Del 1
Innledning

1 Oversikt

1.1 Virkeområde

I denne proposisjonen fremmes forslag om utgifter og inntekter under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner, programområde 23 Finansadministrasjon, herunder skatte- og avgiftsadministrasjonen, og programområde 24 Statlig gjeld og fordringer, renter og avdrag mv. Ansvaret for bevilgningene, herunder regnskapsavleggelse, under programkategoriene 00.30 Regjering og 00.40 Stortinget og underliggende institusjoner tilligger henholdsvis Statsministerens kontor og Stortingets egne institusjoner. Av praktiske hensyn føres disse programkategoriene opp i Finansdepartementets proposisjon, og beløpene tas med i oversikter over bevilgninger på Finansdepartementets område. Forslag under programkategori 00.40 er i samsvar med forslag fra Stortingets administrasjon.

1.2 Hovedoppgaver og organisering

Finansdepartementet med underliggende etater har blant annet ansvar for å

• bidra til et egnet beslutningsgrunnlag for den økonomiske politikken og budsjettarbeidet

• forvalte statens formue

• sikre finansieringen av offentlig virksomhet gjennom skatter og avgifter

• koordinere arbeidet med statsbudsjettet og økonomistyring i staten

• bidra til et offisielt statistikk- og datagrunnlag til bruk i offentlig og privat virksomhet

• bidra til velfungerende finansmarkeder

Politikken på disse områdene er omtalt i St.meld. nr. 1 (2006-2007) Nasjonalbudsjettet 2007, St.prp. nr. 1 (2006-2007) Statsbudsjettet for budsjettåret 2007 og St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Denne proposisjonen omfatter i første rekke forvaltningen og administrasjonen på områdene som nevnt ovenfor.

Nedenfor følger en oversikt over virksomheter på Finansdepartementets område.

¹ Ansvarsforholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene i blant annet budsjettsaker og administrative saker er regulert ved lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv.

² De administrative utgiftene dekkes av fondets inntekter.

³ Virksomhet med eget styre.

1.3 Oversikt over budsjettforslaget for Finansdepartementet

1.3.1 Samlede utgifter

Programområder under departementet:

Programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner

Programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner omfatter Regjeringen og Stortinget med underliggende institusjoner. Forslag til bevilgning for 2007 under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner utgjør 1 447,0 mill. kroner

Forslaget under programkategori 00.40 Stortinget og underliggende institusjoner er i samsvar med forslag oversendt fra Stortingets administrasjon.

Programområde 23 Finansadministrasjon

Programområde 23 Finansadministrasjon omfatter skatte- og avgiftsadministrasjon, offisiell statistikk, finansadministrasjon og enkelte andre formål. Samlet forslag til bevilgninger for 2007 under programområde 23 Finansadministrasjon utgjør 17 755,3 mill. kroner. Dette er en økning på 837,2 mill. kroner fra saldert budsjett 2006. Hovedårsakene til økningen er økte utgifter til merverdiavgiftskompensasjon til private og ideelle virksomheter, og at det for 2007 fremmes forslag om kjøp av klimakvoter i samsvar med Kyotoavtalen.

Programområde 24 Statlig gjeld og fordringer, renter og avdrag mv.

Programområdet omfatter utgifter til renter og avdrag på den innenlandske og utenlandske statsgjelden, og på statskassens fordringer. Departementets renter og avdrag på statsgjeld er budsjettert til 52 112,7 mill. kroner. Dette er en økning på 33 664,0 mill. kroner fra saldert budsjett 2006 og skyldes i hovedsak forfall av et stort obligasjonslån i 2007.

1.3.2 Samlede inntekter

Programområder under departementet:

Samlede inntekter, eksklusive skatter og avgifter, utgjør 11 873,7 mill. kroner, hvorav 7 267,4 mill. kroner er renteinntekter. For omtale av statens renteinntekter av statskassens foliokonto og andre fordringer i 2007 vises det til omtalen under kap. 5605 Renter av statskassens kontantbeholdning og andre fordringer. Skatter og avgifter omtales i en egen proposisjon, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

2 Prioriterte oppgaver i 2007

Oppgaver som vil bli særlig prioritert av Finansdepartementet i 2007, er følgende:

• arbeidet med Statens pensjonsfond

• kjøp av klimakvoter i samsvar med Kyotoavtalen

• gjennomføring av internasjonale forpliktelser og modernisering og oppdatering av regelverk på finansmarkedsområdet

• innsats mot skatte- og avgiftsunndragelser og annen økonomisk kriminalitet

• reorganisering av skatteetaten

Nedenfor er det gjort nærmere rede for disse prioriterte oppgavene.

2.1 Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond ble opprettet ved lov 21. desember 2005 nr. 123 (pensjonsfondloven) og er en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond – Utland, og Statens pensjonsfond – Norge. Utenlandsdelen er plassert som innskudd på konto i Norges Bank, mens innenlandsdelen er plassert som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Motverdiene forvaltes etter nærmere regler fastsatt av departementet. Finansdepartementet er i pensjonsfondloven gitt i oppgave å forvalte fondet. Den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, er delegert til Norges Bank, mens Statens pensjonsfond – Norge, forvaltes av Folketrygdfondet.

Den samlede markedsverdien av Statens pensjonsfond var nær 1 600 mrd. kroner ved inngangen til 2006, og det er ventet at fondet vil vokse sterkt i tiden framover. God forvaltning av denne fellesformuen blir derfor en stadig viktigere oppgave for departementet.

For å styrke Finansdepartementets arbeid med forvaltningen av Statens pensjonsfond, opprettet departementet 1. september 2006 en ny avdeling – Avdeling for formuesforvaltning. Den nye avdelingens oppgaver vil bl.a. omfatte arbeid med investeringsstrategien for fondene, arbeid med kontroll og oppfølging av Norges Banks og Folketrygdfondets operative forvaltning og oppfølging av de etiske retningslinjene.

