2 Programkategori 21.20 Luftfartsformål

2.1 Omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap

2.1.1 Innledning

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 fattet Stortinget vedtak om å be Regjeringen sette i gang arbeidet med å omgjøre Luftfartsverket til aksjeselskap, jf. Budsjett-innst. S. nr. 13 (2001-2002).

Samferdselsdepartementet legger med dette fram forslag om å omdanne forvaltningsbedriften Luftfartsverket til statlig eid aksjeselskap fra 1. januar 2003. Det legges som nevnt, også fram en egen odelstingsproposisjon med forslag til lov om omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap.

Departementet orienterte om arbeidet med omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap i St.prp. nr. 60 (2001-2002) Om ein del saker på Samferdselsdepartementets område.

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Luftfartsverket utredet saken og lagt fram forslag til åpningsbalanse m.m.

Luftfartsverkets styre vedtok 11. juni 2002 følgende:

«Styret forutsetter offentlig kjøp av tjenester på et nivå som gir det nye AS-et den samme finansielle rating som sammenlignbare konkurransedyktige selskaper.

Samferdselsdepartementet tilskrives om styrets forutsetninger og presiseringer.

Styret godkjenner på denne bakgrunn rapporten av 31. mai 2002, Luftfartsverkets omdanning til aksjeselskap. Rapporten vil danne grunnlag for den videre kontakt med Samferdselsdepartementet vedrørende omdanningen.

Styret ønsker i tillegg å gi enkelte kommentarer:

• Statlig kjøp er fundamentet for de beregninger som er gjort. Uten statlig kjøp lar modellen seg ikke realisere.

• Styret vil understreke betydningen av tilstrekkelig reell egenkapital på starttidspunktet. Styret er enig i at den som et minimum bør være i størrelsesorden 40% av totalkapitalen. Styret legger vekt på at selskapet må fremstå med en sunn åpningsbalanse.

• Styret har merket seg at forutsetningene er særs ambisiøse. Styret vil henvise til rapportens side 34 - Sensitivitetsanalyse. Der fremgår det at et prosentpoeng årlig svikt i trafikkinntektene svekker nåverdien med totalt 7,4 mrd. kroner. Tilsvarende vil et prosentpoeng årlig økning i driftskostnadene svekke nåverdien med 4,7 mrd. kroner.»

Samferdselsdepartementets framlegg tar utgangspunkt i Luftfartsverkets rapport. I tillegg har departementet benyttet uavhengig konsulent til å kvalitetssikre de økonomiske forutsetningene for etablering av selskapet, herunder forslag til åpningsbalanse.

Firmanavnet til det nye aksjeselskapet er ikke avklart. I denne proposisjonen brukes derfor navnet Luftfartsverket også som betegnelse på det nye aksjeselskapet.

2.1.2 Dagens situasjon for Luftfartsverket

Luftfartsverket har fra 1. januar 1993 vært en forvaltningsbedrift under Samferdselsdepartementet. Fra 1. januar 2000 ble Luftfartsinspeksjonen skilt ut fra Luftfartsverket og etablert som eget forvaltningsorgan under navnet Luftfartstilsynet, jf. St.prp. nr. 66/Innst. S. nr. 226 (1998-99).

Virksomheten er i hovedsak selvfinansierende ved at luftfartsinntektene og de kommersielle inntektene finansierer drift, vedlikehold og investeringer. I tillegg yter staten et tilskudd til de regionale flyplassene. Dette tilskuddet har imidlertid ikke vært tilstrekkelig til å dekke det reelle underskuddet på de statlige regionale flyplassene. Underskuddet er dekt opp ved overføring av overskudd fra andre flyplasser.

Den ordinære virksomheten omfatter planlegging, investering og drift av 45 statlig eide flyplasser i Norge, samt flysikringstjenester for sivil og militær luftfart. Luftfartsverket ble omorganisert fra 1. november 2001. De viktigste endringene fra den tidligere organisasjonsstrukturen er en reduksjon fra 11 til 5 regioner, opprettelse av egen forretningsdivisjon og en ny avdeling for sikkerhet, kvalitet og miljø. Formålet med omorganiseringen har vært å skape en mer kundeorientert, kostnadseffektiv og handlekraftig organisasjon med klare ansvarslinjer. Det vises for øvrig til at Stortinget nylig har behandlet strukturen i det regionale lufthavnnettet, jf. St.prp. nr. 61/Innst. S. nr. 269 (2001-2002).

Forvaltningsbedriften Luftfartsverket eier følgende datterselskaper:

• Oslo Lufthavn AS

• Luftfartsverkets Parkeringsanlegg AS

I tillegg eier Luftfartsverket 30 pst. av aksjene i Airport Coordination Norway AS, som har ansvar for fordeling av tidsluker på enkelte flyplasser, og 20 pst. av aksjene i Nordic Aviation Resources AS.

Dagens organisering av Luftfartsverket framgår av figur 2.1.

Ved utgangen av 2001 hadde bedriften 2 414 ansatte, hvorav 2 105 fast ansatte. De totale driftsinntektene utgjorde i 2001 ca. 2,3 mrd. kr, ekskl. inntekter i datterselskapene.

Trafikken over landets flyplasser, målt i antall passasjerer, økte betydelig på slutten av 1990-tallet, men dette snudde fra annet halvår 1999. Totalt antall passasjerer kommet og reist over Luftfartsverkets lufthavner var i 2001 25,3 mill., en nedgang på 4,5 pst. fra året før. I 2002 sank antall passasjerer kommet og reist de første 8 månedene med 7,8 pst., fordelt med 9,7 pst. innenriks og 3,5 pst. utenriks, mens reduksjonen i flybevegelser var 11,1 pst på innenriks og 6,0 pst. utenriks. Tallene inkluderer Oslo lufthavn, Gardermoen, der nedgangen i antall passasjerer kommet og reist innenriks og utenriks var på henholdsvis 9,2 pst. og 6,4 pst. de første 8 månedene i 2002, mens antall flybevegelser sank med henholdsvis 14,8 pst. og 6,2 pst.

Trafikknedgangen er hovedårsaken til at Luftfartsverkets inntekter de siste årene ikke har vært tilstrekkelige både til å dekke nødvendig drift og vedlikehold, og samtidig opprettholde et godt nok investeringsnivå. Overtakelsen av de bedriftsøkonomisk ulønnsomme regionale lufthavnene i 1997 og 1998 har bidratt sterkt til å øke kostnadsnivået. Inntektsreduksjonene har bl.a. medført et betydelig vedlikeholdsetterslep. Bl.a. for å unngå at nedgangen i trafikkinntektene i 2002 skulle medføre et uakseptabelt lavt investeringsnivå, vedtok Stortinget i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 63/Innst. S. nr. 255 (2001-2002) å øke bevilgningen til tilskudd til Luftfartsverkets regionale flyplasser med 70 mill. kr. Regjeringen har i St.prp. nr. 1 (2002-2003) foreslått statlig kjøp av lufthavntjenester fra Luftfartsverket for 2003 på 250 mill. kr, jf. forslag til bevilgning over kap. 1311, post 70 Tilskudd til Luftfartsverkets regionale flyplasser. Dette innebærer en økning på 83 mill. kr i forhold til gjeldende budsjett for 2002. Økningen er etter departementets vurdering nødvendig uavhengig av Luftfartsverkets tilknytningsform.

