1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen

1.1 Innledning

Regjeringen legger med dette fram proposisjonen om endring av St prp nr 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden for 1998. Proposisjonen er utarbeidet i samarbeid med berørte departementer og bygger på opplysninger mottatt til og med 4. november 1997.

Regjeringens økonomiske politikk skal legge til rette for en langsiktig, økologisk og forsvarlig ressursforvaltning og arbeid til alle.

Velferdssamfunnet skal utvikles slik at alle i størst mulig grad gis trygghet og muligheter til utfoldelse i de ulike faser av livet. Det skal sikre verdighet i alderdommen, behandling og pleie ved sykdom og økonomisk trygghet ved uførhet og arbeidsledighet. Dette forutsetter at det gis rom for en omfattende offentlig sektor i norsk økonomi.

I forhold til Jagland-regjeringens budsjettforslag øker Regjeringen bevilgningene til ulike velferdsformål, spesielt innenfor helse, familie og miljø. Kommuneøkonomien styrkes som en del av den økte innsatsen på disse områdene. Det foreslås å øke minstepensjonene og å innføre en ordning med kontantstøtte til småbarnsfamilier.

En sunn økonomi er en nødvendig forutsetning for velferdssamfunnet. Den økonomiske politikken må derfor bidra til en stabil økonomisk utvikling, og bygge på gode og stabile rammebetingelser for næringslivet. Dette vil gi et langsiktig grunnlag for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Arbeid er en viktig forutsetning for den enkeltes og familienes velferd og trivsel.

Oljeformuen må forvaltes slik at den også kommer kommende generasjoner til gode, og slik at det ikke skapes et for sterkt press i norsk økonomi. For å oppnå en jevn produksjon av olje og gass og en jevn utbygging av nye felt, vil Regjeringen bruke lete- og konsesjonspolitikken aktivt.

Norsk økonomi er inne i en kraftig og langvarig konjunkturoppgang. Oppgangen er bredt basert, og det er utsikter til sterk vekst også neste år. Det er økende tendenser til mangel på arbeidskraft. I denne situasjonen vil det bli ført en stram økonomisk politikk, slik at veksten ikke blir for sterk. For sterk vekst leder i neste omgang til høy pris- og kostnadsstigning som senere gjør det nødvendig med kraftige økonomiske innstramminger med økt arbeidsledighet som resultat.

Finanspolitikken skal bidra til en jevn og balansert vekst i samlet offentlig og privat etterspørsel etter varer og tjenester. I den nåværende konjunktursituasjonen må finanspolitikken bidra til å dempe veksten i innenlandsk etterspørsel.

Penge- og valutapolitikken vil bli rettet inn mot stabil kronekurs overfor europeiske valutaer.

Inntektspolitikken skal bidra til å sikre lav pris- og kostnadsvekst, slik at norske bedrifters kostnadsmessige konkurranseevne ikke svekkes. Partene i arbeidslivet inviteres til inntektspolitisk samarbeid på grunnlag av hovedlinjene i innstillingen fra Sysselsettingskommisjonen.

Finanspolitikken, pengepolitikken og inntektspolitikken utgjør en helhet. En stabil valutakurs støtter opp under inntektspolitikken ved at det blir en nær sammenheng mellom lønnsveksten og norske bedrifters kostnadsmessige konkurranseevne. Videre vil en finanspolitikk som bidrar til å dempe veksten i norsk økonomi, lette gjennomføringen av inntektspolitikken. Dersom den økonomiske veksten blir for sterk, vil etterspørselspress gjøre det vanskelig å holde pris- og lønnsveksten på et lavt nivå.

I forhold til Jagland-regjeringens budsjettforslag foreslås det i denne proposisjonen endringer som bidrar til å redusere overskuddet på statsbudsjettet medregnet petroleumsfondet med om lag 1 mrd. kroner. Regjeringens forslag til inntekts- og utgiftsendringer utenom petroleum bidrar til å svekke budsjettbalansen med om lag 2 mrd. kroner, mens økt kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten som følge av lavere petroleumsinvesteringer bidrar til å styrke budsjettbalansen med om lag 1 mrd. kroner.

I tillegg vil budsjettbalansen bli endret som følge av endrede anslag, samt av at Regjeringen trekker tilbake Jagland-regjeringens forslag om å avvikle Statens varekrigsforsikring. Endrede inntekts- og utgiftsanslag utenom petroleum bidrar til en netto svekkelse av budsjettbalansen på i alt 0,7 mrd. kroner. Videreføring av Statens varekrigsforsikring innebærer 2,3 mrd. kroner i lavere inntekter på statsbudsjettet. Dette har imidlertid ikke betydning for den innenlandske etterspørselen etter varer og tjenester.

Endringsforslagene og endrede anslag innebærer at overskuddet på statsbudsjettet medregnet petroleumsfondet nå anslås 4,1 mrd. kroner lavere enn i Gul bok, mens det oljekorrigerte underskuddet anslås 5 mrd. kroner høyere. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet medregnet petroleumsfondet for 1998 anslås nå til 74,3 mrd. kroner, mens det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet anslås til 17,2 mrd. kroner.

Regjeringens forslag til endringer på budsjettets utgiftsside utenom utgifter til petroleumsvirksomhet, bl.a. økt minstepensjon, økt støtte til småbarnsfamilier og styrket kommuneøkonomi, innebærer økte bevilgninger på til sammen 4,3 mrd. kroner i forhold til Jagland-regjeringens budsjettforslag. For å opprettholde en nødvendig grad av stramhet i finanspolitikken, foreslår Regjeringen skatte- og avgiftsendringer som gir en netto økning av de samlede skatte- og avgiftsinntektene på 2,1 mrd. kroner i statsbudsjettet for 1998 i forhold til Jagland-regjeringens forslag og andre inntektsøkninger på 0,2 mrd. kroner.

Regjeringens forslag til omprioriteringer innebærer en styrking av kommuneøkonomien med 745 mill. kroner i forhold til Jagland-regjeringens forslag.

Regjeringen har gjennom sine endringsforslag lagt vekt på å sikre næringslivet gode rammevilkår. Blant annet foreslås det at de vedtatte lempingene av delingsmodellen i hovedsak videreføres, at de nåværende skattereglene for rederier opprettholdes, at det fortsatt skal gis en reduksjon i verdsettelsen av ikke-børsnoterte aksjer i formuesbeskatningen og at arbeidsgiverperioden for sykepenger utvides med 3 dager i stedet for 1 uke som foreslått av Jagland-regjeringen.

