2 Nærmere om konkurranseutsetting av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet

Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet er i dag organisert i enhetene BaneService og Jernbaneverket Drift. Produksjonsvirksomheten står for den interne produksjon av vedlikeholdsoppgaver og jernbanetekniske entrepriser, samt enkelte driftsoppgaver. Produksjonsvirksomheten teller totalt om lag 1640 ansatte.

Jernbaneverket gjennomførte vinteren/våren 2004 en omfattende gjennomgang av egen virksomhet innen drift og vedlikehold av infrastrukturen. Med bakgrunn i denne interne utredningen anbefaler Jernbaneverket at bemanningen i egen produksjonsvirksomhet kan reduseres med om lag 400 årsverk fram mot 2007, hvorav 150 årsverk ved naturlig avgang. Dette innebærer i følge Jernbaneverket en økning i konkurranseutsatte vedlikeholdsoppgaver med 150 mill. kr pr. år fra 2007. Etaten legger til grunn at betydelige deler av lettere vedlikehold, feilretting og driftsrettede oppgaver fortsatt bør drives i egenregi.

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har ECON Analyse gjennomført en vurdering av de strategiske alternativene for konkurranseutsetting og organisering av virksomheten. ECONs vurderinger samsvarer i stor grad med Jernbaneverkets vurderinger og anbefaling av innrettning av konkurranseutsetting og organisering av virksomheten. Sammenliknet med Jernbaneverkets anbefaling tilrår ECON at det gås raskere fram med hensyn til konkurranseutsetting av prosjektrettet vedlikehold, og foreslår eksplisitt at beredskapsavhengig vedlikehold kan konkurranseutsettes etter om lag 3 års forberedelser. ECON tilrår at alt prosjektrettet vedlikehold kan konkurranseutsettes så snart som mulig, mens beredskapsavhengig vedlikehold og driftsoppgaver kan konkurranseutsettes gradvis over tid.

Prosjektoppgaver er enkeltstående oppdrag som kan konkurranseutsettes på tradisjonelle aktivitetsbaserte kontrakter. Dette omfatter investeringer, fornyelse av infrastruktur (vedlikehold) og forebyggende vedlikehold. Det er i dag et leverandørmarked for prosjektrettet vedlikehold, og det er et forholdsvis godt grunnlag for å få til konkurranse om slike oppdrag.

Beredskapsavhengige oppgaver er avhengig av at en viss produksjonskapasitet holdes i beredskap i det aktuelle området for å kunne håndtere fortløpende driftsforstyrrende hendelser og feil som oppstår i deler av infrastrukturen, som signalanlegg, sikringsanlegg, kjøreledning m.v. I tillegg kommer beredskap for snørydding av spor og terminaler/stasjoner. Det er i dag ikke et fungerende marked for beredskapsavhengig/korrektivt vedlikehold av jernbaneinfrastruktur. Det vil ta noe tid for å utvikle dette markedet, og for å bygge opp kompetanse og gode rutiner for konkurranseutsetting av slikt vedlikehold i Jernbaneverket.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at Jernbaneverkets strategi og praksis for konkurranseutsetting av oppdrag må være klar og veldefinert. Departementet anbefaler et større omfang og et høyere omfang i konkurranseutsetting av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet. Omfanget av konkurranseutsatte oppdrag skal øke vesentlig i 2005 og deretter trappes videre opp fram til 2009, da alle Jernbaneverkets produksjonsoppgaver, unntatt vedlikehold av eldre tele- og signalanlegg, skal være fullt ut konkurranseutsatt. I tråd med ECONs anbefalinger vil prosjektrettede oppgaver bli konkurranseutsatt først. Konkurranseutsettingen skal gjennomføres slik at sikkerheten ivaretas fullt ut og slik at fungerende markeder innenfor vedlikehold av jernbanen utvikles.

2.1 Eksisterende praksis for konkurranseutsetting av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet

I dag er alle prosjekter av noen størrelse innenfor investeringsbudsjettet til Jernbaneverket (jf. kap/post 1350/30, i 2005 er det budsjettert med 1 709 mill. kr inkl. mva) konkurranseutsatt (totalt om lag 90 pst.). Grunnerverv og en del sentrale oppgaver innenfor planlegging, prosjektering og prosjektstyring av nye investeringsprosjekter er ikke konkurranseutsatt. Volumet av jernbanetekniske oppdrag knyttet til større nye anlegg varierer en del over tid.