Luftfartsverkets gjeldende rammebetingelser og mål for investeringer og drift er trukket opp i St.prp. nr. 33/Innst. S. nr. 83 (1991-92) Omorganisering av Luftfartsverket, samt i senere planmeldinger og i de årlige budsjetter.

Samferdselsdepartementet forutsetter at gjeldende samferdselspolitiske mål opprettholdes for Luftfartsverket organisert som aksjeselskap. I forbindelse med rullering av Nasjonal transportplan vil overordnede samfunnsmessige spørsmål innen luftfarten fortsatt inngå. De konkrete investeringsplaner m.m. vil det imidlertid bli orientert om i stortingsmeldingen om Luftfartsverkets virksomhet, som det tas sikte på å fremme for Stortinget hvert annet år, jf. kap. 2.1.4.2.

2.1.3 Ny tilknytningsform

2.1.3.1 Etablering av Luftfartsverket som aksjeselskap

Et hovedskille med hensyn til tilknytningsform til staten går mellom forvaltningsorganer på den ene siden og selvstendige rettssubjekter (selskaper) på den annen. De statlige selskapene kan organiseres som statlig eid aksjeselskap, særlovselskap eller statsforetak. Det går et viktig skille mellom statlig eide aksjeselskaper på den ene siden og statsforetak på den andre med hensyn til økonomisk ansvar og risikovurdering av prosjekter. I statseide selskaper er statens økonomiske ansvar i utgangspunktet begrenset til den kapital staten har skutt inn. I statsforetak garanterer staten i dag for selskapets forpliktelser, men Regjeringen har bebudet å fremme forslag om endring av statsforetaksloven høsten 2002, med forslag om bl.a. opphevelse av det statlige garantiansvaret.

Luftfartsverket er som forvaltningsbedrift i likhet med andre forvaltningsorganer, en juridisk og økonomisk del av staten, men forvaltningsbedrifter skiller seg særlig ut ved at bedriftenes drift nettobudsjetteres innenfor statsbudsjettet. Stortinget vedtar Luftfartsverkets investeringsbudsjett, og investeringene aktiveres og avskrives. Forvaltningsbedriftsmodellen gir bl.a. ikke mulighet for full finansiell samordning mellom underliggende aksjeselskaper og kjernevirksomheten. Forvaltningsbedriftenes styre som har sitt styreansvar fastlagt i instruks, har ikke mulighet til å opptre med samme klare styringsansvar som styrene i selskaper.

Utviklingen med fri konkurranse i lufttrafikken har bl.a. medført økt behov for forretningsmessige avtaler i tjenesteytingen. Selv om Luftfartsverket som forvaltningsbedrift har fullmakter som skal ivareta tjenesteproduksjonen og den forretningsmessige driften, er det klare svakheter ved styringsformen. Spesielt har styret en vanskelig rolle i skjæringspunktet mellom departementets instruksjonsmyndighet og budsjettstyring på den ene siden, og styrets ansvar for bedriftens økonomiske utvikling på den andre siden. Det faktum at Oslo Lufthavn AS er organisert som aksjeselskap og morselskapet som forvaltningsbedrift, er også mindre gunstig sett i en styringsmessig sammenheng.

Samferdselsdepartementet mener at Luftfartsverket bør gis større økonomisk ansvar og handlefrihet, bl.a. med hensyn til lånefinansiering og konsernsamordning med Oslo Lufthavn AS. Dette vil være viktige virkemidler for at Luftfartsverket skal kunne møte framtidige utfordringer.

Aksjeselskap vil være den foretrukne selskapsformen dersom ikke helt spesielle hensyn tilsier noe annet. Dette er den mest vanlige og kjente selskapsformen, noe som er fordelaktig bl.a. i kontakt med kredittinstitusjoner og i utlandet. Det er denne selskapsformen flertallet i Stortinget har lagt til grunn for Luftfartsverket.

Regjeringen går på denne bakgrunn inn for at Luftfartsverket omdannes til statlig eid aksjeselskap fra 1. januar 2003. Omgjøring til aksjeselskap vil på grunn av ledelsens og styrets utvidede økonomiske ansvar og handlefrihet muliggjøre en større grad av markedsretting både for den kommersielle virksomheten og for selve lufthavndriften, noe som departementet anser som nødvendig på bakgrunn av den utviklingen som skjer i lufttrafikken. Ut fra samme hensyn vil det også være behov for en mer forretningsmessig basert ledelse og bedriftskultur, noe som erfaringsmessig i større grad lar seg realisere innenfor et aksjeselskap enn innenfor forvaltningsbedriftsmodellen. Styrets og ledelsens mulighet for langsiktig økonomisk planlegging, i hovedsak uavhengig av de årlige budsjettprosessene er også betydelige fordeler som følger av aksjeselskapsmodellen.

I kap. 2.1.4.2 er det gitt en nærmere omtale av hvordan den samfunnsmessige styringen av Luftfartsverket som aksjeselskap skal ivaretas.

2.1.3.2 Vurdering av selskapsstruktur

Samferdselsdepartementet har vurdert om det kunne være hensiktsmessig å dele Luftfartsverket opp i flere aksjeselskaper, samt om det kunne være hensiktsmessig å beholde enkelte oppgaver i et forvaltningsorgan. Det vises til at Luftfartsverkets oppgaver består av følgende:

• Flysikringstjenester

• Bakketjenester

• Terminaltjenester, som kan deles i

  • Trafikkrelatert virksomhet

  • Kommersiell virksomhet

Luftfartsverket er eneste tilbyder av tjenester knyttet til sivil kontroll av luftrommet, herunder drift av lufttrafikktjenesten mellom flyplassene. Virksomhet som er knyttet til det å eie og drive den enkelte flyplass, kan i prinsippet også utføres av andre. Her er Forsvaret en betydelig aktør. Hvis en ser bort fra Forsvaret, er Luftfartsverket tilnærmet alene når det gjelder flyplassdrift. Det viktigste unntaket er Sandefjord lufthavn, Torp. En rekke driftsoppgaver er satt bort til eksterne, både innenfor Luftfartsverkets kjernevirksomhet (f.eks. sikkerhetskontroll på enkelte flyplasser) og på andre områder (f.eks. drift av parkeringsanlegg, kantiner, rengjøring etc.)

I samsvar med Luftfartsverkets tilråding, har Samferdselsdepartementet kommet til at flysikringstjenester, bakketjenester og trafikkrelaterte terminaltjenester er gjensidig avhengige og må ses i sammenheng, slik at det ikke vil være hensiktsmessig å splitte dette opp på flere selskaper.

Den kommersielle delen av Luftfartsverkets terminaltjenester (f.eks. eiendomsforvaltning, butikkvirksomhet og utleie av arealer) står for en betydelig del av inntektene, særlig på stamruteflyplassene. Samlet for konsernet Luftfartsverket utgjør disse inntektene 32 pst. av de totale inntektene, og for Oslo Lufthavn AS utgjør denne andelen ca. 45 pst. En organisering av denne virksomheten utenfor Luftfartsverket ville ha svekket Luftfartsverkets mulighet til å selvfinansiere virksomheten. Departementet ser bl.a. av den grunn ikke en slik utskilling som hensiktsmessig. Det vises dessuten til at det er vanlig praksis internasjonalt at kommersiell virksomhet på flyplassene organiseres i samme selskap som selve lufthavndriften. Den kommersielle virksomheten baserer seg på bedriftsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger, og den har som mål å bidra positivt til Luftfartsverkets samlede økonomi. Etter departementets vurdering har Luftfartsverket derfor ikke egeninteresse av å overføre eventuelt overskudd fra lufthavndriften, som Luftfartsverket er tilnærmet alene om å tilby, til den kommersielle virksomheten.

