Del 1
Hovedinnledning

1 Innledning

Vi lever i en internasjonal brytningstid der tidligere skillelinjer er visket ut og nye utfordringer trer frem. Vi lever i en verden som blir stadig mer globalisert, ikke bare økonomisk, men også politisk, sosialt og kulturelt. For å fremme Norges interesser må vi intensivere vårt arbeid for en verden basert på internasjonalt samarbeid, folkeretten og frihet fra nød og ufred. Vårt verdigrunnlag reflekteres i vår sterke støtte til FN, vårt engasjement i fredsprosesser, vårt arbeid for menneskerettighetene, vår omfattende humanitære innsats og vår betydelige bistand til fattige land.

Frihet og rettferdighet, fred og sikkerhet, demokrati og menneskerettigheter, bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom er sentrale elementer i dette verdigrunnlaget. Det forplikter oss til å søke å spille en viktig rolle for å styrke det internasjonale samarbeid og videreutvikle folkeretten og forpliktende avtaleverk for alle nasjoner. Uansett utviklingsnivå og geografisk plassering er en bedre organisert verden i alle mindre staters interesse. Sterkere global sikkerhet og forbedret velferd er avhengig av at vi lykkes i våre bestrebelser.

Det atlantiske fellesskap forblir et ankerfeste for norsk utenrikspolitikk. De nye sikkerhetstrusler gjør det enda mer påkrevet med et tett og nært alliert samarbeid. Samtidig vil samarbeidet med nærstående land styrkes.

Norges forsvar og sikkerhet vil også i fremtiden være fast forankret i NATO. Alliansen er grunnvollen for europeisk sikkerhet og stabilitet. NATOs utvidelse er et vesentlig bidrag til økt sikkerhet, stabilitet og samarbeid i Europa. Samtidig påtar Alliansen seg nå nye oppgaver i forhold til sikkerhetstrusler utenfor Europa. Ledelsen av den internasjonale sikkerhetsstyrken i Afghanistan (ISAF) er det første eksempel på dette.

EUs utvikling av en egen evne til militær og sivil krisehåndtering er et verdifullt og stabiliserende bidrag som har norsk støtte. EU har nå overtatt oppgaver på Balkan fra FN og NATO, og lagt grunnlaget for et tettere samarbeid med Alliansen. Norge deltar i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner.

EU-utvidelsen i 2004 er positiv for Europas fremtid, men representerer samtidig en utfordring for Norge. Det blir enda viktigere å føre en gjennomtenkt, aktiv og målrettet politikk overfor EU, hvor eksisterende avtaler og ordninger må utnyttes til fulle. Gjennom EØS-utvidelsen og de nye finansieringsordningene, øker våre muligheter til å videreutvikle vårt forhold til spesielt de nye medlemslandene.

Stadig flere utfordringer fordrer løsninger gjennom et tett flernasjonalt samarbeid. Kampen mot terrorisme, grenseoverskridende kriminalitet, korrupsjon, brudd på menneskerettighetene, klimaendringer og HIV/AIDS er eksempler på utfordringer som krever globale løsninger.

Regjeringen vil bidra på flere måter. Norge skal fortsatt være pådriver for å finne løsninger på internasjonale problemer innenfor multilaterale rammeverk hvor FN vil være det viktigste samarbeidsforum. Vi vil støtte FNs generalsekretær Kofi Annans arbeid med å styrke og reformere FN. Vi vil videreføre vår sterke støtte til FNs arbeid for internasjonal fred og sikkerhet, utvikling og menneskerettigheter.

Den verdensomspennende integrasjonen er særlig tydelig på det økonomiske området. Globaliseringen innebærer muligheter og utfordringer for alle land. Verdens nasjoner har derfor et felles ansvar for å bidra til å legge forholdene til rette for verdiskaping, en rettferdig fordeling og en bærekraftig forvaltning av miljø og ressurser.