På Jernbaneverkets vedlikeholdsbudsjett konkurranseutsettes i dag om lag 35 pst. Jernbaneverkets konkurranseutsetting av vedlikeholdsprosjekter er konsentrert om større planlagt vedlikehold innenfor fornyelse og forebyggende vedlikehold. Foreløpig er få oppgaver innenfor forebyggende og korrektivt vedlikehold, samt infrastrukturrettede driftsoppgaver konkurranseutsatt i Norge. I 2005-budsjettet er det foreslått brukt om lag 1 255 mill. kr (inkl. mva) på vedlikehold av jernbanenettet. Vedlikeholdsinnsatsen i 2005 fordeles som følger på ulike typer av vedlikehold: korrektivt vedlikehold med 205 mill. kr, forebyggende vedlikehold med 320 mill. kr, og fornyelse med 730 mill. kr.

Av korrektivt vedlikehold konkurranseutsettes i dag mindre enn 10 pst. Det som konkurranseutsettes er i stor grad rettet mot spesialkompetanse på enkeltområder. Korrektivt vedlikehold er karakterisert som beredskapsavhengig vedlikehold. «Beredskapsbehovet» er i stor grad dimensjonerende for bemanningsbehovet. En forholdsvis stor andel av bemanningen i Jernbaneverket Drift er i dag knyttet til korrektivt vedlikehold. Dette gjør det aktuelt å bruke disse ressursene til mindre løpende oppgaver innenfor først og fremst forebyggende vedlikehold, men også enkelte driftsoppgaver. Konkurranseutsetting av beredskapsavhengig/korrektivt vedlikehold bør derfor vurderes koblet mot forebyggende vedlikehold og enkelte driftsoppgaver.

Innenfor forebyggende vedlikehold konkurranseutsettes i dag om lag 10-20 pst. av oppdragene. I 2005-budsjettet er det lagt opp til å bruke om lag 320 mill. kr til forebyggende vedlikehold, hvorav om lag 100 mill. kr er knyttet til inspeksjons-, visitasjons- og kontrolloppgaver. Det resterende, 220 mill. kr, kan konkurranseutsettes, med unntak av vedlikehold av signal- og teleanlegg. Jernbaneverket mener at noen av disse oppgavene bør sees i sammenheng med korrektivt vedlikehold (beredskapsavhengige oppgaver).

I dag konkurranseutsettes inntil 60-70 pst. av prosjektene innenfor fornyelse av infrastrukturen (reinvestering). I 2005-budsjettet er det lagt opp til å sette av om lag 760 mill. kr til fornyelse av infrastrukturen. Fornyelse består i stor grad av avgrensede enkeltoppdrag, og disse kan konkurranseutsettes på aktivitetsbaserte kontrakter. Leverandørmarkedet for slike oppdrag dekker alle relevante fagområder.

Årlige utgifter til snøryddig, drift av bygninger og publikumsarealer er om lag 230-300 mill. kr, hvorav mindre enn 10 pst. er konkurranseutsatt. Disse oppgavene krever en lokal tilstedeværelse og er delvis avhengig av en lokal beredskap, særlig i forhold til snørydding.

2.2 Markedssituasjon, utvikling og muligheter

På leverandørsiden har det vært en positiv utvikling med økende konkurranse innenfor investeringer og tyngre vedlikehold (fornyelse og dels forebyggende), med både norske og utenlandske entreprenører. Konkurranse på vedlikehold av jernbaneinfrastruktur har bidratt til lavere priser på vedlikeholdstjenester. For å videreføre denne utviklingen foreslås det å konkurranseutsette alt vedlikehold fra Jernbaneverket.

Med konkurranseutsetting av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet, vil det bli åpnet et marked for jernbanetekniske entreprenør- og vedlikeholdstjenester i Norge. I Sverige ble all nybygging og fornyelse satt ut i konkurranse i 2001. Øvrig vedlikehold og infrastrukturrettede driftsoppgaver i Sverige har fra 2002 vært gradvis konkurranseutsatt. I Danmark har alle nyanlegg vært konkurranseutsatt siden 1998, og alle prosjekterings-, anleggs- og vedlikeholdsarbeider har vært konkurranseutsatt fra 2003. Finland har åpnet for konkurranse, men reell konkurranse er ikke oppnådd på grunn av ulike konkurransehindrende forhold som forskjellig sporvidde. Utviklingen i Sverige og Danmark sammen med økt konkurranseutsetting av vedlikehold i Norge, vil kunne bidra til å etablere et skandinavisk marked for vedlikehold av jernbaneinfrastruktur. Sammenlikninger gjennomført av den Internasjonale Jernbaneunionen (UIC) viser at Spania er det landet i Europa som har best erfaring og resultater med konkurranseutsetting av vedlikehold. Norge var i denne sammenlikningen plassert på et gjennomsnittlig nivå. For nærmere omtale se kap. 2.3.