Samferdselsdepartementet har også vurdert om Oslo Lufthavn AS bør integreres i morselskapet eller om det bør forbli et eget datterselskap. Erfaringen med driften av Oslo lufthavn, Gardermoen, som aksjeselskap har etter departementets vurdering vært god. Departementet mener derfor at det pr. i dag ikke er ønskelig å bryte opp det ansvaret som er pålagt Oslo Lufthavn AS gjennom konsesjonsvilkårene og gjennom de etablerte økonomiske forutsetningene for selskapet. Samferdselsdepartementet vurderer det også som verdifullt at Oslo Lufthavn AS gjennom flere år som selskap, har fått etablert en bedriftskultur med bl.a. betydelig vekt på forretningsmessig tenkning og kundefokus. Videre vektlegges at driften av denne lufthavnen organisert i et eget selskap kan utgjøre et nyttig sammenligningsgrunnlag og korrektiv for den øvrige lufthavndriften under Luftfartsverket. På denne bakgrunn konkluderer Samferdselsdepartementet med at Oslo Lufthavn AS bør bestå som et eget selskap, heleid av Luftfartsverket. Dette er i samsvar med Luftfartsverkets tilråding.

Etter etableringen av Luftfartstilsynet fra 1. januar 2000 ligger det svært få myndighetsrelaterte oppgaver igjen i Luftfartsverket (utstedelse av adgangskort til personell på lufthavnene, tilbakeholdsrett for fly ved manglende avgiftsbetaling o.l). Departementet har derfor ikke sett det som aktuelt f.eks. å etablere et eget forvaltningsorgan for å ivareta disse oppgavene. Grensesnittet mellom Luftfartstilsynet og Luftfartsverket vil bli løpende vurdert av departementet.

Samferdselsdepartementet tilrår på denne bakgrunn at Luftfartsverket etableres som ett aksjeselskap og at eksisterende heleide aksjeselskaper under Luftfartsverket, herunder Oslo Lufthavn AS, opprettholdes som datterselskaper. Luftfartsverkets framtidige struktur og organisering må vurderes løpende og bl.a. ses i sammenheng med strukturell og markedsmessig utvikling innenfor luftfarten. En utskilling av enkelte lønnsomme lufthavner fra det helhetlige statlig eide lufthavnnettet anses således ikke som aktuelt nå.

2.1.4 Organisering og styring av Luftfartsverket som aksjeselskap

2.1.4.1 Organisasjon og oppgaver

I samsvar med vurderingene i kap. 2.1.3 foreslår Samferdselsdepartementet ikke endringer i Luftfartsverkets eksisterende organisasjon i forbindelse med omdanningen til aksjeselskap.

Det legges også opp til at Luftfartsverkets oppgaver videreføres. Basisvirksomheten vil være planlegging, investering og drift av 45 statlig eide flyplasser i Norge, samt flysikringstjenester for sivil og militær luftfart.

Det legges til grunn at det ikke kan gjennomføres vesentlige delinger eller utskillinger fra selskapet (hel- eller delprivatisering av basisvirksomhet) uten at saken er forelagt samferdselsministeren som generalforsamling, jf. omtalen av eierstyringen i kap. 2.1.4.2. Tilsvarende gjelder dersom selskapet direkte eller gjennom hel- eller deleide selskaper ønsker å engasjere seg i virksomhet av vesentlig omfang som ikke har tilknytning til basisvirksomheten.

Fordelingen av ansvar og utgifter ved statens flyplasser er regulert ved et avtaleverk som bl.a. inkluderer en rammeavtale mellom Forsvarsdepartementet og Samferdselsdepartementet (1999). Denne rammeavtalen videreføres etter omdanningen av Luftfartsverket til aksjeselskap. Rettighetene og forpliktelsene etter denne avtalen overføres til det nye aksjeselskapet på samme måte som andre rettigheter og forpliktelser. Avtalen skal gjennomgås i nær framtid, og nødvendige endringer av avtaleverket vil bli vurdert i denne prosessen. Selve omdanningen av Luftfartsverket til aksjeselskap skal i denne sammenheng ikke innebære merutgifter eller merbelastninger for Forsvaret eller Luftfartsverket.

Selskapet vil som i dag være pålagt beredskapsmessige oppgaver. Dette vil bli vurdert forankret i luftfartsloven i forbindelse med gjennomgangen av luftfartsloven som følge av omdanningen av Luftfartsverket til aksjeselskap, jf. merknader til § 6 i omdanningsloven som er omtalt i odelstingsproposisjonen.

Etter omdanningen til aksjeselskap vil Luftfartsverket bli skattepliktig på linje med andre aksjeselskaper. Når det gjelder eiendomsskatt til kommunene, er det imidlertid i omdanningsloven § 6 nr. 2 foreslått en videreføring av Luftfartsverkets gjeldende fritak for betaling av slik skatt, jf. nærmere omtale i odelstingsproposisjonen under merknadene til bestemmelsene i kap. 4.

Omdanningen av Luftfartsverket fra forvaltningsbedrift til aksjeselskap vil ikke endre virksomhetens forhold til anskaffelsesregelverket, siden det ikke vil skje endringer i selskapets oppgaver og virksomhet. Når det gjelder forholdet til forvaltningsloven, offentlighetsloven og målloven, vises det til omtale i odelstingsproposisjonen.

Samferdselsdepartementet legger opp til at det etableres et interimsaksjeselskap allerede i 2002 for å forberede omdanningen av Luftfartsverket til aksjeselskap. Et slikt selskap skal ikke drive egen virksomhet. Overføringen av Luftfartsverkets virksomhet til aksjeselskapet vil skje ved en aksjekapitalforhøyelse i interimsselskapet, ved at Luftfartsverkets virksomhet med tilhørende eiendeler, rettigheter og forpliktelser overføres til selskapet som aksjeinnskudd.

Departementet vil komme tilbake med bevilgningsforslag knyttet til opprettelse av interimsselskap i forbindelse med nysalderingen for 2002.

2.1.4.2 Samfunnsmessig styring

Innledning

Luftfartspolitikken skal i tråd med overordnede samferdselspolitiske målsetninger bidra til å sikre publikum gode reisetilbud til lavest mulige transportkostnader i alle deler av landet, basert på rammevilkår som sikrer likeverdig konkurranse og dermed en rasjonell arbeidsdeling mellom de ulike transportformene. Dette fordrer at infrastrukturen utvikles for å legge best mulig til rette for en effektiv utvikling av luftfarten som transportform.

