2 Evaluering av driftsordningen for kystflåten

Med bakgrunn i St.meld. nr. 20 (2002-2003) og Stortingets behandling av meldingen, jf. Innst. S. nr. 271 (2002-2003) ble det ved kgl. res. av 7. november 2003 fastsatt forskrift om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten. Forskriften er senere endret ved kgl. res. av 16. april og 15. oktober 2004. Forskriften inneholder regler om to ulike kvoteordninger: En strukturkvoteordning, som på visse vilkår gir en forhøyet kvotefaktor uten tidsbegrensning, og en driftsordning, som gir adgang til å utveksle kvoter mellom fartøy innenfor ett år. I forskriftens § 2 heter det:

«Drifts- og strukturordningene har som formål å legge til rette for en positiv utvikling av de ulike fartøygruppene i kystflåten, ved å gjøre det mulig å utvide kvotegrunnlaget for det enkelte fartøy og derved legge opp en drift som sikrer virksomhet over en størst mulig del av året, og å legge til rette for spesialisering av driften og derved et mer lønnsomt driftsopplegg for det enkelte fartøy».

Med driftsordning menes frivillige ordninger som åpner opp for tidsavgrenset utvidelse av kvotegrunnlaget for det enkelte fartøy gjennom overtakelse av kvote fra et annet fartøy. Formålet med driftsordningen er å legge til rette for at den enkelte fartøyeier kan øke fleksibiliteten og effektivisere driften, ved at den enkelte selv i større grad kan definere sitt driftsgrunnlag. For eksempel er det åpning for at to redere som før har fisket kvote med hver sin båt, kan gå sammen om å fiske disse på én båt. Det er også mulighet til å bytte kvoter for å kunne spesialisere driften. Driftsordningen er en frivillig ordning som gir fartøyeiere anledning til å styrke kvotegrunnlaget eller endre sin driftstilpasning gjennom utveksling av kvoter, uten at noe fartøy tas permanent ut av fisket. Utveksling av kvote gjelder for ett kalenderår av gangen, og en kvote kan ikke utveksles fra et fartøy i mer enn tre år i løpet av en periode på fem år. På grunn av deltakerlovens aktivitetskrav vil utvekslingen i praksis være begrenset til to sammenhengende år.

Driftsordningen for kystfiskeflåten ble innført som en prøveordning fra 1. januar 2004 i fylkene Finnmark, Troms og Sogn og Fjordane. Den 16. april 2004 ble prøveordningen utvidet til å omfatte hele landet. I St.meld. nr. 20 (2002-2003) kapittel 10.5.1 heter det om driftsordningene:

«Dersom dette blir vellykket, tas det sikte på å innføre driftsordninger permanent fra 2005».

I St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Fiskeri- og kystdepartementet ble driftsordningen evaluert. Denne evalueringen var basert på en begrenset virkeperiode, og driftsordningene ble videreført som prøveordning også i 2005 for å skaffe tilstrekkelig erfaringsgrunnlag. Fiskeridirektoratet ble i brev av 18. november 2004 bedt om å gjennomføre en fornyet evaluering av driftsordningen. De følgende opplysninger er basert på data fra Fiskeridirektoratet per 13. mai 2005.

Status for driftsordningen

Utveksling av kvote gjennom driftsordningen gjelder for ett kalenderår av gangen, og søknader om utveksling behandles av Fiskeridirektoratets regionkontor i den region hvor det fartøyet som det overføres kvote fra er hjemmehørende. Det kan ikke gis tillatelse til utveksling dersom det er startet fiske på det kvoteavgivende fartøyets kvote av det aktuelle fiskeslaget for inneværende år. Per 13. mai 2005 var det utvekslet totalt 359 kvoter gjennom driftsordningen. Til sammenligning ble det i løpet av hele 2004 utvekslet 468 kvoter. Da driftskvotene ble gjort gjeldende for hele landet fra 16. april 2004 ble det også adgang til å utveksle deler av kvote gjennom driftskvoteordningen, og dette medførte et utvekslingspress selv på ganske små rester av kvote. Denne muligheten ble fjernet gjennom forskriftsendring av 15. oktober 2004. For å kunne gi et korrekt bilde av utviklingen vil det imidlertid være nødvendig å sammenligne hele kalenderår.

Den fylkesvise fordelingen av kvoter fordelt på de ulike fartøygruppene og fiskeriene fremgår av tabell 2.1.

Tabellen viser at driftsordningen nyttes mest i de tre nordligste fylkene, noe som er naturlig ettersom det er her vi finner den største delen av kystfiskeflåten. Videre nyttes driftsordningen mest innenfor de konvensjonelle fiskeriene, med 65 pst. av alle utvekslede kvoter. Dette er en økning fra rundt 40 pst. i 2004.

