3 Statsgjelda og statens gjeldsforvaltning

3.1 Utvikling i og samansetning av statsgjelda

Nivået på statens bruttogjeld har sidan 1993 vore om lag uendra i nominelle storleikar, jf. figur 3.1.

¹ Ved utgangen av året.

² Ved utgangen av 3. kvartal.

Kjelde: Kjelde: Finansdepartementet.

Ved utgangen av 2001 utgjorde den samla statsgjelda om lag 279 mrd. kroner, medan fordringane utanom kapitalinnskot i forretningsdrifta, forskot og mellomrekneskap med rekneskapsførarar utgjorde vel 1 016 mrd. kroner. Målt på denne måten hadde statskassen netto fordringar på nær 738 mrd. kroner ved utgangen av 2001. Når ein reknar med alle fordrings- og gjeldspostar, utgjorde netto finansielle fordringar ved utgangen av 2001 nær 840 mrd. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (2001-2002) Statsrekneskapen medrekna folketrygda for 2001.

Tabell 3.1 gir ei oversikt over utviklinga i statens gjeld saman med ei oversikt over utviklinga i statens kontantbehaldning og utlån til statsbankane. Lån som på opptakstidspunktet bind staten for ein periode på meir enn eitt år, blir rekna som langsiktige lån, medan lån med løpetid på inntil eitt år blir rekna som kortsiktige lån.

Når ein ser statens innanlands- og utanlandsgjeld samla, er vel to tredelar av gjelda blitt tatt opp med langsiktig rentebinding. Resten er stort sett kortsiktige lån der renta følgjer utviklinga i pengemarknaden. Staten har berre eitt flyterentelån. Det er i utanlandsk valuta og forfell i desember 2002.

Ved utgangen av 3. kvartal 2002 var gjennomsnittleg effektiv rente på statens samla lån i den innanlandske marknaden, medrekna Folketrygdfondets kontolånsplasseringar, om lag 6,6 pst. Gjennomsnittleg effektiv rente i andrehandsmarknaden for statspapir låg på same tidspunkt på same nivå. For statens obligasjonslån i den innanlandske marknaden låg gjennomsnittsrenta også på om lag 6,6 pst. ved utgangen av 3. kvartal, medan den tilsvarande renta i andrehandsmarknaden for statsobligasjonar låg på om lag 6,3 pst. Den lågare renta i andrehandsmarknaden reflekterer mellom anna at eindel av dei langsiktige innanlandslåna vart tatt opp på tidspunkt med gjennomgåande høgare rentenivå enn dagens nivå. I avsnitt 4.2.1 og 4.3.1 gir ein nærare greie for resultata av auksjonane i statspapir det siste året.

3.2 Målsetting for statens gjeldsforvaltning

Målsettinga for statens gjeldsforvaltning er først og fremst å sikre staten tilstrekkeleg likviditet til så låge kostnader som mogleg. Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til statens renteinntekter og den samla eksponeringa som følgjer av endringar i det alminnelege rentenivået.

Ein legg opp til at statens opplåning så langt det er mogleg skal verke til å oppretthalde og utvikle fungerande og effektive finansmarknader i Noreg. Ved å tilby statsobligasjonar og statskassevekslar, sørgjer staten for ei kredittrisikofri avkastningskurve for plasseringar med frå om lag ein månad til om lag ti års løpetid. Eit anna viktig moment er å bidra til ein likvid marknad for renteberande papir i Noreg. Utan tilførsel av statspapir vil marknaden bli mindre effektiv. Andre lån og finansinstrument blir ofte prisa i forhold til dei statlege papira, og på den måten medverkar dei statlege låna til ein oversiktleg norsk verdipapirmarknad. Omsettinga i statspapir står for 85 pst. av den samla omsettinga over Oslo Børs i obligasjonar. Statens opplåning er såleis viktig for å halde oppe likviditeten i denne marknaden.

Statens opplåning påverkar banksystemets samla innskot og lån i Noregs Bank. Gjennomføringa av statsopplåninga vil bli tilpassa Noregs Bank sine operasjonar for å styre likviditeten i banksystemet.