Organisering av Luftfartsverket som aksjeselskap innebærer ingen endring av virksomhetens samfunnsmessige rolle. Det legges som tidligere nevnt, til grunn at virksomheten i selskapet videreføres som i dag. Luftfartsverket skal eie, drive og utvikle luftfartsanlegg ved å legge til rette for sikker og effektiv luftfart, yte tjenester innen samme område og annen virksomhet som bygger opp under selskapets hovedvirksomhet, herunder kommersiell utvikling av virksomheten og lufthavnområdene. Videre skal selskapet utføre samfunnspålagte oppgaver i henhold til lovgivning, konsesjon mv., herunder planlegging og utredning innenfor luftfartssektoren og beredskapsoppgaver.

I tillegg til de muligheter staten som eier av Luftfartsverket AS vil ha for samfunnsmessig styring, vil selskapets virksomhet og utvikling bl.a. styres gjennom statens kjøp av ulønnsomme lufthavntjenester, godkjenning av luftfartsavgiftene, samt gjennom utformingen av konsesjonene for den enkelte lufthavn.

I det følgende redegjøres det nærmere for de ulike styringsverktøyene.

Eierstyring

Myndighetenes eierstyring av Luftfartsverket AS vil være et viktig virkemiddel for å sikre de overordnede luftfartspolitiske målsettingene. Samferdselsministeren vil utøve statens eierskap i selskapet, og eierstyringen skal utøves gjennom generalforsamling i selskapet. Departementet mener at Luftfartsverkets samferdselspolitiske rolle tilsier at det nye aksjeselskapet underlegges Samferdselsdepartementet.

Generalforsamlingen velger bl.a. styret (med unntak av de ansattes representanter), som har ansvaret for den forretningsmessige ledelsen av selskapet. Den godkjenner også årsregnskapet og styrets årsberetning, herunder utdeling av utbytte. Generalforsamlingen i Luftfartsverket AS vil som i andre statlig eide aksjeselskaper ikke være bundet av styrets forslag til utdeling av utbytte, jf. aksjeloven § 20-4. For en nærmere omtale av utbyttepolitikk og avkastningskrav for det nye aksjeselskapet vises det til kap. 2.1.6.4.

I samsvar med etablert praksis ved omdanning av andre virksomheter under Samferdselsdepartementet som NSB og Posten Norge, vil det bli fastlagt i vedtektene at selskapets styre hvert år skal legge fram en plan for virksomheten for samferdselsministeren i egenskap av selskapets generalforsamling. Det legges opp til at planen skal inneholde en omtale av konsernets hovedvirksomhet de kommende år (herunder større omorganiseringer, videreutvikling av eksisterende virksomheter og utvikling av nye), av den økonomiske utviklingen i konsernet og om takstutviklingen. Styrets planer bør også omfatte Luftfartsverkets investeringsnivå, herunder tilpasning av infrastrukturen til statens kjøp av flyrutetjenester.

Planen bør dessuten omfatte en finansieringsplan der bl.a. det konkrete lånebehovet for det enkelte år framgår. På grunn av selskapets tilnærmede monopolstilling og at en betydelig del av inntektene kommer fra statlig kjøp av lufthavntjenester og luftfartsavgiftene, legger departementet stor vekt på å følge nøye selskapets framtidige låneopptak. Det vises bl.a. til at den reelle risikoen for at selskapet kan gå konkurs er liten, noe som kan påvirke private långiveres kredittvurderinger. Videre kan selskapet i prinsippet ha incentiver til å investere ut over det inntjeningsevnen skulle tilsi, fordi kostnadene ved eventuelle ulønnsomme investeringer kan overføres til staten gjennom økt behov for statlig kjøp av regionale lufthavntjenester eller brukerne gjennom økte luftfartsavgifter. Selskapet ventes dessuten de første årene etter etableringen å få en stram likviditet og relativt svake resultater. Dette tilsier etter departementets vurdering at selskapet bør være forsiktig med å ta opp lån.

Samferdselsdepartementet vil utrede hvordan en mest hensiktsmessig kan utforme rammebetingelser for Luftfartsverkets låneopptak. Departementet vil komme tilbake til hvordan lånebegrensningen endelig kan fastsettes, slik at en sikrer at låneopptak kan holdes innenfor akseptable og styrbare rammer. Det vises for øvrig til at balanseprognosene tilsier at selskapet først i 2006 vil ha behov for å ta opp lån.

Departementet vil så snart som mulig etter selskapsetableringen be Luftfartsverket legge fram en virksomhetsplan for 2003, der det bl.a. redegjøres for aktuelle større investeringer og en finansieringsplan for disse.

Det vises for øvrig til at pålegg fra Luftfartstilsynet og andre myndigheter også vil kunne påvirke investeringsnivået.

Styrets planer vil danne grunnlag for regelmessige meldinger til Stortinget om virksomheten. På samme måten som for liknende statlig eide aksjeselskaper, legges det opp til at disse vil bli lagt fram hvert annet år.

Når det gjelder enkeltsaker, legges det til grunn at styret i henhold til vedtektene skal legge fram for samferdselsministeren saker av vesentlig samfunnsmessig eller prinsipiell betydning, herunder saker om hel-/delprivatisering av basisvirksomhet mv., jf. kap. 2.1.4.1. Formålet med bestemmelsen er først og fremst å sikre at departementet som eier blir kjent med de aktuelle sakene og gis anledning til å gripe inn overfor styret dersom det er nødvendig. Dersom saken er av en slik art at samferdselsministeren ønsker å gi styret pålegg, vil slike pålegg gis gjennom vedtak på generalforsamlingsmøte. Enkelte saker vil kunne være av en slik art eller omfang at de vil kreve stortingsbehandling før implementering kan skje. Det vil være samferdselsministerens ansvar å vurdere om en sak som forelegges i henhold til vedtektene også krever stortingsbehandling.

Fastsettelse av Luftfartsverkets takster (luftfartsavgiftene)

Pr. i dag fastsetter Samferdselsdepartementet Luftfartsverkets takstregulativ. Dette vedtas for ett år av gangen som egen forskrift, med hjemmel i luftfartsloven. Hovedregelen er at samme avgifter gjelder ved samtlige av Luftfartsverkets flyplasser, avhengig av flyenes vekt, antall passasjerer, lufttrafikktjenester mv. For lufthavner i Oppland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag med unntak av Trondheim lufthavn, Værnes, Nordland med unntak av Bodø lufthavn, Troms og Finnmark gjelder imidlertid en redusert sats på 70 pst. av gjeldende avgifter. Det har også vært et hovedprinsipp at takstregulativet gjelder likt for alle aktører, dog med mulighet for Luftfartsverket til å gi tidsbegrenset rabatt i forbindelse med nye rutetilbud.

Samferdselsdepartementet legger inntil videre opp til å videreføre denne ordningen.

Det har imidlertid skjedd en betydelig utvikling i flyselskapenes tjenestetilbud, bl.a. ved etablering av lavprisselskaper. Departementet mener derfor at det på noe sikt vil være nødvendig for den enkelte flyplass i større grad enn tidligere å tilpasse sitt servicenivå til de reisendes og flyselskapenes behov. Det bør derfor vurderes å gi Luftfartsverket AS mulighet til større fleksibilitet i fastsettelsen av luftfartsavgiftene, avhengig bl.a. av lufthavntjenestens kvalitet og omfang. Dette vil gi bedre utviklingsmulighet for den enkelte flyplass og bidra til å styrke konkurransevnen både i forhold til private og utenlandske flyplasser. Departementet vil derfor komme tilbake med en nærmere vurdering av hvordan avgiftene for aksjeselskapet i framtiden kan fastsettes, senest i forbindelse med første stortingsmelding om selskapets virksomhet.