I forbindelse med økt konkurranseutsetting av vedlikehold i Jernbaneverket, vil det bli viktig å avpasse gjennomføringen til utviklingen av leverandørmarkedene innenfor ulike kompetanseområder og tjenestetyper, slik at det sikres at markedene utvikles med effektiv konkurranse. Det forutsettes at konkurranseutsettingen gjennomføres på en slik måte at den aktivt bidrar til å utvikle markedet for jernbanetekniske vedlikeholdstjenester. Tilsvarende vil Jernbaneverket i takt med konkurranseutsetting av vedlikehold, måtte gjennomgå til dels betydelig omstilling, herunder oppbygging og utvikling av egen bestiller- og byggherrekompetanse. For Jernbaneverket vil det bli viktig å styrke egen bestiller- og byggherrekompetanse. Samferdselsdepartementet legger opp til at økt konkurranseutsetting av vedlikeholdet skjer trinnvis, og på en slik måte at Jernbaneverket har god kontroll over sikkerhetsmessige forhold knyttet til infrastrukturen.

I takt med økt konkurranseutsetting av vedlikehold fra Jernbaneverket og i våre naboland forventes det en fortsatt positiv utvikling i leverandørmarkedet for jernbanetekniske tjenester med flere internasjonale leverandører på det norske markedet.

2.3 Erfaringer fra andre land

Konkurranseutsetting av vedlikehold og infrastrukturrettede driftsoppgaver på jernbanen i andre land er gjort på ulikt vis. Storbritannia og Nederland gjennomførte på 1990-tallet omfattende konkurranseutsetting og privatisering av infrastrukturen over kort tid. Begge landene har i europeisk sammenheng høye livssykluskostnader 1 for jernbaneinfrastrukturen. Spania har de siste ti årene gjennomført en økende konkurranseutsetting av vedlikehold og infrastrukturrettede driftsoppgaver, og har i dag Europas laveste livssykluskostnader på infrastrukturen, samtidig som det har god kvalitet på infrastrukturen. I de landene som har gjennomført en vellykket konkurranseutsetting av vedlikehold av jernbanenettet (Spania og Sverige) har det vært oppnådd effektiviseringsgevinster på 10 til 30 pst., mens Nederland og Storbritannia har 20 til 100 pst. høyere vedlikeholdskostnader sammenliknet med gjennomsnittet i Europa.

I Sverige er jernbanen organisert tilnærmet som i Norge. Det svenske Banverket har tilsvarende ansvarsområde som Jernbaneverket. I Banverket utfører Industridivisjonen og Produksjonsdivisjonen investeringer, vedlikehold og infrastrukturrettede driftsoppgaver i egen regi. Industridivisjonen tilsvarer grovt sett BaneService i Jernbaneverket, og omsatte i 2003 for 958 mill. SEK, hvorav 97,5 pst. var vunnet i konkurranse. Industridivisjonen hadde i 2003 om lag 310 ansatte. Banverkets Produksjonsdivisjon tilsvarer grovt sett det som i dag er Jernbaneverket Drift (tidl. BaneProduksjon), og omsatte i 2003 for om lag 2,9 mrd. SEK, hvorav om lag 54 pst. var vunnet i konkurranse. Produksjonsdivisjonen hadde i 2003 om lag 3 125 ansatte. Alle investeringsprosjekter, fornyelse og forebyggende vedlikehold ble konkurranseutsatt i 2001, mens korrektivt vedlikehold og driftsoppgavene konkurranseutsettes gradvis fra 1. januar 2002 fram mot 2007. Banverket har anslått effektiviseringsgevinstene av konkurranseutsettingen til ca. 15-20 pst. Samtidig mener Banverket at punktlighet, kvalitet og sikkerhet i infrastrukturen har blitt ivaretatt på en god måte. Banverket planlegger ikke omdanning av Industri- og Produksjonsdivisjonen til aksjeselskap.