3.3 Styring av risiko på statsgjelda

Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til risikoen i samband med statens opplåning. Nedanfor skildrar ein kort dei fem typane av risiko ein i hovudsak står overfor og korleis departementet handterer desse.

3.3.1 Renterisiko

Renterisiko er risikoen som følgjer av at rentene endrar seg, og avheng såleis av kor lang periode renta er bunden for. Dess lengre gjennomsnittleg rentebinding, dess mindre blir dei nominelle rentebetalingane påverka av endringar i marknadsrentene, alt anna likt.

Durasjon blir nytta som eit kvantitativt mål på renterisiko der ein i tillegg til rentebinding tar omsyn til mellom anna betalingar av renter og avdrag fram til forfall. Omgrepet er meir presist enn rentebinding, og blir nærare forklart i boks 3.1

Departementet meiner at dagens strategi der ein spreier opplåninga over rentekurva opp til og med 10-11 års løpetid, samstundes som opplåninga blir konsentrert om eit fåtal større likvide referanselån, verkar til å halde lånekostnadene nede. Strategien medfører at den gjennomsnittlege durasjonen på marknadslåna ligg i området 3-31/2 år.

Det er naturleg å sjå renteutgiftene i samanheng med renteinntektene til staten. Dersom renteutgiftene utviklar seg i takt med renteinntektene, vil statens renterisiko bli redusert. Statens renteberande gjeld er mindre enn statens renteberande plasseringar. Dette gjeld også om ein ser bort i frå dei renteberande plasseringane i Petroleumsfondet. Den gjennomsnittlege durasjonen på statens renteberande fordringar er kortare enn for statens renteberande gjeld innanlands. Omsynet til balanse i statens samla renteeksponering tilseier med visse føresetnader ein noko kortare durasjon på statens gjeld.

Ved utgangen av tredje kvartal 2002 var gjennomsnittleg durasjon på statens innanlandske lån i marknaden 3 år jf. figur 3.2.

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank og Finansdepartementet

Den gjennomsnittlege durasjonen vil naturleg variere ein del over tid, mellom anna som følgje av at gamle lån forfell og at nye lån blir bygde opp. Endringar i opplåninga for å motverka slike naturlege svingingar kan gi vesentlege meirkostnader. Ein eventuell bruk av rentebytteavtalar kan gi rom for å justere durasjonen utan å endre opplåningsstrategien, jf. avsnitt 3.4.

Renterisiko på statens utanlandsgjeld er sidan 1995 styrt saman med Noregs Banks valutareservar, jf. omtale av immuniserings- og gjeldsporteføljen i avsnitt 5.3, og renterisikoen er dermed så godt som eliminert.

3.3.2 Refinansieringsrisiko

Refinansieringsrisiko er risikoen for at ein ikkje lenger får tatt opp nye lån når dei gamle forfell, eller at ein då må ta opp nye lån til ein dramatisk høgare rente. Denne risikoen reknar ein som svært liten for staten.

3.3.3 Valutarisiko

Valutakursrisiko er risikoen for at kostnadene ved gjeld som er tatt opp i utanlandsk valuta, stig som følgje av endringar i valutakursane. Valutarisikoen på statens utanlandsgjeld er sidan 1995 styrt saman med Noregs Bank sine valutareservar, jf. omtale i avsnitt 5.3, og valutarisikoen er dermed så godt som eliminert.

3.3.4 Kredittrisiko

I statens gjeldsforvaltning er kredittrisiko berre knytt til rente- og valutabytteavtalar («swaps»). I slike kontraktar avtaler to partar å bytte betalingar over ein nærare fastlagd periode. Når ein avtale blir inngått, har den normalt ein marknadsverdi på null. Etter dette tidspunktet kan rente- eller valutakursendringar føre til at avtalen får ein positiv verdi for ein av avtalepartane og negativ verdi for den andre. Den avtaleparten som har eit tilgodehavande (positiv marknadsverdi) på den andre, er i prinsippet eksponert for kredittrisiko som følgje av faren for at motparten mislegheld avtalen. Denne kredittrisikoen vil vere avgrensa til den marknadsverdien avtalen vil ha på ulike tidspunkt. I vurderinga av kredittrisikoen må ein ta omsyn til volatiliteten i rente- og valutakursar, restløpetida til avtalane og motpartens betalingsevne. Det vil ikkje knytte seg kredittrisiko til sjølve hovudstolen i avtalen.