Høsten 2005 ble det etablert et eksternt strategiråd som skal gi departementet råd om investeringsstrategien for utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Etikkrådet for utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, som gir departementet råd om uttrekk av selskaper fra fondet, basert på de etiske retningslinjene, ble opprettet høsten 2004.

Arbeidet med Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i St.meld. nr. 1 (2006-2007) Nasjonalbudsjettet 2007.

2.2 Kjøp av klimakvoter

Den norske stat har som følge av Kyotoprotokollen påtatt seg en forpliktelse for utslipp av klimagasser i perioden 2008-2012. Utslippsframskrivninger tyder på at de norske klimagassutslippene vil overskride Kyotokvoten på 50,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter med om lag 9 mill. tonn per år. Dette betyr at Norge må kjøpe en betydelig mengde kvoter under Kyoto-mekanismene for å oppfylle Kyotoprotokollen.

For at Norge med stor grad av sikkerhet skal kunne oppfylle Kyotoprotokollen på en effektiv måte, er det viktig å starte med kvotekjøp allerede i 2007. Det foreslås derfor en bevilgning på 100,0 mill. kroner til kjøp av klimakvoter gjennom Kyoto-mekanismene og en fullmakt til å inngå avtaler om kjøp av klimakvoter utover foreslått bevilgning for inntil 100,0 mill. kroner. Det vises til nærmere omtale i del II under kap. 1638 Kjøp av klimakvoter.

2.3 Regelverksarbeid på finansmarkedsområdet

I juni 2006 ble det vedtatt nye lovregler om beregning av kapitaldekningskrav for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. De nye reglene er tatt inn i finansieringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven. Bestemmelsene skal legge til rette for gjennomføring av nytt kapitaldekningsregelverk fra EU, jf. nye retningslinjer for beregning av kapitaldekning fra Baselkomiteen og de oppfølgende endringer i det konsoliderte bankdirektivet (2000/12/EF) og CAD-direktivet (93/6/EØF) fra EU. Lovbestemmelsene gir oversikt over hovedelementene og strukturen i kapitaldekningsregelverket. Regler som gjennomfører de nærmere krav i de nevnte EU-direktivene, vil bli fastsatt i forskrift. Fristen for å gjennomføre reglene i nasjonal rett er 1. januar 2007. Det er satt frist til 1. januar 2008 for å gjennomføre de mest avanserte metodene for beregning av kapitalkrav. Det må påregnes at det også i 2007 vil bli en del arbeid med forskriftsfastsettelser og annen oppfølging knyttet til det nye regelverket.

Eiendomsmeglingslovutvalget avgav 10. januar 2006 sin utredning med utkast til endringer i eiendomsmeglingsloven, NOU 2006: 1 Eiendoms­megling. Utredningen har vært på høring. Departementet arbeider med sikte på å fremme lovforslag i løpet av 2006, men vil også i 2007 arbeide videre med utvikling av regelverket for eiendomsmeglere.

Verdipapirmarkedslovutvalget avgav 25. august 2005 sin delutredning I, NOU 2005: 17, med utkast til endringer av reglene om overtakelsestilbud (tilbudsplikt og frivillige tilbud ved oppkjøp av selskaper). Reglene skal gjennomføre EØS-forpliktelser som svarer til direktiv 2004/25/EF. Utredningen har vært på høring. Departementet tar sikte på å legge fram lovforslag våren 2007.

Verdipapirmarkedslovutvalget avgav 21. feb­-ruar 2006 sin delutredning II, NOU 2006: 3, med utkast til lovendringer som skal gjennomføre EØS-regler som svarer til direktiv 2004/39/EF om markeder i finansielle instrumenter (MiFID) og direktiv 2004/109/EF om løpende og periodisk rapportering (transparencydirektivet). Gjennomføringsfristen for reglene er 31. januar 2007. EU-kommisjonen skal vedta utfyllende rettsakter til de nevnte direktivene, som også skal tas inn i EØS-avtalen. Foreløpige utkast viser at slike rettsakter vil få et vesentlig omfang og stille krav om detaljert nasjonal regulering. Først når disse rettsaktene er vedtatt, er det mulig å se det fulle omfanget av hva som skal gjennomføres i norsk rett. Lovutkastene inneholder bl.a. av denne grunn en rekke forskriftshjemler. Departementet tar sikte på å fremme lovforslag tidlig i 2007. Det vil deretter måtte arbeides videre med fastsettelse av utfyllende forskrifter til loven.

Banklovkommisjonen har i NOU 2006: 12, avgitt 2. mai 2006, vurdert spørsmålet om felles pensjonskasse for flere uavhengige foretak, og har fremmet lovforslag om dette. Utredningen er avgitt på bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak 26. mai 2005 og etterfølgende oppdrag fra Finansdepartementet. Utredningen har vært på høring, og departementet tar sikte på å legge fram lovforslag våren 2007.

Kredittilsynet oversendte i oktober 2005 et høringsnotat med utkast til lovregler om administrative gebyrer i verdipapirhandel. Etter utkastet får Kredittilsynet kompetanse til å kunne ilegge administrative gebyrer ved overtredelse av enkelte av verdipapirhandellovens bestemmelser. Utkastet har vært på høring. Departementet vurderer å fremme lovforslag i løpet av 2007.

2.4 Innsats mot skatte- og avgiftsunndragelser og annen økonomisk kriminalitet

Finansdepartementet prioriterer innsatsen mot økonomisk kriminalitet høyt. Dette gjelder både den nasjonale innsatsen og innsats gjennom de internasjonale fora departementet er med i. Det skal legges til rette for at større deler av den svarte økonomien gjøres hvit. Unndragelsesmetoder og ulovlige handlinger utvikles i et tempo og i et omfang som krever økt innsats og nye virkemidler fra skatte- og avgiftsmyndighetene. For å sikre bedre kontroll- og sanksjonsmuligheter kan det i tillegg til endringer i lovverket være behov for å vurdere organisatoriske, metodiske og teknologiske tiltak.

