Del 1
Innledning

1 Oversikt

1.1 Virkeområde

I denne proposisjonen fremmes forslag om utgifter og inntekter under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner, programområde 23 Finansadministrasjon, herunder skatte- og avgiftsadministrasjonen, og programområde 24 Statlig gjeld og fordringer, renter og avdrag mv. Ansvaret for bevilgningene, herunder regnskapsavleggelse, under programkategoriene 00.30 Regjering og 00.40 Stortinget og underliggende institusjoner tilligger henholdsvis Statsministerens kontor og Stortingets egne institusjoner. Av praktiske hensyn føres disse programkategoriene opp i Finansdepartementets proposisjon, og beløpene tas med i oversikter over bevilgninger på Finansdepartementets område. Forslag under programkategori 00.40 er i samsvar med forslag fra Stortingets administrasjon.

1.2 Hovedoppgaver og organisering

Finansdepartementet med underliggende etater har blant annet ansvar for å:

• bidra til et egnet beslutningsgrunnlag for den økonomiske politikken og budsjettarbeidet

• forvalte statens formue

• sikre finansieringen av offentlig virksomhet gjennom skatter og avgifter

• koordinere arbeidet med statsbudsjettet og økonomistyring i staten

• bidra til et offisielt statistikk- og datagrunnlag til bruk i offentlig og privat virksomhet

• bidra til velfungerende finansmarkeder

Politikken på disse områdene er omtalt i St.meld. nr. 1 (2008-2009) Nasjonalbudsjettet 2009, St.prp. nr. 1 (2008-2009) Statsbudsjettet for budsjettåret 2009 og St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Denne proposisjonen omfatter i første rekke forvaltningen og administrasjonen på områdene som er nevnt ovenfor.

Nedenfor følger en oversikt over virksomheter på Finansdepartementets område.

¹ Ansvarsforholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene i blant annet budsjettsaker og administrative saker er regulert ved lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv.

² Fondet er fra 1.1.2008 eget rettssubjekt, jf. lov 29. juni 2007 nr. 44 om Folketrygdfondet.

³ Virksomhet med eget styre.

1.3 Oversikt over budsjettforslaget for Finansdepartementet

1.3.1 Samlede utgifter

Programområder under departementet:

Programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner

Programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner omfatter Regjeringen og Stortinget med underliggende institusjoner. Forslag til bevilgning for 2009 under programområde 00 Konstitusjonelle institusjoner utgjør 1 662,1 mill. kroner.

Forslaget under programkategori 00.40 Stortinget og underliggende institusjoner er i samsvar med forslag oversendt fra Stortingets administrasjon.

Programområde 23 Finansadministrasjon

Programområde 23 Finansadministrasjon omfatter skatte- og avgiftsadministrasjon, offisiell statistikk, finansadministrasjon og enkelte andre formål. Samlet forslag til bevilgninger for 2009 under programområde 23 Finansadministrasjon utgjør 23 346,6 mill. kroner. Dette er en økning på 4 203,5 mill. kroner fra saldert budsjett 2008. Av økningen gjelder 3 545 mill. kroner økte utgifter til merverdiavgiftskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner og til private og ideelle virksomheter. Videre foreslås bevilgningen til kjøp av klimakvoter i samsvar med Kyoto-avtalen økt med 215 mill. kroner i forhold til saldert budsjett for 2008.

Programområde 24 Statlig gjeld og fordringer, renter og avdrag mv.

Programområdet omfatter utgifter til renter og avdrag på den innenlandske og utenlandske statsgjelden, og på statskassens fordringer. Departementets renter og avdrag på statsgjeld er budsjettert til 65 448,8 mill. kroner. Økningen på 48 089,2 mill. kroner fra saldert budsjett 2008 skyldes i hovedsak forfall av et stort obligasjonslån i 2009.