I en slik vurdering bør det legges til grunn at Luftfartsverket fortsatt skal sørge for en samfunnsmessig forsvarlig utvikling og aktivitet ved samtlige flyplasser selskapet har konsesjon til å drive. Viktige forutsetninger ved fastsettelsen av luftfartsavgiftene bør fortsatt være at de skal være ikke-diskriminerende og åpne for innsyn, samt at de bør være gjenstand for konsultasjon med brukerne. Ved avgiftsfastsettelsen bør det også fortsatt tas utgangspunkt i de samlede kostnadene knyttet til driften av lufthavnnettet.

Det bør videre legges til grunn i en slik vurdering at Luftfartsverkets priser fortsatt skal være gjenstand for myndighetenes godkjenning eller overvåking for å unngå at selskapet tar urimelige priser for sine tjenester. Myndighetenes oppsyn med takstfastsettelsen skal også bidra til å sikre effektiv drift av Luftfartsverket.

Statlig kjøp av ulønnsomme lufthavntjenester

Det er store variasjoner i lønnsomheten mellom de ulike lufthavnene. Bare et fåtall går isolert sett med overskudd. Virksomheten preges samtidig av til dels høy gjensidig økonomisk avhengighet mellom lufthavnene.

Luftfartsverket har gjennom en lengre periode samlet sett dekt drift, vedlikehold og investeringer gjennom luftfartsavgiftene og kommersielle inntekter.

Stamruteplassene vurderes å være bedriftsøkonomisk lønnsomme samlet sett, i hovedsak fordi det forventes framtidige overskudd fra driften av Oslo lufthavn, Gardermoen. Eventuelle overskudd fra stamruteplassene vil i utgangspunktet kunne gi grunnlag for utbetaling av utbytte til staten.

Til delvis kompensasjon for utgifter ved drift og investeringer ved de flyplassene som staten overtok fra kommunene i 1997 og 1998, har Luftfartsverket fått bevilget et årlig beløp på om lag 100 mill. 2002-kr. Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 61 (2001-2002) uavhengig av tilknytningsform for Luftfartsverket, å erstatte denne ordningen med et ordinært statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester ved regionale flyplasser med anbudsruter. Det ble videre bebudet arbeid med kjøpsordningen med sikte på hensiktsmessig dokumentasjon og regnskapsmessig avgrensning i forhold til Luftfartsverkets øvrige virksomhet, og hensyn tatt til gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser. Det vises til kap. 2.1.6 om Luftfartsverket AS' åpningsbalanse, hvor Luftfartsverkets underskudd ved denne virksomheten antas å være av permanent karakter.

For 2003 er det foreslått bevilget 250 mill. kr til statlig kjøp av ulønnsomme lufthavntjenester på Luftfartsverkets regionale flyplasser, jf. nærmere omtale i forbindelse med forslag til åpningsbalanse. Behovet for statlig kjøp av lufthavntjenester må vurderes på samme måte som behovet for statlig kjøp av henholdsvis persontransporttjenester med tog og posttjenester som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, men som det er samfunnsmessig ønskelig å opprettholde. Samferdselsdepartementet tar sikte på å etablere et forhandlingsopplegg for statlig kjøp av regionale lufthavntjenester som kan benyttes fra og med 2004. Utgangspunktet for det statlige kjøpet er at dette skal gi grunnlag for forsvarlig drift av de tidligere kommunale lufthavnene som staten overtok i 1997 og 1998, samt ved Båtsfjord lufthavn som Luftfartsverket bygde på denne tiden, og Værøy helikopterlandingsplass. Et slikt forhandlingsopplegg må gi Luftfartsverket incitamenter til rasjonell og kostnadseffektiv drift, slik at behovet for statlig kjøp holdes så lavt som til en hver tid mulig.

Regjeringsadvokaten har vurdert kjøpsordningen for det regionale lufthavnnettet og konkludert med at den ikke vil være i strid med statsstøtteregelverket.

Statens ansvar for den samlede transportstandarden innen luftfarten kommer til uttrykk ved at Samferdselsdepartementet kjøper flyrutetjenester til en rekke regionale lufthavner, i tillegg til ovennevnte skisserte prinsipper for en ordning med statlig kjøp av regionale lufthavntjenester. Statlig kjøp av flyruter anses å være et velegnet virkemiddel for å synliggjøre kostnadene med rutetilbudet og ivareta kvaliteten i det. Anbudsordningen for flyruter vil ikke bli påvirket av at Luftfartsverkets tilknytningsform endres og vil fortsatt bli benyttet der Samferdselsdepartementet ser det som nødvendig for å sikre et tilfredsstillende flytilbud som flyselskapene ikke kan betjene på bedriftsøkonomisk grunnlag.

Det vises for øvrig til St.prp. nr. 61/Innst. S. nr. 269 (2001-2002), hvor Stortinget har fastlagt lufthavnstrukturen for anbudsperioden 1. april 2003 - 31. mars 2006.

Konsesjoner

Et viktig virkemiddel i luftfartspolitikken er kravet om konsesjon for å anlegge, eie og drive en lufthavn. Konsesjonen gis av Samferdselsdepartementet etter forutgående høring, og gir rett og plikt til å opprettholde driften i samsvar med konsesjonens vilkår. Luftfartstilsynet er delegert myndighet til å gi konsesjon. I konsesjonen for den enkelte lufthavn reflekteres samfunnets interesser med krav til drift, teknisk/operativ standard, dimensjonering av anlegg m.m. i forhold til den flyrutedrift som forutsettes opprettholdt på stedet. Det må således gis konsesjon til alle sivile lufthavner og til sivil drift på militære flyplasser. Tidligere var det kun private lufthavner som måtte ha konsesjon, men i forbindelse med endring av lov om luftfart § 7-5 er det fra 1. januar 2002 også krav om at Luftfartsverket må ha konsesjon for sine landingsplasser. Luftfartsverket er for en overgangsperiode fram til 1. januar 2007 gitt en samlet konsesjon for alle flyplasser.

2.1.5 Personalmessige forhold

Ved omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap vil arbeidsmiljøloven avløse tjenestemannsloven. Videre vil arbeidstvistloven avløse tjenestetvistloven. Det vil være opp til selskapets styre å beslutte hvilken arbeidsgivertilslutning selskapet skal ha. På avtalesiden vil Hovedavtalen og Hovedtariffavtalen i staten bli avløst av de avtaler som blir inngått gjennom vedkommende arbeidsgiverorganisasjon eller med bistand fra denne. For øvrig kommer arbeidsmiljøloven kap. XII A om virksomhetsoverdragelse til anvendelse.

De ansatte får tilbud om å følge med over i det nye selskapet. Dersom noen av de ansatte ikke skulle akseptere tilbud om ansettelse i det nye selskapet, legges det til grunn at deres ansettelsesforhold vil kunne bringes til opphør ved oppsigelse. De ansatte vil da ha fortrinnsrett til ny statsstilling i inntil ett år, men vil ikke ha rett til ventelønn.