Regjeringen deltar aktivt i den pågående forhandlingsrunden i Verdens handelsorganisasjon (WTO). Stabile og forutsigbare rammer for verdenshandelen er av avgjørende betydning for å sikre økonomisk vekst og velstandsutvikling.

Norge har sterke interesser knyttet til bedre markedsadgang for vår eksport av tjenester og industrivarer, herunder fisk. Vi arbeider også for innstramminger i regelverket for antidumping for å unngå at disse reglene misbrukes. Samtidig legger Regjeringen stor vekt på å ivareta norske interesser i landbruksforhandlingene. Det er også viktig at utviklingslandenes og spesielt de minst utviklede landenes interesser ivaretas, og at bærekraftig utvikling legges til grunn for forhandlingene.

Enigheten om FNs tusenårsmål og oppfølgingen av disse representerer et globalt partnerskap for utvikling som forplikter både fattige og rike land til betydelige reformer. Disse omfatter det globale rammeverket for handel, gjeld og investeringer. Det omhandler utviklingslandenes ansvar for reformer av eget styresett og det understreker viktigheten av at OECD-landene stiller opp med mer og bedre bistand. Mobilisering av privat sektor og styrking av det sivile samfunn framheves også som sentralt. Samlet utgjør disse fire frontene en reformagenda, en ny global agenda for utvikling. Regjeringen ser det som en overordnet utfordring å bidra til klarere sammenheng og bedre samsvar mellom de internasjonale utviklingsmålene og rammeverket for utvikling.

Norsk utviklingspolitikk har lenge hatt som mål å bidra til en slik samling om felles mål og utviklingsstrategier, som tusenårsmålene og oppfølgingen av disse innebærer. Det er derfor Regjeringens ønske at norsk utviklingspolitikk har en slik helhetlig tilnærming. Dette er markert gjennom Handlingsplanen for bekjempelse av fattigdom i sør mot 2015, som ble lansert våren 2002. En klar rettighetstilnærming er grunnleggende for det langsiktige utviklingssamarbeidet.

I tråd med omleggingen av utviklingspolitikken som over noe tid har funnet sted, presenterer Regjeringen i denne budsjettproposisjonen en modernisering av hele forvaltningen for utviklingssamarbeidet. På denne måten ønsker Regjeringen å styrke effektiviteten i utviklingssamarbeidet. Dette gjelder ikke minst innenfor området evaluering og kvalitetssikring.

Det norske utviklingssamarbeidet omfatter innsats gjennom både bilaterale og multilaterale kanaler. Innsatsen for utdanning for alle skal økes i tråd med den nye utdanningsstrategien for utviklingssamarbeidet, som ble lansert i januar 2003. Det legges opp til at arbeidet innenfor helse opprettholdes på samme høye nivå, og at hiv/aids-satsingen styrkes. Strategien for næringsutvikling i Sør blir fulgt opp, og det legges opp til økt innsats innenfor landbruksområdet. Fremme av godt styresett prioriteres høyt, med respekt for menneskerettighetene, rettsstatens prinsipper, demokratisk kontroll med forvaltningen, kamp mot korrupsjon og en rettferdig fordeling.

I tillegg til innsatsen gjennom det multilaterale og bilaterale stat-til-stat-samarbeidet, vil det fortsatt bli satset på et utstrakt samarbeid med norske og internasjonale, frivillige organisasjoner.

Fattigdomsbekjempelse og bærekraftig utvikling var tema for FNs toppmøte i Johannesburg, høsten 2002. Toppmøtet vedtok en internasjonal handlingsplan som krever oppfølging nasjonalt og internasjonalt. Gjennom en egen nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling, "Nasjonal Agenda 21», viser Regjeringen retning for Norges innsats her hjemme og internasjonalt. På det utviklingspolitiske området prioriteres arbeidet med områdene vann, energi, landbruk og biologisk mangfold (WEHAB-områdene).