1.3.2 Samlede inntekter

Programområder under departementet:

Samlede inntekter, eksklusive skatter og avgifter, utgjør 19 465 mill. kroner, hvorav 9 302,6 mill. kroner er renteinntekter. For omtale av statens renteinntekter av statskassens foliokonto og andre fordringer i 2009 vises det til omtalen under kap. 5605 Renter av statskassens kontantbeholdning og andre fordringer. På programområde 23 Finansadministrasjon øker inntektene med 855,6 mill. kroner. Av økningen gjelder 645 mill. kroner kap. 4638 Salg av klimakvoter. Skatter og avgifter omtales i en egen proposisjon – St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

2 Prioriterte oppgaver i 2009

I tillegg til de løpende oppgavene vil Finansdepartementet særlig prioritere følgende oppgaver i 2009:

• arbeidet med Statens pensjonsfond

• arbeidet med bærekraftig utvikling

• utvalg for å utrede tiltak mot økonomiske forskjeller

• arbeidet med rammevilkår for finansnæringen og markedsregulering for å bidra til velfungerende finansmarkeder og for å ivareta hensynet til sikkerhet og soliditet

• innsats mot skatte- og avgiftsunndragelser og annen økonomisk kriminalitet

Nedenfor er det gjort nærmere rede for disse prioriterte oppgavene.

2.1 Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond ble opprettet ved lov 21. desember 2005 nr. 123 og er en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond – Utland, og Statens pensjonsfond – Norge. Utenlandsdelen er plassert som innskudd på konto i Norges Bank, mens innenlandsdelen er plassert som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet. Motverdiene forvaltes etter nærmere regler fastsatt av departementet. Finansdepartementet er i pensjonsfondloven gitt i oppgave å forvalte fondet. Den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland er delegert til Norges Bank, mens Statens pensjonsfond – Norge forvaltes av Folketrygdfondet.

Den samlede markedsverdien av Statens pensjonsfond var nær 2 020 mrd. kroner ved inngangen til 2008, og det er ventet at fondet vil vokse sterkt i tiden framover. God forvaltning av denne fellesformuen blir derfor en stadig viktigere oppgave for departementet.

For å styrke Finansdepartementets arbeid med forvaltningen av Statens pensjonsfond, opprettet departementet høsten 2006 en ny avdeling – avdeling for formuesforvaltning. Avdelingens oppgaver omfatter den overordnede investeringsstrategien for fondene, oppfølging av Norges Banks og Folketrygdfondets operative forvaltning og oppfølging av de etiske retningslinjene. I 2009 vil det bli arbeidet med prioriterte oppgaver innen alle disse tre hovedområdene.

Arbeidet med Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i St.meld. nr. 16 (2007-2008) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2007 og i St.meld. nr. 1 (2008-2009) Nasjonalbudsjettet 2009.

2.2 Arbeidet med bærekraftig utvikling

I Nasjonalbudsjettet 2008 la Regjeringen fram en nasjonal strategi for bærekraftig utvikling. Strategien var et resultat av en bred prosess hvor norske organisasjoner har bidratt aktivt på ulike stadier. Som et ledd i utviklingen av strategien ble politikken for bærekraftig utvikling evaluert av en ekspertgruppe fra Sverige og Uganda. Mange av forslagene fra organisasjonene og evalueringsgruppen ble innarbeidet i strategien.

Både bærekraftstrategien og klimaforliket inneholder tiltak for å styrke den institusjonelle forankringen av arbeidet med klima og bærekraftig utvikling. Regjeringen satte våren 2008 ned et ekspertutvalg som skal vurdere hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser. Utvalget vil blant annet vurdere håndtering av irreversibilitet, usikkerhet og tiltak der både kostnader og gevinster kan strekke seg over meget lang tid. Utvalget skal levere sin innstilling til finansministeren innen 1. juni 2009. Sekretariat for utvalget ledes av Finansdepartementet.

