvert medføre en reduksjon av antall ansatte.

4.2 Organiseringen av forvaltningsdelen og produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen

4.2.1 Behov for endring – mer effektiv bruk av vegpengene

Hovedbegrunnelsene for Regjeringens arbeid med fornyelse av offentlig sektor er å overføre ressurser fra administrasjon til tjenesteyting og å effektivisere ressursbruken, slik at vi får mer ut av pengene som brukes til de ulike formål. Statens vegvesen er en stor organisasjon som forvalter betydelige ressurser og er derfor en viktig aktør i denne prosessen. Det er store effektiviseringsgevinster å hente ved å organisere vegvesenet på en annen måte enn i dag. Dette gjelder både for forvaltningsdelen og for produksjonsvirksomheten.

Riksvegbudsjettet er stramt sammenlignet med de mange oppgaver og utfordringer Statens vegvesen står overfor. Gevinster ved effektiviseringen vil frigjøre ressurser som vil bli brukt til å bedre kvaliteten og sikkerheten i vegnettet. Samtidig vil Statens vegvesen framstå som en enda mer servicevennlig, moderne og desentralisert virksomhet.

Organiseringen med ett vegkontor i hvert fylke har lenge fungert godt. Men samfunnets behov knyttet til transport har endret seg mye over tid. Mobiliteten har økt sterkt ikke minst på tvers av fylkesgrenser. Hensyn til næringsliv, transportbrukere og trafikanter generelt gjør at større geografiske områder må ses under ett. Samtidig bedrer bruk av ny teknologi tilgjengelighet og service ved vegvesenets tjenester uten at det er samme behov for geografisk nærhet mellom de stedene tjenester utføres og der hvor de etterspørres. Vegkontorenes underliggende distriktskontorer er etter hvert redusert vesentlig.

I dag har hvert vegkontor, bortsett fra Oslo, en produksjonsavdeling. Uansett valg av modell for produksjonsvirksomheten vil en fylkesvis organisering gi for små enheter. Det overordnede målet i forhold til produksjonsvirksomheten er å effektivisere denne slik at utbyggingsprosjekter, drift og vedlikehold kan gjennomføres på en måte som er mest mulig tjenlig for samfunnet.

De viktigste premissene for en velfungerende samferdselssektor er å sikre ivaretakelse av nasjonale interesser knyttet til transport, få en mest mulig helhetlig og effektiv utforming av samferdselspolitikken samt sikre god samordning mellom de ulike forvaltningsnivåene. Staten må ha det overordnede ansvaret for samferdselspolitikken i Norge. For å kunne ivareta de mange nasjonale interessene knyttet til transport er det nødvendig med sterke statlige enheter. Dette gjelder f.eks. i forhold til økt trafikksikkerhet, som både Regjeringen og Stortinget har gitt høyeste prioritet i transportpolitikken. Det er dessuten viktig å sikre at planlegging, utbygging og drift av transportsystemet blir samordnet på tvers av statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. På denne bakgrunn legger Regjeringen opp til at ordningen med et landsomfattende statlig vegvesen med statlige vegkontorer opprettholdes.

Ordningen med et statlig vegvesen innebærer klare fordeler. Disse er bl.a. knyttet til planlegging, utbygging og drift av vegnettet. Statlige vegkontorer gir samordningsgevinster fordi det er en felles eier, og dessuten stordriftsfordeler på en rekke områder. En alternativ oppbygging av parallell kompetanse i fylkeskommunene vil ikke være så effektiv og gi mindre veg for pengene. Dette vil også kunne gi større regionale forskjeller i vegstandard, og økte transportkostnader spesielt for distrikter og næringsliv.

Med utgangspunkt i de samfunnsmessige endringene som har funnet sted i forhold til transport og transportbehov, samt de utfordringer og krav som stilles til Statens vegvesen i årene framover, legger Regjeringen her fram forslag når det gjelder Statens vegvesens framtidige oppgavefordeling og struktur. Dette gjelder både regionalisering av forvaltningssiden og organisasjonsmodell for produksjonsvirksomheten. Sentrale rammebetingelser og utfordringer ble bl.a. tatt opp i Stortinget i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 og St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling. I tilknytning til behandlingen av sistnevnte melding, ba Stortinget Regjeringen om å forelegge organiseringen av Statens vegvesen for Stortinget som egen sak. Produksjonsvirksomheten er ellers omtalt i St.prp. nr. 76 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 327 (2000-2001). En orientering om vegvesenets samlede effektiviserings- og omstillingsarbeid er ellers gitt i St.prp. nr. 1 (2000-2001).

Samferdselsdepartementet legger vekt på å utvikle vegvesenets organisering slik at ressursene til etaten kan utnyttes på best mulig måte. For at effektiviseringsgevinstene skal bli størst mulig, er endringene i organisasjonsstruktur som her foreslås, etter Samferdselsdepartementets vurdering nødvendige. For de fleste deler av transportsektoren som luftfart, jernbane og kystforvaltning er det gjennomført organisatoriske endringer for å øke effektiviteten. Bl.a. er disse etatene organisert i få regioner. Jernbaneverket har også arbeidet med å skille ut enkelte av sine enheter i egne selskaper eiet av Jernbaneverket. Det er mye å spare på å gjennomføre tilsvarende endringer også for Statens vegvesen.

Når det gjelder produksjonsvirksomheten viser beregninger at effektiviseringspotensialet er stort. Erfaringer fra Statens vegvesen viser en effektiviseringsgevinst på 10-15 pst. på drift og vedlikehold og 5-10 pst. innen anlegg. Effektiviseringsgevinsten er knyttet til en betydelig økning i konkurranse om virksomhetens oppgaver. Videre vil en tydeligere organisatorisk deling medføre at forvaltningsdelen og produksjonsdelen vil få et klarere skille mellom sine ulike roller og funksjoner (byggherre/bestiller kontra produsent). Dette kan føre til en større bevissthet rettet mot bl.a. risikohåndtering og produktivitet, og følgelig gi økt effektivitet.

Spørsmålet om å vurdere omklassifisering av vegnettet slik at det offentlige vegnettet blir delt i riksveger og kommunale veger (todeling) ble reist i St.meld. nr. 31 (2000-2001). Flertallet hadde ingen merknader til dette, jf. Innst. S. nr. 307 (2000-2001). Vegdirektoratet startet, på oppfordring fra Samferdselsdepartementet, et utredningsarbeid om dette høsten 2001 med sikte på utarbeidelse av prinsipper for klassifisering. Det tas sikte på å forelegge en slik prinsipiell gjennomgang av todeling av vegnettet for Stortinget våren 2002.

Den overordnede politiske styring må legge vekt på mål og resultater, i motsetning til mer detaljert styring. De viktigste krav til mål og resultater for Statens vegvesen fastlegges ved Stortingets behandling av Nasjonal transportplan og de årlige budsjettene. For å oppnå de mål og resultater overordnede myndigheter har fastsatt for sektoren, bør vegvesenet i størst mulig grad ha frihet til selv å velge de nødvendige virkemidler. Etter Samferdselsdepartementets syn bør Statens vegvesen i betydelig grad selv kunne bestemme den mest hensiktsmessige organisasjonsform ut fra overordnede målsettinger. I arbeidet med utformingen av vegvesenets overordnede styringssystem, interne ansvars- og oppgavefordeling og organisasjonsstruktur bør følgende forutsetninger legges til grunn:

• Politisk styrbarhet av vegvesenets tjenester.

• Effektivisering gjennom reduksjon av administrative kostnader slik at en størst mulig del av etatens ressurser kan nyttes til tiltak på vegen og i trafikken, og bedre utnyttelse av den samlede kompetanse i etaten.

• Nærhet til brukerne, dvs. at tjenester som er viktige for etatens brukere, publikum, fylkeskommuner, kommuner og andre samarbeidspartnere skal være lett tilgjengelige.

• Tilpasning til naturlige transportregioner, dvs. større geografiske områder.

Av hensyn til de ansatte involvert i omstillingen er det etter Samferdselsdepartementets vurdering svært viktig at prosessen og avklaringer i tilknytning til denne gjennomføres på kort tid.

4.2.2 Ny organisering av Statens vegvesens forvaltningsdel – etablering av regioner

Regioninndeling

Statens vegvesen arbeider kontinuerlig med å gjøre etaten mer kostnadseffektiv og konkurransedyktig. Et større effektiviserings- og omstillingsprosjekt ble startet på slutten av 90-tallet. Den overordnede målsettingen er å effektivisere virksomheten ved å redusere administrative kostnader og overføre disse midlene til utbyggings- og vedlikeholdsoppgaver på vegnettet og tiltak i trafikken. Vurderingene og forslagene nedenfor bygger bl.a. på dette omfattende effektiviserings- og omorganiseringsarbeidet.

Regjeringen har i St.meld. nr. 31 (2000-2001) konkretisert nærmere enkelte foreløpige konsekvenser og resultater knyttet til ovennevnte arbeid, og bl.a. fremmet forslag om å redusere antall vegkontor fra 19 til 5-8. Sammenlignet både med et større antall regioner og dagens organisering har en slik inndeling fordeler fordi den skaper mer naturlige transportregioner. Nåværende fylkesgrenser er historisk betinget og bygger på andre samferdselsmessige utfordringer enn de vi har i dag. Endring i befolkningens størrelse og sammensetning samt teknologisk og økonomisk utvikling har bidratt til endringer i tettstedsutbredelse og lokalisering av næringsliv, arbeidsplasser og boliger samt bidratt til pendling og økt mobilitet. Det har også vært en betydelig utbygging av samferdselsnettet og transporttilbudet både for veg, jernbane og flytrafikk. Det må forventes at denne utviklingen også vil fortsette i framtiden. Dette vil føre til at de nåværende fylkesgrensene i en samferdselssammenheng i stadig sterkere grad vil framstå som foreldete og lite funksjonelle.

Løsningene på dagens og framtidens transportutfordringer vil måtte sees på tvers av dagens fylkesinndeling. Det er viktig at nye regioner i størst mulig grad omfatter hele stamvegruter og dermed gir bedre mulighet for samordning innenfor nasjonale transportkorridorer. Regionstørrelsen må dessuten gi bedre grunnlag for å samordne vegforvaltning og transportplanlegging på tvers av fylkesgrenser og innenfor naturlige transportregioner, samt gjøre det mulig å samordne med andre alternative transportsystemer, jf. opplegget for Nasjonal transportplan. Større regioner er også viktig for å få en mest mulig enhetlig vegstandard. Dette har spesielt betydning for næringslivet i distriktene. Større samferdselsregioner vil gi bedre og klarere forutsetninger for delegering av oppgaver og myndighet fra Vegdirektoratet til regionene og fra regionkontorene til det lokale nivået. Det er et mål å skape en mer desentralisert organisasjon der regionene får en større rolle i styringen av Statens vegvesen enn dagens organisering åpner for.

Samlet sett vil dette også gi en bedre utnyttelse av vegvesenets kompetanse på tvers av dagens fylkesgrenser. Med en stadig større konkurranse om godt kvalifisert arbeidskraft vil dette være nødvendig for å opprettholde god kvalitet på etatens tjenesteproduksjon.

Forslaget til ny organisasjon innebærer en organisering av Statens vegvesen med Vegdirektoratet som hovedkontor, regioner med regionkontorer, distrikter innenfor den enkelte region samt filialer og servicekontorer lokalt. Filialene omfatter dagens trafikkstasjoner.

En organisasjon med relativt få regioner legger også best til rette for å realisere de effektiviseringsgevinstene som følger av det samlede effektiviserings- og omstillingsarbeidet i etaten. Dette kan i neste omgang brukes til tiltak på vegnettet og i trafikken. Det er i fastsettelsen av regioninndelingen en forutsetning at regionenes administrative grenser ikke skal gå på tvers av fylkesgrenser. Regioninndelingen bør dessuten utformes slik at det ikke blir nødvendig med endringer ved eventuelle forandringer i fylkesinndeling og vegnettinndeling. Det er også en fordel at regionene er jevnstore m.h.t. antall fylker, kommuner, veglengder og bevilgninger. En inndeling i få regioner vil dessuten være robust for svingninger i bevilgningene.

Forannevnte hensyn er grunnleggende for vurderingene av en omorganisering. Følgende regioninndeling, med inndeling i fem regioner, synes å være den inndeling som har mulighet for å ivareta dette på en tilstrekkelig god måte:

• Region øst – Østfold/Akershus/Oslo/Hedmark/Oppland

• Region sør – Buskerud/Vestfold/Telemark/Aust-Agder/Vest-Agder

• Region vest – Rogaland/Hordaland/Sogn og Fjordane

• Region midt – Møre og Romsdal/Sør-Trøndelag/Nord-Trøndelag

• Region nord – Nordland/Troms/Finnmark

I tillegg til etablering av regioner, vil det bli gjennomført organisasjonsmessige endringer i den lokale strukturen, med inndeling i distrikter. Utformingen av distrikter, både oppgavemessig og geografisk, skal være optimal i forhold til de oppgaver som legges til distriktene. Det skal legges vekt på hensynet til effektivitet, tjenestekvalitet og tilgjengelighet for eksterne brukere av tjenestene. For å sikre et kompetent fagmiljø i distriktene bør også likhet i faglige utfordringer tillegges vekt. Distriktsinndelingen bør dessuten ta hensyn til lokale arbeidsmarkedsregioner og de bør utgjøre naturlige transportområder i lokal sammenheng. Det er også nødvendig at distriktsinndelingen følger regiongrensene, men at de likevel kan gå på tvers av dagens fylkesgrenser der dette er hensiktsmessig ut fra øvrige kriterier. Foreløpige vurderinger antyder om lag 30 distrikter. Distriktsinndelingen vil for øvrig skje etter samråd med kommunene.

For å ivareta publikums tilgjengelighet, forutsettes det også at det fortsatt opprettholdes en del stasjoner eller besøkssteder lokalt, der man får utført de mest vanlige tjenestene, særlig innenfor trafikant- og kjøretøyområdet. Distriktskontorene skal, sammen med trafikkstasjoner, evt. «filialer» til regionkontorene (jf. omtale under neste pkt.), servicekontorer og internettjenester, fullt ut ivareta den publikumservice innenfor trafikant- og kjøretøyområdet som trafikkstasjonene utfører i dag.

Forslaget til omorganisering innebærer at det vil bli foretatt en omfordeling av oppgaver mellom nivåene. Flere av dagens direktoratsoppgaver vil bli lagt til regionkontorene og dagens vegkontoroppgaver vil bli delt mellom regionkontorene og distriktene. Forslaget innebærer en vesentlig mer desentralisert organisasjon enn i dag. Lokalisering av oppgaver og desentralisering av arbeidsplasser i ny organisasjon er nærmere omtalt i det følgende. I forhold til dagens organisering vil dette gi større fleksibilitet i oppgavefordeling og beslutningsnivå. IKT-baserte tjenester og offentlige servicekontorer vil bli brukt som et aktivt virkemiddel for en mer desentralisert tjenesteyting.

Innenfor regionene legges det opp til at regionkontoret skal ivareta kontakten med Vegdirektoratet og fylkeskommunene. Regionkontoret skal gjennomføre strategisk planlegging og styring, ressursdisponering samt ivareta fellesfunksjoner for hele regionen. Distriktene skal ivareta vegvesenets oppgaver på lokalplanet i forhold til kommuner, lokale brukere og publikum. Store anleggsprosjekter med egen prosjektorganisasjon plasseres nær stedet der prosjektet utføres, og ansvaret for myndighetsoppgavene tilknyttet disse er tillagt regionkontoret. Forslaget innebærer at hovedtyngden av ressursene i regionene lokaliseres ute i distriktene.