Trass i betydelige framskritt for innsatsen mot fattigdom gjenstår enorme utfordringer. Krig og konflikter, hiv/aids-epidemien og miljøødeleggelser forhindrer framgang i denne innsatsen. Regjeringen legger derfor stor vekt på fredsbygging og aktiv medvirkning i fredsskapende prosesser. Arbeid for fred og humanitær bistand skaper grunnlag for fattigdomsbekjempelse. Varig utvikling kan imidlertid bare oppnås ved mer langsiktig samarbeid og forbedring av rammevilkårene for det enkelte land. Langsiktig utviklingssamarbeid kan forebygge nye humanitære katastrofer og konflikter, og er samtidig avgjørende for å sikre en varig fred etter krig og konflikt. På det humanitære området skal Norges bidrag være i samsvar med humanitære prinsipper og folkeretten.

2 Tabelloversikter over budsjettforslaget

3 Generelle merknader til budsjettforslaget

Utenriksministeren og Statsråden for utviklingssaker har det konstitusjonelle ansvar for følgende kapitler på Utenriksdepartementets budsjett:

4 Overføring til neste budsjettermin - bruk av stikkordet «kan overføres»

Utbetalinger til prosjekter og tiltak kan avvike fra vedtatt årsbudsjett. Ubrukte bevilgninger ett år overføres følgelig til neste budsjettermin. Overføringene er i hovedsak knyttet til 70-poster og gjelder tilskudd til prosjekter og tiltak i utviklingsland, samt tiltak i Sentral- og Øst-Europa.

I samsvar med Bevilgningsreglementet § 7 gis følgende oversikt over poster utenom postgruppe 30 - 49 som har stikkordet «kan overføres» knyttet til seg (poster med overførbare bevilgninger fra en budsjettermin til neste - beløp i mill. kroner):

5 Årsverksoversikt Utenriksdepartementet

6 Miljøomtale

Mål for virksomheten

Miljøvern og tiltak for å sikre en bærekraftig utvikling er en viktig del av norsk utenrikspolitikk, herunder utviklingspolitikken. Utenriksdepartementets hovedmål på miljøområdet er å bidra til å løse globale og regionale miljøproblemer gjennom internasjonalt samarbeid og ved å integrere miljøhensyn i norsk utenrikspolitikk. FNs tusenårsmål og målene innen miljø og naturressursforvaltning i Regjeringens handlingsplan for bekjempelse av fattigdom vil stå sentralt. Det vil også bli lagt vekt på å støtte oppfølgingen av handlingsplanen fra toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg, samt gjennomføring av de multilaterale miljøavtalene.

Internasjonalt samarbeid

Siden FNs miljø- og utviklingskonferanse i Rio de Janeiro i 1992 har det pågått et omfattende internasjonalt samarbeid for å løse de globale miljøproblemene. Dette har omfattet samarbeid både innen rammen av de tre Rio-konvensjonene (klimakonvensjonen, forørkningskonvensjonen og konvensjonen om biologisk mangfold), samt oppfølging av Agenda 21, den globale handlingsplanen for en bærekraftig utvikling som ble vedtatt i Rio.

FNs toppmøte om bærekraftig utvikling i Johannesburg i 2002 gjorde opp status for fremdriften siden Rio og staket ut kursen videre. I handlingsplanen fra toppmøtet forplikter partene seg til handling på forskjellige områder. Fattigdomsbekjempelse vil stå sentralt i arbeidet for bærekraftig utvikling i årene fremover, og det samme vil innsats på de 5 «WEHAB»-områdene (vann, energi, helse, landbruk og biologisk mangfold). Under toppmøtet i Johannesburg ble det fra norsk side annonsert at vi vil gi kr. 375 mill. (over tre år) som tilleggsmidler til WEHAB-områdene. Prioritet skal gis til tiltak som bidrar til å styrke utviklingslandenes egenkompetanse og kapasitet til å forvalte miljø og naturressurser både nasjonalt og lokalt på en bærekraftig måte.