Våren 2008 ble det opprettet en ny møteplass for bærekraftig utvikling hvor norske organisasjoner, forskningsmiljøer og næringsliv gis mulighet til å drøfte og komme med innspill til oppfølgingen av strategien. Tema som diskuteres, inkluderer blant annet fangst og sikker lagring av CO₂, det private forbrukets betydning i bærekraftsammenheng og utviklingen i de nasjonale indikatorene for bærekraftig utvikling. Møteplassen ledes av Finansdepartementet.

I de årlige nasjonalbudsjetter vil det bli rapportert om arbeidet med å følge opp den nasjonale strategien for bærekraftig utvikling. Alle departementer rapporterer til Finansdepartementet om sitt arbeid for bærekraftig utvikling. Dette er et viktig bidrag til omtalen i nasjonalbudsjettet. Finansdepartementet vil arbeide videre for å styrke koordineringen og øke vektleggingen av bærekraftshensyn i Regjeringens arbeid.

I den nye bærekraftstrategien er det offisielle indikatorsettet for bærekraftig utvikling blitt revidert og gjort mer politisk relevant. Statistisk sentralbyrå er gitt en viktig rolle i oppfølgingen av indikatorene og leverer årlig en fyldig rapport om utviklingen i indikatorene. Styrkingen av indikatorsettet har aktualisert en ytterligere bruk av indikatorene i arbeidet med nasjonalbudsjettet.

En ny nordisk strategi for bærekraftig utvikling skal gjelde fra 2009 til og med 2012. Utkast til strategi har vært på høring hos organisasjoner i de nordiske landene og er presentert for departementer i de ulike landene. Finansdepartementet deltar i ekspertgruppen som har hovedansvaret for utarbeidelsen av den nordiske strategien.

2.3 Utvalg for å utrede tiltak mot økonomiske forskjeller

Regjeringen har nedsatt et utvalg for å utrede tiltak mot økonomiske forskjeller. Det er et behov for å skaffe mer grunnleggende kunnskap om utviklingen i økonomiske forskjeller over tid, om de prosessene som har påvirket den, og om hvilke tiltak som kan bidra til en jevnere fordeling. Utgangspunktet for utvalgets mandat er å få en bred analyse av faktorer som bestemmer inntektsfordelingen, og å la utvalget se på et bredt spekter av tiltak. Mandatet legger opp til en tredelt utredning. Del I Historisk utvikling og drivkrefter skal både beskrive utviklingen i økonomiske forskjeller over tid, og forsøke å forklare hvorfor utviklingen er blitt som den er. Del II Fordeling, effektivitet og den nordiske modellen skal gi en sammenfatning av det teoretiske og empiriske grunnlaget for avveiningen mellom mål på ulike politikkområder, inkludert faktorer som forklarer den nordiske modellen. Del III Vurdering av tiltak mot økte forskjeller skal utrede og foreslå tiltak som kan bidra til å redusere økonomiske forskjeller over tid.

2.4 Finansmarkedsområdet

På finansmarkedsområdet legges det også i 2009 opp til et omfattende arbeid med å utvikle og tilpasse finansnæringens rammebetingelser gjennom hensiktsmessige lover og forskrifter. Regelverket skal bidra til at finansmarkedene og finansinstitusjonene virker på en effektiv måte, samtidig som hensynet til sikkerhet og stabilitet i finansmarkedet ivaretas. Det legges vekt på å ivareta kundenes interesser, med særlig vekt på forbrukerinteresser. Regelverksarbeidet på finansmarkedsområdet er dels gjennomføring av EØS-forpliktelser og dels modernisering og gjennomgang av rammelovgivning som ikke er EØS-initiert. Det er redegjort nærmere for prioriterte regelverksoppgaver i proposisjonens del II under kap. 1600 Finansdepartementet.