De foreslåtte utgiftsøkningene, særlig forslagene om økt minstepensjon og støtte til småbarnsfamilier, bidrar til å øke husholdningenes disponible inntekt, som isolert sett bidrar til økt privat forbruk. De foreslåtte skatte- og avgiftsøkningene bidrar samtidig til å trekke inn kjøpekraft og dermed til å redusere det private forbruket. Det private forbruket anslås å øke med 3,2 pst. neste år. Dette er det samme som anslått i Nasjonalbudsjettet. Regjeringen foreslår å videreføre ordningen med aksjesparing med skattefradrag (AMS), og å utvide ordningene med boligsparing for ungdom (BSU) og individuelle pensjonsavtaler (IPA). I den grad disse ordningene fører til økt sparing i husholdningssektoren, vil dette bidra til lavere vekst i det private forbruket.

Veksten i husholdningenes og foretakenes lån er nå høyere enn noen gang siden 1988. Regjeringen er bekymret over den sterke kredittveksten og vil følge utviklingen nøye. Høy kredittvekst kan bidra til for sterk vekst i innenlandsk etterspørsel etter varer og tjenester og kan svekke finansinstitusjonenes langsiktige soliditet. Det er derfor viktig at tilsynsmyndighetene arbeider for å bedre standarden på finansinstitusjonenes rutiner for kredittvurdering. Finansdepartementet vil be Kredittilsynet vurdere om et skjerpet krav til kjernekapital kan være et hensiktsmessig tiltak for å styrke finansinstitusjonenes soliditet.

Regjeringen ønsker å dempe investeringene på kontinentalsokkelen for blant annet å gi rom for større virksomhet i fastlandsøkonomien.

Olje- og energidepartementet legger nå til grunn at enkelte av petroleumsinvesteringene som var planlagt for 1998, utsettes, slik at de samlede petroleumsinvesteringene i 1998 blir lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet. Veksten i petroleumsinvesteringene fra 1997 til 1998 anslås nå til 1¹/₄ pst. I Nasjonalbudsjettet var anslaget 6 pst. Denne forskjellen svarer til om lag ¹/₄ pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Innstrammingen i finanspolitikken i 1998, målt ved det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet, svarer til om lag ¹/₂ pst. av BNP for Fastlands-Norge, som er ¹/₄ prosentenhet mindre enn i Jagland-regjeringens budsjett. Dette oppveies av forutsetningen om lavere vekst i petroleumsinvesteringene, slik at den samlede økonomiske politikken er om lag like stram som i Jagland-regjeringens opplegg.

Budsjettforslaget og ny informasjon om norsk økonomi gir grunnlag for å justere enkelte andre anslag sammenliknet med Nasjonalbudsjettet. Blant annet er veksten i offentlig konsum oppjustert som følge av forslaget om å styrke kommuneøkonomien. Endringene i anslagene innebærer til sammen at anslaget for veksten i fastlandsøkonomien er som i Nasjonalbudsjettet, dvs. 3¹/₂ pst i 1997 og 3 pst i 1998. Sysselsettingen anslås å øke med 60 000 personer i 1997 og i overkant av 30 000 personer i 1998.

1.2 Den økonomiske utviklingen

1.2.1 Internasjonal økonomi, finans- og valutamarkeder

Bruttonasjonalproduktet (BNP) hos våre viktigste handelspartnere ventes å øke med 2³/₄ pst. både i år og neste år. For 1997 er dette noe høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet. Bakgrunnen for oppjusteringen er bl.a. noe sikrere tegn til økonomisk oppsving i Tyskland, der den økonomiske veksten har vært svak de siste par årene.

Den senere tids uro på aksjebørsene og de økonomiske problemene i Sørøst-Asia har ikke gitt grunnlag for en vesentlig endret vurdering av de økonomiske utsiktene for industrilandene sett under ett.

Den økonomiske veksten i Kontinental-Europa er i ferd med å ta seg opp igjen, i første rekke som følge av sterk økning i disse landenes eksport. Høyere kapasitetsutnyttelse i bedriftene og forventningsundersøkelser blant bedrifter og husholdninger gir bedre grunnlag for å anta at også investeringene og det private forbruket etter hvert vil ta seg opp. På denne bakgrunn anslås den økonomiske veksten i Tyskland, Frankrike, Spania og enkelte andre europeiske land nå å bli noe høyere i 1998 enn anslått i Nasjonalbudsjettet.

I USA og Storbritannia, der den økonomiske veksten har vært høy i flere år, har veksten fortsatt i en høyere takt enn tidligere ventet. I disse landene ventes det en gradvis avmatning av veksten. Bruttonasjonalproduktet i USA anslås likevel å vokse noe sterkere i 1998 enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet.

Utsiktene for japansk økonomi er gradvis blitt svekket det siste halve året, og anslagene er nedjustert i forhold til Nasjonalbudsjettet 1998. I tillegg til den svake innenlandske utviklingen vil Japan i sterkere grad enn andre industriland bli påvirket av krisen i en del sørøst-asiatiske økonomier.

Prisstigningen internasjonalt ventes å holde seg lav. Det anslås at konsumprisveksten hos våre viktigste handelspartnere vil øke fra 1³/₄ pst. i 1996 og 1997 til om lag 2 pst. i 1998.

Arbeidsledigheteni Europa sett under ett ventes å falle noe i år og neste år som en følge av sterk økonomisk vekst i enkelte land, bl.a. Storbritannia, Spania og Nederland. Ledigheten i EU-området ventes imidlertid å holde seg på om lag 11 pst. av arbeidsstyrken i 1997 og 1998. For industrilandene i gjennomsnitt ventes arbeidsledigheten å falle moderat.