Som nevnt foran må den overordnede politiske styring legge vekt på mål og resultater, mens vegvesenet i størst mulig grad bør ha frihet til selv å velge de nødvendige virkemidler. I lokaliseringen av regionsentre og distriktskontor skal det legges vekt på steder med gode muligheter for rekruttering av kvalifisert arbeidskraft, gode forbindelser til andre fylkeshovedsteder og distriktskontor. Det vil i denne forbindelse være mest hensikts­messig å lokalisere regionkontor og distriktskontor på steder der dagens vegkontor er lokalisert, eller i tilknytning til etablerte trafikkstasjoner. Det bør legges vekt på å lokalisere distriktskontorene på steder som er funksjonelle sentra for annen tjenesteyting brukerne trenger.

­Vegdirektoratet skal forelegge for Samferdselsdepartementet forslag til lokalisering av region­sentre så snart regioninndelingen er fastlagt. Også strukturen for de øvrige enhetene skal forelegges Samferdselsdepartementet.

Forholdet til fylkeskommunene og kommunene

I den nye organiseringen av vegvesenet skal regionkontoret ivareta ansvaret i forhold til fylkeskommunen. Regionkontoret må organiseres slik at det blir god kontakt til fylkeskommunen og slik at den fylkespolitiske innflytelsen innen vegsektoren kan gjennomføres i samsvar med vegloven og bl.a. St.meld. nr. 31 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 307 (2000-2001). Fylkeskommunenes innflytelse over regional samferdsel skal styrkes bl.a. gjennom generell forpliktende fylkesplanlegging og avgjørende fylkeskommunal innflytelse i prioriteringer av investeringsrammen til riksveger unntatt stamveger.

Hensynet til de fylker der det ikke er regionkontor og der det er stor geografisk avstand til regionkontoret vil bli spesielt vurdert i det videre arbeidet med organiseringen av regionkontorene. Et alternativ som vil bli vurdert er at Statens vegvesen oppretter en liten enhet i fylkeshovedstaden med høy kompetanse og tilstrekkelig beslutningsmyndighet for å ivareta løpende kontakt til fylkeskommunen. Formålet vil være å sørge for at fylkeskommunen får best mulig bistand samt å formidle vedtak og styringssignaler innenfor fylkeskommunenes ansvarsområde i vegsektoren til vegvesenets øvrige organisasjon. Enheten organiseres eventuelt som en utestasjonert del av regionkontoret, med nær tilknytning til regionkontorets ledelse. Enheten må også kunne benytte de kompetansemiljøer som samlet finnes i regionen. Regionkontorets ledelse må legge særlig vekt på direkte kontakt med de fylkeskommuner som er på et annet sted enn regionkontoret. Forholdet til fylkeskommunene vil bli nærmere vurdert i forbindelse med organiseringen av regionkontorene.

Distriktskontorene blir vegvesenets hovedsamarbeidspartner med kommunene, med ansvar for de fleste saker av lokal karakter. Det betyr større nærhet mellom partene og bedre lokalkunnskap hos vegvesenets saksbehandlere. Det stiller også krav til god kompetanse i distriktet, spesielt når det gjelder drift, vedlikehold og trafikksikkerhet, men også innenfor veg- og arealplanlegging. På den måten kan vegvesenet bidra til å styrke det lokale fagmiljøet på tvers av etatsgrensene, ikke minst i distrikter med små kommuner og små fagmiljø.

Lokalisering av oppgaver i ny organisasjon

Utflytting av oppgaver fra Vegdirektoratet omfatter i første rekke kompetansemiljøer, enkelte administrative fellesfunksjoner som dekker hele landet og det som følger av endringer i arbeidsdelingen mellom Vegdirektoratet og regionkontorene. Det er avgjørende for utfordringene til Statens vegvesen at det etableres en organisasjon som sørger for systematisk kompetanseoppbygging i etaten. Dette må styres fra Vegdirektoratet. Det er samtidig viktig å sørge for god kontakt mellom kompetansemiljøene og de operative enhetene. Dette må balanseres mot behovet for samlede kompetansemiljøer og systematisk kompetanseoppbygging. Samlet sett synes det viktig med relativt få og sterke kompetansesentra for å unngå å spre spisskompetansen for mye. Lokalisering av kompetansemiljøer utenfor Oslo må ikke føre til at vegvesenet taper kvalitet.

Vegdirektoratet vil opprette et kompetansesenter for vegteknologi i Trondheim. Stedsvalget skyldes muligheten for samvirke med forsknings- og undervisningsmiljøet på NTNU. Det er også lagt vekt på nærhet til studentmiljøet, for å bedre rekrutteringen til viktige fagområder for Statens vegvesen.

Det kan bli aktuelt å flytte ut noen mindre fagmiljøer fra Vegdirektoratet til andre steder i landet der forholdene ligger til rette, både faglig og med hensyn til rekruttering. Dette vil bli vurdert nærmere. Slik det er vurdert i dag betyr det at om lag 100 stillinger kan flyttes ut fra Vegdirektoratet i Oslo til andre steder i landet. For å unngå midlertidig tap av kompetanse, må det legges til rette for en overgangsperiode der nedbygging i Oslo og oppbygging et annet sted skjer parallelt. Dette vil også være viktig for endret lokalisering av kompetanse ute i regionene. Tilsvarende vurderinger om lokalisering foretas for etatens administrative fellesfunksjoner som ulike IT-oppgaver, lønnsadministrasjon og fakturabehandling.

Det ligger et stort ansvar i å minske eventuelle skadevirkninger, både for egne ansatte og lokalsamfunnet for øvrig, på steder der Statens vegvesen og andre statsetater står for en viktig del av sysselsettingen. Som understreket vil en del oppgaver som i dag utføres ved vegkontorene bli lagt til distriktene i den nye organisasjonen.

Desentralisering av arbeidsplasser i ny organisasjon

På forvaltningssiden i Statens vegvesen utgjør dagens bemanning ca. 5 000 årsverk. Arbeidsplassene fordeler seg slik (avrundete tall):

• Vegdirektoratet (i Oslo): 550 (11 pst.)

• Vegkontorene: 2 600 (52 pst.)

• Trafikkstasjoner og prosjektkontorer utenfor vegkontoret: 1 800 (36 pst.)

I ny organisasjon legges det til grunn en bemanning på i størrelsesorden 4 000 årsverk, men avhengig av hvilke oppgaver Statens vegvesen vil utføre i egen regi. Foreløpige grove anslag for fordeling av årsverkene er:

• Vegdirektoratet (i Oslo): 300 (7-8 pst.)

• Regionkontorene, samt landsdekkende enheter (deler av Vegdirektoratet utenfor Oslo): 800-900 (20-25 pst.)

• Distriktskontorer, «filialer» inkl. trafikkstasjoner og prosjektkontorer mv.: 2 600-2 800 (65-70 pst.)

Anslagene bygger på følgende forutsetninger:

• Ca. 100 årsverk tilhørende Vegdirektoratet lokaliseres utenfor Oslo (jf. omtale foran). I tillegg vil det skje en delegering av oppgaver fra Vegdirektoratet til de fem regionene, samt, Veg­direktoratets andel av den generelle effektiviseringsgevinsten som ligger i omstillingen.

• Foreløpige vurderinger tilsier at størrelsen på et regionkontor vil være omtrent som et middels vegkontor i dag. Noen av disse arbeidsplassene vil trolig være lokalisert utenfor selve regionkontoret, f.eks. administrative og tekniske støttefunksjoner som kan beholdes på enkelte av dagens vegkontorsteder for å unngå flytting av sårbare arbeidsplasser. Dette vil også være fornuftig ut fra å beholde etablerte gode kompetansemiljøer i etaten. Forutsetningen er at tjenestene fortsatt kan utføres effektivt.

• Distriktskontorene og prosjektkontorene vil overta de oppgaver og arbeidsplasser som i dag er lokalisert til trafikkstasjoner og prosjekter. I tillegg får de tilført oppgaver fra dagens vegkontor tilsvarende ca. 50 årsverk per vegkontor i gjennomsnitt.

Desentraliseringen innebærer at oppgaver og personell flyttes fra «mellomnivået» (vegkontoret) til det nivået som har direkte kontaktflate mot brukerne.

Desentraliseringen av oppgaver blir omfattende. Også den fysiske flytting av arbeidsplasser innebærer en klar desentralisering, men ikke i samme omfang. Mange av distriktskontorene (1/2 – 2/3) blir på steder det i dag er vegkontor. Overføring av oppgaver dit betyr ingen geografisk flytting av arbeidsplasser. Et anslag vil være at 300-400 arbeidsplasser flyttes til distrikter og prosjektkontorer utenfor dagens vegkontorsteder. I tillegg kommer utflyttingen av om lag 100 årsverk fra Vegdirektoratet. I Vegdirektoratet er det i dag ca. 570 årsverk, hvorav ca. 25 utenfor Oslo.

Det vil også skje en overføring av oppgaver til de 5 regionkontorene fra de øvrige 14 vegkontorstedene. Anslagsvis vil dette dreie seg om 300-500 årsverk. Tallet avhenger av hvor regionkontorene blir plassert og hvilke regionfunksjoner som kan beholdes på dagens vegkontorsteder. Dette vil først bli avklart når organisasjonsutformingen er kommet lenger.

Samferdselsdepartementet er innforstått med ansvaret for å minske eventuelle skadevirkninger, både for egne ansatte og for lokalsamfunnet for øvrig på steder der vegvesenet eller andre statsetater utgjør en viktig del av sysselsettingen. Finnmark generelt og Vadsø spesielt er et typisk eksempel på dette. Samferdselsdepartementet vil arbeide videre med å legge varierte oppgaver med ulike kompetansekrav til Finnmark/Vadsø, slik at vegvesenets sysselsetting minst opprettholdes.

Hvilke gevinster kan oppnås?

En organisering av Statens vegvesen i fem regioner vil etter Samferdselsdepartementets vurdering gi gevinster i samsvar med begrunnelsene som er lagt til grunn for regioninndelingen foran. Den nye organiseringen av Statens vegvesens forvaltningsdel er en mulighet for å løse oppgaver på en bedre måte, få «mer veg for pengene» og bedre tjenester til publikum. En inndeling i fem regioner vil gi økt effektivitet som følge av større samordning og utnyttelse av vegvesenets samlede kompetanse. Kompetansen vil også bli styrket og utnyttet bedre. Handlefriheten vil bli bedre, med mulighet for mer varierte og lokalt tilpassede tjenesteløsninger og samarbeidsordninger.

Som nevnt vil det bli opprettholdt en del stasjoner og besøkssteder i distriktene der man får utført de mest vanlige tjenestene, særlig innenfor trafikant- og kjøretøyområdet. Vegvesenet vil tilby stadig flere skranketjenester over internett, og samarbeid med offentlige servicekontorer. Slik kan antall egne tjenestesteder reduseres, men publikums tilgang til tjenestene bedres, særlig i områder med lavt kundegrunnlag og store avstander. Eksempler på slike tjenester er kjøretøyregistrering (gjennomføres delvis i 2001), søknader om avkjørseltillatelser etter vegloven og veg- og vegtrafikkinformasjon. Vegvesenet vil fortsette sin vurdering av hvordan de offentlige servicekontorene kan brukes for å sikre publikum god tilgang til etatens tjenester.

Nødvendige lovendringer

Samferdselsdepartementet foreslår at betegnelsen vegkontor beholdes som navn på regionadministrasjonene. Dette betyr at den eneste endring som behøves i vegloven er for å gi hjemmel for regioninndelingen. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med egen Ot.prp. om endringer av vegloven.

4.2.3 Ny organisering av produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen

Generelt

Samferdselsdepartementet legger vekt på at utbygging, drift og vedlikehold av vegnettet blir gjennomført på en måte som er mest tjenlig for samfunnet. I denne sammenheng er vegvesenets produksjonsvirksomhet et viktig sektorpolitisk virkemiddel. Departementet har likevel sett det som nødvendig og riktig å få vurdert organiseringen og rammebetingelser for produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen med sikte på bedret effektivitet. I likhet med omorganisering av Statens vegvesens forvaltningsdel er målet med å omorganisere Statens vegvesens produksjonsavdeling å få mer ut av pengene som brukes til vegformål.

Effektivisering fordrer økt konkurranse om Statens vegvesens oppgaver. Samtidig har staten sektorpolitiske målsettinger med å ha en statlig tjenesteleverandør på produksjonssiden innenfor samferdselsområdet. Disse målsettingene er knyttet til ulike strategiske hensyn, jf. omtale i det følgende.

Produksjonsavdelingen har i dag i underkant av 5 000 stillinger, og hadde en omsetning på om lag 6,3 mrd. kr i 2000. Av dette utgjorde vegvesenets egne ressurser ca. 2,6 mrd. kr, mens den øvrige omsetningen var underentreprise, innleie og andre kjøp av varer og tjenester. Den totale størrelsen på produksjonsvirksomhetens omsetning vil avhenge av virksomhetens konkurranseevne. Målt i omsetning per årsverk er effektiviseringspotensialet av virksomheten betydelig.

Samferdselsdepartementet har i St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, redegjort for utviklingen i arbeidet med organiseringen av produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen. Departementet vil også vise til St.meld. nr. 41 (1993-1994) Nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen. Videre har Statskonsult på oppdrag fra Samferdselsdepartementet vurdert tilknytning og organisering av produksjonsvirksomheten i rapporten «Mer veg for pengene». Statskonsult har utredet alternative organisasjonsmodeller som spenner fra en divisjonsmodell til full utskillelse i et statlig aksjeselskap eid av Statens vegvesen. Statskonsults primære anbefaling er å organisere produksjonsvirksomheten i et statsforetak underlagt Samferdselsdepartementet. Ut fra en forutsetning om at Statens vegvesen skal forvalte eierskapet av det statseide selskapet, anbefaler Statskonsult å organisere virksomheten som et statsaksjeselskap som styres ut fra rent forretningsmessige hensyn.

Dagens organisering

Produksjonsvirksomheten ble i 1995 etablert som egne avdelinger under vegsjefene med en sentral avdeling i Vegdirektoratet for å samordne virksomheten. Virksomheten omfatter anleggs-, drifts- og vedlikeholdsproduksjon, grunnboring samt hjelpefunksjonene maskiner, verksted og driftsbygninger. Avdelingene er i sin helhet finansiert av inntekter fra avtaler med byggherreavdelingene med et avkastningskrav på 7 pst. av verdien av bygninger og maskiner som i dag tilsvarer 110 mill. kr. Produksjonsvirksomheten har som et ledd i effektiviserings- og omstillingsprogrammet iverksatt et internt forbedringsprogram, og har i perioden 1995 til 2000 økt omsetningen per årsverk med om lagt 30 pst. En ny organisering med enklere administrasjon vil medføre en ytterligere gevinst.

55 pst. av utbyggingsoppdragene og 30 pst. av drifts- og vedlikeholdsoppgavene settes ut i konkurranse mellom private entreprenører. Vegdirektoratet har satt som mål at om lag 70 pst. av virksomheten utsettes for direkte konkurranse i løpet av en fireårsperiode, og at produksjonsavdelingene i økende grad deltar i direkte konkurranse med private entreprenører.