I denne forbindelse er det også viktig å se på forenklingstiltak som kan bidra til at den lojale skatte-, toll- og avgiftspliktige kan forholde seg lovlydig uten uforholdsmessig store anstrengelser. Det vil derfor bli arbeidet videre med kartlegging og analyse av etterlevelseskostnadene for skattyterne for å finne fram til forenklingstiltak. Departementet har gitt Skattedirektoratet i oppdrag å gjennomgå prosedyrene knyttet til private arbeidsoppdrag i hjemmet, med tanke på å gjøre framgangsmåten enklere. Departementet arbeider videre med forslagene fra direktoratet. I denne sammenheng skal det vurderes om gjeldende beløpsgrenser skal heves. I budsjettet for 2007 foreslås at nedre grense for lønnsinnberetningsplikt heves.

Målrettet kontrollvirksomhet er helt nødvendig for å avdekke skatte-, toll- og avgiftskriminalitet. Det er et mål å gjøre det vanskeligere for dem som omgår regelverket og unndrar skatter og avgifter. Skatteetaten har opprettet fem spesialenheter som skal arbeide med tunge og vanskelige saker relatert til svart økonomi og økonomisk kriminalitet. I forbindelse med reorganiseringen av skatteetaten (ROS-prosjektet) er det også et mål å legge til rette for bedre kontrollinnsats og resultater i etaten, jf. pkt. 2.5. Finansdepartementet tar i løpet av høsten 2006 sikte på å nedsette et offentlig utvalg som skal foreta en samlet gjennomgang og vurdering av sentrale deler av regelverket som ligger til grunn for skatte- og avgiftsmyndighetenes muligheter for å avdekke unndragelse av skatter – herunder merverdiavgift, toll og særavgifter. Utvalget skal gjennomgå reglene om oppgave- og opplysningsplikt, kontroll og avdekking og komme med forslag til regelendringer og andre tiltak på dette området for å styrke innsatsen mot skatteunndragelser.

Skatte- og avgiftsmyndighetene har de siste årene rettet en spesiell innsats mot bygg- og anleggsbransjen. Det vil være nødvendig å fortsette dette også i 2007. Finansdepartementet bad i juli 2005 Skattedirektoratet vurdere om det bør innføres regler om plikt for hovedentreprenør til å stille sikkerhet for underentreprenørens ansvar for skatter og avgifter, alternativt om det bør innføres solidarisk betalingsplikt for hovedentreprenør. Direktoratet ble også bedt om å se nærmere på om det bør innføres regler om at næringsdrivende normalt må benytte bank ved betaling til andre næringsdrivende, dvs. at det ikke skal være tillatt å betale større beløp med kontanter. Det er gjennomført et forprosjekt i disse sakene som etaten og departementet vil arbeide videre med i 2006-2007.

For å sikre at etterforskning av skatte- og avgiftssaker som anmeldes ikke stopper opp, vil antall bistandsrevisorer bli økt. I budsjettet for 2007 er det foreslått avsatt 10,0 mill. kroner for å øke antall bistandsrevisorer, slik at dette blir en landsdekkende ordning. Det legges opp til å tilføre flere stillinger i fylker hvor politiet erfaringsmessig har liten kapasitet til å følge opp anmeldelser.

De som ønsker det, har i dag mange muligheter til å unndra midler fra myndighetenes kunnskap ved plassering i såkalte «skatteparadiser». Finansdepartementet skal – gjennom de internasjonale fora departementet er med i – være en pådriver for tiltak for å redusere bruken av skatteparadisene. I den forbindelse skal departementet stille seg positiv til å gi andre land teknisk bistand for å etablere nødvendige regelverk og administrasjonen av dette. Støttet av Nordisk Råd planlegges i 2007 et felles nordisk utspill for å etablere informasjonsutvekslingsavtaler med aktuelle skatteparadiser.

Finansdepartementet vil nedsette et lovutvalg som får i oppdrag å vurdere mulige endringer i norsk rett slik at en bedre kan forebygge, avdekke og bekjempe økonomisk kriminalitet på områder som omfattes av regnskaps- og revisjonsregelverket. Utvalget skal også vurdere norsk gjennomføring av EØS-regler som svarer til EUs tredje hvitvaskingsdirektiv. Departementet vil arbeide videre med disse spørsmålene i 2007.

Det er behov for forskning om økonomisk kriminalitet, blant annet for å skaffe bedre kunnskap om forekomsten av denne typen kriminalitet. Det er naturlig at kartlegging av ulike sider ved denne kriminalitetsformen, herunder skatte- og avgiftsunndragelser knyttet til ulike næringer, blir en viktig del av arbeidsoppgavene for skatte- og avgiftsmyndighetene. Finansdepartementet vil følge opp dette.

Kontrollmyndighetene driver et utstrakt samarbeid med bransjeorganisasjonene og arbeidslivsorganisasjonene for å bedre etterlevelsen av regelverket. I tillegg legges det vekt på langsiktig, forebyggende arbeid mot flere målgrupper, særlig informasjon og veiledning overfor næringslivet og informasjonstiltak overfor ungdom. Dette arbeidet bør videreføres.

Finansdepartementet deltar i Embetsmannsutvalget mot økonomisk kriminalitet (EMØK). EMØK har fått det administrative ansvaret for å følge opp handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet, som gjennomføres i perioden fra sommeren 2004 til sommeren 2007. Det vises til nærmere omtale av dette i St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Justis- og politidepartementet.

2.5 Reorganisering av skatteetaten (ROS)

Bakgrunn 

I dag er skatteetaten organisert med tre forvaltningsnivåer og har til sammen 138 formelle en­heter: Skattedirektoratet i Oslo (med en del av IT-funksjonen i Grimstad) på sentralt nivå, fylkesskattekontor og skattefogdkontor på fylkesnivå, og på tredje nivå 98 likningskontorer. I tillegg har etaten tre særskilte likningskontorer: Sentralskattekontoret for storbedrifter i Moss, Sentralskattekontoret for utenlandssaker i Sandnes og Oljeskattekontoret i Oslo. Det er dessuten 183 etatskontorer underlagt likningskontorene. Etaten samarbeider med de kommunale servicekontorene og med arbeids- og velferdsetaten for å gi service i ca. 100 kommuner der etaten ikke har egne tilsatte.