Arbeidet med finansiell stabilitet er delt mellom Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank. Finansdepartementet har et overordnet ansvar for finansiell stabilitet, og arbeider særlig med rammevilkårene for finanssektoren. En omtale av dette området og av den senere tids uro i internasjonale finansmarkeder, er gitt i St.meld. nr. 1 (2008-2009) Nasjonalbudsjettet. Det vises også til at det i den årlige Kredittmeldinga gis informasjon om utviklingen i finansmarkedet og en omtale av finansiell stabilitet.

2.5 Innsats mot skatte- og avgiftsunndragelser og annen økonomisk kriminalitet

Finansdepartementet prioriterer innsatsen mot økonomisk kriminalitet høyt. Dette gjelder både den nasjonale innsatsen og innsats gjennom de internasjonale fora departementet og virksomheter på departementets område, er med i. Unndragelsesmetoder og ulovlige handlinger utvikles i et tempo og i et omfang som krever økt innsats og nye virkemidler fra skatte- og avgiftsmyndighetene. For å sikre bedre kontroll- og sanksjonsmuligheter er det i tillegg til endringer i lovverket, løpende behov for å vurdere organisatoriske, metodiske og teknologiske tiltak.

Skatteetatens kontrollarbeid skal både avdekke og forebygge skatteunndragelser og annen økonomisk kriminalitet. I statsbudsjettet for 2009 foreslås det derfor en betydelig styrking av skatteetatens kontrollvirksomhet. Det foreslås særskilt avsatt 99,2 mill. kroner til tiltak for å forebygge og avdekke svart økonomi og skatteunndragelser, og til innsats overfor utenlandske arbeidstakere. Helårsvirkningen av denne styrkingen vil være 185,4 mill. kroner fra 2010. Tiltakene er nærmere omtalt nedenfor og i proposisjonens del II under kap. 1618 Skatteetaten.

Omorganiseringen av skatteetaten som trådte i kraft 1. januar 2008, legger til rette for en mer spesialisert og målrettet kontrollvirksomhet. Skatteetatens fem skattekrimenheter som skal arbeide med tunge og vanskelige saker relatert til svart økonomi og økonomisk kriminalitet, inngår som egen funksjon i ny organisering. I statsbudsjettet for 2009 foreslås det å øke bevilgningene til skattekrimenhetene med 8,8 mill. kroner. Erfaring fra skatteetatens satsing på skattekrimenhetene skal legges til grunn for det videre arbeidet med alvorlig og omfattende skattekriminalitet.

Såkalte «bransjekontroller» er effektive og får stor oppmerksomhet. Avdekkingen av skatteunndragelser i drosjenæringen er et godt eksempel på dette. Det foreslås derfor å styrke skatteetatens kontroll av enkeltbransjer der det antas å finne sted omfattende skatteunndragelser, med til sammen 39 mill. kroner.

Både internasjonalt og i Norge er det et økende omfang av merverdiavgiftssvindel og en tendens til at store og små virksomheter ser merverdiavgiftssystemet som en forholdsvis enkel kilde for urettmessig tilegnelse av store beløp fra statskassen. Skatteetaten erfarer at skatte- og avgiftskriminalitet i økende utstrekning skjer gjennom organiserte nettverk med interne transaksjoner. Etaten har kunnskap om nasjonale og internasjonale «merverdiavgifts-karuseller» der merverdiavgift ved falsk fakturering fradragsføres i et eller flere ledd, mens utgående avgift ikke blir innbetalt. Det foreslås derfor å styrke kontrollen på merverdiavgiftsområdet med 26,2 mill. kroner.

I tillegg foreslås det å bevilge ytterligere 12,2 millioner kroner til kontroll av norske skattebetalere som har tilknytning til utlandet. Arbeidet med å kontrollere utenlandske arbeidstakere som kommer til Norge, foreslås styrket med 13 mill. kroner. Styrkingen av disse områdene vil blant annet bidra til å bygge opp spesialisert kontrollkompetanse rettet mot grenseoverskridende handel og personers investeringer i utlandet.