De ansatte som blir med over i det nye selskapet, foreslås gitt en overgangsordning hvor de i en periode på tre år omfattes av tjenestemannsloven § 13 nr. 2 til nr. 6 om fortrinnsrett til statlige stillinger og ventelønnsrettigheter, jf. lovforslag fremmet i odelstingsproposisjonen om lov om omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap. Selskapet dekker eventuelle ventelønnsutgifter gjennom refusjonsplikt overfor Aetat som administrerer ordningen, slik ordningen også er for NSB og Posten Norge etter omdanningen til aksjeselskaper 1. juli 2002.

Ansatte i Luftfartsverket er som statstjenestemenn medlemmer i Statens Pensjonskasse (SPK). Ved overgang til selskap er det en sak for selskapets styre å bestemme hva slags pensjonsordning virksomheten skal ha. Dersom styret går inn for fortsatt medlemskap i SPK, kan Arbeids- og administrasjonsdepartementet treffe vedtak om dette.

2.1.6 Verdsetting og forslag til åpningsbalanse

2.1.6.1 Verdsetting av eiendeler

Luftfartsverket har beregnet virkelig verdi av virksomheten (Luftfartsverket som selskap) uttrykt i nåverdi av forventet framtidig kontantstrøm. Samferdselsdepartementet har benyttet ekstern konsulenthjelp for å få en uavhengig vurdering av de beregninger som er foretatt og forutsetningene for disse. Formålet med verdivurderingen har vært å finne ut om en beregnet verdsetting gir et annet bilde av verdiene i selskapet enn det som framgår av de bokførte verdier, og med dette sikre at selskapet blir opprettet med forsvarlige verdier og en tilstrekkelig egenkapital til å gi nødvendig finansiell styrke.

Verdivurderingene har tatt utgangspunkt i dagens tredeling av Luftfartsverkets virksomhet:

• Stamruteflyplasser

• Regionale flyplasser

• Oslo lufthavn, Gardermoen (dvs. Oslo Lufthavn AS)

De gjennomførte verdivurderinger viser at virksomheten knyttet til både stamrutenettet og regionalnettet har negativ kontantstrøm, noe som medfører negativ beregnet nåverdi. Negativ nåverdi av Luftfartsverkets direkte eide virksomhet mer enn oppveies imidlertid av den virkelige verdien av datterselskapet Oslo Lufthavn AS. På denne bakgrunn konkluderer Samferdselsdepartementets konsulent med at de beregnede, virkelige verdier bør legges til grunn for åpningsbalansen. Bruk av bokførte verdier som verdigrunnlag er vurdert som uaktuelt i denne saken, bl.a. fordi det regionale flyplassnettet ikke er bokført med noen verdi (dvs. null). Departementet slutter seg til anvendelsen av virkelige verdier.

Resultatprognosene viser at selskapet i flere år vil ha en relativt stram likviditet. Driftsresultatet forventes å være positivt i hele perioden 2003-2010, men særlig på grunn av høye finansielle kostnader knyttet til renter på statslånene til Oslo Lufthavn AS ventes konsernet først i 2008 å få et positivt resultat før skatt. I 2003 og 2004 ventes et negativt resultat før skatt på henholdsvis ca. 200 mill. kr og 90 mill. kr. Dette forbedrer seg gradvis, og i 2007 ventes det negative resultatet å være på ca. 13 mill. kr. I 2008 forventes et positivt resultat før skatt på ca. 50 mill. kr, og dette øker jevnt til ca. 200 mill. kr i 2010. Resultat etter skatt ventes å bli positivt først i 2009, og i 2010 regnes det med å ligge på ca. 80 mill. kr. Konsernbidrag fra Oslo Lufthavn AS er medregnet i resultatprognosene.

Sentrale forutsetninger for verdivurderingene og åpningsbalansen

Trafikkvolum

Valg av forutsetning for trafikkutviklingen har svært stor betydning for selskapets forventede framtidige inntekter. Luftfartsverket har derfor foretatt omfattende analyser av denne forutsetningen og benyttet mest mulig oppdaterte prognoser fra Transportøkonomisk institutt. Dette tilsier en årlig volumvekst for stamrutenettet, regionalnettet og Oslo lufthavn, Gardermoen på henholdsvis 2,6 pst., 1,5 pst. og 2,5 pst. for perioden 2003-2020. For perioden 2021-2050 er veksten for alle tre kategorier anslått til 1 pst.

Takstutvikling

Luftfartsverket forutsetter at satsene i takstregulativet øker med konsumprisindeksen i hele analyseperioden. Indeksen er anslått til 2,4 pst. for analyseperioden 2003-2050. Departementet viser til at dette er etablert praksis. Samferdselsdepartementets konsulent peker på at en slik inflasjonsforventning ligger innenfor et normalnivå.

Avgiftsøkningen for 2002 anslås å ligge noe høyere enn faktisk prisutvikling. Samferdselsdepartementet tilrår at avgiften for 2003 fastsettes på grunnlag av konsumprisindeksen, uten at det gjøres fratrekk for realøkningen i 2002.

Driftskostnader

Luftfartsverket forutsetter en realvekst i drifts- og lønnskostnadene på ca. 2 pst. pr. år fram til 2020 og 1 pst. for perioden 2021-2050. Tidligere år har veksten ligget på 4 - 6 pst. Departementets konsulent peker på at dette vil kreve vesentlige rasjonaliseringer og aktiv kostnadsstyring. Særlig når det gjelder lønnskostnader isolert, kan prognosene synes noe optimistiske, men det pekes på at det kan foreligge et effektiviseringspotensial som gjør at en eventuell høyere reallønnsvekst oppveies av en mer kostnadseffektiv drift. Departementet viser til at forutsetningen er relativt ambisiøs og stiller betydelige krav til framtidig effektivisering.

Investeringer

Investeringene er en vesentlig utgiftspost for Luftfartsverket og påvirker kontantstrøm og dermed åpningsbalansen i stor grad. I tillegg til størrelsen på investeringene, vil tidspunktet for når investeringene gjennomføres være viktig.

Som forutsetning for åpningsbalansen, er det lagt til grunn et årlig investeringsnivå på ca. 700 mill. kr (ekskl. Oslo lufthavn, Gardermoen).

Det årlige investeringsnivået fordeler seg med anslagsvis 125 mill. kr på det regionale nettet og 575 mill. kr på stamrutenettet.

I 2001 var investeringsbudsjettet på ca. 550 mill. kr, og i 2002 er det bevilget 470 mill. kr. De siste års lave investeringsnivå har bl.a. bidratt sterkt til et godt dokumentert vedlikeholdsetterslep, jf. nærmere beskrivelse nedenfor.

Samferdselsdepartementet mener at det forutsatte investeringsnivået bør sikre Luftfartsverket en fornuftig utvikling av flyplassene, der det bl.a. vil være mulig å ta hensyn til både gjeldende teknisk/operative sikkerhetskrav, publikumsinteresser, samt selskapets framtidige inntjening. Det faktiske, årlige investeringsnivået vil bl.a. avhenge av trafikk- og inntektsutviklingen, samt kostnadsutviklingen.

Det vises til at eventuelle nye krav med hensyn til sikkerhetskontroller m.m. på flyplassene (security) ikke er lagt inn i forutsetningene verken for driftsutgifter eller investeringer. Det forutsettes at slike utgifter dekkes innenfor luftfartsavgiftene.