I tillegg har skatteetaten det faglige ansvaret for ca. 400 kommunale og interkommunale skatteoppkreverkontorer. Forholdet til disse berøres imidlertid ikke av dette forslaget til reorganisering av skatteetaten.

Under arbeidet med å gjennomføre omorganiseringen av landets likningsforvaltning i 2002-2004, ble det klart at det var behov for en samlet gjennomgang av hele skatteetaten. Finansdepartementet anmodet derfor i brev av 1. desember 2004 Skattedirektoratet om å arbeide videre med å utrede alternativ(e) organisasjonsløsning(er) som sikrer bedre oppgaveløsning og ressursutnyttelse i etaten samlet sett, jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006) for Finansdepartementet. Det ble understreket at man i utredningen skulle se etaten som en helhet og vurdere roller, oppgavefordeling og saksflyt mellom enheter og nivåer.

Utredningen skulle konkret omfatte en vurdering av antall organisasjonsnivåer og kontorenheter, samt hva som vil være en mest hensiktsmessig geografisk inndeling av skatteetaten under hensyntaken til skattyterne, landets næringsstruktur, andre offentlige virksomheter og etatens utviklingsbehov, herunder behov for spesialisering både innen og mellom de enkelte kontorenhetene. Nye systemløsninger har bl.a. gjort mange oppgaver mer stedsuavhengige, og det skulle vurderes om og hvordan en alternativ organisering kan gi bedre mulighet for å flytte oppgaver internt i etaten. Utredningen skulle også vurdere nemndsystemet for klagebehandling.

Skatteetaten er som foran beskrevet, en desentralisert etat med mange mindre kontorer med begrensede ressurser og fagmiljø, og med doble administrasjoner på fylkesnivå. Sett fra skattyterne og andre brukeres ståsted er etaten sterkt oppdelt og uoversiktlig. Brukerne må forholde seg til tre ulike kontortyper: fylkesskattekontor, likningskontor og skattefogdkontor.

Publikums økte bruk av de elektroniske tjenestene fører til vesentlig mindre oppmøte på kontorene. Brukerundersøkelser viser at skattyterne verdsetter og ønsker flere elektroniske tjenester. Samtidig er det behov for en mer profesjonell telefon- og veiledningstjeneste som kan gi bedre service til skattyterne.

Nye IT-baserte saksbehandlingssystemer har gjort mange oppgaver stedsuavhengige. Samtidig bestemmer lovgivningen i dag hvilket kontor som skal gjøre vedtak i sakene. Dette hindrer etaten i å få til en mer effektiv oppgavefordeling slik at sakene kan avgjøres der det finnes ressurser og kompetanse.

Etaten står overfor betydelige utfordringer når det gjelder skattekriminalitet, herunder svart arbeid. Globaliseringen av økonomien, økt e-handel og økt mobilitet av arbeidskraft stiller også høyere krav til kompetanse, metodeutvikling og virkemiddelbruk. Etaten må styrke kontroll- og innkrevingsvirksomheten overfor de mer krevende delene av næringslivet og utvikle innsikt, kompetanse og metoder som øker avdekkingen av skattefusk. Dette krever sterke fagmiljøer med spisskompetanse og tverrfaglighet. Spesialisering gjennom en endret oppgavefordeling er et viktig virkemiddel for å heve kompetansenivået i etaten.

Skattedirektoratets forslag til ny organisering

Skatteetaten har gjennomført en omfattende intern utredningsprosess med god medvirkning fra de ulike delene av etaten, herunder tjenestemannsorganisasjonene og vernetjenesten. Den interne prosessen viste at det var bred oppslutning i etaten om forslagene som ble lagt fram for departementet.

Strukturelle og funksjonelle endringer

Skattedirektoratet foreslår følgende endringer:

• Skatteetaten organiseres i to nivåer: Skattedirektoratet og et regionalt nivå. Direktoratets strategiske og faglige funksjoner skal styrkes, mens enkeltsaksbehandling og andre driftsoppgaver legges til det regionale nivået.

• Det regionale nivået organiseres slik at hver region omfatter flere av dagens fylker. Hver enkelt region utgjør en formell enhet – Skattekontoret. I hver region vil det være mange fysiske kontorsteder (jf. dagens likningskontor, fylkesskattekontor, skattefogdkontor) som representerer skattekontoret. De fysiske kontorstedene utgjør enheter av det regionale skattekontoret, og alle skattekontorenhetene skal ha en førstelinje som tar i mot henvendelser fra publikum på alle etatens oppgaveområder.

• Nåværende fylkesskattekontor, skattefogdkontor og likningskontor i samme fylkeshovedstad slås sammen til en skattekontorenhet.

• Regionledelsen plasseres ved skattekontorenheten i en av fylkeshovedstedene.

• Flere av etatens oppgaver samles i landsdekkende funksjoner, slik det allerede er gjort med det sentrale personregisteret og etatens lønns- og regnskapsoppgaver. Slike landsdekkende funksjoner legges til regionene, og normalt ikke til den skattekontorenhet som har regionledelsen.

• De regionale skattekontorene får riksdekkende myndighet på samtlige av etatens forvaltningsområder, noe som gir anledning til å overføre oppgaver til skattekontoret i annen region. Slik overføring besluttes av Skattedirektoratet. Dette gir mulighet for økt arbeidsdeling mellom kontor, med spesialisering, samling av oppgaver og etablering av landsdekkende funksjoner.

• Fastsettings- og innkrevingsfunksjonen samles under felles regionledelse, men funksjonene opprettholdes som egne oppgaveområder på operativt nivå.

• Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker videreføres som spesialiserte skattekontorenheter, og blir organisatorisk lagt direkte under regionleder. Oljeskattekontoret videreføres som egen enhet, administrativt underlagt Skattedirektoratet og faglig underlagt Finansdepartementet.

• Behandlingen av et betydelig antall selvangivelser (ca. 400 000) fra Oslo og Akershus plasseres i Nord-Norge og Midt-Norge. Videre flyttes oppgaver fra Skattedirektoratet til regionene. Dette gjelder bindende forhåndsuttalelser, visse enkeltsaker, diverse regnskapsoppgaver mv.

Begrepet «skattekontor» er etter omorganiseringsforslaget betegnelsen på forvaltningsnivået i første instans i ny skatteetat. De ulike forvaltningslovene på skatteetatens ansvarsområde vil derfor legge vedtakskompetanse som i dag er lagt til skatte­fogden, folkeregistrene, likningskontorene og ­fylkesskattekontorene til det regionale skattekontoret. Skattekontoret vil således utøve både likningsmyndighet, avgiftsmyndighet, innkrevingsmyndighet og folkeregistermyndighet.

En rekke funksjoner vil i den nye organisasjonen være knyttet til spesifikke kontorsteder. Innad i regionene er det regionleder som organiserer arbeidet og bestemmer hvor saker som ikke kan løses i førstelinjetjenesten, skal behandles. Dersom oppgaver skal løses på tvers av regionene, for eksempel på grunn av ressurssituasjonen eller for å sikre utnyttelse av fagkompetanse, er det Skattedirektoratet som etter forslaget vil ha myndighet til å overføre saker fra en region til en annen.

Skillet mellom det regionale skattekontoret som forvaltningsnivå og de fysiske kontorstedene (skattekontorenhetene) er uten betydning for brukerne, som vil forholde seg til de fysiske kontorstedene. Deres navn vil framgå av regiontilhørighet og stedsnavn, eksempelvis Skattekontoret Midt-Norge, Steinkjer, som navn på skattekontorenheten i Steinkjer.

Regioninndeling og plassering av regionledelsene

En regionstruktur med betydelig færre regionledere enn i dag, gir mulighet for tettere samhandling mellom direktoratets ledelse og regionledelsen. Regionledelsen vil bestå av regionleder, andre ledere og en mindre stab. Ved plassering av regionledelsen har etaten i sitt forslag lagt mest vekt på at regionledelsen er kommunikasjonsmessig sentralt plassert i regionen. Det er også lagt vekt på at regionledelsen bør ha nærhet til fagmiljø som arbeider med spesielt viktige kontrolloppgaver, og særlig komplekse saksområder. Karakteristika ved skattytermassen i regionen har dermed betydning for lokaliseringen. Regionledelsen legges derfor til skattekontorenheten i en av fylkeshovedstedene. Enheten i de øvrige fylkeshovedstedene vil bli tilført spesialiserte oppgaver for regionen og landsdekkende funksjoner.

Skattedirektoratet foreslår følgende regioninndeling og plassering av regionledelse:

• Region Nord-Norge: Finnmark, Troms og Nordland, med regionledelsen i Tromsø

• Region Midt-Norge: Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal, med regionledelsen i Trondheim

• Region Vestlandet: Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland, med regionledelsen i Bergen

• Region Sør-Østlandet: Vest-Agder, Aust-Agder, Telemark, Vestfold og Buskerud, med regionledelsen i Skien

• Region Østlandet: Oslo, Akershus, Hedmark, Oppland og Østfold, med regionledelsen i Oslo

Endringer i klage- og nemndstrukturen

På skatteområdet har ligningsloven i dag et system med klagenemnder på fire nivåer: likningsnemnder, overlikningsnemnder, fylkesskattenemnder og Riksskattenemnda. Skattyternes adgang til å bringe saker inn for de to sistnevnte instanser er begrenset til saker hvor skattyter i foregående nemnd har fått økt skatte- eller avgiftsgrunnlag.

Organisering av etaten i regioner og to forvaltningsnivåer får direkte følger for dagens nemndstruktur. Dagens klagesystem kan medføre at det tar lang tid før det foreligger et endelig vedtak. Dette er en belastning både for skattyter og etaten.

For bedre å ivareta hensynet til likebehandling av skattyterne og få en mer effektiv utnyttelse av etatens ressurser, foreslår direktoratet en ny klage- og nemndstruktur med:

• generell adgang for skattekontorene til å omgjøre egne avgjørelser som er truffet under ordinær likning eller forhåndslikning

• generell klage- og endringsadgang til en nemnd på regionnivå, skatteklagenemnda. Minst to tredjedeler av nemndmedlemmene skal ha formell utdannelse innen regnskap, økonomi og jus, samt praktisk yrkeserfaring på områdene. Nemndas leder skal oppfylle kravene til å være tingsrettsdommer

• begrenset adgang til å overprøve skatteklagenemndas avgjørelser i en landsdekkende nemnd, Overprøvingsnemnda.

Både skatteklagenemndene og Overprøvingsnemnda skal ha samme uavhengige stilling som dagens nemnder.

Det foreslås at Sentralskattekontoret for storbedrifter og Sentralskattekontoret for utenlandssaker får tilsvarende omgjøringsadgang, og at det knyttes én særskilt skatteklagenemnd til hver av disse kontorenhetene. Det foreslås at dagens oppnevningssystem og krav til spesialistkompetanse for nemndmedlemmene beholdes.

På merverdiavgiftsområdet foreslås det ingen endringer i nemndsystemet, men direktoratet foreslår visse endringer i kompetansefordelingen mellom den landsdekkende Klagenemnda for merverdiavgift og skattekontorene.