Det har den siste tiden vært stor uro i finansmarkedene i Sørøst-Asia, som har spredd seg til aksjemarkedene i andre deler av verden. Den finansielle krisen i Sørøst-Asia startet i Thailand i vår og spredte seg særlig til Filippinene, Malaysia og Indonesia. Bakgrunnen var bl.a. at disse landene hadde fått sterkt svekket utenriksøkonomi. Dette førte til innstramming av den økonomiske politikken og devaluering av landenes valutaer. Fall i eiendomspriser og aksjekurser førte til problemer i bankvesenet. Senere ble også Hong Kong utsatt for valutauro og sterkt fallende aksjekurser. Kursfall på børsen i Hong Kong utløste mandag 27. oktober i år et fall på aksjebørsen i New York på om lag 7 pst. Det var det største kursfallet på New York-børsen i løpet av en enkeltdag på ti år. Også aksjekursene i Europa og andre deler av verden falt sterkt. I tiden etter 27. oktober har det vært store kursbevegelser i begge retninger i de fleste aksjemarkeder.

Kursfallet på aksjebørsene i Nord-Amerika og Europa må ses på bakgrunn av den sterke oppgangen i aksjemarkedet de siste årene. Aksjekursene i USA hadde steget med over 20 pst. fra årsskiftet og med om lag 100 pst. i løpet av de tre siste årene. Virkningene på den makroøkonomiske utviklingen av den senere tids kursfall må derfor antas å være små.

I valutamarkedet har det vært forholdsvis markerte kursbevegelser mellom tyske mark og de øvrige hovedvalutaene. Nedgangen i kursen på tyske mark og andre europeiske valutaer mot dollar, som har pågått siden våren 1995, ser ut til å være snudd. I forhold til amerikanske dollar har tyske mark styrket seg med om lag 8 pst. siden begynnelsen av august.

I løpet av oktober har det kortsiktige rentenivået i Europa økt. Bakgrunnen er at den tyske sentralbanken økte den såkalte reporenten i begynnelsen av oktober. Renteøkningen skyldtes bl.a. frykt for tiltakende inflasjon. Rentene ble satt opp også i flere av de andre landene i den europeiske valutakursmekanismen (ERM), men ikke i de EU-land som fra før hadde høyest rente. Renteøkningene må trolig også ses i sammenheng med gjennomføringen av Den økonomiske og monetære union (ØMU), som medfører en felles valuta med et felles rentenivå i medlemslandene fra 1. januar 1999. Dette kan tilsi at det vil finne sted en gradvis konvergens mot et slikt felles rentenivå i tiden fram mot 1. januar 1999. For Tyskland og de øvrige kjernelandene i ERM legges det således til grunn en viss renteoppgang fra 1997 til 1998. Dersom aksjekursene i industrilandene skulle falle ytterligere, kan det imidlertid isolert sett trekke i retning av svakere renteøkninger enn det som er lagt til grunn.

Den norske kronekursen, målt mot ECU, styrket seg med vel 4 pst. fra midten av juli til midten av oktober. Etter dette har den svekket seg igjen, og den 4. november utgjorde indeksverdien 100,3, som er 3 pst. sterkere enn i midten av juli.

De norske pengemarkedsrentene har ligget relativt stabilt på 4-4¹/₄ pst. siden Norges Banks renteøkning i sommer. Etter at den tyske renten ble satt opp i begynnelsen av oktober, har rentedifferansen mellom norsk og tysk rente gått ned fra om lag ³/₄ prosentpoeng i midten av juli til ¹/₄ prosentpoeng den 4. november. I forhold til ECU-renten er den norske pengemarkedsrenten om lag ³/₄ prosentpoeng lavere. Norges Bank har kjøpt valuta for 59 mrd. kroner hittil i år.

Den 4. november var prisen for Brent Blend olje 19,3 dollar pr. fat, svarende til 136 kroner. Hittil i år har oljeprisen i gjennomsnitt ligget på 137 kroner pr. fat. For 1997 og 1998 legges det til grunn en oljepris på hhv. 135 og 125 kroner pr. fat. Anslagene er de samme som lå til grunn i Nasjonalbudsjettet.

1.2.2 Konjunkturutviklingen i Norge

Norsk økonomi er inne i en sterk og langvarig konjunkturoppgang som tok til sommeren 1993. Utviklingen de siste månedene bekrefter at den sterke veksten fortsetter. Særlig ser eksporten av verkstedprodukter ut til å vokse mer i 1997 enn anslått i Nasjonalbudsjettet 1998. Oppgangen gjenspeiles også i industriproduksjonen, som nå øker mer enn tidligere i år. Sterkere vekst hos våre viktigste handelspartnere, særlig i Europa, tilsier en fortsatt høy vekst i eksporten i 1998.

Også oppgangen i den innenlandske etterspørselen fortsetter. Kjøpene av nye biler har holdt seg på et høyt nivå hittil i år, og det øvrige private forbruket har tatt seg ytterligere opp de siste månedene. Realprisene på boliger ligger an til å øke med om lag 8 pst. i inneværende år, og bankenes utlånsvekst tiltar. Innenlandsk kreditt økte med 9,5 pst. eller 92,7 mrd. kroner fra september i fjor til september i år. Det er den sterkeste veksten siden slutten av 1988, men fortsatt klart lavere enn vekstratene på midten av 1980-tallet. Det er særlig økt utlånsvekst fra private banker til bedriftene som bidrar til den kraftige kredittveksten. Veksten i husholdningenes lån er imidlertid også betydelig.

Byggingen av boliger og næringsbygg har økt markert i år. Det har vært særlig sterk vekst i byggingen av nye skolebygninger, noe som må ses i sammenheng med 6-årsreformen.

Samlet anslås BNP for Fastlands-Norge nå å øke med 3¹/₂ pst. i 1997 og 3 pst. i 1998, jf. tabell 1.2. Husholdningenes etterspørsel og eksporten av tradisjonelle varer er de viktigste drivkreftene i oppgangen både i år og neste år, mens oljeinvesteringene bidrar betydelig til økt aktivitet i inneværende år. BNP i alt anslås nå å øke med 4 pst. i 1997 og 4¹/₂ pst. i 1998.

Anslagene for BNP-veksten i Fastlands-Norge for 1997 og 1998 i denne proposisjonen er de samme som i Nasjonalbudsjettet. Enkelte faktorer trekker i retning av høyere aktivitetsvekst enn i Nasjonalbudsjettet, mens andre trekker i retning av en svakere vekst. De viktigste endringene er:

• Som følge av sterkere vekst i internasjonal økonomi ventes markedsveksten for norske eksportører å bli høyere enn antatt i Nasjonalbudsjettet. Veksten i eksporten av tradisjonelle varer er derfor oppjustert både i år og neste år. De nye anslagene innebærer en økning i eksporten av tradisjonelle varer på knapt 8 pst. i 1997 og 6¹/₂ pst. i 1998.