Vedlikeholdsetterslep

Luftfartsverket har ved hjelp av ekstern bistand beregnet at flere år med for lave investeringer har medført et vedlikeholdsetterslep på ca. 1,3 mrd. kr. Dette knytter seg til både banesystemer og bygninger. Av beløpet gjelder ca. 1,05 mrd. kr stamrutenettet og ca. 220 mill. kr det regionale flyplassnettet.

Vedlikeholdsetterslepet er tatt hensyn til ved beregning av kontantstrømmen, slik at de beregnede verdier av flyplassnettet som er lagt til grunn for åpningsbalansen, er tilsvarende redusert.

Statlig kjøp av regionale lufthavntjenester

I statsbudsjettet for 2003 er det foreslått bevilget 250 mill. kr. Verdsettingen av selskapet og forslag til åpningsbalanse er basert på at driften av det regionale lufthavnnettet skal gå i balanse, bl.a. ved at det er lagt til grunn et årlig statlig kjøp på 300 mill. kr. Den konkrete fastsettelsen fra og med 2004 vil skje på bakgrunn av et forhandlingsopplegg som tar utgangspunkt i reelle kostnader og inntektsutviklingen knyttet til disse flyplassene det aktuelle budsjettåret. Det vises for øvrig til nærmere omtale i kap. 2.1.4.

Sensitivitetsanalyser

Luftfartsverket har analysert hvor følsomme beregningene er for endringer i viktige parametre, bl.a. for endringer i avkastningskravet, trafikkvekst, kostnadsvekst og investeringsnivå. Konklusjonen er at verdsettingen er følsom særlig for langvarige endringer i forutsetningene om trafikkvekst, kostnadsvekst og investeringsnivå, men at dette varierer mellom stamruteflyplassene, regionalflyplassene og Oslo lufthavn, Gardermoen.

Tabell 2.1 viser verdiberegningenes følsomhet ved endringer i forutsetningene om trafikk- og kostnadsutvikling for henholdsvis stamrutenettet, regionalnettet og Oslo lufthavn, Gardermoen. Analysen bygger på forutsetninger pr. mai 2002. Enkelte av forutsetningene har blitt noe justert i forbindelse med departementets konsulenters gjennomgang, men dette ventes ikke å slå ut vesentlig på resultatene av sensitivitetsanalysene. Av tabellen framgår f.eks. virkningen av en prosent økning i trafikkveksten i forhold til forutsetningen for åpningsbalansen, for selskapets verdi. En prosent reduksjon i trafikkveksten eller en prosent økning i kostnadsveksten vil gi tilsvarende negativ virkning for selskapets verdi.

2.1.6.2 Egenkapital og gjeld

I de nærmeste årene vil Luftfartsverket ha behov for et betydelig investeringsnivå. Et stort vedlikeholdsetterslep må tas igjen, samtidig som behovet for teknisk-operativ oppgradering er stort. Det er også behov for betydelige publikumsrettede og kapasitetsmessige tiltak. Dette retter seg særlig mot bygningsmassen. I en slik situasjon er det viktig for selskapet å ha en solid finansiell basis. Ved etableringen av aksjeselskapet legges det til rette for at selskapet kan inngå langsiktige finansieringsavtaler i det private markedet.

Samferdselsdepartementet har, etter samråd med konsulenten, kommet fram til at selskapet bør etableres med en egenkapital på 7,6 mrd. kr. Totalkapitalen utgjør 23 mrd. kr. Dette gir en egenkapitalandel regnet i prosent av totalkapitalen på ca. 33 pst. for selskapet (ca. 25 pst. for konsernet). Den lave egenkapitalandelen har sammenheng med at driftsmidlene for stamrutenettet er ført opp med brutto verdi under anleggsmidler og forpliktelsen er tilsvarende ført opp brutto under langsiktig gjeld. Differansen svarer til den negative verdien av stamrutenettet (ekskl. Oslo lufthavn, Gardermoen). Tilsvarende er driftsmidlene og forpliktelsen knyttet til regionalnettet ført opp med bruttoverdier. Differansen mellom de to sistnevnte postene er null, og gjenspeiler at forventet statlig kjøp av regionale lufthavntjenester forventes å utlikne den negative verdien av det regionale flyplassnettet.

Departementets konsulent anbefaler bruk av bruttoverdier bl.a. for å synliggjøre forpliktelsene som ligger både i stamrutelufthavnene og de regionale lufthavnene. Samtidig er disse forpliktelsene av en helt annen karakter enn ordinær gjeld. Forpliktelsene knyttet til lufthavnene er ikke rentebærende og vil dessuten måtte revurderes med jevne mellomrom. Relativt lav egenkapitalandel som følge av nevnte forpliktelser anses på denne bakgrunn i liten grad å påvirke selskapets muligheter til privat lånefinansiering med akseptable vilkår.

Luftfartsverket som forvaltningsbedrift har et rentebærende statslån på 631 mill. kr. Lånebeløpet ble fastsatt i forbindelse med etableringen av åpningsbalansen for Luftfartsverket organisert som forvaltningsbedrift i 1993, og tar utgangspunkt i opparbeidet underskudd på stamrutenettet i perioden 1975-92, jf. St.meld. nr. 47 (1991-92) Norsk luftfartsplan 1993-97 og St.prp. nr. 1 (1992-93). Lånet har vært betraktet som statens faste kapital i forvaltningsbedriften. Departementet legger til grunn at lånet nå omgjøres til egenkapital i det nye selskapet. Det er også lagt vekt på at en slik styrking av egenkapitalen med 631 mill. kr er nødvendig for å gi selskapet en tilstrekkelig soliditet. I forslaget til åpningsbalanse inngår beløpet på 631 mill. kr i egenkapitalen på 7,6 mrd. kr. Samferdselsdepartementets konsulent støtter forslaget om å omgjøre statslånet til egenkapital.

Egenkapitalen skal fordeles mellom aksjekapital og overkursfond. Sammensetningen av aksjekapital og overkursfond må tilpasses den usikkerhet som er knyttet til virksomheten slik at overkursfondet kan dekke eventuelle underskudd de første driftsårene uten at aksjekapitalen angripes. Sammen med den usikkerheten som er knyttet til selskapets resultat de nærmeste årene, tilsier dette et forholdsvis høyt overkursfond. Samferdselsdepartementet foreslår at egenkapitalen fordeles med 5,6 mrd. kr på aksjekapital og at 2,0 mrd. kr behandles som overkurs og henføres til overkursfond. Den endelige fordelingen mellom aksjekapital og overkursfond vil skje i forbindelse med fastsettelsen av endelig åpningsbalanse.

Luftfartsverkets styre la i sitt vedtak av 11. juni 2002 vekt på at egenkapitalen som et minimum burde være i størrelsesorden 40 pst. av totalkapitalen. jf. kap. 2.1.1. Departementet viser til ovennevnte forklaring på hvorfor egenkapitalandelen i forhold til totalkapitalen blir forholdsvis lav og mener at en egenkapital på 7,6 mrd. kr gir selskapet en tilstrekkelig soliditet.