I Danmark har BaneDanmark (tidl. Banestyrelsen, tilsvarende Jernbaneverket) ansvaret for infrastrukturen til den statlig eide jernbanen. BaneDanmarks egen entreprenørvirksomhet, BaneDanmarkEntreprise, har ansvaret for hele spekteret med drift, vedlikehold og nybygging av jernbaneinfrastruktur. Virksomheten omsatte i 1999 for 1,1 mrd. danske kr med 1 791 ansatte. BaneDanmark har fra 2002 startet en gradvis konkurranseutsetting av prosjekterings-, investerings- og vedlikeholdsarbeider. BaneDanmark har beregnet en effektivisering av sin egen virksomhet i 2002 på om lag 180 mill. DKK, og totalt 423 mill. DKK for perioden 2000-2003. Denne effektiviseringen tilskrives delvis økt konkurranseutsetting av investeringer og vedlikehold. BaneDanmark vurderer å skille ut entreprenørvirksomheten i ett eller flere selskaper.

I Finland er produksjonsenhetene skilt ut i egne aksjeselskaper, mens staten v/Banförvaltningssentralen eier infrastrukturen og bestiller oppdrag. Entreprenørselskapet VR-Track OY er en del av VR-Group OY (tilsvarende NSB AS) som også er trafikkutøver og er heleid av den finske stat. VR-Track omsatte i 2000 for 1,5 mrd. FIM og hadde ca. 2 900 ansatte. Det er i prinsippet åpnet for full konkurranse, men det er bl.a. tekniske hindringer for effektiv konkurranse fra utenlandske aktører, på grunn av at Finland har annen sporvidde enn Norden for øvrig. Dette har særlig betydning for bruk av skinnegående maskiner.

I Spania har det i de siste 10-årene vært gjennomført en strategi for økende grad av konkurranseutsetting av planleggbare vedlikeholdsoppgaver samtidig som det er skjedd en gradvis nedbemanning av eget produksjonsapparat i det statlige jernbaneselskapet RENFE, som forvalter hovednettet. Vedlikeholdet av elektroanleggene (høy-/lavspent, signal og tele) ivaretas av infrastrukturdivisjonen i RENFE, mens oppgaver innen spor og underbygning er konkurranseutsatt. RENFE har lagt stor vekt på å beholde kompetanse og kontroll over kvaliteten på infrastrukturen. RENFE bestemmer hva, hvor og når vedlikehold skal utføres, både for gamle og nye anlegg. RENFE har konkurranseutsatt all fornyelse og om lag 30 pst. av korrektivt og forebyggende vedlikehold (planleggbart forebyggende vedlikehold av sporet og sporunderbygningen). På høyhastighetslinjene, som forvaltes av den statlige infrastrukturforvalteren GIF, er alle drifts- og vedlikeholdsoppgaver konkurranseutsatt, med unntak av inspeksjon, visitasjon og sporjustering. Infrastrukturdivisjonen i RENFE skal skilles ut og overføres til en ny statlig infrastrukturforvalter ADIF, som også vil overta GIF. I europeisk sammenheng har Spania de laveste livssykluskostnader for jernbaneanlegg, om lag 30 pst. under gjennomsnittet.

I Storbritannia ble store deler av produksjonsapparatet for alle typer drift og vedlikehold i RailTrack (nå NetworkRail) skilt ut fra infrastrukturforvalteren i forbindelse med kommersialisering og børsnotering av RailTrack. I denne forbindelse ble det bl.a. opprettet et 20-talls jernbaneentreprenører, konsulentselskaper og vedlikeholdsverksteder. Høsten 2003 ble det besluttet å reversere denne utviklingen ved at store deler av forebyggende (unntatt maskinelt sporvedlikehold) og korrektivt vedlikehold igjen legges inn i organisasjonen til infrastrukturforvalter, ved at infrastrukturforvalter har overtatt vedlikeholdsvirksomheten fra private entreprenører. Fornyelse (reinvestering) av infrastrukturen vil fortsatt være konkurranseutsatt. De britiske erfaringene med konkurranseutsetting av vedlikehold må sees i sammenheng med at man også privatiserte infrastrukturen. Videre ble omorganiseringen i 1996 gjennomført i et omfang og tempo som resulterte i at infrastrukturforvalter, RailTrack, ikke hadde god styring og kontroll med bl.a. vedlikeholdet av jernbanenettet og dermed også tilstanden til jernbanenettet. Vedlikeholdskostnadene økte sterkt. Samtidig ble det avklart at det var behov for store reinvesteringer og investeringer som følge av en for dårlig infrastruktur i utgangspunktet. Følgene ble at RailTrack fikk en svært anstrengt økonomi og etter hvert var teknisk konkurs. RailTrack ble tilbakeført til staten som NetworkRail i 2003. NetworkRail har nylig besluttet å tilbakeføre store deler av vedlikeholdskompetansen fra underleverandørene, i hovedsak knyttet til korrektivt vedlikehold.