Effektive og klare kontrollhjemler er avgjørende for skatte-, toll- og avgiftsmyndighetenes muligheter til å avdekke unndragelser. På bakgrunn av Høyesteretts uttalelser i en dom 20. november 2007 har det oppstått tvil om hvilke kopieringsmetoder som kan benyttes når skatte-, toll- og avgiftsmyndighetene tar kopi av virksomheters elektroniske arkiver med sikte på senere gjennomgang i kontrollmyndighetenes egne lokaler. Finansdepartementet sendte derfor 4. juni 2008 på høring et forslag om å presisere i skatte-, toll- og avgiftslovgivningen at kontrollmyndighetene kan benytte den til enhver tid eksisterende og best mulige teknologi for kopiering, herunder såkalt speilkopiering, i forbindelse med kontroll av virksomheter. Forslag til regelendringer fremmes i Ot.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte- og avgiftsopplegget 2009 – lovendringer.

Finansdepartementet oppnevnte 1. juni 2007 et offentlig utvalg som skal gjennomgå og vurdere regelverket som ligger til grunn for skatte- og avgiftsmyndighetenes muligheter for å avdekke unndragelser av skatt, herunder også merverdiavgift, toll og særavgifter. Utvalget skal gjennomgå reglene om oppgave- og opplysningsplikt, kontroll og avdekking og komme med forslag til regelendringer og andre tiltak på dette området for å styrke innsatsen mot skatteunndragelser. Det skal også vurdere de utfordringer og problemer som internasjonale forhold skaper i kampen mot skatteunndragelser. Utvalget skal levere sin utredning innen 16. februar 2009.

Skatte- og avgiftsmyndighetene har de siste årene rettet en spesiell innsats mot bygg- og anleggsbransjen. Det vil være nødvendig å fortsette dette arbeidet også i 2009. På oppdrag fra Finansdepartementet har Skattedirektoratet de senere årene vurdert ulike modeller for å ansvarliggjøre hovedentreprenør for underentreprenørens skatter og avgifter. I den siste modellen som er utredet, gjøres oppdragsgiver ansvarlig for oppdragstakerens forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift dersom oppdragstakeren ikke er registrert i et leverandørregister. Departementet følger nå opp utredningen. Departementet skal også følge opp en varslet utredning fra Skattedirektoratet om det bør innføres regler om at det er kjøper, og ikke selger, som plikter å innbetale påløpt merverdiavgift mellom aktører i byggebransjen.

Finansdepartementet foreslo i Ot.prp. nr. 1 (2007-2008) å innføre hjemmel for skatte- og avgiftsmyndighetene til å ilegge bokføringspålegg og betinget tvangsmulkt ved overtredelser av bokføringsregelverket. Forslaget er vedtatt og ordningen har trådt i kraft. Bakgrunnen for ordningen er at mangelfull bokføring vanskeliggjør skatte- og avgiftsmyndighetenes arbeid og kontrollmuligheter. Ordningen gir muligheter for større etterlevelse av regelverket, og det vil være viktig å se på de konkrete effektene av tiltaket når ordningen har virket en periode. I Ot.prp. nr. 59 (2007-2008) Om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv., kapittel 6, ble det foreslått en hjemmel for likningsmyndighetene til å innhente kontrollopplysninger om bruk av utenlandske betalingskort i Norge. Endringen innebærer at likningsmyndighetene blant annet vil kunne avdekke midler som er plassert i utlandet som ikke er oppgitt til beskatning her, samt avdekke personer som reelt sett oppholder seg i Norge og som skulle skattet hit, men som hevder å oppholde seg i utlandet. Forslaget ble vedtatt av Stortinget 20. juni og trådte i kraft 27. juni 2008.