• Olje- og energidepartementet har vurdert nærmere investeringene i nye prosjekter på kontinentalsokkelen som var planlagt gjennomført i 1998. Det har vært planlagt en ny runde for å tilordne gassfelt for å oppfylle eksisterende gassalgskontrakter våren 1998. Usikkerhet omkring gassavtak i eksisterende kontrakter, opsjonsutøvelse i en ny kontrakt (TRANSGAS, Tsjekkia) og betingelser i forbindelse med transitt gjennom Sveits og Frankrike i en ny kontrakt (SNAM, Italia) har ført til at tilordning av kontrakter til nye felt nå vil bli utsatt, slik at den neste runden ikke medfører investeringer i 1998. Oppstart av investeringene som var lagt inn i anslagene i Nasjonalbudsjettet i 1998 for å oppfylle gassalgsforpliktelsene, kan nå utsettes til 1999. I tillegg synes det nå klart at investeringene i enkelte prosjekter som i anslagene var faset inn i 1998, ikke kommer neste år. Det er videre knyttet betydelig usikkerhet til oppstartingstidspunktet for enkelte satelittutbygginger og prosjekter for å øke utvinningsgraden i eksisterende felt. Etter en nærmere vurdering av status i disse prosjektene, har en valgt å nedjustere investeringsanslagene for disse feltene med 10 pst. i 1998. Samtidig er imidlertid investeringsanslagene i de landanleggene på Kårstø som skal behandle Åsgard-gassen betydelig oppjustert. Veksten i de samlede investeringene i petroleumssektoren fra 1997 til 1998 er på denne bakgrunnen nedjustert med 2,9 mrd. kroner i forhold til Nasjonalbudsjettet. På bakgrunn av Oljedirektoratets vurdering av operatøranslag i de enkelte rettighetshavergruppene, vil Olje- og energidepartementet utarbeide nye anslag for petroleumsinvesteringene tidlig i 1998. Det vil på ordinær måte bli gitt oppdaterte anslag for petroleumssektoren for 1998 og årene framover i Revidert nasjonalbudsjett.

• Etterspørselen fra offentlig sektor anslås nå å øke med vel 2 pst. i 1998 mot anslått 1³/₄ pst. i Nasjonalbudsjettet. Oppjusteringen skyldes først og fremst høyere aktivitet i kommunesektoren som følge av Regjeringens forslag om å styrke kommunesektoren med 745 mill. kroner i forhold til opplegget i Nasjonalbudsjettet, jf. nærmere omtale i avsnitt 1.3.3.

• Veksten i boliginvesteringene i 1997 og i 1998 anslås nå noe lavere enn i Nasjonalbudsjettet. Nedjusteringen er foretatt på bakgrunn av at utviklingen i igangsatt gjennomsnittsareal de siste månedene har vært svakere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet. De nye anslagene innebærer at boliginvesteringene vil øke med anslagsvis 10 pst. i 1997 og 10¹/₂ pst. i 1998.

Veksten i det private forbruket fra 1997 til 1998 anslås nå til 3,2 pst., som er det samme som i Nasjonalbudsjettet. Forslagene om kontantstøtte til barnefamiliene og økt minstepensjon innebærer høyere inntekter for husholdningene og økt privat forbruk sammenliknet med anslaget i Nasjonalbudsjettet. Dette motvirkes imidlertid av den foreslåtte økningen i avgiftene og folketrygdavgiften. Veksten i husholdningenes disponible realinntekter fra 1997 til 1998 er uendret sammenliknet med Nasjonalbudsjettet.

Det er knyttet usikkerhet til utviklingen i husholdningenes sparing og det private forbruket. Den sterke veksten i husholdningenes forbruk de siste årene har langt på vei fulgt inntektsutviklingen, slik at husholdningenes sparerate i liten grad er blitt redusert. I 1996 utgjorde husholdningenes sparing anslagsvis 5,5 pst. av disponibel realinntekt, noe som historisk sett er relativt høyt i Norge. Den høye forbruksveksten de siste årene har således i vesentlig grad vært drevet av sterk vekst i husholdningenes inntekter. Både for 1997 og 1998 har en i denne proposisjonen lagt til grunn om lag uendret sparerate for husholdningene. Forventninger om fortsatt sterk økonomisk vekst, tiltakende og sterk kredittvekst den siste tiden og oppgang i boligprisene, kan tilsi en viss nedgang i spareraten og dermed en sterkere vekst i husholdningenes forbruk enn lagt til grunn i beregningene. Regjeringen foreslår på den annen side i denne proposisjonen å videreføre aksjesparing med skattefradrag (AMS), og å utvide ordningene med boligsparing for ungdom (BSU) og individuelle pensjonsavtaler (IPA). I den grad spareordningene fører til økt sparing, vil dette bidra til lavere vekst i det private forbruket. Slike effekter er imidlertid ikke innarbeidet i det modellapparatet som er benyttet blant annet i Finansdepartementet og er heller ikke innarbeidet i tallene i tabell 1.2.

Uroen i de internasjonale aksjemarkedene i slutten av oktober 1997, jf. omtale i avsnitt 1.2.1, forplantet seg også til det norske aksjemarkedet. Totalindeksen ved Oslo Børs falt med om lag 8 pst. i løpet av 27. og 28. oktober. Kursfallet var i om lag samme størrelsesorden som på andre vesteuropeiske børser. Da aksjekursene internasjonalt steg igjen 29. oktober, fulgte Oslo Børs etter, og totalindeksen gikk opp med knappe 6 pst. Totalindeksen på Oslo Børs har steget med 37 pst. hittil i år. Børsfallet 27. og 28. oktober ventes således ikke å få vesentlig innvirkning på realøkonomien. Dette må også ses på bakgrunn av at husholdningene i Norge har en vesentlig mindre andel av sin formue plassert i aksjer enn husholdninger i andre land. Ved utgangen av 1996 hadde husholdningene i Norge en aksjebeholdning på 95 mrd. kroner, som utgjorde 11 pst. av deres finansielle formue.