Konsekvenser

En analyse viser at omorganiseringen vil gi betydelige positive nytteeffekter både for borgerne og for etaten. Nytten vil blant annet bli økt kvalitet i saksbehandlingen, økt likebehandling, kortere saksbehandlingstider og økt service og veiledning til brukerne. Ny organisering vil også bidra til økt avdekking av skatteunndragelser og bedre etterlevelse av regelverket, og dermed til riktigere skatteinngang.

En mer velfungerende skatteetat vil utgjøre en enda bedre samarbeidspartner for andre offentlige myndigheter, jf. nedenfor om forholdet til den regionale forvaltningsreformen.

Forslaget gjør det mulig å utvikle gode fagmiljø og attraktive arbeidsplasser i alle deler av landet. Flytting av fastsettingsoppgaver fra Oslo og Akershus til Nord-Norge og Midt-Norge vil styrke etaten i disse landsdelene. Flytting av andre oppgaver fra direktoratet til regionene, og flytting av flere IT-funksjoner til Grimstad medvirker også til dette. Det legges opp til en balansert oppgavefordeling innad i regionene og mellom regionene. Det kan derfor heller ikke utelukkes en viss sentralisering av enkelte oppgaver eller at enkelte ansatte må bytte arbeidsplass. Omorganiseringen og omfordeling av oppgaver medfører behov for endret og høyere kompetanse i etaten. Kompetanseutvikling er derfor et svært viktig element i denne organisasjonsutviklingen.

Reformen er beregnet å koste om lag 200 mill. kroner og er planlagt gjennomført over tre år. De viktigste kostnadskomponentene er knyttet til kompetanseutvikling og kontorflyttinger.

Ny organisering av skatteetaten krever lovendringer. De fleste sentrale lover som faller inn under skatteetatens ansvarsområde, blir berørt av endringsforslagene.

Høringsrunden og Finansdepartementets kommentarer

Det innkom uttalelse fra ca. 60 av vel 90 inviterte høringsinstanser. 10 instanser har ingen merknader. Av de resterende 50 er det ingen som går mot hovedinnretningen i Skattedirektoratets forslag med organisering i to myndighetsnivåer og med fem regioner underlagt direktoratet. Innvendingene mot forslaget faller hovedsakelig i to kategorier. 20 instanser går inn for at denne reorganiseringen bør avventes og ses i sammenheng med den regionale forvaltningsreformen. Omtrent like mange (men andre) instanser ønsker en annen lokalisering av regionledelser. Nedenfor kommenterer Finansdepartementet disse to typene innvendinger, men også enkelte andre innvendinger. Det vises også til Ot.prp. nr. 1 (2006-2007).

Forholdet til den regionale forvaltningsreformen

En regionalisering av en virksomhet og oppgaver underlagt det folkevalgte statlige forvaltningsnivå, er prinsipielt forskjellig fra det å etablere et nytt folkevalgt regionalt forvaltningsnivå. Dette begrenser de sammenhenger som ellers kunne utledes av forslag til regionløsninger.

Skatteetaten har heller ikke inngått som en del av det regionale partnerskapet for regional utvikling, som skal foreslå oppgavefordelingen til det nye folkevalgte regionnivået. Etter departementets vurdering blir det derfor uriktig å knytte en reorganisering av skatteetaten til den regionale forvaltningsreformen. Gitt de betydelige utfordringer etaten står overfor når det gjelder bekjempelse av skattekriminalitet og svart økonomi, samt de muligheter som ligger i ny teknologi, er det av avgjørende betydning at etaten nå får en hensiktsmessig organisering som gjør den bedre i stand til å løse samfunnskritiske oppgaver.

Skattedirektoratet vil videreføre og videreut­vikle dagens samarbeid og relasjoner mot andre offentlige instanser og samarbeidspartnere i en ny organisering. Skatteetatens organisering vil også senere bli vurdert i forhold til beslutning om et regionalt nivå som erstatter dagens fylkeskommuner.

I dag har skatteetaten et aktivt samarbeid med blant andre toll- og avgiftsetaten, fiskerimyndig­heten, politiet, påtalemyndigheten og andre kontrollinstanser som Arbeidstilsynet og arbeids- og velferdsetaten, både på operativt og strategisk nivå. Samarbeid gjennomføres på forskjellige måter, mer ut fra behov i arbeidsutførelsen av oppgavene enn av etatenes organisering. Alle de nevnte andre etatene har i dag en annen regioninndeling enn skatteetaten. Ulik regioninndeling oppleves fra skatteetatens side ikke å ha noen innvirkning på dette samarbeidet. Samarbeidet med disse etatene vil fortsette i ny organisering.

Den nye organiseringen av etaten vil bidra til en styrking av fagmiljøene og legge enda bedre til rette for samarbeid og samordning med andre etater, eksempelvis gjennom felles kontrollaksjoner, informasjonsutveksling mv.

Etaten vil også fortsette sin utvikling av nettbaserte løsninger i samarbeid med andre statlige etater. Dette vil også bidra positivt overfor borgerne og næringslivet.

Når det gjelder kommunene, er det først og fremst skatteoppkreverne som er samarbeidspart, der etaten ved skattefogdkontorene har et faglig oppfølgingsansvar. Dette ansvaret er fra 1. januar 2006 regionalisert og utøves av spesielle, regionale kontrollenheter underlagt fem av skattefogdkontorene.

Ut over dette er etatens samarbeid i dag knyttet til en del offentlige servicekontorer. Dette samarbeidet vil videreføres også i ny organisering.

Fylkesmannen har et koordineringsansvar for den statlige forvaltningen i fylkene. Skatteetaten inngår i forskjellige samarbeidsfora i regi av fylkesmannen. Dette vil etaten fortsette med i en annen regional organisering.

Lokalisering av regionledelsene

Skatteetaten skal løse en rekke oppgaver, både stedsavhengige og mer stedsuavhengige. Etatens største utfordringer framover ligger i å være til stede og tett på der hvor næringslivet er i størst utvikling og der hvor de mest krevende skattytergruppene befinner seg. Disse finnes først og fremst i de større byene. Det er her det er størst behov for økt kontrollinnsats og for kamp mot økonomisk kriminalitet og skatteunndragelser. Dette arbeidet må intensiveres og få ytterligere lederoppmerksomhet framover.