I tillegg kommer den konkurranseflate som representeres av lokale underentreprenører som har oppdrag for produksjonsvirksomheten, og som har et betydelig omfang.

EØS-bestemmelsene er tolket slik at produksjonsavdelingene ikke har anledning til å delta i direkte anbudskonkurranse pga. den tette tilknytningen til oppdragsgiver ved at produksjons­avdelingene organisatorisk er underlagt vegsjefene. Avdelingene tildeles derfor oppdrag basert på produksjonskalkyler som vurderes ut fra markeds­nivå, og som danner grunnlaget for forhandlede avtaler mellom byggherreavdelingene og pro­duksjonsavdelingene. Produksjonsavdelingene fører et bedriftslikt regnskap som omfatter alle inntekter og kostnader, og det forutsettes at faktiske kostnader skal sammenlignes med kostnadene for tilsvarende prosjekter utført i entreprise. Sammenligningen kompliseres av at rammebetingelsene mellom private og vegvesenets produksjon ikke er like, og det har vært stilt spørsmål ved om en slik sammenligning er dekkende for å dokumentere konkurranseevnen.

Som del av et statlig forvaltningsorgan er produksjonsvirksomheten underlagt rammebetingelser som gjør forholdene svært forskjellige fra det private opererer under. Dette gjelder særlig økonomiske rammebetingelser knyttet bl.a. til at produksjonsvirksomheten ikke kan ta opp lån og investeringene følgelig må sees i sammenheng med statsbudsjettet, ulik avgiftsbelastning, og organisatoriske, juridiske og personalpolitiske rammebetingelser. Potensiell effektiviseringsgevinst vil sannsynligvis være større ved at hovedtyngden av virksomheten utsettes for direkte konkurranse med deltagelse av private entreprenører og vegvesenets egen produksjon. De fleste land har valgt å konkurranseutsette anleggs­virk­som­heten, mens det på drifts- og vedlikeholdssiden er mer vanlig å ha til dels betydelig egenproduksjon ut fra beredskaps- og sikkerhetshensyn. Det vil også være en del oppdrag der det er mest tjenlig å benytte egne ressurser for å oppnå best mulig totalresultat.

En økende konkurranseutsetting med rimelig balanse mellom vegvesenets produksjon og private ressurser vurderes å gi mest igjen for de midler som stilles til rådighet for vegformål. Økt konkurranseutsetting må derfor kombineres med ivaretakelse av strategiske hensyn.

Potensiell effektiviseringsgevinst gjelder til en viss grad uavhengig av organisasjonsmodell, men forskjeller i rammebetingelser mellom modellene vil også kunne påvirke mulighetene for effektiv drift. Det er viktig at statlig produksjonsvirksomhet har rammebetingelser som er om lag det samme som det konkurrentene har. Det er derfor grunn til å fokusere på fleksibilitet og en friere organisasjonsform. Dersom det skal åpnes for mer konkurranse, er det viktig at produksjonsvirksomheten får rammevilkår som medvirker til at virksomheten blir bedre rustet til å konkurrere med private aktører. Hvilke rammebetingelser som vil gjelde for produksjonsvirksomheten, avhenger av valg av organisasjonsform.

Sentrale problemstillinger

Fordeling egne og private ressurser

Konkurranseutsetting er som nevnt et virkemiddel for å få til størst mulig effektivitet. Som byggherre er det nødvendig å ha andre virkemidler for å sikre at alle oppgaver utføres på den mest tjenlige måten.

Erfaringer innen Statens vegvesen viser at konkurranseutsetting vil kunne føre til gevinster på 10-15 pst. innen drift og vedlikehold og 5-10 pst. innen anlegg. Dette forutsetter at det er fungerende marked på alle felter og i alle deler av landet. Det er derfor viktig å utvikle det private markedet gjennom ulike former for kontraktstyper, samt å utvikle egen bestillerkompetanse for å håndtere en økende grad av konkurranseutsetting. Egen produksjon skal i denne sammenheng utgjøre et offentlig alternativ i entreprenør­bransjen, og være en effektiv og konkurransedyktig leverandør. Egen produksjon vurderes å ha en spesielt viktig rolle i forhold til å virke utjevnende i perioder med sterk etterspørsel i bygge- og anleggsbransjen, og for å sikre at drifts- og vedlikeholds­oppgaver i områder med spredt bosetting og begrenset marked ivaretas på en økonomisk måte. Hovedregelen vil være at oppdrag utføres på basis av direkte konkurranseutsetting. Vegdirektoratets foreslåtte byggherrestrategi innebærer at alle større anleggsoppdrag utføres på basis av direkte konkurranse mellom entreprenører og egen produksjon.

I en del tilfeller vil byggherren gjennomføre oppdrag på basis av forhandlede kontrakter med egen produksjon ut fra at dette gir det beste totalresultatet. Det vil gjelde:

• Mindre anlegg der utarbeidelse av fullstendige planer og anbudsutlysing vil bli uforholdsmessig kostbart

• Arbeider som er vanskelige å beskrive i anbud

Kompetanse

Dersom staten skal oppnå optimal utnyttelse av de midler som bevilges til vegformål, er det helt avgjørende at vegetaten besitter fullgod kompetanse innenfor planlegging, bestilling og byggeledelse. Statens vegvesen er i dag en profesjonell byggherre. Kompetansen er bygd opp over en årrekke, og er bl.a. grunnet i at en stor andel på bestillersiden selv har arbeidet med planlegging og gjennomføring av vegprosjekter innenfor drift, vedlikehold og bygging. Miljøet i Statens vegvesen har vært sterkt preget av tverrfaglighet. Det har vært mulig ved at vegvesenet selv har stått for gjennomføring av egne utbyggings- og driftsprosjekter.

Ved et sterkere skille mellom byggherre- og produsentrollen må det legges vekt på å profesjonalisere rollene ytterligere. Det må legges vekt på å nyttiggjøre den erfaring vegvesenet har som produsent, og byggherresidens kompetansebehov må vedlikeholdes og videreutvikles både gjennom opplæring, systematisk kompetanse­over­føring fra egen produksjon og ved ekstern rekruttering.

Forvaltningssiden må utvikle sin bestillerkompetanse i et marked der en større del av oppgavene er konkurranseutsatt. Med bestillerkompetanse menes bl.a. kunnskap om priser på sentrale elementer i bygging, drift og vedlikehold av vegnettet.

Bransje- og konkurranseutvikling

Innenfor entreprenørbransjen har det vært en utvikling mot færre og større entreprenører med en økende grad av internasjonalisering. Dette er særlig tydelig i det svenske markedet, og skjer i økende grad i et felles nordisk marked. Selv om det i Norge er et mer differensiert entreprenørmarked enn i nabolandene er det nødvendig for en stor byggherre å ha et korrektiv for å møte uheldig utvikling innen entreprenørbransjen både i forhold til å motvirke konsentrasjon og for å kunne representere et priskorrektiv på utsatte områder.

Forskning og utvikling

Statens vegvesen har i samarbeid med Samferdselsdepartementet et nasjonalt ansvar knyttet til forskning og utvikling innen vegproduksjon rettet mot bedre tekniske løsninger og en mer effektiv produksjon. Statens vegvesen har en relativt omfattende FoU-virksomhet i dag. Egen produksjon har i denne sammenheng vært brukt som et viktig virkemiddel. Det er særlig viktig å ivareta områder der utviklingen skaper besparelser for byggherren, men gir mindre fortjenestepotensiale for den utførende. Det vil f.eks. gjelde innenfor dekke og materialsiden der nye metoder reduserer materialbehovet. Uavhengig av valg av organisasjonsmodell må FoU-virksomheten videreføres både i forvaltningsdelen og i produksjonsvirksomheten.

Beredskap

Over tid vil Statens vegvesen utvikle beredskapsavtaler både med private entreprenører og med egen produksjon. Norge er et krevende land med værharde forhold langs kysten og på høyfjellet. Dette stiller spesielle krav til beredskap og til kunnskaper til det lokale vegnett.

Beredskapsfunksjonen vil kunne ivaretas gjennom kontrakter og særskilte beredskapsplaner. Samferdselsdepartementet mener at beredskap i ekstremsituasjoner som f.eks. ras eller flom kan tildeles direkte til den mest hensiktsmessige utfører, og ikke trenger å lyses ut i en ordinær anbudsrunde. Departementet mener at forvaltningssiden i all hovedsak bør kunne sikre beredskapen gjennom drift- og vedlikeholdskontrakter evt. beredskapskontrakter, enten dette er med private eller med egen produksjonsvirksomhet. En slik løsning vil føre til en synliggjøring av kostnadene knyttet til beredskapsfunksjonen. Vegvesenets ansvar for sikkerhet i vegsystemet må uansett ivaretas, ved at vegvesenet er tilstede på vegen. En sterkt adskilt produksjon, eventuelt private aktører, vil føre til økt behov for bemanning på forvaltningssiden (tilsyn og byggherreoppgaver, forhold til naboer og vegbrukere).

Hvis vegvesenets produksjon skal være et markedskorrektiv, er det ikke nok å være en stor aktør i markedet med samme interesser som de andre entreprenørene. Den må også ha plikt til å ta oppdrag der markedet fungere dårlig (f.eks. i distriktene).

Rettslige problemstillinger

Når det gjelder konkurransesituasjonen er tre forhold sentrale: Mulighet for å inngå direkte forhandlede kontrakter med egen produksjon for oppdrag fra forvaltningsdelen (egenregi), mulighet for å levere anbud på oppdrag fra forvaltningssiden i Statens vegvesen og mulighet for å delta i konkurranse eksternt. Regelverket som gir føringer for produksjonsvirksomheten på dette området er komplekst.

EØS-avtalens bestemmelser om offentlig støtte oppstiller et generelt forbud mot støtte gitt av statsmidler. Støtteforbudet favner vidt og omfatter både direkte støtte i form av tilskudd, og indirekte støtte som f.eks. skattefordeler som begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer. Det vil kunne foreligge støtte i alle de tilfeller en markedsaktør får en økonomisk fordel som andre markedsaktører ikke får tilgang til.

Ettersom vegvesenets kommersielle virksomhet skal foregå innenfor forvaltningsorganet foreligger det en mulighet for kryssubsidiering. Et produkt (eller en produktgruppe) anses i utgangspunktet for å være kryssubsidiert dersom inntektene relatert til produktet ikke dekker de kostnadene produktet forårsaker og disse kostnadene samtidig blir dekket av et eller flere andre produkter. En sammenblanding mellom de deler av Statens vegvesens virksomhet som er finansiert over statsbudsjettet og den delen som skal drives forretningsmessig i konkurranse med andre aktører kan derfor innebære statsstøtte.

Innsynsdirektivet, Kommisjonsdirektiv 80/723 stiller på denne bakgrunn krav til oppbevaring og rapportering av visse finansielle forhold mellom det offentlige og offentlige foretak. Når slike foretak både har kommersiell virksomhet i konkurranse med andre aktører og er tildelt særlige rettigheter eller mottar finansiering som kompenserer for tjenester av allmenn økonomisk interesse, stilles det krav til separat regnskapsføring. Formålet med direktivet er å skape åpenhet i de økonomiske forbindelser mellom staten og foretaket og kontrollere hvorvidt den delen av foretaket som driver alminnelig forvaltningsvirksomhet kryssubsidierer den delen av virksomheten som i utgangspunktet skal drive kommersielt.

Det må i samsvar med ovennevnte bestemmelser skapes klare skiller mellom forvaltningsvirksomheten og den kommersielle delen som skal drive i konkurranse med andre aktører for å unngå kryssubsidiering i strid med EØS-avtalens bestemmelser om offentlig støtte.

Det gjelder etter innsynsdirektivet et grunnleggende prinsipp om transparens i forhold til offentlige virksomheter. Dette betyr at det kan kreves innsyn i alle økonomiske forbindelser mellom offentlige myndigheter og det statlige foretaket og at disse forbindelsene er så «gjennomsiktige» som mulig. Det bør derfor trekkes klare regnskapsmessige og administrative skillelinjer mellom forvaltningsvirksomhet og kommersielle aktivitet slik at EFTAs overvåkningsorgan i ettertid kan prøve at det ikke foreligger ulovlig kryssubsidiering.

Organiseringen i Sverige og Finland

I Finland ble produksjonsvirksomheten skilt ut i en egen divisjon og delt inn i fire regionale enheter i 1998. Vägverket (produksjonsvirksomheten) ble deretter fra 1.1.2001 organisert som et affärs­verk, noe som ligner mest på det vi kaller stats­foretakmodellen i Norge. Etableringen av affärs­verket var i hovedsak begrunnet ut fra produksjonsvirksomhetens behov for å ha samme rammebetingelser som private aktører for å kunne være konkurransedyktig. Ved etableringen av affärsverket ble det vedtatt at alle oppgaver skulle konkurranseutsettes innen utgangen av 2004.

I Sverige har produksjonsvirksomheten vært organisert i en egen divisjon underlagt generaldirektøren siden 1992. Produksjonsvirksomheten er inndelt i tre regionale enheter. Produksjonsvirksomhetens oppgaver er 100 pst. konkurranseutsatt etter en overgangsperiode på syv til åtte år. Vägverket har foreslått overfor departementet at Vägverket Produktion skal etableres som et statlig eid aksjeselskap, ut ifra at produksjonsvirksomheten har behov for like rammebetingelser som private aktører for å være fullt ut konkurransedyktig. Av markedshensyn blir det ansett som viktig å ha en statlig eid entreprenørbedrift. Departementet har utredet forutsetningene for selskapsdannelse. Det er enda ikke fattet noen beslutning i saken i Sverige.

Både Sverige og Finland har funnet det nødvendig å organisere produksjonsvirksomheten i en divisjon som en nødvendig overgangsløsning for å sikre en forsvarlig overgang fra en forvaltningsvirksomhet til en konkurranseutsatt forretningsvirksomhet. Produksjonsdivisjonen er i denne fasen blitt gitt arbeidsvilkår som er tilnærmet lik de private.

Samferdselsdepartementets vurderinger av de ulike modellene

Samferdselsdepartementet har i hovedsak vurdert tre ulike organisasjonsmodeller som aktuelle organisasjonsformer; statsforetak, statlig aksjeselskap og divisjonsmodell.

Statsforetak og statlig aksjeselskap er selskapsmodeller som innebærer et organisatorisk skille mellom myndighetsutøvelse (forvaltning) og produksjon. Statlig eide selskaper er egne rettssubjekter og skilt ut fra statsforvaltningen. Statsforetak er utformet med sikte på organisering av statlig næringsvirksomhet som er etablert og/eller drives med sikte på å realisere bestemte sektorpolitiske mål. Statsforetak er en relativt lite brukt organisasjonsform, og er ikke kjent internasjonalt. Et statsforetak styres etter en egen lov, statsforetakloven. Et statlig aksjeselskap er en mer utbredt organisasjonsform. Statens ansvar for selskapets gjeld er begrenset. Følgelig kan selskapet i prinsippet gå konkurs. Driften av aksjeselskapet ivaretas av daglig leder og et styre.