De som ønsker det, har i dag mange muligheter til å unndra midler fra myndighetenes kunnskap ved å benytte såkalte «skatteparadiser». Som en oppfølging av OECDs arbeid med disse problemene vedtok Nordisk Råd i 2006 et felles nordisk prosjekt for å etablere bilaterale informasjonsutvekslingsavtaler med aktuelle skatteparadisland. I løpet av 2008 har det vært forhandlet med flere sentrale skatteparadisland. Forhandlingene vil fortsette i 2009 og påregnes å føre til undertegning av flere bilaterale avtaler. Avtalene forutsettes å etablere innsyn i selskapsetableringer og transaksjoner i disse landene, og også gi tilgang til opplysninger fra banker og finansinstitusjoner.

Et lovutvalg som skal vurdere forebyggende tiltak mot hvitvasking og manipulering av finansiell informasjon, ble oppnevnt 10. november 2006. Det er viktig å bidra til å hindre at det finansielle systemet misbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget avga 24. august 2007 sin første delutredning i NOU 2007: 10 Om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget foreslår her norsk gjennomføring av internasjonale forpliktelser og anbefalinger på dette området, særlig EØS-regler som svarer til EUs tredje hvitvaskingsdirektiv (direktiv 2005/60/EF). Utredningen er sendt på høring, og departementet tar sikte på å legge fram lovforslag høsten 2008.

Utvalget arbeider nå med sin andre delutredning om tiltak mot manipulering av regnskaper og annen finansiell informasjon. I de senere år er det blitt avdekket flere til dels grove tilfeller der selskaper har gitt uriktig eller ufullstendig finansiell informasjon som har vært egnet til å villede investorer, kreditorer og andre. Utvalget skal gjennomgå lovgivningen med sikte på å foreslå tiltak som kan motvirke denne typen manipulering. Utvalget avgir sin andre delutredning høsten 2008. Utredningen vil deretter bli sendt på høring.

Ny bokføringslov med forskrifter trådte i kraft i 2005. Bokføringsreglene er sentrale i myndighetenes skatte- og avgiftskontroll. Kravene til bokføring skal også gjøre det vanskeligere å gjennomføre og lettere å avdekke økonomisk kriminalitet. Finansdepartementet har 13. november 2007 gitt Norsk Regnskapsstiftelse i oppdrag å gå gjennom reglene i bokføringsloven og bokføringsforskriften og vurdere behovet for endringer ut fra de erfaringene en til nå har med bokføring etter det nye regelverket. Gjennomgangen inkluderer blant annet vurdering av krav til kontroll med kassaapparater for å hindre at de blir manipulert. Regnskapsstiftelsen skal avgi sin rapport høsten 2008, og den vil deretter sendes på høring.

Det er behov for forskning om økonomisk kriminalitet, blant annet for å skaffe bedre kunnskap om forekomsten av denne typen kriminalitet. Det er naturlig at kartlegging av ulike sider ved denne kriminalitetsformen, herunder skatte- og avgiftsunndragelser knyttet til ulike næringer, er en viktig del av arbeidsoppgavene for skatte- og avgiftsmyndighetene. Kontrollmyndighetene driver et utstrakt samarbeid med bransjeorganisasjonene og arbeidslivsorganisasjonene for å bedre etterlevelsen av regelverket. I tillegg legges det vekt på langsiktig, forebyggende arbeid mot flere målgrupper, særlig informasjon og veiledning overfor næringslivet og informasjonstiltak overfor ungdom. Dette arbeidet bør videreføres.

Finansdepartementet deltar i Embetsmannsutvalget mot økonomisk kriminalitet (EMØK). EMØK har hatt det administrative ansvaret med å kontrollere at tiltakene i handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet 2004-2007, er fulgt opp. EMØK arbeider nå med forslag til en ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Planen er tenkt lagt fram annet halvår 2009.

3 Oversiktstabeller for budsjettet

3.1 Utgifter fordelt på kapitler

3.2 Inntekter fordelt på kapitler

3.3 Bruk av stikkordet «kan overføres»

3.4 Årsverksanslag per 1. mars 2008 på Finansdepartementets område