Den sterke oppgangen i økonomien har ført til en betydelig bedring i arbeidsmarkedetde siste årene. Fra 1993 til 1996 økte antallet sysselsatte personer med 123 000. Sysselsettingen fortsetter å øke sterkt i inneværende år. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse var det i de tre første kvartalene i år sysselsatt 63 700 flere personer enn i tilsvarende periode i fjor. På bakgrunn av den sterke veksten hittil i år anslås nå sysselsettingen å øke med 60 000 personer fra 1996 til 1997, som er 5 000 flere enn anslått i Nasjonalbudsjettet. I etterkrigstiden er det bare i 1986 at veksten i sysselsettingen har vært sterkere. Neste år anslås sysselsettingen å øke med i overkant av 30 000 personer. Dette er klart høyere enn den gjennomsnittlige veksten de siste to tiårene på knappe 20 000 personer.

Arbeidsledigheten har fortsatt å falle. Ved utgangen av oktober utgjorde den registrerte arbeidsledigheten vel 61 800 personer eller 2,8 pst. av arbeidsstyrken. Ledigheten har ikke vært lavere siden 1988. Ledighetsraten er lavest i Sogn og Fjordane og Akershus, der den utgjør hhv. 1,5 og 1,7 pst. Arbeidsledigheten slik den måles i Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse (AKU) ligger normalt noe høyere enn ledigheten som er registrert ved arbeidskontorene, men utviklingen i de to ledighetsindikatorene er relativt parallell. I de tre første kvartalene i år var det ifølge AKU 13 700 færre arbeidsledige enn i tilsvarende periode i fjor. Målt i pst. av arbeidsstyrken utgjorde AKU-ledigheten 4,1 pst. i 3. kvartal i år. AKU-ledigheten som gjennomsnitt over året anslås å avta fra 4,9 pst. i fjor til 4,2 pst. i år og å gå ytterligere ned til 3,8 pst. i 1998.

Arbeidsmarkedet har de siste årene vist stor grad av fleksibilitet ved at økt etterspørsel er blitt møtt med en betydelig tilstrømming av arbeidskraft. Ifølge AKU er det fortsatt en viss undersysselsetting, dvs. personer som ønsker å utvide sin faktiske arbeidstid. I de 3 første kvartalene i år var i gjennomsnitt 84 000 personer undersysselsatt ifølge AKU. Dette er om lag det samme som i tilsvarende periode i fjor. Yrkesdeltakingen er imidlertid kommet opp på et høyere nivå enn noen gang tidligere, og det er grunn til å regne med at deler av den arbeidskraftsreserven som ikke er registrert som arbeidsledige, er i ferd med å bli uttømt. En ser allerede klare tendenser til flaskehalser og knapphet på arbeidskraft innenfor flere regioner og yrker, bl.a. ved at stadig flere bedrifter rapporterer at mangel på kvalifisert arbeidskraft begrenser produksjonen. Det synes som om mangelen er særlig stor i helsesektoren, verkstedindustrien, bygge- og anleggssektoren, databransjen og undervisningssektoren. I helsesektoren er det særlig mangel på sykepleiere og leger.

Dersom den sterke veksten i etterspørselen etter arbeidskraft fortsetter, kan en snart stå overfor betydelig knapphet på mange typer arbeidskraft.

Overskuddet på driftsregnskapet ovenfor utlandet anslås til om lag 80 mrd. kroner i 1997 og 96 mrd. kroner i 1998. Anslaget for 1998 er noe høyere enn i Nasjonalbudsjettet, i hovedsak som følge av at veksten i eksport av tradisjonelle varer er oppjustert. Med disse anslagene kan Norges netto fordringer overfor utlandet anslås til om lag 131 mrd. kroner ved utgangen av inneværende år og 228 mrd. kroner ved utgangen av neste år.

Økningen i konsumprisene de siste 12 månedene var 2,3 pst. både i august og september. I gjennomsnitt hittil i år har prisstigningen vært 2,7 pst. Prisstigningen målt på denne måten ventes å gå noe ned i 4. kvartal som følge av lavere elektrisitetspriser i år enn i fjor. Fra 1996 til 1997 anslås den gjennomsnittlige prisstigningen til 2,5 pst. For 1998 anslås konsumprisveksten nå til 2¹/₂ pst., hvorav om lag ¹/₂ prosentpoeng er bidrag fra økte avgifter. Av dette bidrar forslagene til avgiftsøkninger som fremmes i denne proposisjonen med ¹/₄ prosentpoeng.

Årslønnsveksten for inneværende år anslås til 3³/₄ pst. Det legges til grunn en økning i gjennomsnittlig årslønn på 3¹/₂ pst. neste år. Anslagene er de samme som ble lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet. I motsetning til under tidligere konjunkturoppganger, har veksten i industriens lønnskostnader foreløpig ikke vært vesentlig høyere enn hos handelspartnerne. Erfaringer fra tidligere konjunkturoppganger tilsier imidlertid at vi nå er inne i en fase av konjunkturoppgangen hvor lønnspresset og kostnadsveksten lett kan tilta.

1.3 Den økonomiske politikken

1.3.1 Finanspolitikken

Finanspolitikken har en sentral rolle i den økonomiske politikken. På kort sikt er finanspolitikkens viktigste oppgave å bidra til en stabil økonomisk utvikling. Samtidig må budsjettpolitikken rettes inn mot å sikre finanspolitisk handlefrihet på lengre sikt, samt å sikre at staten kan motstå svingninger i oljeprisen uten å måtte gå til store nedskjæringer dersom oljeprisen faller.

Hovedtrekkene i budsjettpolitikken for 1998er:

• En reell, underliggende utgiftsvekst i statsbudsjettetpå 2¹/₄ pst. i forhold til anslag på regnskap for 1997. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten er utgifter til petroleumsvirksomheten, renter og dagpenger holdt utenom. I tillegg er det korrigert for endringer i regnskapsmessige forhold.

• Endringer i skatteregler og satser mv. som øker samlede påløpte skatter og avgifter med om lag 5,5 mrd. kroner fra 1997 til 1998. Barnetrygden er her regnet som en del av skatteopplegget, mens den foreslåtte kontantstøtten til småbarnsforeldre er holdt utenfor. Budsjettvirkningen for det offentlige i 1998 er om lag 4,5 mrd. kroner.

• Målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddetgir budsjettopplegget en innstramming på om lag ¹/₂ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Innstrammingen i Nasjonalbudsjettet 1998 var anslått til ³/₄ pst. Indikatoren er et uttrykk for hvordan statsbudsjettet påvirker aktivitetsnivået i økonomien. Ved beregningen av indikatoren korrigeres overskuddet i statsbudsjettet for bl.a. konjunkturelle forhold og nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten. Den lavere budsjettinnstrammingen enn i Nasjonalbudsjettet må vurderes i lys av nye forutsetninger om utviklingen i petroleumsinvesteringene. Regjeringens opplegg medfører at de samlede petroleumsinvesteringene nå anslås å øke med om lag 2,5 mrd. kroner fra 1997 til 1998, mens det i Nasjonalbudsjettet 1998 var lagt til grunn en økning på om lag 5,4 mrd. kroner. Denne forskjellen tilsvarer vel ¹/₄ pst. av BNP for Fastlands-Norge.

• Det oljekorrigerte budsjettunderskuddetanslås til om lag 17,2 mrd. kroner.

• Det samlede overskuddet i Statens petroleumsfond og statsbudsjettetanslås til om lag 74,3 mrd. kroner.

• Offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringeri 1998 anslås å utgjøre om lag 92 mrd. kroner eller om lag 8,0 pst. av BNP. Det er dette overskuddsbegrepet som legges til grunn i Maastricht-traktatens krav til offentlige finanser. Offentlig forvaltnings bruttogjeld slik det måles etter Maastricht-kriteriet anslås til om lag 300 mrd. kroner eller 26 pst. av BNP ved utgangen av 1998.

Det anslåtte oljekorrigerte budsjettunderskudd på 17,2 mrd. kroner er om lag 5,0 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 1998, jf. tabellene 1.3 - 1.5. Av denne økningen bidrar om lag 2 mrd. kroner til å redusere den finanspolitiske innstrammingen, slik den måles ved den olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren. Det vises i denne sammenheng til følgende forhold:

• Jagland-regjeringens forslag om å avvikle Statens varekrigsforsikring trekkes, jf. omtale i kap. 3. Forslaget medfører at statsbudsjettets balanse svekkes med 2,3 mrd. kroner, men dette har ingen virkning på privat etterspørsel etter varer og tjenester.

• Om lag 1,4 mrd. kroner av budsjettsvekkelsen er knyttet til nedjustering av skatte- og avgiftsanslagene for Fastlands-Norge, jf. tabell 1.4. Denne nedjusteringen er i hovedsak knyttet til at skatte- og avgiftsinntektene til staten fra Fastlands-Norge i 1997 nå anslås om lag 1,4 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 1998 og at denne mindreinntekten er videreført i 1998. Nedjusteringen i 1997 må ses i lys av at utliknede skatter fra etterskuddspliktige skattytere (bedrifter mv.) viser en lavere vekst enn tidligere lagt til grunn. I disse anslagsendringene inngår en oppjustering av inntektene fra forbruksavgift på elektrisitet med 130 mill. kroner. Dette skyldes økte avgiftsinntekter så langt i 1997 som forventes videreført i 1998.

• Andre anslagsendringer, bl.a. høyere anslåtte inntekter fra salg av bankaksjer og lavere anslåtte bevilgninger til dagpenger, bidrar til en netto reduksjon i det oljekorrigerte underskuddet på 0,7 mrd. kroner.

Den reduserte samlede innstrammingen på om lag 2 mrd. kroner er knyttet til:

• Forslag om økte bevilgninger til høyt prioriterte områder på knapt 4,3 mrd. kroner, bl.a. økte minstepensjoner og kontantstøtte til småbarnsforeldre.

• Endringer i skatte- og avgiftsopplegget som gir en inntektsøkning på om lag 2,1 mrd. kroner på statsbudsjettet for 1998, bl.a. ved økt trygdeavgift og enkelte avgiftsøkninger. For en fullstendig omtale av skatte- og avgiftsopplegget for 1998 vises det til kap. 2.

• Utbytteandelen i Telenor foreslås økt til 50 pst., som medfører 175 mill. kroner i økte utbytteinntekter på statsbudsjettet.

Netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 86,5 mrd. kroner, som er 1,0 mrd. kroner høyere enn i Nasjonalbudsjettet 1998. Av denne oppjusteringen skyldes 0,8 mrd. kroner reduserte investeringer i statlig petroleumsvirksomhet (SDØE). Enkelte investeringer gjennom SDØE som en tidligere la til grunn ville bli igangsatt i 1998, vil bli utsatt. Denne reduksjonen motvirkes delvis av høyere investeringer i Kårstøprosjektet i 1998 enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 1998. I tillegg oppjusteres skatte- og avgiftsinntektene fra petroleumsvirksomheten med 0,2 mrd. kroner, fordi reduserte investeringer fører til lavere avskrivinger og dermed høyere skattepliktig overskudd og høyere skatter.

Av netto kontantstrømmen på 86,5 mrd. kroner tilbakeføres 17,2 mrd. kroner til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Avsetningen i Statens petroleumsfond kan dermed anslås til 69,3 mrd. kroner. Medregnet renteinntekter i fondet på om lag 5,0 mrd. kroner anslås det samlede overskuddet i Statens petroleumsfond og statsbudsjettet til 74,3 mrd. kroner. Den akkumulerte kapitalen i fondet anslås til om lag 191 mrd. kroner ved utgangen av 1998, jf. tabell 1.6.

For budsjettåret 1997forventes det nå et samlet overskudd på statsbudsjettet medregnet Statens petroleumsfond på om lag 65,8 mrd. kroner. Det anslåtte overskuddet er om lag 1,5 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 1998. Reduksjonen skyldes i hovedsak at det oljekorrigerte budsjettunderskuddet er 1,4 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn pga. lavere anslåtte skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge. Nedjusteringen av skatte- og avgiftsinntektene i 1997 er foretatt med grunnlag i skatte- og avgiftsinnbetalingene hittil i 1997, den foreløpige ligningen for etterskuddspliktige skattytere (bedrifter mv.) for inntektsåret 1996, samt en nærmere gjennomgang av ligningen for personlige skattytere for inntektsåret 1996. Det viktigste bidraget til reduksjonen i anslåtte skatte- og avgiftsinntekter knytter seg til lavere vekst i utlignede skatter for etterskuddspliktige skattytere enn tidligere anslått.

I tillegg til den anslåtte økningen i det oljekorrigerte underskuddet er netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten i 1997 nedjustert med 0,3 mrd. kroner.