I Nederland ble vedlikehold og infrastrukturrettet drift skilt ut fra infrastrukturforvalter (NS), ved opprettelse av tre selskaper som fikk i oppgave å ivareta korrektivt og forebyggende vedlikehold innenfor hvert sitt geografiske område. Det ble dermed opprettet tre geografiske monopoler for vedlikehold av infrastrukturen. Infrastrukturforvalter satt igjen med forholdsvis lav kompetanse som kjøper/bestiller av vedlikeholdstjenester på jernbaneinfrastrukturen som har resultert i høye vedlikeholdskostnader og livssykluskostnader for jernbaneinfrastrukturen. I Nederland legges det opp til å videreføre den etablerte ordningen og videreutvikle den igjennom partnerskapsmodeller, bedre kontraktsutvikling og bedre kvalitetsstyring/-sikring.

De internasjonale erfaringene tyder på at effektiv konkurranseutsetting av jernbaneteknisk vedlikehold bør gjennomføres over tid for å oppnå de ønskede effektiviseringsgevinstene. Det synes viktig å legge forholdene til rette for utvikling av effektive leverandørmarkeder, og effektive konkurranse- og kontraktsformer. Dette er viktig både av hensyn til å ivareta infrastrukturforvalters kontroll over sikkerheten og kvaliteten på jernbaneinfrastrukturen, og av hensynet til å utvikle effektive markeder for jernbaneteknisk vedlikehold. Videre vil det norske markedet for slike vedlikeholdstjenester i internasjonal sammenheng være lite, og det vil derfor være spesielt viktig å fremme effektive leverandørmarkeder i Norge. Samferdselsdepartementet mener derfor at konkurranseutsetting av vedlikeholdet på jernbanenettet bør sees i sammenheng med utviklingen i våre naboland, Sverige og Danmark, hvor det pågår en gradvis utvikling av konkurranseutsettingen av vedlikeholdet på jernbaneinfrastruktur. Til sammen vil markedene i Skandinavia for jernbaneteknisk vedlikehold kunne utvikles til å bli et effektivt marked.

2.4 Forslag til ny politikk for konkurranseutsetting av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet

Samferdselsdepartementet legger opp til at alle investeringsprosjekter og prosjekter innen fornyelse og forebyggende vedlikehold skal konkurranseutsettes. Det legges opp til at alle vedlikeholdsprosjekter skal være konkurranseutsatt innen 2007. Videre legges det opp til at konkurranseutsetting av beredskapsavhengige oppgaver vil skje på strekningsvise (geografisk avgrensede) funksjonskontrakter i perioden 2007 til 2009. I forbindelse med konkurranseutsetting av beredskapsavhengig/korrektivt vedlikehold vil det bli vurdert å benytte virksomhetsoverdragelse, slik at den leverandøren som vinner anbudet overtar Jernbaneverkets etablerte organisasjon (med personell og eventuelt materiell) på den aktuelle strekningen/i det aktuelle området. Vedlikehold av signal- og teleanlegg skal behandles særskilt på grunn av anleggenes spesielle sikkerhetsmessige funksjon og spesielle egenskaper og krav til kompetanse. Det legges opp til å konkurranseutsette vedlikehold av nye signal- og teleanlegg når de har en sammenhengende utstrekning som gir grunnlag for effektiv konkurranse.

Jernbaneverket mener at nedbemanning bør gjennomføres før «tilhørende» oppgaver settes ut i konkurranse. Samferdselsdepartementet mener at det kan være hensiktsmessig at nedbemanning og konkurranseutsetting i større grad skjer parallelt, og at det i noen grad tillates at Jernbaneverket konkurranseutsetter oppgaver som etaten har disponible interne ressurser til å utføre. Dette vil samlet sett kunne gi større effektiviseringsgevinster raskere.

Samferdselsdepartementet vil i samarbeid med Jernbaneverket utarbeide en detaljert plan for opplegget for konkurranseutsetting av produksjonsvirksomheten.