Målene fra Johannesburg for vannforsyning, sanitære forhold og fiskerier er kvantifiserbare og tidfestede, mens målsetningene for bevaring av artsmangfold og utfasing av miljø- og helsefarlige kjemikalier er mindre presise. Handlingsplanen inneholder ingen reelle forpliktelser vedrørende energi. Norge deltar imidlertid i en koalisjon av land som skal fremme energieffektivitet og økt bruk av fornybare energikilder, bl.a. med den målsetting å styrke energitjenestene i utviklingsland, med vekt på mer miljøvennlig produksjon og forbruk. Norge støtter energiområdet både i UNDP og Verdensbanken. Når det gjelder biologisk mangfold, vil Regjeringen bl. a. støtte oppfølging av den internasjonale overenskomsten om bruk av plantegenetiske ressurser for mat og landbruk. Avtalen, som sikrer fri utveksling av genressurser, vil være av stor betydning for forskning og utvikling i landbruket og dermed for den globale matvaresikkerheten.

2003 var FNs internasjonale vannår, og Norge deltok aktivt på Det internasjonale vannforumet (WWF III) i Kyoto, Japan. Miljøvernminister Brende ble i mai 2003 valgt til formann for FNs Kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD) til og med CSD 12 våren 2004. Vann, sanitær og bosetting med de tilhørende Tusenårs- og Johannesburgmålene er prioriterte områder i CSDs arbeidsprogram for toårsperioden 2003-2005.

For å sikre systematisk og koordinert oppfølging av vedtakene fra Toppmøtet i Johannesburg vil Norge bidra til å styrke FN-systemets rolle i det internasjonale samarbeidet innen miljø og bærekraftig utvikling. Man vil i denne sammenheng bidra til å styrke FNs miljøprogram (UNEP) som FNs hovedorgan på miljøområdet samt bidra til at CSD fungerer som et effektivt organ.

Norge vil fortsatt støtte programmer for bærekraftig utnyttelse av skog og fiskeriressurser i FAO og Verdensbankens innsats på miljøområdet, bl.a. via et tematisk fond for miljø og sosial utvikling, som forvaltes av Verdensbanken i samråd med Norge. En vil også videreføre støtten til institutter underlagt Den konsultative gruppen for landbruksforskning for å utvikle en bedre forvaltning av naturressurser.

Norge er part til en rekke internasjonale avtaler på miljøområdet. De viktigste av disse er omtalt nedenfor.

Klimakonvensjonen av 1994 forplikter partene til å innføre utslippsreduserende tiltak. Disse ble konkretisert i Kyotoprotokollen fra 1997, som pålegger industrilandene differensierte, kvantitative utslippsforpliktelser. Protokollen inneholder bestemmelser om såkalte fleksible mekanismer; felles gjennomføring, kvotehandel og den grønne utviklingsmekanismen. Det er å håpe at et tilstrekkelig antall stater vil ha tiltrådt protokollen innen utgangen av 2003 slik at den kan tre i kraft tidlig i 2004. Slik ikrafttredelse avhenger i praksis av russisk tiltredelse.

Konvensjonen om biologisk mangfold av 1992 er ratifisert av Norge. Norge har også ratifisert Protokollen om handel med og håndtering av levende genmodifiserte organismer og traktaten om plantegenetiske ressurser. Konvensjonen om forørkning og tørke har til hovedmålsetting å opprettholde produktiviteten i de tørre og halvtørre økosystemene som grunnlag for bedre levekår. Det legges særlig vekt på forsvarlig forvaltning av jord-, vann- og energiressurser. En viktig målsetting er også å forebygge og redusere effekten av tørke og klimaendring. Norge deltar videre aktivt i den mellomstatlige skogdialogen under FNs skogforum.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier transporteres over store avstander via luft- og havstrømmer og som ledd i den internasjonale handelen med produkter. Den første globale konvensjonen om forbud mot og regulering av visse særlig farlige kjemikalier vil ventelig tre i kraft i 2003.