Disse to modellene innebærer en klar rollefordeling mellom staten som eier og selskapsledelsen. Forvaltningen av eierskapet i disse modellene kan ligge hos Statens vegvesen eller hos Samferdselsdepartementet. I praksis vil et statsforetak og et statsaksjeselskap være identiske på de fleste områder. Forskjellen ligger i at et statsforetak ikke kan gå konkurs. Dette er en grunnleggende forskjell sammenlignet med aksjeselskap. Et selskap skal styres etter rene forretningsmessige prinsipper, og skal følge aksjeloven. Valg av en selskapsmodell ville innebære at vegvesenet måtte endre hele sin organisasjon fra å være forvaltningsorientert til å være sterkere profittorientert. Dette ville medføre en betydelig endring av bedriftskulturen, systemene og arbeidsrutinene i forhold til dagens organisering. I selskapsmodellene er de ansatte underlagt arbeidsmiljøloven og ikke tjenestemannsloven. En selskapsmodell med full konkurranse vil gi produksjonsvirksomheten like rammevilkår med de private konkurrentene når det gjelder innkjøps- og avgiftsreglement. Videre vil selskapet ikke være underlagt statlige budsjettprosesser, og vil kunne ta opp lån i det private markedet.

Divisjonsmodellen innebærer at produksjonsvirksomheten vil være direkte underlagt vegdirektøren og fortsatt vil være en del av forvaltningsorganet Statens vegvesen. I en divisjon er ansatte underlagt tjenestemannsloven. En divisjon kan ikke ta opp lån i det private markedet til investeringer i bygg og maskiner.

Produksjon kan i utgangspunktet få oppdrag enten etter anbudskonkurranser eller som forhandlede kontrakter, men departementet vil anbefale at oppdrag i økende grad tildeles på grunnlag av direkte konkurranse. Forhandlede kontrakter ut fra spesielle hensyn skal være begrunnet og definert og oppgjørsform skal være avklart i forkant. Produksjonsvirksomheten vil derfor bli konkurranseutsatt i samme grad som de store bygge- og anleggsentreprenørene, og vil i utgangspunktet bli tilnærmet likebehandlet med disse. En økende konkurranseutsetting vil kreve at produksjonsvirksomheten gis adgang til andre markeder. En slik ekstern markedsadgang vil bli begrenset både i forhold til type og omfang ved at oppdragene i hovedsak vil være knyttet til det offentlige vegnettet.

Hovedtyngden av oppdragene for egen produksjon vil ligge innenfor vegvesenets ansvarsområde, og eksterne oppdrag begrenses til 20 pst. av det totale oppgaveomfanget. Økt konkurranse medfører dreining fra forvaltning mot forretningskultur. Dette er en krevende overgang, og det vil derfor uansett være behov for å velge en divisjonsløsning i en overgangsperiode i samsvar med de vurderinger som er gjort i Sverige og Finland.

En divisjon vil være underlagt alle deler av det statlige regelverket, f.eks. det offentlige innkjøps-/anskaffelsesregelverket. Videre kan ikke en divisjon gå konkurs, men det er en grunnleggende forutsetning at produkjons­virksomheten drives lønnsomt, og at rammebetingelsene legges til rette for å kunne utvikle konkurransekraft. Derfor er det nødvendig at det i så stor grad som mulig tilstrebes likebehandling mellom produksjonsdivisjonen og private konkurrenter, bla. med hensyn til avgiftsmessig håndtering.

Departementet vil både ut fra effektivitetshensyn og troverdighetshensyn legge opp til at størst mulig andel skal være gjenstand for direkte konkurranse. Forhandlede kontrakter med egen produksjon vil være begrenset til oppdrag der dette ut fra en vurdering gir et bedre totalresultat. Slike kontrakter skal alltid være begrunnet, og oppgjørsform være avklart i forkant.

Departementet legger til grunn at produksjonsvirksomheten i divisjonsmodellen vil kunne delta i konkurranse om oppdrag fra forvaltningssiden. Kombinasjonen forhandlede kontrakter og konkurranseutsatt virksomhet reiser en rekke spørsmål. Det vil være avgjørende at likebehandling av leverandørene etterleves og følges opp slik at den statseide produksjonsvirksomheten ikke kan sies å ha hatt informasjonsfordeler. I et opplegg der inntektene dels er knyttet til oppdrag gjennom forhandlede kontrakter og dels til oppdrag som er oppnådd gjennom konkurranse, er det avgjørende at det lages et system hvor det kan dokumenteres at det ikke foretas kryssubsidiering. Det er viktig at private konkurrenter oppfatter konkurransen som reell og dermed deltar i konkurransen. Hvordan omverdenen oppfatter produksjonsvirksomheten som en aktør i markedet, vil være viktig. Økt konkurranse om produksjonsvirksomhetens oppgaver er avgjørende for å ivareta dette. Det å skape troverdighet i markedet ved å begrense en blandet inntektsside er dermed også et argument for å begrense omfanget av deltakelse i ekstern konkurranse. Båndene mellom oppdragsgiver og oppdragstaker som vil foreligge i en divisjonsmodell ved en intern konkurransesituasjon gjør at det vil være viktig å påvise at produksjonsdelen ikke har hatt fordeler som de andre aktørene ikke har hatt. Vegvesenets forvaltningsdel må følgelig utarbeide rutiner og systemer for å kunne påvise dette, og dermed utelukke eventuell mistanke om favorisering av egen produksjonsvirksomhet.

Divisjonsmodellen medfører et større skille mellom produksjonsdelen og forvaltningssiden enn ved dagens organisering. Dette vil gi større troverdighet i markedet, spesielt når det legges opp til mer konkurranse om oppdragene. Funksjonene (byggherre/bestiller og utbygger) skilles, slik at produksjonsdelen og forvaltningsdelen kan fokusere bedre på sine roller. Dette kan føre til en større bevissthet rettet mot bl.a. risikohåndtering og produktivitet. Samferdselsdepartementet vil understreke betydningen av høy kompetanse hos bestiller/byggherre.

En divisjon er anbefalt av Vegdirektoratet og vurdert til å være den mest hensiktsmessige for å oppnå fleksibilitet i forhold til bruk av virkemidler for å oppnå de overordnede mål for Statens vegvesen. En divisjon vil sikre direkte styring av virksomheten fra vegvesenets øverste ledelse.

Departementet legger opp til at Vegdirektoratet får delegert myndighet til å organisere divisjonsenhetene uavhengig av den til enhver tid gjeldende organisering av forvaltningsdelen.

Departementets konklusjon og videre arbeid

Samferdselsdepartementet vil peke på at det foreligger juridiske uklarheter knyttet til i hvilken grad man kan forhandle kontrakter med produksjonsvirksomheten direkte, og hvorvidt de ulike modellene kan delta i konkurranse. Departementet legger til grunn at en i likhet med i Sverige og Finland kan kombinere forhandlede kontrakter og deltagelse i konkurranse. Samferdselsdepartementet vektlegger at utgangspunktet for omorganisering av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet er effektivisering, som igjen fordrer økt konkurranse. Alle modellene som er vurdert, legger til rette for dette. En ensidig fokusering på effektivitet, kan isolert sett trekke i retning av en selskapsmodell. Dette har bl.a. sammenheng med at rammebetingelsene i en selskapsmodell vil være mer lik de rammebetingelsene som gjelder for privat virksomhet. Samtidig legger departementet betydelig vekt på at Statens vegvesen må beholde en styringsmulighet overfor produksjonsvirksomheten og at den må inngå i en sektorpolitisk sammenheng. Det er vanskelig å se begrunnelse for egen produksjonsvirksomhet dersom den ikke skulle kunne brukes sektorpolitisk og ivareta strategiske hensyn. Departementet mener disse hensyn vil bli best ivaretatt i en divisjonsmodell.

Departementet vil på denne bakgrunn tilrå at produksjonsvirksomheten organiseres som en divisjon. Departementet vil understreke at det er en klar målsetting at det skal tilrettelegges for konkurranse om Statens vegvesens oppgaver i større grad enn i dag, og at forhandlede kontrakter med egen produksjon bare der dette gir et bedre totalresultat, og der dette er begrunnet og avklart i forkant.

Vegvesenet ser for seg at det for om lag 70 pst. av virksomheten legges til rette for direkte konkurranse i løpet av en fireårsperiode. Departementet vil be Vegdirektoratet om å utarbeide retningslinjer med sikte på å få mest mulig konkurranse om oppgavene, samtidig som strategiske hensyn (driftstekniske oppgaver, beredskap) ivaretas.

Departementet mener det er viktig å tilstrebe likebehandling av produksjonsvirksomheten og private konkurrenter så langt som mulig når man legger opp til mer konkurranse. Departementet vil derfor se nærmere på avgiftssystemet med sikte på harmonisering av dette, særlig med hensyn til merverdiavgift og investeringsavgift.

4.2.4 Implementering og omstillingskonsekvenser for forvaltningsdelen og produksjonsdelen

Statens vegvesen vil gjennomføre en omstilling til ny organisasjon både på forvaltningssiden og produksjonssiden som innebærer betydelig mindre bruk av ressurser enn dagens organisasjon. Omstillingen av Statens vegvesen vil angå mange og kreve stor omstillingsvilje og omstillingsevne. Konsekvensene for den enkelte vil oppstå både som følge av de effektiviseringstiltak som er tatt opp foran samt den nye organiseringen. Sammen med redusert behov for ressurser, vil nødvendig rekruttering av ny kompetanse medføre et relativt stort antall overtallige.

Samferdselsdepartementet peker på at det vil oppstå tilleggskostnader forbundet med organisering, omstilling og innplassering. Omstillingstiltakene krever relativt sterke virkemidler. Vegdirektoratet har ansvar for å utvikle og bruke disse virkemidlene i samarbeid med de tilsattes organisasjoner. I omstillingsavtalen har partene gitt uttrykk for at de ønsker at omstillingsprosessen skal gjennomføres uten oppsigelser fra arbeidsgivers side. Det forutsettes her at den enkelte tjenestemann er innstilt på å benytte seg av de mulighetene til omskolering, opplæring og/eller omplassering til annet arbeid som blir tilbudt.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og hovedsammenslutningene har nylig drøftet retningslinjer for omstilling i statlig sektor. I den forbindelse har Arbeids- og administrasjonsdepartementet fastsatt et sett med virkemidler som kan benyttes ved store omstillingsprosesser. Bruken av disse forutsettes lagt til grunn ved pågående omstilling i vegvesenet. Virkemidlene skal tas i bruk etter individuell vurdering, og bruken skal styres av arbeidsgiver. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til de budsjettmessige konsekvenser når antall tjenestemenn som blir berørt og bruken av de enkelte virkemidler er nærmere avklart internt i vegvesenet. Departementet vil evt. i denne forbindelse komme tilbake til Stortinget med forslag om tilleggsbevilgning i 2002.

Endret organisering av forvaltningsdelen skal være gjennomført 1.1.2003. Det ser ut til at det er nødvendig med en omstilling på over fire år for forvaltningssiden, med de største kostnadene i 2003 og 2004. Departementet tilrår at produksjonsvirksomheten skal etableres som divisjon fra 1.1.2003, samtidig som regionaliseringen av forvaltningsdelen. Virksomhetens arbeidsoppgaver skal i større grad legge til rette for konkurranse, noe som innebærer omfattende omstillingskrav. For produksjonsvirksomheten er dette knyttet til at hele virksomheten må bli mer forretningsorientert. Det stilles også betydelige krav til omstilling på forvaltningssiden, som i den nye modellen skal operere med tilnærmet full kontraktsstyring av vegproduksjonen. Konkrete omstillingstiltak kan være knyttet til interne rutiner og systemer, større fokusering på produktivitet og endring av bedriftskultur. Departementet legger opp til at virksomheten skal være tilpasset de rammebetingelsene som gjelder for en divisjonsmodell 1.1.2005.

4.3 Oppfølging av handlingsplan for funksjonshemmede

Høsten 1998 ble det lagt fram en stortingsmelding om handlingsplan for funksjonshemmede, jf. St. meld. nr. 8 (1998-99) for planperioden 1998-2001. For planperioden satses det på tre områder: Et tilgjengelig samfunn, planlegging og brukermedvirkning og funksjonshemmedes rettigheter. I handlingsplanen skisseres tiltak for planperioden under de enkelte departements ansvarsområder. I de årlige budsjettproposisjoner vil det bli rapportert om status for arbeidet. Handlingsplanen er besluttet forlenget ett år, dvs. ut 2002.

Samferdselssektoren bør tilrettelegges slik at personer med funksjonshemming i størst mulig grad skal kunne benytte seg av ordinær transport-, post- og teletjenester. I dette arbeidet legger Samferdselsdepartementet vekt på at tiltak og tilrettelegging for funksjonshemmede skal være en integrert del av den generelle aktiviteten på samferdselssektoren. Når det gjelder tiltak spesielt rettet mot å bedre forholdene for funksjonshemmede, skal samferdselsetatene ta hensyn til funksjonshemmedes behov både ved planlegging av investeringer i ny infrastruktur og i forbindelse med drift og vedlikehold av eksisterende infrastruktur, der dette er relevant.

Av Nasjonal transportplan framgår det at Regjeringen vil se nærmere på utformingen av tt-transporten, herunder arbeids- og utdanningsreiser. Fra 1. august 2001 er det i den sammenheng satt i gang en ettårig forsøksordning for funksjonshemmede studenter og arbeidstakere. Forsøkene baserer seg på utprøving av to modeller for organisering av en rasjonell transportordning. Den ene modellen er knyttet til trygdeetat og kjørekontor. Sosial- og helsedepartementet har ansvaret for denne delen av forsøket. Den andre modellen tar utgangspunkt i den fylkeskommunale transportordningen for funksjonshemmede (tt) og er Samferdselsdepartementet sitt ansvar. Forsøket har som formål å utvide/etablere et transporttilbud som sikrer funksjonshemmede muligheter for deltakelse i arbeidsliv og utdanning, og vinne erfaring før en permanent ordning eventuelt iverksettes.

Innen telekommunikasjon dreier tilrettelegging for funksjonshemmede seg hovedsakelig om behovsorientert produktutvikling. Arbeid, forsk­ning og tjenester rettet mot funksjonshemmede utføres hovedsakelig av Telenor ASA og er nå en del av de konsesjonspålagte plikter, som innebærer at Telenor har en plikt til å levere landsdekkende tjenestene. I dette ligger også følgende leveringsplikter; ytelser til funksjonshemmede i form av teksttelefon for tale- og hørselhemmede, refusjonsordning for blinde og svaksynte ved bruk av opplysningstjenesten, utgivelse av katalog i hensiktsmessig form for alle abonnenter og tilgang til telefonautomater på offentlig grunn.

Over Samferdselsdepartementets budsjett kap. 1301, post 70, har det blitt bevilget midler til tilrettelegging av kollektivtransport for funksjonshemmede. Det ble i 1999 bl.a. bevilget midler til et større prosjekt i regi av Norges Handikapforbund som tar for seg «tilgjengelighet for funksjonshemmede til ordinær kollektivtrafikk» med hovedfokus på busstransport. Dette arbeidet ble ferdigstilt i januar 2001, og har resultert i en eksempelsamling.