Renteinntektene i Statens petroleumsfond i 1997 er oppjustert med 0,3 mrd. kroner til 3,3 mrd. kroner.

Ved utgangen av 1997 anslås kapitalen i petroleumsfondet til om lag 113 mrd. kroner, jf. tabell 1.6.

Offentlig forvaltnings samlede nettofinansinvesteringer anslås til om lag 78 mrd. kroner eller 7,2 pst. av BNP i 1997.

1.3.2 Pengepolitikken

Gjeldende forskrift for utøvelsen av penge- og valutapolitikken ble fastsatt ved kongelig resolusjon 6. mai 1994. I forskriften heter det:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet.»

Siden 1996 har det vært lagt opp til at pengepolitikken skal bidra til å dempe presstendensene i økonomien så langt dette er forenlig med en stabil valutakurs. I Salderingsproposisjonen 1996 heter det bl.a.:

«Innenfor de rammene det operative målet om stabil valutakurs setter, vil pengepolitikken i den nåværende konjunkturfasen bli innrettet mot å bidra til at veksten i den innenlandske etterspørselen og aktiviteten ikke blir så sterk at pris- og kostnadsstigningen skyter fart.»

Det er imidlertid en klar grense for hvor langt rentepolitikken kan bidra til å dempe veksten i etterspørselen etter varer og tjenester. Når den norske kronen skal holdes stabil mot europeiske valutaer, vil det europeiske rentenivået være retningsgivende for rentenivået i Norge.

Norges Bank oversendte den 3. november 1997 sitt årlige budsjettbrev til Finansdepartementet. Brevet følger som vedlegg til denne proposisjonen. I tillegg til å drøfte den økonomiske situasjonen og det finanspolitiske opplegget, tar banken i brevet opp spørsmålet om justering av retningslinjene for pengepolitikken. Den økonomiske situasjonen og det finanspolitiske opplegget for 1998 er beskrevet i avsnittene 1.2 og 1.3.1 i denne proposisjonen. Nedenfor vil en drøfte nærmere retningslinjene for pengepolitikken med utgangspunkt i brevet fra Norges Bank. Norges Bank skriver innledningsvis:

«Sentralbanken har, i henhold til Lov om Norges Bank paragraf 3, en plikt til å «underrette departementet når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter av andre enn banken». Etter Norges Banks vurdering er situasjonen nå slik at banken har plikt til å underrette departementet om sin vurdering i medhold av nevnte lovbestemmelse.»

Etter Norges Banks vurdering er det nå klare presstendenser i norsk økonomi. Ifølge banken er «sikkerhetsmarginene» i økonomien små, og det skal lite til før en kommer inn i en utvikling med ubalanser i flere deler av økonomien, bl.a. i arbeidsmarkedet og bolig- og aksjemarkedet, som etter hvert vil gi seg utslag i økt pris- og kostnadsvekst og realøkonomiske svingninger. Etter bankens syn er det nødvendig å bringe veksten i etterspørselen ned mot den underliggende veksten i produksjonskapasiteten.

Norges Bank understreker at dagens økonomiske situasjon setter store krav til den økonomiske politikken og ansvarsfordelingen mellom finans- og pengepolitikken. Banken uttaler bl.a.:

«Norges Bank vil advare mot å basere seg på et system der pengepolitikken i en gitt situasjon må innrettes slik at den virker til å forsterke konjunktursvingningene og redusere stabiliteten i økonomien. Dette aktualiseres ytterligere når det er usikkerhet om de øvrige elementene i den økonomiske politikken, og da særlig dersom finanspolitikken ikke har en tilstrekkelig fleksibilitet til effektivt å motvirke endringene i pengepolitikken.»

Norges Bank konkluderer sin drøfting av den økonomiske utviklingen og utformingen av den økonomiske politikken med å tilrå en justering av pengepolitikken. Banken skriver:

«Ut fra en samlet vurdering vil Norges Bank tilrå at retningslinjene for pengepolitikken justeres, slik at det blir større fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken, men hvor stabilitet i kronekursen fastholdes som et mål for pengepolitikken.

[.....]

En større fleksibilitet i pengepolitikken, slik at virkemiddelbruken ikke behøver å legges kraftig om ved moderate svingninger i valutakursen, kan sikres på ulike måter. Norges Bank ser det som mest hensiktsmessig at det kursleiet pengepolitikken styres mot («utgangsleiet»), defineres videre enn i den eksisterende kursforskriften. Virkemidlene bør rettes inn med sikte på å motvirke vesentlige avvik fra dette leiet.»

Banken har ikke foreslått konkrete endringer i retningslinjene for pengepolitikken utover denne generelle tilrådningen.

Tilrådningen fra Norges Banks hovedstyre var ikke enstemmig, og i brevet står det:

«Hovedstyrets medlem Gjelsvik er av den oppfatning at det ikke er nødvendig å ta opp spørsmålet om retningslinjene for valutapolitikken i dette brevet.»

Regjeringen uttalte i sin tiltredelseserklæring at penge- og valutapolitikken fortsatt vil bli rettet inn mot stabil kronekurs. En stabil valutakurs som retningslinje for penge- og valutapolitikken har særlig bakgrunn i følgende forhold:

• Det er viktig å skjerme utviklingen i fastlandsøkonomien mot de sterke svingningene i petroleumsinntektene. En pengepolitikk rettet mot stabil valutakurs kan bidra til stabile rammevilkår for det konkurranseutsatte næringslivet, og motvirke at utviklingen i kronekursen blir sterkt preget av utviklingen i oljeprisen og endrede forventninger om petroleumsproduksjonen. Petroleumsfondets langsiktige kapitaleksport motvirker appresieringspress mot kronen.

• For et lite land med åpen økonomi er det vanskelig å holde lav inflasjon uten stor grad av stabilitet i valutakursen. Ved at vi holder kronekursen stabil i forhold til valutakursen i land som vektlegger prisstabilitet, kan en bidra til forventninger om fortsatt lav inflasjon, som igjen har betydning for både pris- og lønnsfastsettingen. Moderat pris- og kostnadsvekst vil samtidig være en forutsetning for en stabil valutakursutvikling over tid.