Omtrent 43 pst. av kvotene som er utvekslet gjennom driftsordningen er knyttet til fartøy med hjemmelslengde 1 mellom 10 og 14,99 meter. I forhold til denne fartøygruppens samlede kvoter er 8 pst. utvekslet gjennom ordningen (se for øvrig tabell 2.2 for en nærmere oppstilling av de ulike fartøygruppenes relative bruk av driftsordningen). Fartøy med hjemmelslengde under 10 meter står for knappe 8 pst. av driftskvotene, og er således den fartøygruppen som i minst grad har benyttet seg av ordningen.

Driftsordningen benyttes mest i de tre opprinnelige prøvefylkene (Finnmark, Troms og Sogn og Fjordane). Fartøy hjemmehørende i Trøndelagsfylkene har brukt ordningen minst.

I 2004 ble omtrent 11 pst. av alle kvotene i kystfiskeflåten utvekslet gjennom driftsordningen. Per 13. mai 2005 var 359 kvoter utvekslet gjennom driftsordningen, noe som utgjorde om lag 9 pst. av kystfiskeflåtens samlede kvoter. Tabell 2.2 gir en oversikt over hvor stor andel av kvotene i hver fartøygruppe som har blitt utvekslet gjennom driftsordningen.

Tabellen viser at andelen av kvoter som utveksles er større jo større fartøyene er. Samtidig viser tabellen at driftsordningens omfang per 13. mai 2005 var mindre enn det totale omfanget i 2004.

Tabell 2.3 viser en oversikt over spesialisering av driften. Driftstypen spesialisering henviser til fartøy som både har leid ut og leid inn kvote, mens utveksling omfatter fartøy som bare har leid ut kvote. Det er også sortert etter hva slags fiskeri kvotene inngår i, fordelt på bunnfisk og pelagisk fisk (sildefiskerier).

Tabellen viser at utveksling er mer utbredt enn spesialisering innenfor både bunnfiske og sildefiske. Dette indikerer at driftsordningen fortrinnsvis benyttes for å styrke driftsgrunnlaget til det enkelte fartøy. Det er en tendens til økt spesialisering med økende fartøystørrelse. Dette kan forklares med at større fartøy gjerne har et bredere kvotegrunnlag, og større kostnader knyttet til omrigging og gange fra et fiskeri til et annet. Det synes også som om spesialisering er mer aktuelt i fiskerier med marginal lønnsomhet, særlig bytte mellom seinotkvote og nordsjøsildkvote.

Fiskeri- og kystdepartementets vurderinger

Tallmaterialet viser at driftsordningen primært brukes for å styrke det enkelte fartøys driftsgrunnlag, og i mindre grad for å spesialisere driften. Driftsordningen nyttes av fartøy langs hele kysten, og det samlede omfang er beskjedent i forhold til de totale kvotene. Samtidig tilsier bruken av driftsordningen at fiskerne ser dette som en nyttig ordning. Ved forrige evaluering ble det antatt at driftsordningene hadde ført til at uutnyttet fangstkapasitet ble aktivert. Dette er et forhold som ble omtalt og diskutert i St.meld. nr. 20 (2002-2003), og var således en forventet effekt av ordningen. Det viser seg imidlertid vanskelig å påvise at dette faktisk har skjedd, og eventuelt i hvilket omfang. Bortfallet av adgangen til å utveksle restkvoter har gjort driftsordningen enklere, og kan ha bidratt til å dempe kapasitetsutnyttelsen.

Fiskeri- og kystdepartementet legger avgjørende vekt på å legge til rette for permanent struktureffekt og kapasitetsreduksjon. Driftsordningen bidrar isolert sett ikke til dette, men ettersom driftsordningen er tidsavgrenset må fartøyeiere som har utvekslet kvote gjennom denne ved utløpet av driftskvoteperioden ta stilling til hvorvidt de skal fiske kvoten selv eller ta fartøyet ut av fisket gjennom strukturordningene. Dette tilsier at i kombinasjon med de tilgjengelige strukturordningene kan driftsordningen gi fartøyeiere et bedre grunnlag for denne beslutningen.

Driftsordningen gir fartøyeierne større fleksibilitet i valg av drifts- og tilpasningsform, og gjør det mulig å utvide kvotegrunnlaget for det enkelte fartøy. Dette bidrar til å sikre et mer lønnsomt driftsopplegg, og gir et bedre grunnlag for virksomhet over en størst mulig del av året. Dette er i tråd med ordningens formål. Det må også understrekes at driftsordningen er innrettet mot aktive fiskere, og den tidsavgrensede utvekslingsadgangen er en effektiv sperre mot at driftsordningen blir benyttet til passiv kvoteforvaltning.

Med bakgrunn i de erfaringene som er høstet gjennom prøveperioden mener Fiskeri- og kystdepartementet at driftsordningen er en positiv innretning for utviklingen av kysten og kystfiskeflåten. Etter prøveperiodens utløp 31. desember 2005 vil driftsordningen derfor bli videreført som en ordinær ordning.