For å sikre at handelssystemet bidrar til å fremme bærekraftig utvikling har Norge gått inn for at miljøhensyn integreres i WTOs regelverk og ivaretas på alle relevante områder . I de pågående WTO-forhandlingene vil Norge videreføre sitt arbeid for at handelsregelverket og multilaterale miljøavtaler forblir likestilte og sammen bygger opp om bærekraftig utvikling. Norge går bl.a. inn for avskaffelse av handelshindre på miljøvennlige varer og tjenester.

Industrilandene har gjennom det internasjonale miljøsamarbeidet forpliktet seg til å bistå utviklingslandene i deres gjennomføring av de globale miljøavtalene. Flere finansieringsmekanismer er opprettet. Den viktigste er Den globale miljøfasiliteten (GEF), som ble opprettet i 1991 for å støtte opp om tiltak som gir globale miljøfordeler. Norge støtter også Den globale finansieringsmekanismen for forørkningskonvensjonen. En bedre samordning og utnyttelse av ulike finansieringsmekanismer vil være viktig for en effektiv gjennomføring av de internasjonale miljøavtalene.

Regionalt samarbeid

Miljøproblemene i Nordvest-Russland har et omfang og en nærhet som gjør at Norge har en betydelig egeninteresse i å bidra til å redusere dem. Det er en økende utnyttelse av regionens naturressurser, særlig petroleums- og skogressursene. Tiltak støttes over prosjektsamarbeidet med Russland og de øvrige SUS-landene og handlingsplanen for atomsaker. Prosjektsamarbeidet legger hovedvekt på beskyttelse av de nordlige havområder, det grensenære samarbeidet og kompetansebygging i forvaltning og næringsliv herunder bidrag til renere produksjon og til utvikling av miljøstyringssystemer. Etter terroranslagene 11.09.01 har utfordringene på atomsikkerhetsområdet fått økt oppmerksomhet. Norge arbeider aktivt for å realisere internasjonale initiativ i Nordvest-Russland, som G8-landenes globale partnerskap mot masseødeleggelsesvåpen og -materiale og EUs nordlige dimensjons miljøfond. Prosjekter i denne sammenheng tjener miljøet og hindrer spredning av radioaktivt materiale. Siden iverksettelse av Atomhandlingsplanen i 1995 har Norge brukt mer enn 700 mill. kroner på atomsikkerhetsprosjekter i Nordvest-Russland.

Gjennom regjeringens Handlingsplan for økt kontakt med de nye EU-medlemslandene er det bygget opp et tettere miljøsamarbeid med disse landene, særlig landene i Østersjøregionen. Fokus for prosjektsamarbeidet har vært implementering av relevante miljøstandarder og kompetanseoverføring. Bidrag til renere produksjon og energieffektivisering har vært prioritert.

Innsatsen dekker også bidrag til investeringer i miljøteknologi gjennom NEFCO og samarbeid med det regionale miljøsentret i Ungarn. Under samarbeidsstrukturer i Østersjørådet er det satt fokus på maritim sikkerhet og vern av særlig utsatte naturområder.Den norske støtten til de ODA-godkjente landene på Vest-Balkan går i hovedsak til støtte for fredsprosesser og viktige reform- og utviklingsprosesser i regionen, samt til tiltak av kapasitets- og institusjonsbyggende karakter. På miljøsiden gis det støtte til tiltak som omfatter vann- og avløpsprosjekter, skogbruksforvaltning, mer rasjonelt og miljøvennlig landbruk, akvakultur og energieffektivisering. Gjennom UNEP er det gitt støtte til utbedring av vannrenseanlegg tilmnyttet Donau og til arbeid med opprydding av uranberikete bomber. Det er også gitt betydelig støtte til mineryddingsprosjekter.

Prosjektarbeidet i ODA-godkjente Moldova, Kaukasus og Sentral-Asia fokuserer på miljø i tillegg til en rekke andre områder, hovedsakelig innen demokratisering. På miljøsektoren er det energiøkonomisering og renere industriproduksjon som har vært høyest prioritert.