Dersom funksjonshemmedes spesielle behov skal kunne ivaretas på en best mulig måte, er det viktig at brukerne kan komme tidlig inn i prosessen i forbindelse med planlegging av nytt materiell. Jernbaneverket har igangsatt et arbeid som omfatter tiltak for forbedring av tilgjengelighet, informasjon og opphold for publikum på stasjoner og knutepunktterminaler. Stasjonsutviklingsprogrammet omfatter også tilrettelegging for funksjonshemmedes reisebehov. På jernbaneområdet er det etablert en kontaktgruppe mellom NSB BA, Jernbaneverket, Norges Handikapforbund og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon som skal ta opp problemområder for funksjonshemmede knyttet til bruk av tog, og komme med forslag til tiltak for transport av rullestolbrukere og andre funksjonshemmede i forbindelse med togreiser. Det eksisterer et lignende kontaktforum på luftfartsområdet hvor organisasjoner for ulike funksjonshemninger deltar sammen med flyselskap, Luftfartsverket og Samferdselsdepartementet.

4.4 Forskning og utvikling

Departementets bevilgningsforslag innebærer en prioritering av langsiktig forskning og kunnskapsoppbygging, spesielt forskning knyttet til utnyttelse av informasjons-, og kommunikasjonsteknologi (IKT), herunder telekommunikasjonsforskning. Videre vil departementet prioritere forskning på trafikksikkerhet og videreutvikling av kunnskapsgrunnlaget for kommende revisjoner av Nasjonal transportplan. For 2002 foreslås det bevilget 123,1 mill. kr til forskning og utredning over kap. 1301. Dette er en økning på 26,1 mill. kr målt mot saldert budsjett 2001.

På post 21 Utredninger vedrørende miljø, trafikksikkerhet mv. foreslås det bevilget 21,6 mill. kr, en økning på 12,4 mill. kr i forhold til saldert budsjett 2001. Økningen har sammenheng med utredningsbehov i forbindelse med oppfølging av forsøk med ny organisering av transportforvaltningen i byområder, kartlegging av bredbåndsmarkedet og søken etter løsninger som kan bedre funksjonshemmedes tilgjengelighet til buss. Midlene vil ellers bli benyttet til generell forsknings- og utredningsvirksomhet.

Videre foreslås det bevilget 84 mill. kr over post 50 Samferdselsforskning. Dette er en økning på 11,2 mill. kr målt mot saldert budsjett 2001. Bevilgningen vil i hovedsak bli brukt til å støtte ulike forskningsprogrammer under Norges forskningsråd. Økningen vil i hovedsak gå til IKT-rettet forskning samt forskning om transportrisiko og sikkerhet. Bevilgningen vil fordeles mellom transportforskning og telekommunikasjonsforskning, med henholdsvis 30,4 mill. kr og 53,6 mill. kr.

Midlene til transportforskning planlegges brukt til et nytt program om tjenesteyting, handel og logistikk og til videreføring av forskningsprogram om Byutvikling, Miljøforurensning og helse samt Regional utvikling. I tillegg er det avsatt midler til en ny satsing på risiko- og sikkerhetsforskning, videreutvikling av kunnskapsgrunnlaget for de kommende revisjoner av Nasjonal transportplan, basisfinansiering av Transportøkonomisk institutt og nasjonal delfinansiering av EU-prosjekter.

Innenfor telekommunikasjonsforskning planlegges å videreføre støtten til program om grunnleggende IKT-forskning og samfunnsmessige og kulturelle forutsetninger for IKT. Satsingsområdene som er prioritert innenfor programmene TYIN og PROGIT (avsluttes i 2001) vil bli videreført innenfor forskningsrådets strategi «FoU for næringsrettet verdiskaping», der IKT/tjenesteyting står sentralt. I tillegg vil etablering av et «Center of Exellence» på Fornebu støttes.

Stortinget sluttet seg ved fjorårets budsjettbehandling til Regjeringens forslag om å avvikle tilskudd til utviklingsprosjekter for rasjonell og miljøvennlig transport (kollektivtransport) over kap. 1301, post 70. Det ble for 2001 bevilget 10 mill. kr for å innfri tidligere inngåtte forpliktelser og departementet foreslår for 2002 å bevilge 5 mill. kr til samme formål. Stortinget vedtok derimot å plusse på bevilgningsforslaget for 2001 med 5 mill. kr med bakgrunn i ordningen med tilskudd til alternative drivstoff. Departementet mener at myndighetenes rolle primært bør være å legge til rette gjennom generelle rammebetingelser. På denne bakgrunn mener departementet at ordningen kan trappes ned og foreslår at det bevilges 2,5 mill. kr til ordningen i 2002.

I forbindelse med revidert budsjett 2001, foreslo Regjeringen å starte opp en forsøksordning med arbeids- og utdanningsreiser for funksjonshemmede fra og med 01.08.2001, jf. St.prp. nr. 76/Innst. S. nr. 327 (2000-2001) og St.prp. nr. 84/Innst. S. nr. 325 (2000-2001). Ordningen er et spleiselag mellom flere departementer som koordineres av Sosial- og helsedepartementet. I 2001 er det satt av 5,5 mill. kr til den delen av forsøket som blir utført i tilknytning til den fylkeskommunale tt-transporten, hvorav 1 mill. kr er finansiert direkte av bevilgningen over kap. 1301, post 70. For 2002 foreslår Samferdselsdepartementet at det bevilges 10 mill. kr til ordningen over kap. 1301, post 72 (ny) Tilskudd til arbeids- og utdanningsreiser for funksjonshemmede.

Samferdselsdepartementets underliggende etater og bedrifter står også for en betydelig forsknings- og utviklingsinnsats, ofte i samarbeid med næringsliv og forskningsinstitusjoner. Arbeidet med Nasjonal transportplan 2002-2011 avdekket et betydelig behov for å utvikle bedre metoder og verktøy for vurdering av effektiv ressursinnsats i og mellom de enkelte transportsektorene. Erfaringene har ledet til start av et omfattende samarbeid mellom samferdselsetatene og departementet for å utvikle bedre nasjonale og regionale transportmodeller, og metoder og verktøy for virkningsberegninger. Arbeidet har både et kortsiktig og et langsiktig perspektiv og har til hensikt å utvikle bedre metoder og verktøy til neste revisjon av Nasjonal transportplan.

FoU-virksomheten i Luftfartsverket vil i 2002 i hovedsak fokusere på prosjekter relatert til sikkerhet og miljø. De sikkerhetsrelaterte prosjektene omhandler problemer knyttet til vinterdrift og friksjon samt værvarsling. Miljøprosjektene dreier seg om støy og måling av støy, i tillegg til prosjekter om utslipp fra fly og flyplasser.

Jernbaneverkets FoU-virksomhet er rettet mot sikkerhet og miljø samt planlegging og analyse. Flere av prosjektene i 2002 er rettet mot å redusre støy og vibrasjon.

Statens vegvesens FoU-virksomhet vil være rettet mot trafikksikkerhet, transportforhold i byer og miljø. IKT inngår som viktig del av de fleste av prosjektområdene nedenfor:

• Trafikksikkerhet: Vegtekniske forhold og menneskelige faktorer

• Miljø: Bl.a. gjenbruk av materialer, etterundersøkelser av avbøtende tiltak, vegetasjon og beregningsmetoder for luftforurensning og støy

• Transportforhold i byer: Trafikkavvikling, hensyn til sikkerhet, effektivitet og miljø

• Trafikktelematikk

4.5 Samferdsel og miljø

Innledning

Regjeringen legger stor vekt på å begrense miljøulempene som transport påfører samfunnet. Samferdselssektorens miljøutfordringer er særlig knyttet til klimaendringer, luftforurensning og støy, vern og bruk av biologisk mangfold og kulturminner og kulturmiljøer. For å møte miljøutfordringene er det nødvendig med et omfattende sett av virkemidler. Kostnadseffektivitet og samordning vil stå sentralt i bruken av virkemidler.

Miljøstatus for samferdselssektoren

Utslippene til luft fra transportsektoren har for mange komponenter gått ned de siste årene, særlig gjelder dette vegsektoren. Utslippene fra kystfarten har imidlertid motvirket den gunstige utviklingen. Utslippene av klimagasser har økt. Klimagassutslipp fra transportsektoren består i hovedsak av karbondioksid (CO ₂), men lystgass (N ₂O) og metan(CH ₄) bidrar også noe. I perioden 1990-99 har utslippene av klimagasser fra sektoren økt med 28 pst. Det er CO ₂-utslipp fra vegtrafikk som i størst grad har bidratt til denne veksten, men også CO ₂-utslipp fra kysttrafikk og luftfart har økt.

Gjennom forsurende utslipp av svoveldioksid (SO ₂) og nitrogenoksider (NO _x) bidrar transport til regional luftforurensning. Transportsektorens utslipp av SO ₂ og NO _x er redusert betydelig de seneste år, til tross for at kysttrafikken har hatt en kraftig økning i NO _x-utslippene. I perioden 1990-99 er transportsektorens utslipp av SO ₂ redusert med om lag 61 pst., og utgjør om lag 11 pst. av nasjonale utslipp. Transportsektoren står for 50 pst. av nasjonale NO _x-utslipp. Som følge av innførte avgasskrav er NO _x-utslippene fra vegtrafikk redusert med 29 pst. i perioden. Vegtrafikkens andel av de norske utslippene er nå på 23,6 pst. Det har imidlertid vært en kraftig økning i NO _x-utslippene fra kystfart slik at NO _x-utslippene fra samferdselssektoren samlet er uendret siden 1990. Utslippene fra kystfart (ekskl. fiske) bidrar til 25,8 pst. av de innenlandske NO _x-utslippene. Kystfart med støtte over Samferdselsdepartementets budsjett, dvs. riksvegferjer og Hurtigruten, står for om lag 5 pst. av dette. Transportsektorens bidrag til lokale luftforurensningsproblemer skyldes i hovedsak svevestøv og nitrogendioksid (NO ₂), særlig fra vegtrafikk. På landsbasis er vegtrafikkens utslipp av svevestøv redusert med 23 pst. i perioden 1990-99. Reduksjonen har vært langt sterkere i Oslo, Bergen og Stavanger som følge av redusert bruk av piggdekk.

Støy fra transport er et omfattende miljøproblem og berører langt flere personer enn lokal luftforurensning. Både vegtrafikk, luftfart og jernbane medfører støy som kan påvirke folks helse og trivsel. Vegtrafikk er den største kilden til støyproblemer. Det er beregnet at om lag 88 000 personer er svært plaget av vegtrafikkstøy langs riksvegnettet. Om lag 5 500 personer er svært plaget av jernbanestøy, mens 5 800 er sterkt plaget av flystøy. Samferdselssektoren kan påvirke natur- og kulturmiljøer både ved direkte forbruk av arealer og ved kvalitetsforringelse av arealer nær transportanlegg.

Integrering av miljøhensyn i samferdselspolitikken

Miljøutfordringene i samferdselssektoren krever en helhetlig tilnærming. Sektoren bidrar til mange ulike miljøproblemer, både av global, regional og lokal karakter. For flere av miljøutfordringene er dessuten samferdselssektoren kun én av flere sektorer som bidrar.

Miljøhensyn må veies mot andre sentrale mål innenfor samferdselssektoren. Regjeringen ønsker å øke transportsikkerheten og bedre framkommeligheten, spesielt for næringslivets transporter. Særlig i de større byene skal det legges til rette for at en større del av veksten i persontrafikken utføres med kollektivtransport framfor privatbil. For at en slik politikk skal lykkes, kreves samordnet bruk av effektive statlige og lokale virkemidler. Virkemidlene må dessuten tilpasses miljøproblemenes karakter.

Når det gjelder luftforurensninger med globale og regionale skadevirkninger er internasjonale konvensjoner i stor grad bestemmende for ambisjonsnivået i norsk miljøpolitikk. Regjeringens hovedstrategi overfor globale og regionale miljøproblemer er bruk av tverrsektorielle virkemidler som f.eks. avgifter. Bensin, autodiesel og andre mineraloljer er ilagt CO ₂-avgift. CO ₂-avgiften på luftfart omfatter drivstoff som tankes og benyttes til flyging mellom flyplassene i Norge. Autodiesel er ilagt en høyere SO ₂-avgift enn fossilt brensel i andre anvendelser.

I tillegg er det tatt i bruk administrative virkemidler, f.eks. generelle miljøkrav til kjøretøy og drivstoff. Generelle virkemidler vil også til en viss grad ha positive effekter i forhold til lokale miljøproblemer. Overgang til mer miljøvennlige drivstoffer, som f.eks. naturgass, biodiesel, elektrisitet og hydrogen, kan bidra til å redusere forurensende utslipp fra transportsektoren. Statens rolle i denne sammenheng vil primært være å legge til rette gjennom generelle rammevilkår, spesielt avgiftspolitikken. Eksempel på dette er satsingen på elbil gjennom at denne betaler elavgift, men er fritatt for engangsavgift, årsavgift, moms og parkeringsavgifter på kommunale parkeringsplasser. Videre er bruk av naturgass som drivstoff fritatt for drivstoffavgift. Departementet har i tillegg støttet demonstrasjonsforsøk med bruk av naturgass i busser og det gjennomføres et prøveprosjekt med bruk av flytende naturgass i ferjer. Regjeringen vil vurdere ulike tiltak for å redusere utslipp fra riksvegferjer, herunder bruk av naturgass.

Transportsektoren, og spesielt vegsektoren, er en betydelig kilde til lokale luftforurensningsproblemer og støy. De lokale miljøproblemene er størst i byområdene. Lokale myndigheter har en sentral rolle i utformingen av den lokale samferdsels- og miljøpolitikken. Sentrale myndigheters hovedoppgave er i første rekke å utforme rammevilkår som stimulerer de enkelte aktørene til miljøvennlig transport og samfunnsøkonomisk fornuftig bruk av ressursene. Videre vil staten gi lokale myndigheter virkemidler for å gjennomføre lokale tiltak. For å redusere lokale miljøproblemer på en kostnadseffektiv måte, bør alle sektorer som bidrar vurderes i sammenheng. Det er ofte nødvendig å benytte virkemidler rettet direkte mot den enkelte sektor, og virkemidlene bør være lokalt tilpasset.

Prosjektet «Bedre byluft» er et eksempel på at ulike forvaltningsnivåer og myndigheter samarbeider om forslag til hvordan den lokale luftforurensningen fra vegtrafikk kan reduseres. Prosjektet omfatter de fem største byene. Gjennom prosjektet er det etablert et helhetlig system for overvåking og varsling av lokal luftforurensing. I regi av prosjektet er det i Oslo iverksatt et system med reduserte fartsgrenser på hovedinnfartsårene på dager da varslet konsentrasjon av svevestøv (PM ₁₀) er svært høy. Samferdselsdepartementet vil prioritere midler til prosjektets arbeid med overvåknings- og varslingssystemer for de fem største byene.

Det er åpnet for en ordning med gebyr på bruk av piggdekk, for å redusere svevestøvproblemet i de største byområdene. Oslo kommune har gjennomført en gebyrordning to vintre og piggfriandelen var sist vinter om lag 80 pst. Luftkvaliteten er blitt merkbart bedre. Oslo kommune har derfor avviklet ordningen. Piggdekkgebyr er vedtatt innført i Trondheim fra 1. november 2001. Samferdselsdepartementet vil nøye følge utviklingen i overgang til piggfrie dekk, og vurdere behov for endringer i politikken ut fra miljø- og trafikksikkerhetshensyn.

