2 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

2.1 Statens lånebehov

Det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet blir finansiert ved overføring frå Statens petroleumsfond. Avdrag på statens gjeld og netto utlån til statsbankane mv. blir dekka ved nye låneopptak og ved trekk på statens kontantbehaldning (statens konti i Noregs Bank), jf. mellom anna drøftinga i St.meld. nr. 2 (1996-1997) Revidert nasjonalbudsjett 1997.

Det er fleire grunnar til at staten låner i den innanlandske marknaden samstundes som staten sparar deler av overskotet på statsbudsjettet i Petroleumsfondet. Det kan mellom anna peikast på:

• Omsynet til balansen i pengemarknaden. Statens opplåning verkar inn på den samla penge- og likviditetspolitikken. Når staten betaler avdrag på gjelda si eller aukar netto utlån til statsbankane, blir pengemarknaden tilført likviditet. Over tid bør ein ha som siktemål at statens transaksjonar skal verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden. I dag blir dette ivaretatt ved at avdrag på statens lån og netto utlån til statsbankane mv. blir finansiert ved opptak av nye lån. Likviditetstilførselen frå statens side blir på denne måten nøytralisert.

  Bruk av statens finansielle formue til å nedbetale statens gjeld ville isolert sett medført ein tilsvarande tilførsel av likviditet til pengemarknaden. Om Noregs Bank skulle nøytralisere dette ville banken måtte utstede ein eller anna form for sentralbankpapir. Noregs Bank ville på denne måten bygge opp ein gjeld svarande til reduksjonen av statens gjeld.

• Omsynet til statens kontantbehaldning. Kontantbehaldninga svingar kraftig gjennom året. Den kortsiktige opplåninga i marknaden sikrar at staten har tilstrekkelege midlar til å møte sine betalingsskyldnader til ei kvar tid.

• Eigenverdet av statslån. Det at staten har uteståande lån i marknaden har ein samfunnsøkonomisk eigenverd. Statspapir blir rekna som risikofrie verdipapir å investere i, og tener som ein referanse i prisinga av andre finansielle instrument (t.d. finansielle derivat og private obligasjonar). Eksistensen av statsobligasjonar medverkar dermed til ein effektiv kapitalmarknad i Noreg.

Forslaget til statsbudsjett for 2003, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003), syner at staten har eit brutto finansieringsbehov på i underkant av 23 mrd. kroner i 2003, jf. tabell 2.1. Av dette utgjer netto utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre mv. om lag 18 mrd. kroner, medan avdrag på langsiktig gjeld er berekna til 5 mrd. kroner. Ein legg opp til at statens finansieringsbehov i hovudsak blir dekka ved langsiktige låneopptak innanlands.

2.2 Behov for lånefullmakter og statens kontantbehaldning

2.2.1 Generelt om behovet for lånefullmakter

Når ein vurderer opplegget for finansieringa av staten, tar ein normalt utgangspunkt i at statens transaksjonar samla sett skal virke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden, jf. avsnitt 2.1. Overskot på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond samla vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden. Likviditeten blir tilført marknaden igjen gjennom Noregs Banks kjøp av valuta (og sal av kroner) til Petroleumsfondet. Nokre postar på statsbudsjettet påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte. Dette gjelder renter og overføringar frå Noregs Bank, renter på statens utanlandslån og overføring til Statens petroleumsforsikringsfond. Desse transaksjonane påverkar likevel balansen på statsbudsjettet og dermed avsetninga i Statens petroleumsfond. I tillegg må ein justere for lånetransaksjonar som ikkje har likviditetseffekt, t.d. innskot i Fondet for forsking og nyskapning. For 2003 er summen av slike postar berekna til nær null. Eit likviditetsnøytralt opplegg tilseier dermed at staten i 2003 skal låne tilsvarande finansieringsbehovet på i underkant av 23 mrd. kroner.

I inneverande år vil eit likviditetsnøytralt opplegg innebere opplåning på i overkant av 70 mrd. kroner, mellom anna som følgje av at eit større obligasjonslån forfell. Neste år forfell ingen slike store lån. I tråd med tidlegare praksis legg ein opp til å jamne ut opptaka av langsiktige lån slik at store svingingar i finansieringsbehovet frå eit år til eit anna ikkje fullt ut skal påverke opplåningstakta. I 2002 vil staten låne vesentleg mindre enn det både finansieringsbehovet og eit likviditetsnøytralt opplegg tilseier. Dette medverkar til at det ved utgangen av året ligg an til å vere eit særleg stort overskot på likviditeten i den norske pengemarknaden. Ein må ta høgde for at det kan bli aktuelt å trekkje inn deler av denne overskotslikviditeten i 2003 ved å låne meir enn det som direkte følgjer av finansieringsbehovet.

Erfaringa frå tidlegare år tilseier at det kan vere behov for rommelege lånefullmakter, slik at ein kan tilpasse statens låneprogram til ovannemnte omsyn og skiftande forhold gjennom året. På denne bakgrunnen ber ein om, på linje med opplegget for inneverande og tidlegare år, fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som er større enn finansieringsbehovet i 2003.

Tabell 2.2 gir ei samla oversikt over lånefullmaktene i 2001 og 2002 saman med forslag til fullmakter for 2003. Fullmakta for opptak av nye langsiktige, innanlandske statslån, medrekna nye langsiktige kontolånsplasseringar frå Folketrygdfondet, blir foreslått sett til 60 mrd. kroner. Fullmakta for uteståande lån i form av kortsiktige marknadspapir, medrekna kortsiktige kontolån frå Folketrygdfondet, blir foreslått vidareført på 80 mrd. kroner. Dette vil gi rom til å vidareføre opplegget for den kortsiktige opplåninga. Fullmakta for samla uteståande i andre kortsiktige lån blir foreslått halden uendra på 100 mrd. kroner. Under denne ramma blir kontolånsplasseringar frå andre statelege institusjonar og føretak rekna inn.

Departementet ber også om ei generell fullmakt til å inngå rente- og valutabytteavtalar og tilsvarande derivatavtalar. Ein har tidlegare lagt til grunn at ei slik fullmakt implisitt ligg i fullmakta til å ta opp nye innanlandske og utanlandske lån. Når departementet ikkje ber om fullmakt til å ta opp nye lån i utlandet i 2003, ser ein eit behov for ei eksplisitt fullmakt til å gjere slike derivatavtalar i forvaltninga av utanlandsgjelda. Departementet meiner det er viktig å framleis ha høve til å nytte slike instrument i 2003, om det skulle vise seg føremålsteneleg for å ivareta dei økonomiske interessene til staten. I lys av at departementet vurderer å ta rentebytteavtalar i bruk også i forvaltninga av innanlandsgjelda, jf. avsnitt 3.4, er det naturleg at denne fullmakta omfattar både innanlandsk og utanlandsk statsgjeld.

2.2.2 Statens kontantbehaldning

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekke daglege betalingar. Det er store daglege svingingar i inn- og utbetalingane på statlege konti, og det er vanskeleg å berekne på førehand omfanget av inn- og utbetalingane på enkeltdagar. Særleg gjeld dette innbetalingar av skattar. Statens opplåning medverkar til å sikre staten tilstrekkeleg kontantbehaldning, men svingingane kan berre delvis jamnast ut ved tilpassingar i statens låneprogram. Ein styrer derfor kontantbehaldninga slik at den normalt ikkje skal falle under 25 mrd. kroner.

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank og Finansdepartementet.