Hittil har staten berre gjort rente- og valutabytteavtalar i utanlandsk valuta, og berre med motpartar som har hatt høg kredittvurdering («AA» eller betre hos dei største kredittvurderingsselskapa) på avtaletidspunktet. Ein har såleis berre i avgrensa omfang blitt eksponert for kredittrisiko gjennom desse avtalane.

3.3.5 Operasjonell risiko

Operasjonell risiko er risikoen for feil i samband med den praktiske gjennomføringa av ein betaling, transaksjon eller handel, eller i samband med andre konkrete operasjonar i forvaltninga av statsgjelda. Denne risikoen blir avgrensa mellom anna gjennom gode rutinar og klar ansvarsfordeling.

3.4 Instrumentbruken og eventuelle nye instrument

Saman med Noregs Bank vurderer Finansdepartementet løpande instrumentbruken i forvaltninga av statsgjelda. Ei eventuell endring i fordelinga mellom ulike instrument eller ein introduksjon av nye instrument blir vurdert i forhold til lånekostnader, risiko og gjennomføringa av den likviditetspolitiske styringa. Dessutan tar ein eit visst omsyn til behovet for referanselån i den norske marknaden.

Som omtalt i lånefullmaktsproposisjonen for 2002, vurderer departementet å ta i bruk rentebytteavtalar i den innanlandske gjeldsforvaltninga. Ein rentebytteavtale er ein avtale mellom to partar om å bytte renteeksponering. Slike avtalar gir det i prinsippet mogleg å frikople val av rentebinding frå val av låneinstrument. Bruk av rentebytteavtalar kan dermed gi staten ein fleksibilitet til å styre renterisikoen utan at opplåningsstrategien blir endra.

I dag er rentebindinga meir eller mindre gitt ut i frå den opplåningsstrategien ein har valt, medan andre omsyn isolert sett kan tale for at den burde vere noko kortare, jf. avsnitt 3.3.1.

Staten låner normalt relativt billig i den innanlandske marknaden for lån med lang løpetid i forhold til andre aktørar. Dette skuldast i hovudsak at statspapir i eigen valuta blir rekna for å være utan kredittrisiko, og at statspapirmarknaden er den mest likvide obligasjonsmarknaden i norske kroner. For å utnytte statens komparative fortrinn i langsiktig opplåning og redusere dei samla lånekostnadene for staten, samstundes med at ein kontrollerer rentbindinga, kan bruk av rentebytteavtalar vere gunstig. Kor mykje billegare staten låner i den lange enden vil variere over tid.

Det er ikkje aktuelt for staten å inngå rentebytteavtalar for å ta posisjon på framtidig renteutvikling.

Staten har i sine rente- og valutavtalar i utanlandsk valuta berre hatt motpartar med høg kredittvurdering, jf. omtale i avsnitt 3.3.4. Dersom staten skal gjere avtalar i marknaden for rentebytteavtalar i norske kroner, kan det bli aktuelt å akseptere dårlegare kredittvurdering enn «AA». Viktige aktørar i kronemarknaden, som dei største norske bankane, tilfredsstiller ikkje kravet om «AA»-vurdering frå kredittvurderingsselskapa. Finansdepartementet er likevel innstilt på å inngå avtalar med slike bankar, men for å minske statens kredittrisiko i rente- og valutabytteavtalar tar ein sikte på å krevje ei eller anna form for tilleggstrygd for å halde eksponeringa på eit lågt nivå.

Ein har også vurdert andre forhold knytt til rentebytteavtalar innanlands, til dømes om denne marknaden er tilstrekkeleg stor til at staten kan inngå avtalar utan å påverke prisane i marknaden. Ein har konkludert med at marknaden no er stor nok til at staten kan inngå avtalar av avgrensa storleik utan å påverke marknaden for mykje. Om staten vel å inngå rentebytteavtalar, vil det i seg sjølve hjelpe denne marknaden til å vekse, noko som kan vere formålstenleg.

Finansdepartementet ber om ei generell fullmakt til å inngå rente- og valutabytteavtalar, jf. avsnitt 2.2.1.