Skattedirektoratet har lagt til grunn at etaten kan opprettholde tilnærmet lik bemanning i alle fylkeshovedstedene og i ulike deler av landet som etaten har i dag. Direktoratet har også lagt til grunn at etaten skal effektivisere og utnytte faglige, administrative og ledelsesmessige ressurser best mulig. Det er i de største byområdene at etaten i dag har det meste av administrative, styringsmessige og ledelsesmessige ressurser.

I forslaget fra Skattedirektoratet er kommunikasjon og reiseavstand trukket fram som vesentlig kriterium for lokalisering av regionledelsen. For å få til en effektiv ledelse og oppfølging, er det derfor viktig at regionledelsen plasseres i kommunikasjonsknutepunkter.

Skattedirektoratet har i sitt forslag pekt på en rekke oppgaver innenfor etaten som kan gi grunnlag for spesialisering. Dette er oppgaver som kan være vel så kompetanse- og ressurskrevende som selve regionledelsen. Plasseringen av disse oppgavene vil dermed kunne ha større sysselsettingseffekt enn plasseringen av regionledelsen, samtidig som de kan føre til viktig kompetanseoppbygging i de enkelte distrikter. Det vil kunne være oppgaver som for eksempel service- og informasjonstjeneste, fiskeribeskatning, likning av samvirkeforetak osv. Basert på eksisterende kompetanse, rekrutteringsmuligheter mv., vil den enkelte region dessuten kunne få et landsdekkende ansvar for denne type oppgaver. Denne type oppgaver vil normalt ikke bli plassert i samme by som regionledelsen. Tilsvarende gjelder plassering av landsdekkende oppgaver som dagens sentrale lønn- og regnskapsenhet (Lillehammer), det sentrale personregister (Hammerfest), utenlandsbeskatning (Sandnes) og storbedriftsbeskatning (Moss).

Regionledelsens tallmessige størrelse skal være svært moderat, og vil dermed ikke gi noe vesentlig bidrag i en sysselsettingsmessig sammenheng. Regiondekkende eller landsdekkende funksjoner vil kunne gi flere arbeidsplasser enn en regionledelse. På dette grunnlag og av ledelses- og styringsmessige hensyn mener Finansdepartementet at Skattedirektoratets forslag til lokalisering av regionledelsene er mest hensiktsmessig ut fra et ønske om å utvikle landets skatteetat til en moderne og slagkraftig organisasjon.

Andre innvendinger

Enkelte høringsinstanser har tatt opp andre spørsmål, særlig knyttet til ulike rettssikkerhetshensyn. To forhold nevnes her, for øvrig vises det til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2006-2007).

Det har vært reist spørsmål om ordningen med (muligheten av) riksdekkende vedtakskompetanse for skattekontor og skatteklagenemnd på utvalgte områder kan gi økt forskjellsbehandling mellom skattyterne. Enkelte høringsinstanser har derfor gitt uttrykk for at dette bør begrenses til ordinær likningsbehandling, slik at eventuell videre behandling av saken skjer i skattyters egen region for å sikre direkte dialog med klagebehandler og at skattyter får lagt fram sin sak raskt, enkelt og effektivt.

Utgangspunktet vil være at likningen skjer i den regionen hvor skattyter er hjemmehørende, med klagebehandling ved skatteklagenemnda i samme region. Skattedirektoratets forslag om riksdekkende (utvidet) vedtakskompetanse for skattekontor og skatteklagenemnd vil gi anledning til å overføre skattytergrupper og sakstyper til behandling i en annen region enn der skattyter hører hjemme. En slik plassering kan for eksempel være begrunnet i ressurshensyn, kompetanseforhold eller i behov for å utjevne kontrollnivå mellom regioner eller på landsbasis. Utvidet vedtakskompetanse vil dermed legge forholdene til rette for på landsbasis å ivareta skattyternes rettssikkerhet og kravet om likebehandling på en bedre måte enn i dag. Begrunnelsen for en slik plassering kan dermed også være like aktuell ved klagebehandlingen. En overføring av oppgaver til annen region vil som nevnt foran kreve en særskilt beslutning fra Skattedirektoratet.

Skatteetaten forutsettes å legge forholdene best mulig til rette for at dialogen mellom etat og skattyter kan skje på betryggende måte. For øvrig vil heller ikke liknings- og klagebehandling i skattyters bostedsregion nødvendigvis medføre at kontorstedet ligger i nærheten av bostedet. Finansdepartementet mener at den nye organisasjonsstrukturen nettopp vil ivareta krav om en korrekt, enkel og effektiv behandling av klage- og endringssaker på en bedre måte enn i dag.

Det har også vært anført at rettsikkerheten kan bli redusert ved en sterkere organisatorisk samling av fastsettingsfunksjonen og innkrevingsfunksjonen. Kravet om avstand mellom fastsetting og innkreving har vært framhevet som et viktig moment ved vurderingen av rettssikkerheten i tidligere stortingsbehandlinger av skatteoppkrevingens organisering.

Det er derfor sentralt i den organisatoriske løsning som foreslås at fastsetting og innkreving skal være atskilt på operativt nivå. Forslaget innebærer at fastsettings- og innkrevingsområdet får én felles regionledelse, der regiondirektøren er tillagt den administrative og faglige rapportering til direktoratet. Det legges opp til en funksjonsstyring av virksomhetsområdene, hvor den faglige styringen av skattekontorets innkrevingsvirksomhet vil være underlagt en innkrevingsleder og atskilt fra den faglige styringen av fastsettingsområdet.

Merverdiavgiftsforvaltningen er eksempel på et område hvor ansvaret for både fastsetting og innkreving er organisatorisk samlet i skatteetaten, men det faglige ansvaret og den operative gjennomføringen er atskilt. Eiendomsskatteforvaltningen er et eksempel på at de kommunale administrasjonene har det overordnede ansvar for både fastsetting og innkreving.