I forbindelse med utvidelse av EØS avtalen til de ti nye medlemslandene skal det etableres to nye finansieringsordninger. Den ene skal administreres av EØS/EFTA-landene i fellesskap, mens den andre er en ren norsk finansiert ordning. De to nye finansieringsordningene under EØS vil tre i kraft 1.5.2004. Miljø er et prioritert innsatsområde under begge finansieringsinstrumentene. Dette innebærer en vesentlig opptrapping av norsk innsats på miljøområdet i de 10 nye medlemslandene fra 2004.

Overkapasitet i verdens fiskeflåte fører til overfiske som vanskeliggjør en langsiktig og bærekraftig forvaltning av fiskeriene. Havforurensing fra landbaserte kilder er et annet hovedproblem. Det er viktig å skape forståelse for prinsippene for en helhetlig forvaltning av havets levende ressurser. I Norges nærområder er samarbeidet med Russland og EU om forvaltnings- og kontrolltiltak i henholdsvis Barentshavet og Nordsjøen av særlig viktighet.

I regi av Arktisk Råd drives et aktivt arbeid for miljø og bærekraftig utvikling i Nordområdene. Overvåkning av og tiltak mot langtransporterte og regionale miljøforurensninger har til nå vært gitt høyest prioritet. En omfattende studie av klimaendring i Arktis vil bli lagt fram på ministermøte i Arktisk Råd i oktober 2004 og vil ventelig få stor betydning for det videre samarbeid ettersom klimaendring antas både å komme raskt og få store utslag i nordområdene.

Norge deltar aktivt i miljøvernsamarbeidet under Antarktistraktaten.

For å styrke det regionale miljøsamarbeidet i Afrika, har Norge bidratt med støtte til African Ministerial Conference on the Environment (AMCEN). I tilknytning til gjennomføringen av den afrikanske utviklingsplanen, NEPAD, er det under ledelse av AMCEN tatt initiativ til å utarbeide en egen miljøkomponent. Dette er et viktig initiativ for å styrke det regionale samarbeidet på miljøområdet i Afrika.

Bilateralt samarbeid

Miljø vil også være viktig område i det bilaterale utviklingssamarbeidet. Samarbeidet baseres på strategiske satsninger innen landenes egne miljøhandlingsplaner og prioriteringer. Det norske samarbeidet sees i sammenheng med andre lands bistand og annen multilateral støtte på miljøområdet.

Toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg understreket behovet for en helhetlig tilnærming til bærekraftig utvikling ved at fattigdomsbekjempelse, miljø og forvaltning av naturressurser sees i sammenheng. Sentralt i dette arbeidet er styrking av kapasiteten i den nasjonale miljøforvaltningen i utviklingslandene. I tillegg til spesifikke tiltak innen miljø- og ressursforvaltning, skal miljøhensyn være en integrert del av det generelle norske utviklingssamarbeidet.

Utenriksdepartementet har funnet en måte å rapportere på bruken av midler opp mot målene for den miljørettede bistanden jf. omtale under programområde 03. Av den samlede miljørettede bistanden på nærmere 1,3 mrd. kroner i 2002 utgjorde støtten til de fire opprinnelige hovedmålene til sammen 420,3 mill. kroner, fordelt på utvikling av bærekraftige produksjonssystemer med 264,1 mill. kroner; vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold 38,2 mill. kroner; redusert forurensing av jord, luft og vann 103,4 mill. kroner og kulturminnevern og forvaltning av naturmiljøets kulturelle verdier 14,6 mill. kroner. I tillegg til de opprinnelige målene, mener Regjeringen at også utforming av miljøvernpolitikk og -forvaltning må inngå blant hovedmålene. Støtten utgjorde i 2002 291,2 mill. kroner. Den resterende del av den miljørettede bistanden, 583 mill. kroner, omfattet integrering av miljøhensyn i tiltak som ikke faller inn under ovenfor nevnte hovedmål (354 mill. kroner) og miljøspesifikke tiltak, herunder bl.a. støtte til FNs miljøprogram (UNEP) og ODA-godkjent støtte til Den globale miljøfasiliteten GEF (til sammen 229 mill. kroner).