Regjeringen ser det også som viktig å følge opp grenseverdiforskriften til forurensningsloven ved bl.a. å gjennomføre omfattende støyskjerming og fasadeisolering. I St.meld. nr. 46 (2000-2001) Nasjonal transportplan 2002-2011, er det lagt opp til å bruke over 1 mrd. kr til støyskjerming innen forskriftens tidsfrist den 1.1.2005. Både Statens vegvesen, Jernbaneverket og Luftfartsverket legger opp til å gjennomføre nødvendige tiltak for å klare forskriftens krav. Det er satt av til sammen om lag 300 mill. kr til støyskjermingstiltak innenfor 2002-budsjettet. I tillegg utredes tiltak for å redusere støyen fra transportmidlene.

En rekke tiltak som til dels har andre hovedbegrunnelser enn miljø kan også virke positivt på de lokale miljøproblemene. Eksempler på slike tiltak er vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser, samordnet areal- og transportplanlegging, styrket kollektivtilbud, parkeringsregulering, fartsreduksjoner og andre typer trafikkregulering. Kommunene har et hovedansvar for å vurdere disse virkemidlene. Når det gjelder arealbruk og transport, vil Samferdselsdepartementet i samarbeid med Miljøverndepartementet arbeide videre med grunnlaget for utvikling av strategisk innrettede areal- og transportplaner, særlig for byområdene. Det må også vurderes hvordan slike planer kan koples mot øvrig planlegging i samferdselssektoren, jf. også det igangsatte arbeidet med Nasjonal transportplan 2006-2015.

Utformingen av investeringspolitikken må ta utgangspunkt i transportformenes ulike egenskaper. Transport på veg er den eneste transportform som gir et transporttilbud i størsteparten av landet. Miljøhensyn står sentralt ved utformingen av investeringspolitikken. Investeringer i jernbane prioriteres i trafikksterke områder der jernbanen har en særlig trafikal og miljømessig betydning, f.eks. nærtrafikk i de største byene og Intercity-strekningene.

Regjeringen vil fortsatt prioritere kollektive transportmidler, for å redusere transportskapte miljøproblemer i de største byene. Satsingen på jernbane har de siste årene blitt høyt prioritert over statsbudsjettet, noe som vil bli videreført. Staten prioriterer videre finansiering av annen infrastruktur for kollektivtrafikken over riksvegbudsjettet og ved bruk av bompenger. Satsingen er spesielt stor i hovedstadsområdet, der bl.a. 20 pst. av investeringene i Oslopakke 1 går til kollektivtrafikk. Stortinget har vedtatt å innføre økte bompengesatser i Oslo-området for å delfinansiere forsert kollektivutbygging i Oslo og Akershus (Oslopakke 2), jf. St.prp. nr. 64 (1999-2000) og Innst.S. nr. 239 (1999-2000). Økte inntekter fra bomringen skal suppleres med statlige bevilgninger, økte priser for kollektivreiser og lokale bidrag.

For å bevare det biologiske mangfoldet, kulturlandskapet og kulturhistoriske verdier vil samferdselsmyndighetene søke å unngå inngrep i vernede naturområder, større sammenhengende urørte naturområder, sårbare naturtyper og verdifulle kulturområder. Hensynet til natur- og kulturmiljø skal integreres bedre i planlegging, utbygging og drift av samferdselsanlegg. Det skal utarbeides strategier for mer miljøvennlige drifts- og vedlikeholdsrutiner.

Vegdirektoratet har i samarbeid med Direktoratet for naturforvaltning vurdert konsekvensene av vinteråpen riksveg 7 over Hardangervidda. Det vises til nærmere omtale under vegformål og avsnittet om andre saker.

Samferdselsetatene har som mål å videreføre arbeidet med å bygge opp og vedlikeholde en bred naturfaglig kompetanse. Videre skal kunnskapen om effektene av inngrep og avbøtende tiltak forbedres gjennom videre FoU-satsing, bl.a. med opptrapping av før- og etterundersøkelser.

Jernbaneverket og Statens vegvesen samarbeider med Riksantikvaren om etablering av en nasjonale verneplaner for kulturminner i jernbane- og vegsektoren.

4.6 Kollektivtransport

4.6.1 Innledning

I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 46 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001), ble følgende forslag vedtatt:

Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2002 redegjøre for hvordan kollektivtransportens andel av den totale transporten skal økes,

samt:

Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag om resultatstyrt finansiering av kollektivtransporten.

Kollektivtransport skal bidra til å realisere Regjeringens overordnede mål i transportpolitikken knyttet til framkommelighet, sikkerhet og miljø. Det er særlig i byområdene kollektivtrafikken kan bidra til å realisere disse målene. I tillegg kan kollektivtrafikken bidra til å nå målene på andre sterke trafikkrelasjoner som i dag trafikkeres med ekspressbuss eller tog.

Samferdselsdepartementet ser det som en hovedoppgave å fastlegge rammebetingelser som bidrar til et sikkert, effektivt og miljøvennlig transportsystem. Det legges vekt på en avgifts- og tilskuddspolitikk der transportprisene gjenspeiler samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av personbil og kollektivtransport. Tiltak som styrker kollektivtransporten skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme for å sikre effektiv bruk av offentlige ressurser. Effektive transportløsninger vil bidra til å redusere miljøulempene fra transportsektoren. Målrettet satsing på kollektivtransport bør ofte kombineres med virkemidler rettet inn mot bruk av privatbil. Veksten i transportbehovet må samtidig begrenses gjennom bedre samordnet areal- og transportplanlegging.

Den relative betydning av tiltak vil variere for de ulike deler av landet. Dette tilsier bruk av transportpolitiske virkemidler som skiller mellom by og distrikt. Kollektivtransportens viktigste marked er byområdene der et markedsmessig grunnlag finnes for buss og bane samtidig som kapasitetsproblemene på vegnettet tilsier alternativer til bruk av privatbil. Regjeringen vil derfor legge spesiell vekt på kollektivtransporttiltak i byområder. Effektive transportløsninger som er utformet slik at de gir høy kapasitetsutnyttelse kan også bidra til å redusere miljøulempene utenfor byområdene.

Det benyttes betydelige beløp til kollektivtransport. I følgende tabell gis en oversikt over offentlige midler i 2000 til kollektivtransport, inkludert tilskudd til rutedrift over fylkeskommunenes budsjetter. Regjeringens bevilgningsforslag for 2002 vil innebære at de statlige midlene spesielt til riksvegferjer og jernbanetransport vil være vesentlig høyere i 2002 enn det som fremgår av tabellen for 2000. Når det gjelder statens kjøp av transporttjenester, vises det til omtalen i pkt. 3.6.

Offentlige tilskudd til kollektivtrafikk i 2000

Staten har i tillegg et direkte ansvar for bygging av ny infrastruktur på riksveg og jernbane samt vedlikehold og drift gjennom direkte bevilgninger på statsbudsjettet til Statens vegvesen og Jernbaneverket. De statlige vegmidlene omfatter strekningsvise tiltak, mindre investeringstiltak, herunder til kollektivtransportinfrastruktur i form av storbymidler og alternativ bruk av riksvegmidler. Det bevilges over riksvegbudsjettet også betydelige midler til bompengepakkene, bl.a. Oslopakke 1 og Oslopakke 2. Bevilgningene til kjøp av transporttjenester for lokal-, regional- og intercitytrafikk utgjorde om lag 1 mrd. kr per år i peri­oden 1994 til 2000. I 2001 er bevilget 1 215 mill. kr, mens budsjettforslaget for 2002 er på 1 293 mill. kr.

4.6.2 Utviklingstrekk

I perioden 1985 til 1998 økte innenlands biltrafikk med om lag 22 pst. målt i antall personer. Økningen var forholdsvis jevn gjennom hele perioden, med noe svakere vekst fra 1991. Tilsvarende økte kollektivtrafikk med tog, buss og trikk/forstadsbane i samme periode med 11,5 pst. Utviklingen i kollektivtrafikken skiller seg imidlertid fra biltrafikken med en nedgang fram til 1991, og en etterfølgende økning. Dvs. en sterkere økning for kollektivtrafikken enn biltrafikken etter 1991. Størst var økningen for tog og trikk/forstadsbane som, målt i antall passasjerer, økte med henholdsvis 42 pst. og 23 pst. fra 1991 til 1998. Statistikken er imidlertid mangelfull, spesielt med hensyn til geografiske og markedsmessige ulikheter. Samferdselsdepartementet vil derfor ta initiativ til å bedre dette.

Kilde: TØI, reisevaneundersøkelser 1985, 1992 og 1998.

Reisevaneundersøkelser viser at kollektivtransportens andel av den samlede persontransporten ble redusert fra om lag 6 pst. til om lag 4 pst. utenom byer i perioden 1985-1998. I samme periode ble kollektivandelen for Oslo, Bergen og Trondheim redusert fra et gjennomsnitt (uvektet) på om lag 19 pst. til under 15 pst. Kollektivtransporten har ifølge reisevaneundersøkelsene høyere markedsandeler i storbyene enn i landet før øvrig, jf. figur 4.1. Kollektivtransportens konkurranseevne overfor privatbilen er bedre i storbyene der trafikkgrunnlaget er stort, selv om det ofte i disse områdene er kapasitets- og framkommelighetsproblemer på vegnettet.

Fra 1986 ble de statlige tilskuddene til drift av lokal kollektivtransport lagt inn i rammeoverføringene til fylkeskommunene uten øremerking. Dette åpnet for reelt lokalt selvstyre med lokal prioritering av bruk av midler, og der kollektivtransporten konkurrerer med andre formål. Utviklingen i tilskuddsandeler i perioden 1986-1999 for de syv største byene (Oslo, Drammen, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, og Tromsø) viser i gjennomsnitt en synkende tendens, men med en stabilisering i senere år, jf. figur 4.2. På landsbasis er tilskuddene til kollektivtransporten i Norge blitt redusert med om lag 1,2 mrd. kr fra 1986 til 1999. For de syv største byområdene falt gjennomsnittlig tilskuddsandel fra om lag 46 pst. i 1986 til om lag 26 pst. i 1999. Til sammenlikning var tilskuddsandelene i 1997 for Stockholm, Gøteborg, Malmø og Århus gjennomsnittlig om lag 44 pst.

Kilde: TØI/ISOTOPE

Kilde: TØI, rapport 508/2001

Når det gjelder utviklingen av pris på kollektivreiser i de syv største byområder, viser statistikken med unntak av Kristiansand, en stigende tendens, jf. figur 4.3. For perioden 1986-1999 har kundenes betalingsbidrag til kollektivtransporten økt med om lag 22 pst. i gjennomsnitt.

4.6.3 Ansvarsdeling og virkemidler

Dagens ansvarsdeling innenfor transportpolitikken er i stor grad tilknyttet geografiske områder og/eller bestemte transportformer. Denne ansvarsdelingen er ikke optimal sett i forhold til muligheten for å realisere politiske mål og økonomisk effektivitet.

Aktørene innenfor transportsektoren er statlige myndigheter, fylkeskommuner, kommuner og transportselskaper/operatører. Som nevnt har staten ansvar for stamveger og øvrig riksvegnett/ferjer, for jernbanens infrastruktur og kjøp av persontransporttjenester fra NSB, tilskudd til hurtigruten og de fleste lufthavnene samt kjøp av regionale flyrutetjenester. Fylkeskommunene er ansvarlige for fylkesveg/ferjer, drift av lokal kollektivtransport (med unntak av jernbane), og i begrenset grad infrastruktur (knutepunkter). Kommunene er ansvarlige for havner, kommunal veg, infrastruktur knyttet til trikk/bybane og T-bane, og har hovedansvar for areal- og parkeringspolitikken. Kommunene har normalt ikke driftsansvar for kollektivtransport.

Bedre samordning mellom aktørene og bruk av virkemidlene innenfor transportsektoren er nødvendig for å oppnå ønsket effekt for kollektivtransporten. Mange eksempler fra 1990-tallet viser at dette gir resultater. Utviklingen av sporveg-, T-bane- og togtilbudet i Oslo og Akershus ga en trafikkvekst på 30 pst. Sammenknytningen av de østlige og vestlige T-baner og utvidelsene av sporvegsnettet i Oslo har begge vært vellykket. Utbygging av kollektivknutepunkter har i flere fylker gitt et vesentlig bedre tilbud til nye grupper reisende. Satsingen på kollektivtransport til den nye hovedflyplassen på Gardermoen har ført til en samlet kollektivandel for de flyreisende på nærmere 60 pst., som er blant de høyeste i verden for slik type transport.

Det er viktig at gjennomføringen av tiltak primært knyttet til kollektivtransporten er sammenfallende med tiltak primært knyttet til bruk av privatbil. Godt samarbeid og koordinert innsats mellom ulike aktører har vist seg å påvirke resultatene for kollektivtransporten i riktig retning. En arealpolitikk som støtter opp under utbygging av infrastruktur for kollektivtransport er viktig.

4.6.4 Styrking av kollektivtransporten

Utviklingen de siste årene viser at det er et stort behov for tiltak for å styrke kollektivtransporten i Norge. Styrking av kollektivtransporten vil være et sentralt tema ved revisjon av Nasjonal transportplan. Regjeringen vil sette i verk tiltak i 2002 og de nærmeste årene som vil bidra til en styrket kollektivtransport.

Organisering

Forsøk i byområder

Med bakgrunn i behandlingen av St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan, jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001), tas det sikte på å iverksette forsøk med alternativ organisering av forvaltningen av transportsektoren i større byområder. Byområdene Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø inviteres til utredning og eventuell gjennomføring av forsøk med organisering innen samferdselssektoren. Forsøkene forberedes iverksatt i følgende to faser:

• En utredningsfase der detaljerte rammebetingelsene for forsøk (organisering, økonomi og produksjon) blir avklart for de enkelte byområder.

• En gjennomføringsfase med utprøving av forsøk med organisering i utvalgte byområder der øremerkede midler overføres fra stat, fylkeskommune og kommune til den lokale myndighet som får ansvaret for transportpolitikken i byområdene, og med påfølgende evaluering av resultatene.

Hovedformålet med forsøkene er å oppnå en bedre samordnet areal- og transportpolitikk i byområdene og bedre offentlig ressursutnyttelse på tvers av forvaltningsnivåene. Forsøkene skal belyse om andre organisatoriske løsninger enn dagens kan møte utfordringene i transportsektoren i byområdene på en mer effektiv og helhetlig måte.

Utredningsfasen skal avklare forutsetninger og grunnlag for utprøving av forsøk i større byområder hvor samlet ansvar for lokal veg- og kollektivtransport – investeringer og drift – overføres myndighet underlagt lokal folkevalgt kontroll. Herunder inngår detaljerte rammebetingelser om organisering, økonomi og produksjon. Også styrings- og evalueringskriterier for gjennomføring inngår i utredningsfasen. Hvilke alternativer for organisering som er aktuelle for de ulike byområder, vil være et resultat av utredningsfasen. Problemstillingene i Oslo-området kan tilsi en annen tilnærming enn for de øvrige byområdene.