Bruk av virkelige verdier på eiendelene i åpningsbalansen og en egenkapital på 7,6 mrd. kr innebærer at det nye selskapet ikke trenger nye statlige eller private lån i forbindelse med etableringen. Basert på foreløpige balanseframskrivninger vil det først i 2006 være behov for å ta opp nye lån. Statslånet på 7,4 mrd. kr i datterselskapet Oslo Lufthavn AS (og i konsernet Luftfartsverket) forutsettes imidlertid opprettholdt. I følge foreliggende låneavtale skal lånet avdras over 20 år, med første avdrag i 2002, jf. omtale av kap. 4312 Oslo Lufthavn AS i St.prp. nr. 1 (2002-2003). På grunn av beregnet stram likviditet for det nye aksjeselskapet i de første årene etter selskapsetableringen, er det ønskelig at Oslo Lufthavn AS innrømmes tre års avdragsfrihet på dets statslån. Samferdselsdepartementets konsulent er enig i at det bør innvilges slik avdragsfrihet.

Behovet for midlertidig avdragsfrihet innebærer at forslaget i St.prp. nr. 1 (2002-2003) om avdrag på 389 mill. kr i 2003 må reduseres til null. På bakgrunn av oppdaterte renteberegninger, forventes ikke avdragsfriheten å påvirke forutsatt rentebetaling på Oslo Lufthavn AS' statslån i 2003.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at selskapet i utgangspunktet skal finansiere sin framtidige virksomhet på vanlige vilkår i det private lånemarkedet. I henhold til gjeldende praksis ved omdanning av statlig virksomhet til selskap, legges det ikke opp til at staten skal garantere for selskapets lån. Det legges opp til at aksjeselskapet skal redegjøre for det konkrete lånebehovet for det enkelte år i den plan for virksomheten som Luftfartsverkets styre i henhold til vedtektene hvert år skal legge fram for samferdselsministeren. Som vist til i omtalen av eierstyringen i kap. 2.1.4.2, legges det opp til en nøye oppfølgning av selskapets låneopptak, samt at departementet i selskapets vedtekter vil fastlegge nærmere bestemmelse for Luftfartsverkets låneopptak knyttet til investeringstiltak.

2.1.6.3 Tentativ åpningsbalanse for Luftfartsverket AS pr. 1.1.2003

En tentativ åpningsbalanse for Luftfartsverket AS pr. 1. januar 2003 framgår av første kolonne i tabell 2.2. For å gi en samlet oversikt over konsernets økonomi, inkl. Oslo Lufthavn AS, er det også tatt med balansen for hele konsernet, jf. siste kolonne. Den økonomiske virksomheten og de ansatte overføres til det nye selskapet fra 1. januar 2003, dvs. til det etablerte interimsselskapet. Eiendeler og gjeld fastsettes pr. denne dato, og det må utarbeides en fullstendig åpningsbalanse for det nye selskapet. Fordi det er løpende virksomhet som overføres til aksjeselskapet, vil det først en tid etter at overdragelsen formelt er gjennomført, foreligge et nøyaktig grunnlag for fastsettelse av endelig åpningsbalanse. Den endelige åpningsbalansen forutsettes bekreftet av en ekstern, uavhengig revisor.

2.1.6.4 Avkastningskrav og utbyttepolitikk

Det er viktig at det stilles krav til selskapets avkastning. Avkastningen er et uttrykk for den verdiskapning som skjer i selskapet, mens utbytte er den delen som eieren tar ut av selskapet det enkelte år. Avkastningskravet på den innskutte egenkapitalen vil bli satt lik den avkastning staten kan oppnå på en investering med samme risiko.

Utbytte fastsettes for det enkelte regnskapsår i henhold til de regler som framgår av aksjeloven. Statens krav til utbytte må etter Samferdselsdepartementets mening ses i et langsiktig perspektiv og i forhold til selskapets totale situasjon, herunder selskapets investeringsbehov. Utbytte bør i utgangspunktet fastsettes som en prosentandel av selskapets resultat etter skatt.

Departementet vil innenfor disse rammene søke å legge opp til langsiktighet og stabilitet i utbyttepolitikken og ved fastsettelse av avkastningskrav. Bl.a. på bakgrunn av vurderinger foretatt av departementets konsulent, anslås et nominelt avkastningskrav etter skatt å kunne ligge i størrelsesorden 7,0 til 7,6 pst. av totalkapitalen. Regnet i prosent av egenkapitalen anslås avkastningskravet etter skatt å kunne ligge i størrelsesorden 10,3 til 11,9 pst. Departementet vil komme nærmere tilbake til fastsetting av avkastningskrav til det nye aksjeselskapet. På bakgrunn av resultatprognosene for Luftfartsverket legger Samferdselsdepartementet ikke opp til at det skal betales utbytte for 2003, men dette er et mål så snart selskapets resultat gjør det mulig.

2.1.6.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det framgår av kap. 2.1.4.1 at Samferdselsdepartementet ikke foreslår endringer i Luftfartsverkets eksisterende organisasjon i forbindelse med omdanningen til aksjeselskap. Det legges videre opp til videreføring av Luftfartsverkets oppgaver. Avtalen mellom Forsvarsdepartementet og Samferdselsdepartementet om fordeling av ansvar og utgifter ved statens flyplasser videreføres etter omdanningen av Luftfartsverket til aksjeselskap. Av kap. 2.1.4.2 framgår det at Samferdselsdepartementet foreslår å videreføre dagens ordning vedrørende fastsettelse av luftfartsavgiftene (takstregulativet).

Bl.a. på denne bakgrunn forventes de administrative konsekvensene å bli små.

I kap. 2.1.3.1 redegjøres det for fordelene ved å omdanne Luftfartsverket til statlig eid aksjeselskap. Departementet legger til grunn at omdanningen vil bidra til en større grad av markedsretting og en mer effektiv ressursbruk i virksomheten. Som vist til i kap. 2.1.6.1 er det bl.a. lagt til grunn en betydelig effektivisering av driften. På sikt vil derfor omdanningen av Luftfartsverket til aksjeselskap kunne bidra bl.a. til reduserte luftfartsavgifter og bedre tjenester.

2.1.6.6 Budsjettmessige konsekvenser

Omdanningen forutsettes å skje ved at Luftfartsverkets (forvaltningsbedriftens) eiendeler og forpliktelser overføres til det nye aksjeselskapet ved en kapitalforhøyelse. Som vederlag erverver staten alle aksjene i aksjeselskapet.

Luftfartsverkets omløpsmidler og kortsiktige gjeld forutsettes overtatt av aksjeselskapet. Differansen mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld, som utgjør arbeidskapitalen, tas til inntekt i statsbudsjettet sammen med øvrige eiendeler (aksjer og varige driftsmidler). Som følge av driften av forvaltningsbedriften fram til 1. januar 2003, er tallene i balansen og de budsjettmessige konsekvensene anslag. Endelig åpningsbalanse vil bli fastsatt når resultatene fra den regnskapsmessige avslutningen foreligger. Det vises til forslag til vedtak om at endelige beløp fastsettes på grunnlag av bekreftet tingsinnskudd.

Finansieringen av selskapet fra statens side, dvs. ved innskudd av egenkapital, må bevilges over statsbudsjettet. I tillegg kommer statlig kjøp av regionale lufthavntjenester i 2003, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003).

I samsvar med tidligere praksis vil det bli lagt til grunn at statens kapital i forvaltningsbedriften slettes i statsregnskapet ved eget vedtak.