I Sverige og (fra 1. januar 2007) Danmark skjer både fastsettelse og innkreving i regi av samme statlige etat, men er administrativt og operativt atskilt. Der anses dette ikke å medføre rettsikkerhetsproblemer.

Finansdepartementets vurderinger og konklusjoner

En best mulig organisering av landets skatteetat skal bidra til å sikre finansieringen av velferdsstaten, bekjempe svart økonomi og skatteunndragelser, gi skattyterne god service og likebehandling, sikre god ressursutnyttelse i etaten samt legge til rette for at de ansatte har et meningsfylt arbeid i et godt arbeidsmiljø. På denne bakgrunn mener Finansdepartementet at det er behov for å reorganisere etaten. Så vel forvaltningspolitiske som skattefaglige hensyn taler for en reduksjon til to myndighetsnivåer og en inndeling i fem regioner underlagt Skattedirektoratet, samt innføring av riksdekkende vedtakskompetanse også på regionnivå og sterkere satsing på landsdekkende eller regiondekkende oppgaveansvar. Dette vil gi en fleksibel og slagkraftig organisasjon, med bedre ressursutnyttelse og høyere kvalitet. I sin tur vil dette medføre riktigere skatteinngang og bedre service overfor publikum.

Skattedirektoratets forslag til reorganisering innebærer at stedsuavhengige oppgaver i stor grad vil bli flyttet fra det sentrale østlandsområdet til kontorer i distriktene og i andre landsdeler. Det vil særlig være en stor overføring av oppgaver fra Oslo-området til Nord-Norge og Midt-Norge, men også innad i regionene vil det bli stor grad av flytting av oppgaver. Dette vil frigjøre betydelige ressurser i de store byene til stedsavhengig arbeid, for eksempel kontrollvirksomhet. Det vil styrke bekjempelsen av skattekriminalitet og svart økonomi i disse områdene.

Etaten vil fortsatt være desentralisert, også innen regionene, ved at de distriktsvise likningskontorene (utenom dem som slås sammen med fylkesskattekontoret og skattefogdkontoret samme sted) videreføres som deler av skattekontoret (skattekontorenheter) i regionen. Samtlige skattekontorenheter skal ha skrankefunksjonen og skal kunne ta i mot henvendelser fra publikum på vegne av hele etaten, og formidle videre de henvendelser som etter etatens interne arbeidsdeling skal behandles ved en annen skattekontorenhet.

I forbindelse med forslaget til reorganisering har Skattedirektoratet satt i gang et arbeid med å bygge ut en langt mer profesjonell og strømlinjeformet service- og informasjonstjeneste enn det etaten har i dag. Tjenesten vil bl.a. bli organisert med eget servicesenter i hver region, og vil i stor grad bli etatens ansikt utad. Det er avgjørende for en slik styrket brukerorientering at etaten har en velfungerende organisasjon.

Denne reformen innebærer en viktig og hensiktsmessig fornying av offentlig sektor. Regjeringen har sluttet seg til hovedtrekkene i Skattedirektoratets forslag til reorganisering av skatteetaten. Etter dette har Finansdepartementet fastsatt regioninndeling og plassering av regionledelser i samsvar med direktoratets innstilling (jf. ovenfor).

Reformen gjennomføres innen utgangen av 2009, men bl.a. skattekontorenhetene i Vadsø, Bodø, Steinkjer, Leikanger og Hamar tilføres spesialiserte eller landsdekkende oppgaver i løpet av 2008.

Den landsdekkende klagenemnda på likningsområdet (Overprøvingsnemnda) gis navnet Riksskattenemnda.

Budsjettmessige konsekvenser for 2007 er omtalt under kap. 1618 Skatteetaten i proposisjonens del II.

Forslag til nødvendige lovendringer i forbindelse med reformen fremmes i Ot.prp. nr. 1 (2006-2007).

Etter at reorganiseringen er gjennomført, skal det gjøres en evaluering av reformen, herunder av regioninndelingen, med vekt på forholdet til forvaltningsreformen.

3 Oppfølging av anmodningsvedtak

Nedenfor gis en oversikt over anmodningsvedtak fra Stortinget som er omtalt i dokumenter fra Finansdepartementet som legges fram i forbindelse med budsjettforslaget for 2007.

3.1 Vedtak nr. 358 (2004-2005), 26. mai 2005

«Stortinget ber Regjeringen vurdere om et system med snudd avregning kan innebære forenkling av merverdiavgiftssystemet ved import for næringslivet og myndighetene, og legge dette frem for Stortinget på egnet måte i løpet av 2006.»

Anmodningsvedtaket er omtalt i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, pkt. 3.2.4.

3.2 Vedtak nr. 359 (2004-2005), 26. mai 2005

«Stortinget ber Regjeringa snarast fremje lovforslag om felles pensjonskasse for fleire private verksemder, utan fellesordning for premie­utrekning, etter mønster av ein interkommunal pensjonskasse.»

Anmodningsvedtaket er omtalt i proposisjonen her under pkt. 2.3, femte avsnitt.

3.3 Vedtak nr. 393 (2004-2005), 31. mai 2005

«Stortinget ber Regjeringen gjennomgå reglene for grunnrentebeskatningen innen vannkraftsektoren med siktemål om å oppnå mer langsiktighet i kraftmarkedet.»

Anmodningsvedtaket er omtalt i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, pkt. 2.3.9.

4 Oversiktstabeller for budsjettet

4.1 Utgifter fordelt på kapitler

4.2 Inntekter fordelt på kapitler

4.3 Bruk av stikkordet «kan overføres»

Overførbare bevilgninger på Finansdepartementets område er knyttet til prosjekter og ordninger som går over flere år, og hvor det kan være en viss usikkerhet om framdriften.

4.4 Årsverksanslag per 1. mars 2006 på Finansdepartementets område