Gjennomføringsfasen vil inneholde forsøk med organisering i utvalgte byområder. Det skal gjennomføres milepælrapporteringer og en samlet sluttevaluering. Et utgangspunkt for gjennomføringen er at det lokalt foreligger tilstrekkelige lokale planavklaringer. Et annet utgangspunkt er at koordineringen i forhold til fylkeskommunale og statlige myndigheter skal være sikret, f.eks. gjennom etablering av lokale samarbeidsutvalg. Avhengig av utredningsfase og planavklaringer, kan gjennomføringsfasen igangsettes fra 2003. Det tas som utgangspunkt for forsøkene at øremerkede midler overføres til lokal myndighet fra statlig sektor (andel av riksveg- og jernbanemidler), fra fylkeskommunal sektor (andel av rammeoverføringene til fylkesveg og kollektivtransport), fra kommuner (veg- og kollektivtransportmidler) og lokale bidrag som trafikantbetaling (bompenger, vegprising, bensinavgifter m.m.) Forsøkene igangsettes for å nå transportpolitiske mål og skal sees i sammenheng med øvrig transportplanlegging. Departementet legger opp til at planlegging og forberedelse av forsøkene inngår som del av arbeidet med bl.a. rulleringen av Nasjonal transportplan.

Samferdselsdepartementets forum for kollektivtransport

For å styrke arbeidet med kollektivtransport, har Samferdselsdepartementet opprettet et forum for kollektivtransport. Foruten transportetatene, deltar Kommunenes sentralforbund, representant for samferdselssjefene i fylkene, Forbrukerrådet, Transportbedriftenes Landsforbund og AS Oslo Sporveier i kollektivforumet. Kollektivforumets mandat er:

Samferdselsdepartementets forum for kollektivtransport skal med utgangspunkt i trafikkantens behov, i tråd med Nasjonal transportplan og innenfor rammen av bærekraftig utvikling, arbeide for økt utnyttelse av kollektivtransport for å bedre den samfunnsøkonomiske nytte av infrastruktur og transportmidler. Forumet skal bidra til fokusering på at tiltak til infrastruktur og drift blir sett i sammenheng og at satsing på kollektivtilbudet blir koordinert og sammenhengende. Videre skal en ta opp problemstillinger på overordnet nivå, herunder kunne tilrå endringer i statlige rammebetingelser slik at tilbudsbedringer kan oppnås i praksis. Forumet skal fungere som en åpen arena for utveksling av synspunkter mellom ulike parter for å oppnå en mer attraktiv og konkurransedyktig kollektivtransport både på kort og lang sikt.

Det er lagt opp til en møtehyppighet på tre til fire ganger hvert år hvor deltakerne gir innspill til Samferdselsdepartementet om tiltak som vil kunne bedre kollektivtransporten i Norge. Departementet anser forumet som en viktig arena der aktører i sektoren samles og der innspill fra deltakerne kan drøftes og vurderes i sammenheng.

Økonomiske virkemidler

Resultatstyrt finansiering

Opprinnelig var tilskuddet til trafikkselskapene basert på saldering av reviderte regnskaper. Denne ordningen hadde klare svakheter, bl.a. manglende incitament for trafikkselskapene. I første halvdel av 1980-årene ble det etablert avtaler om rammetilskudd. Dette innebærer at fylkeskommunen og transportselskapene forhandler om nivå på inntekter og kostnader knyttet til angjeldende ruteprogram basert på budsjett. I prinsippet vil trafikkselskapene ha risikoen i avtaleåret og dermed incentiver. Gjennom endring i samferdselsloven ble det fra 1994 gitt anledning til å bruke anbud ved tildeling av ruteløyve, slik at fylkeskommunen ikke lenger på samme måte er prisgitt kostnadsnivået til den enkelte løyvehaver. Selv om den direkte bruk av anbud fortsatt er begrenset, viser erfaring at ordningen har ført til økt bruk av effektivitetsavtaler mellom fylkeskommuner og trafikkselskap. Kravene til plan- og innkjøpskompetanse i fylkeskommunene har følgelig også økt. En vesentlig side ved bruk av anbud er muligheten for vektlegging av tilbudet til de reisende. I EU-kommisjonens forslag til ny parlaments- og rådsforordning (KOM (2000/7) om offentlig kjøp av kollektivtransporttjenester, er tilbudet til de reisende spesielt vektlagt.

Kilde: TØI, rapport 508/2001

Utviklingen i de siste årene viser at fylkeskommunene har utnyttet effektiviseringsavtaler samt «trussel» om anbud ved kjøp av kollektivtransporttjenester. Dette har ført til at kollektivtransporten har blitt mer kostnadseffektiv, jf. figur 4.4. Figuren viser at driftskostnadene per vognkilometer i gjennomsnitt var om lag 12 pst. lavere i 1999 i forhold til i 1986. Driftskostnadene per vognkilometer er i dag lav i Norge sammenlignet med de fleste andre europeiske land.

Transportøkonomisk institutt (TØI) har utredet om resultatorienterte tilbudsavtaler gjør det mulig å forene de samfunnsøkonomiske målene for transportpolitikken i det enkelte fylke med de bedriftsøkonomiske mål for trafikkselskapene. Det er lansert såkalte kvalitetskontrakter som innebærer at offentlige myndigheter stiller betingelser for utvikling av tilbudet. Transportselskapene gis økt frihet til å drive planlegging og produktutvikling, men bærer risikoen knyttet til utviklingen både for inntekter og kostnader. Forslagene til kvalitetskontrakter har således tre hovedelementer:

• Selskapene får alt ansvar for planlegging og produktutvikling, herunder fastlegging av rutetilbud og takster.

• Selskapene får fullt inntekts- og kostnadsansvar, gjennom resultatavhengige tilskudds- og nettokontrakter, og må samtidig ta den økonomiske risiko.

• Fylkeskommunen fastlegger rammeverk, minimumskrav og kvalitetskrav som må være oppfylt innenfor avtalen, samtidig som de forplikter seg til å legge forholdene til rette for at avtalen med rimelig sikkerhet kan oppfylles. Hvis kvalitetskravene og rammeverket ikke overholdes, kan kontrakten oppheves og rutetilbudet settes ut på anbud.

Som ansvarlige for kjøp av kollektivtransporttjenester beslutter fylkeskommunene om det skal innføres incitamentsordninger som stimulerer til økt kollektivtransport gjennom resultatavhengig tilskudd. Samferdselsdepartementet er kjent med at Oslo kommune i 1999 og 2000 hadde en kvalitetskontrakt med AS Oslo Sporveier, og at det nylig er innført kvalitetskontrakter i Hordaland.

Det kan vurderes om ulike former for resultatstyrt finansiering av kollektivtransporten skal utprøves i tilknytning til forsøk i større byområder, og der innføring av incitamentsavtaler overfor trafikkselskaper kan kombineres med andre virkemidler.

Kjøpsavtalen mellom Samferdselsdepartementet og NSB BA inneholder et incitament for effektiv drift ved at NSB får beholde årlig driftsoverskudd, men må selv dekke et eventuelt tap. Samferdselsdepartementet vil sette i gang et arbeide med sikte på å utvikle en kvalitetskontrakt tilpasset NSBs virksomhet.

Finansiering av infrastruktur for kollektivtransport

Alle kollektivtiltak som gjennomføres i forbindelse med utbygging av riksveg finansieres med bevilgninger over statsbudsjettet eller bompenger. Midler til riksveginvesteringer kan på visse vilkår også brukes utenfor riksvegnettet, såkalt alternativ bruk av riksvegmidler. Betingelsen for alternativ bruk av riksvegmidler er at det kan dokumenteres at dette vil gi et bedre transporttilbud enn om midlene brukes til utbygging av veg. Investeringer på kommunalt og fylkeskommunalt vegnett, parkeringsplasser, terminaler og infrastruktur for bane er finansiert på denne måten.

Det blir over statsbudsjettet bevilget tilskudd til tiltak utenfor statens ansvarsområde for å styrke kollektivtransporten i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger med omkringliggende kommuner (storbymidlene). Midlene kan investeres i lokale trikk- og banestrekninger, stasjons- og knutepunktstiltak for jernbane, kommunale veger og fylkesveger samt terminalanlegg. I handlingsprogrammet for 2002-2005 har Statens vegvesen lagt opp til å øke satsingen på særskilte kollektivtrafikktiltak med om lag 100 pst. i forhold til perioden 1998-2001. Midlene vil i all hovedsak gå til å styrke kollektivtrafikken i de fire storbyområdene Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim. Utenfor storbyområdene vil kollektivtrafikkmidler bli benyttet til bl.a. bygging av kollektivfelt og busslommer/stoppesteder på eller i tilknytning til riksveger. Det vises for øvrig til omtale av kollektivtrafikktiltak under omtalen av vegbudsjettet.

Spesielt om Oslopakke 2 og Bergensprogrammet

Samferdselsdepartementet ønsker å redusere kapasitetsproblemene på vegnettet og styrke kollektivtransporten i hovedstadsområdet gjennom Oslopakke 2, dobbeltsporutbygging på jernbanen og tilskudd til utvikling av infrastruktur for lokal kollektivtransport. Jernbanetiltakene og tilskuddene til infrastruktur vil til sammen være et vesentlig bidrag fra staten til å realisere en forsert kollektivutbygging i Oslo og Akershus. Det vises for øvrig til budsjettomtalen i plandelen i vegbudsjettet.

Bergen kommune har i samarbeid med Hordaland fylkeskommune og Statens vegvesen utarbeidet mål for transport, byutvikling og miljø. Det er foreslått investeringer knyttet til hovedvegnettet, kollektivtransport, gang- og sykkelveger, trafikksikkerhet og miljø. Programmet har en planperiode på 20 år. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med en nærmere omtale av Bergensprogrammet i løpet av 2002.

Vegprising

Vegprising vil kunne tas i bruk for å regulere trafikk når dette framstår som et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for å redusere køkostnadene og til å bedre de lokale miljøforhold. Vegprising er et virkemiddel som forutsetter lokale initiativ og beslutninger. Vegprising forutsetter samtykke fra Stortinget ved innføring. Nettoinntektene fra vegprising forutsettes fordelt mellom staten og kommunesektoren og skal øremerkes transportformål i det berørte området, herunder støtte til drift av kollektivtransport.

Tilbudsmessige virkemidler

Framkommelighet

I forhold til så vel tilbud som kostnader, er tiltak for økt fremkommelighet av de mest sentrale virkemidlene som kan rettes inn mot effektiv og direkte styrking av kollektivtilbudet. Bare for Oslo regnes dårlig framkommelighet for buss og trikk å gi et redusert resultat på i størrelsesorden 100 mill. kr per år som følge av økte personell- og vognkostnader og tap i passasjerinntekter. Den samme situasjonen gjelder kollektivselskapene i andre byer som har køproblemer på vegnettet. F.eks. vil et kjørefelt for privatbil ha kapasitet for inntil 700 – 2000 personer per time (henholdsvis bygate og motorvei) mens samme kjørefeltet har en kapasitet for over 8000 – 18 000 personer per time med henholdsvis buss og bybane. Konsekvensene er en samlet redusert transportkapasitet på vegnettet. For den enkelte reisende vil det i en slik situasjon fremstå som tidsmessig svært lønnsomt å bruke egen bil fremfor buss, mens det for samfunnet er mer lønnsomt å satse på kollektivtransport.

Prioritering av trafikkavvikling med kollektivtransport i byområder kan gi betydelige fordeler også for de øvrige transportbrukerne, og spesielt til næringslivets transporter. Forsøk med sambruksfelt har samtidig gitt muligheter for en mer fleksibel gjennomføring av tiltak for økt kapasitetsutnyttelse innenfor vegnettet.

Utbygging av kollektivfelt og signalprioritering for kollektivtransporten har vist seg å ha stor nytte både for økt effektivitet i transportsystemet samlet, og for et bedre bymiljø med mindre kø- og trafikkulemper. I tillegg oppnår transportselskapene økte inntekter som resultat av et mer pålitelig tilbud til de reisende og lavere kostnader ved bedre utnyttelse av bemanning og vogner.

Samferdselsdepartementet har gjennom flere år prioritert utbygging av kollektivfelt, særlig langs riksveg. Dette arbeidet bør styrkes også i forhold til fylkes- og kommunevegnettet. Spesielt er det viktig at lokale myndigheter tar ansvar for parkering som er til hinder for kollektivtransporten. Departementet viser til erfaringer i byer i utlandet som f.eks. Gøteborg, Helsingfors, Karlsruhe, Grenoble og Zürich, som har kommet betydelig lengere i gjennomføringen av helhetlige løsninger enn byer i Norge, og vurderer potensialet for tilsvarende forbedringer i byer i Norge som fortsatt stort.

Med utgangspunkt i forsøk med endret organisering i større byområder, vil departementet også vurdere tiltak for bedre fremkommelighet for kollektivtransporten.

Knutepunktutvikling

På samme måte som fremkommelighet, har kollektivnettets knutepunkter stor betydning både i forhold til tilbud og økonomi. Effektive knutepunkter bidrar i betydelig grad å forbedre tilbudet av antall reiserelasjoner for kundene. Videre gir etablering av knutepunkter mulighet for effektivisering av trafikkselskapenes ressursbruk ved at flatedekningen i områder kan økes uten tilsvarende økninger i produksjon. Til sammen gir dette et godt grunnlag for utvikling av et bedre og mer stabilt rutetilbud til en lavere kostnad for de reisende.

Samferdselsdepartementet vil utarbeide en veileder for utvikling av knutepunkter. Arbeidet samordnes i forhold til et mer detaljert prosjekt om knutepunkter som gjennomføres i regi av Statens vegvesen. Felles rammebetingelser for etablering og utvikling av knutepunkter kan gjøre bruken av disse enklere for kundene uavhengig av lokalisering, trafikkslag eller trafikkvolum. Utbygging av knutepunkter inngår som satsingsområde i Nasjonal transportplan.

Jernbane

Utviklingen av trafikken på jernbanen har i de fleste byområdene vært positiv med sterk trafikkvekst. En utfordring i dag er manglende kapasitet og frekvens på flere strekninger. En annen utfordring er bedre ressursutnyttelse innenfor de ulike produktgruppene (lokal-, regional- og intercity-tog).

Samferdselsdepartementet vil arbeide med å legge forholdene til rette for en best mulig utnyttelse av de investeringer og driftsmidler som er tilgjengelige. Departementet ønsker å se buss og bane i sammenheng for en mest mulig rasjonell arbeidsdeling mellom trafikkslagene. Det vises til omtalen i St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 og omtalen av jernbaneformål i budsjettframlegget.

Ekspressbuss

Etter samferdselsloven krever etablering av fylkeskryssende ekspressbusser behovsprøvd løyve fra Samferdselsdepartementet. Ved behovsprøvingen skal nytten for publikum av et nytt transporttilbud veies opp mot ulempen i forhold til det eksisterende kollektivtilbud. Forholdet til effektiv utnyttelse av jernbanen står her sentralt. Behovsprøvingen skal også ses i forhold til lokal kollektivtrafikk og andre ekspressbussruter. I Nasjonal transportplan tok Regjeringen til orde for en oppmyking av løyvepolitikken for ekspressbusser. Flertallet i Samferdselskomitéen sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 119 (2000-2001).

Hovedformålet med oppmykningen av eks­pressbusspolitikken er å kunne tilby de reisende et samlet mer konkurransedyktig alternativ i forhold til bruk av privatbil. Oppmykningen av ordningen vil stimulere til økt flatedekning og konkurranse som vil komme de reisende til del i form av et samlet bedre kollektivtilbud med lavere priser. I henhold til reviderte retningslinjer er Busslink AS nylig tildelt løyve for seks høyfrekvente ekspressbusser i det sentrale Østlandsområdet.

I Nasjonal transportplan varslet Regjeringen at utformingen av ekspressbusspolitikken generelt vil bli sett i sammenheng med et pågående utredningsarbeid initiert av Samferdselsdepartementet. Utredningsarbeidet ble foretatt av Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) og er nå avsluttet. SNF anbefaler under nærmere bestemte forutsetninger en avvikling av dagens behovsprøving. Samferdselsdepartementet tar sikte på å sende rapporten på høring. Den videre politikkutforming vil bli sett i lys av anbefalingene fra SNF og de innkomne høringsuttalelsene, og der kundenes behov for et helhetlig kollektivt transportsystem vil bli tillagt stor vekt. Departementet vil komme tilbake til Stortinget på høvelig måte.

Rabattsystemer for unge

Bakgrunn

I Budsjett-innst. S. nr. 13 (2000-2001) ba flertallet i Samferdselskomiteen (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre) Regjeringen komme tilbake til Stortinget med tiltak, herunder et rabattsystem, som kan bidra til å høyne kollektivandelen blant unge. Regjeringen ble bedt om å komme tilbake med dette i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2001, eller på annen egnet måte.

I Innst. S. nr. 119 (2000-2001) til St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, er merknaden fra Samferdselskomiteen gjentatt og fortsatt lagt til grunn av Sosialistisk venstreparti og det samme flertallet som i Budsjett-innst. S. nr. 13. I Innst. S. nr. 119 framholder dessuten komiteen at en landsomfattende ordning med ungdomskort vil være en egnet måte å styrke kollektivtransporten på. I forbindelse med revidert budsjett for 2001 varslet Samferdselsdepartementet at en tok sikte på å legge fram for Stortinget et opplegg for en landsomfattende ordning med ungdomskort i statsbudsjettet for 2002.

Samferdselsdepartementets vurdering

Samferdselsdepartementet ønsker å skape gode reisevaner blant unge, noe som vil gi grunnlag for økt kollektivandel i framtiden. Et bedre og billigere kollektivtilbud for unge vil følgelig være et egnet virkemiddel for å styrke kollektivtransportens stilling.

For barn til og med 15 år eksisterer det allerede gode rabattordninger. Den viktigste målgruppa for et rabattsystem for unge, vil etter Samferdselsdepartementets syn, være ungdom 16 år og eldre under utdanning. De aller fleste i aldersgruppa fra og med 16 til og med 19 år er elever i den videregående skolen. For ungdom som er 20 år og eldre, må rabattsystemet være mer målrettet for å treffe dem som er under utdanning.

På denne bakgrunn foreslås følgende rabattsystemer for ungdom:

• Ungdomskortrettet mot all ungdom fra og med 16 til og med 19 år

• Skole- og studentrabatt rettet mot studenter og elever 20 år og eldre

Ungdomskort

Ungdomskortene gir rett til et ubegrenset antall reiser innen et fylke, normalt for én måned. Ti fylkeskommuner tilbyr allerede ungdomskort. Kortene retter seg vanligvis mot ungdom i aldersgruppa fra og med 16 til og med 19 år, dvs. mot ungdom som i all hovedsak er elever i den videregående skolen. Kortene gjelder på de kollektive transportmidlene fylkeskommunen har ansvaret for. En del fylkeskommuner har også inngått avtaler med andre aktører, bl.a. NSB og riksvegferjedriften, om at kortene også skal gjelde på disse transportmidlene.

Gjennomsnittsprisen på kortene ligger rundt 300 kr per måned. Fem fylkeskommuner har gjennom avtale med Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet fått delvis fritak fra plikten om å yte fri skoleskyss til elever i videregående skole mot å tilby elevene kjøp av ungdomskort.

Samferdselsdepartementet vil sikre at alle fylkeskommuner skal ha et tilbud om ungdomskort. Departementet forutsetter at ungdomskortene skal gjelde for reiser innen et fylke og for aldersgruppa fra og med 16 til og med 19 år. Departementet legger til grunn at de fylkeskommunene som allerede har innført ungdomskort, kan fortsette med sine ordninger. Det legges opp til en kompensasjonsordning som skal omfatte både de fylkeskommunene som allerede har innført ordningen og de som ikke har ordningen i dag.

Skole- og studentrabatt

Allerede i dag finnes det forskjellige tilbud om skole- og studentrabatt på enkeltbillett. Disse rabattene er primært knyttet til lange reiser og har derfor først og fremst betydning for reiser mellom hjem og skole-/studiested. Departementet ønsker å sikre at det også skal gis studentrabatt for korte reiser på studiestedet. Enkeltbilletter benyttes vanligvis av de som reiser sjelden. For å nå de studentene som er mest avhengig av å reise kollektivt, legges det derfor opp til at skole- og studentrabatten skal gjelde for billettypene månedskort og andre periodekort. I de tilfeller der det ikke tilbys periodekort, skal skole- og studentrabatten gjelde andre typer flerreisekort.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at skole- og studentrabatten skal omfatte alle elever og studenter med gyldig skole-/studiebevis. Det skal ikke være noen øvre aldersgrense for ordningen. Selv om målgruppa for ordningen er elever og studenter 20 år og eldre, ønsker ikke departementet å sette noen nedre aldersgrense for ordningen. Årsaken til dette er at en vil unngå eventuelle uheldige utslag.

Rabattsatsen skal være 30 pst. av den aktuelle kortprisen for voksne. Det tas sikte på å øke rabattsatsen til 50 pst. i løpet av kommende stortingsperiode. Der det allerede er innført ordninger som er bedre enn det som er skissert her, eventuelt finnes planer om dette, er forutsetningen at disse ordningene blir videreført eller forbedret.

Skole- og studentrabatten vil gjelde for ruter med offentlig tilskudd. Dette vil i all hovedsak omfatte den delen av kollektivtrafikken som fylkeskommunene har tilskuddsansvaret for, samt NSBs jernbanevirksomhet innen området for statlig tilskuddsansvar.

Budsjettmessige konsekvenser

Samferdselsdepartementet legger opp til at begge ordningene skal gjelde fra og med skoleåret 2002/2003, dvs. fra 1. august 2002. Fylkeskommunene vil bli kompensert for begge ordningene gjennom en økning i rammetilskuddet over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Fylkeskommunene vil i 2002 bli kompensert med 27 mill. kr, herav 11 mill. kr for ordningen med ungdomskort. Kompensasjon til NSB er inkludert i statens kjøp av jernbanetjenester. Studentrabatten antas å gi kun små utslag i riksvegferjedriften og vil ellers være uaktuelt for Hutigruten.

Tilrettelegging for funksjonshemmede

Samferdselsdepartementet har som mål at de kollektive transportmidlene i større grad enn i dag tilrettelegges for funksjonshemmede. Tiltak på selve transportmidlet må ses i sammenheng med tiltak på terminaler, holdeplasser, stasjoner m.v. ettersom man må betrakte hele reisekjeden fra dør til dør.

Når det gjelder tiltak knyttet til transportmidlene, vil generelle tekniske krav være basert på internasjonale standarder. EU har f.eks. arbeidet med et nytt bussdirektiv som innebærer at materiellet vil være mer tilpasset funksjonshemmede. Dette vil gjennom EØS-avtalen etter hvert også bli en del av det norske regelverket.

I tillegg til de generelle kjøretøytekniske krav, vil det være aktuelt å stille supplerende krav som del av vilkår for tildeling av løyve og/eller gjennom avtaler om offentlig kjøp av kollektivtjenester, herunder anbud. I tilknytning til spørsmålet om tilgjengelighet på transportmidlene er det foretatt en del utredningsarbeid. For å kunne legge til rette for utforming av praktiske operative krav, vil departementet i samråd med respektive etater arbeide videre med å klarlegge tekniske løsninger og økonomiske konsekvenser, herunder i hvilken grad løsningene lar seg anvende også på eksisterende materiell. Samferdselsdepartementet vil derfor igangsette en utredning for å få frem konkrete, praktiske løsninger med tilhørende kostnader knyttet til tilgjengelighet på buss. Det kan videre være aktuelt med praktiske utprøvinger. Statens vegvesen vil være sentral i dette arbeidet der både bussnæringen og organisasjonene for de funksjonshemmede trekkes inn. I budsjettet for 2002 er det på kap. 1301, post 21, avsatt inntil 4 mill. kr til dette arbeidet. På jernbanesiden er det i 2002 lagt opp til en avsetning på 52 mill. kr på kap. 1350, post 30 under programpakken «Stasjons- og knutepunktutvikling». Tiltakene inkluderer også forbedringer i tilgjengeligheten for funksjonshemmede.

Ny teknologi

Ny teknologi gir muligheter til nye kollektivtransportfremmende tiltak. Dette gjelder i særlig grad utvikling av vognmateriell samt nye IKT-løsninger som kan bidra til forbedring for kollektivtransporten på områder som informasjon, billettering og framkommelighet.

Det er viktig å etablere en godt og samordnet ruteinformasjon fra alle trafikkselskaper samt at det etableres et felles billetteringssystem innenfor naturlige transportområder. Ruteinformasjon over telefon 177 er et eksempel på et bidrag til samordnet informasjon, som er blitt videreført bl.a. innen­for tilskuddsordningen for rasjonell og miljøvennlig transport. Videre arbeider transportetatene innenfor veg, bane, luft og sjø med å etablere en felles systemarkitektur for telematikk både for person- og godstransportområdet for å sikre at informasjon innen en transportsektor kan utveksles til de andre sektorene.

Departementet har igangsatt et arbeid for fremstilling av retningslinjer for elektronisk billettering. Hensikten med arbeidet er å utvikle en felles basis som fylkeskommunene kan legge til grunn ved bestilling av billetteringsutstyr, og som bl.a. følges opp som følge av Stortingets beslutning om ekstra tilskudd til kollektivtransporten for 2001. Fylkene vil fortsatt stå fritt til å legge inn egne spesifikasjoner ut fra lokale krav til takst- og billettstruktur, men kundene skal kunne reise i og mellom kommuner og fylkeskommuner uten å måtte forholde seg til flere selskaper, billettsystemer og/eller tekniske løsninger.

For hovedstadsområdet arbeider AS Oslo Sporveier, Stor-Oslo Lokaltrafikk a.s. og NSB BA med innføring av nytt billetteringssystem. Systemet er planlagt iverksatt innen utgangen av 2003 og skal fungere samordnet for de reisende i hele Oslo og Akershus, uavhengig av selskap eller trafikkslag.

Undersøkelser har vist at det for samferdselssektoren generelt er et betydelig potensial for økt bruk av IKT-teknologi. Eksempler på dette er elektronisk skilting ved hovedveger til kollektivtransport med anvisning til ledig parkering, avgangstider for buss og bane, reisetid m.v. Foruten at disse systemene bedrer tilgjengeligheten til kollektivtransport generelt, gir de også mulighet for mer effektiv trafikkstyring og dermed økt utnyttelse av transportsystemets samlede kapasitet. Samferdselsdepartementet arbeider bl.a. ut fra ovennevnte med en overordnet IKT strategi innenfor samferdselssektoren.

4.6.5 Oppsummering

Kollektivtransporten skal bidra til å realisere Regjeringens mål knyttet til framkommelighet, sikkerhet og miljø. Regjeringen vil foreslå følgende tiltak i områder der satsingen på kollektivtrafikk kan bidra til å realisere disse målene:

• Forsøk med organisering i større byområder med sikte på gjennomføring av praktiske tiltak fra 2003. Byområdene Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø inviteres til å delta i utredning og eventuelt gjennomføring. Hovedformålet er å oppnå en bedre samordnet areal- og transportpolitikk i byområdene og bedre offentlig ressursutnyttelse på tvers av forvaltningsnivåene. I tillegg vil det bli vurdert utprøvet ulike former for resultatstyrt finansiering.

• Rabattsystemer for unge. Samferdselsdepartementet vil sikre at alle fylkeskommuner skal ha et tilbud om ungdomskort for aldersgruppen 16-19 år. Departementet vil også innføre 30 pst. rabatt for alle skoleelever og studenter på månedskort og lignende.

• Mer effektiv arbeidsdeling mellom trafikkslagene. Oppmykningen av ekspressbusspolitikken vil føre til at de reisende får et mer konkurransedyktig alternativ i forhold til bruk av privatbil.

• Tiltak for å bedre kollektivtilbudet i storbyene, jf. Oslopakke 2 med satsing på bl.a. jernbane. Departementet vil gjennom alternativ bruk av riksvegmidler fokusere både på fremkommelighetstiltak og utvikling av knutepunkter.

• Resultatstyrt finansiering av kollektivtransporten vil kunne gi fylkeskommunene bedre muligheter for å stimulere til økt bruk av kollektivtransport. I forbindelse med statens kjøp av persontransporttjenester fra NSB BA, vil Samferdselsdepartementet bl.a. utvikle en kvalitetskontrakt med incitamentsordninger med henblikk på mulig innføring i løpet av kommende rammeavtaleperiode (2002-2005).

• Vegprising forutsettes i hovedsak basert på lokale initiativ og beslutninger. Nettoinntektene fra vegprising skal fordeles mellom staten og kommunesektoren og øremerkes transportformål i det berørte området, herunder kollektivtilbud.

5 Diverse tabeller

Garantiordninger og -fullmakter

Det har aldri vært utbetalinger (tap) under noen av garantiordningene. Fra 2002 gis fullmaktene som en totalramme for nye tilsagn og gammelt ansvar.

Bestillingsfullmakter

Det er foretatt en gjennomgang av bl.a. bestillingsfullmaktene. Fullmaktsbeløpet for 2002 er en samlet ramme for nye forpliktelser og gammelt ansvar. Dette medfører at fullmaktsbeløpet for 2002 for Jernbaneverket og Luftfartsverket viser en økning i forhold til i 2001.

Bruk av stikkordet «kan overføres» på andre poster enn 30-49

Hva angår kap. 1301, postene 50 og 70, kan overførbarheten forklares med at prosjekter som får tilskudd fra bevilgninger over disse postene, går over flere år. Tilskudd utbetales etter framdrift. At kap. 1311, post 71 er overførbar, skyldes etterskuddsvis utbetaling av deler av tilskuddet. For kap. 1320, post 23, kap. 1350, post 23 og kap. 1360, post 70, skyldes overførbarheten at bevilgningene helt eller delvis benyttes til materiellanskaffelser samt større bygge- og anleggsarbeider. Kap. 1320, post 24 angår Statens vegvesens produksjon. Denne virksomhetens resultat skal vise konkurranseevne. Tilbakeføring av et eventuelt overskudd er en stimulans for effektiv drift. At bevilgninger over post 72 under kap. 1320 også kan overføres, må sees i sammenheng med at posten er en integrert del av vegbudsjettet der midlene i stor grad også kan omdisponeres mellom de ulike postene. Overførbarheten på kap. 1330, post 71 skyldes at endelig avregning for tilskuddsordningen skjer etterskuddsvis. Når det gjelder overførbarheten for kap. 1350, post 25, så vises det til begrunnelsen som ble gitt i forbindelse med at posten ble opprettet, jf. St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 237 (1999-2000).

Budsjettendringer på utgiftskapitler ift. saldert budsjett 2001

Budsjettendringer på inntektskapitler ift. saldert budsjett 2001

Utgifter fordelt på postgrupper