• Med stabil valutakurs som retningslinje for pengepolitikken er rentenivået i Norge i stor grad bestemt av det utenlandske rentenivået, som nå er lavt. Finanspolitikken må derfor ta et vesentlig ansvar for en stabil økonomisk utvikling. Pengepolitikken bidrar til å stabilisere norsk økonomi ved at den støtter opp under inntektspolitikken. Erfaringen fra Norge og mange andre land er at selv relativt små renteendringer kan medføre store valutakursbevegelser. Effekten av en strammere pengepolitikk ville i stor grad kunne komme gjennom en stigende kronekurs og dermed svekket konkurranseevne for bedriftene i konkurranseutsatt sektor og dermed innskrenkninger og nedleggelse av bedrifter i disse sektorene, og i mindre grad gjennom dempet vekst i privat forbruks- og investeringsetterspørsel som følge av høyere rentenivå. En sterkere krone ville også kunne gi sterk reallønnsvekst på kort sikt, som ville bidra til å øke privat konsum. Høyere rente vil på den annen side dempe både stigningen i boligpriser og prisene på andre formuesobjekter.

• En stabil valutakurs forankrer lønnsoppgjørene. Gis det lønnstillegg utover det produktivitetsutviklingen og prisutviklingen i konkurrentlandene tilsier, har det umiddelbar konsekvens i form av svekket kostnadsmessig konkurranseevne og svakere sysselsettingsutvikling i disse bedriftene. Dette gir partene i arbeidslivet et klart ansvar for å bidra til en stabil økonomisk utvikling gjennom moderate inntektsoppgjør.

Det er på denne bakgrunn viktig at pengepolitikken styres mot et mål som bidrar til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Regjeringen viser til at det allerede er en viss fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken ved at det ikke er fastsatt noen sentralkurs for kronen med tilhørende svingningsmarginer. I dagens valutaforskrift er Norges Bank pålagt å holde kronekursen stabil. Samtidig er det begrenset hvor sterke virkemidler i form av renteendringer og kjøp og salg av valuta banken kan benytte for å få dette til. Det følger av dette at dersom presset på kronekursen skulle bli særlig sterkt i den ene eller annen retning, skal banken la kronekursen endre seg på kort sikt, men innrette bruken av virkemidlene slik at kursen bringes tilbake til utgangsleiet etter hvert. Det vises i denne sammenheng til situasjonen i valutamarkedet i begynnelsen av dette året, da kronen styrket seg sterkt for en periode.

Det er viktig at retningslinjene er utformet på en måte som gir et klart mål for pengepolitikken og er basert på klare ansvarsforhold mellom myndighetsorganer. Etter Regjeringens syn er hensynet til klarhet om mål og ansvarsforhold i pengepolitikken ivaretatt i de gjeldende retningslinjene. Dette innebærer at pengepolitikken rettes inn mot stabilitet i kronekursen og at den nåværende forskrift for kronens kursordning ligger fast.

1.3.3 Kommuneøkonomien

Kommunene og fylkeskommunene har innen helsestell og omsorgsarbeid, på undervisningssektoren og på andre områder en vesentlig del av ansvaret for den offentlige tjenesteytingen. Kommunesektoren må tilføres tilstrekkelig med ressurser til at den kan løse disse viktige velferdsoppgavene. Med utgangspunkt i sentrumspartienes felleserklæring av 14. oktober 1997 foreslår Regjeringen en styrking av kommuneøkonomien i 1998 i forhold til det opplegget som regjeringen Jagland la fram.

Som tabell 1.7 viser, legger Regjeringen i denne proposisjonen opp til en samlet styrking av kommuneøkonomien på knapt 750 mill. kroner i 1998 i forhold til forutsetningene i Nasjonalbudsjettet. Av dette antas nær 300 mill. kroner å gjelde kommunene og om lag 450 mill. kroner fylkeskommunene. Knapt 650 mill. kroner av den samlede styrkingen av kommunesektoren foreslås gjennomført ved en økning av inntektene. I tillegg vil kommunesektoren få en reduksjon i utgiftene på om lag 100 mill. kroner som følge av at arbeidsgiverperioden i sykelønnsordningen foreslås utvidet med 3 dager i stedet for 1 uke slik Jagland-regjeringen la opp til. Det reviderte økonomiske opplegget for kommunesektoren er særlig preget av Regjeringens ønske om å styrke den offentlige innsatsen i sykehussektoren. Regjeringen foreslår også å øke innsatsen for psykisk utviklingshemmede og på andre prioriterte områder som psykisk helsevern, kreftbehandling, kultur og samferdsel, og å sette inn særskilte tiltak overfor utkantkommuner som har sterk nedgang i folketallet.

I denne proposisjonen er det forutsatt at kommunesektorens skatteinntekter samlet vil øke nominelt med 0,8 pst. fra 1997 til 1998. Dette er samme økning som forutsatt i Nasjonalbudsjettet.

To elementer bidrar isolert sett til å redusere skatteinntektene i 1998:

• Forslag til endringer i skatteopplegget. Kommunesektoren blir i 1998 berørt av endringer knyttet til fradraget for reiseutgifter, ordningen med individuelle pensjonsavtaler og formuesskatten. En nærmere omtale av disse endringene er gitt i kapittel 2.

• En ny vurdering av skatteanslagene i lys av nye opplysninger om bl.a. ligningen for etterskuddspliktige skattytere for inntektsåret 1996. Nedjusteringen gjelder 1998. For 1997 er det ikke funnet grunnlag for å endre skatteanslagene. Dette har sammenheng med at ligningsoppgjøret for 1996 innebærer at kommunesektoren for inntektsåret 1996 hittil har blitt tildelt for lav andel, og staten for høy andel, av de løpende skatteinnbetalingene for personlige skattytere for dette inntektsåret. Dette forholdet blir rettet opp i 1997.

Mindreinntekter som følge av ovenstående to elementer antas omtrent å bli oppveid av merinntekter som kommunesektoren vil få som følge av forutsetningen om økt vekst i sysselsettingen og forslaget om høyere minstepensjon. Skatteanslaget for 1998 er dermed uendret fra Nasjonalbudsjettet.

Regjeringen foreslår å øke øremerkede overføringer til kommuneforvaltningen med vel 500 mill. kroner netto i forhold til opplegget i St prp nr 1. Av denne merøkningen forutsettes i alt om lag 400 mill. kroner bevilget til økt sykehussatsing, jf. tabell 1.7. Resten av merøkningen i overføringene er knyttet til andre høyt prioriterte formål. En nærmere omtale av de foreslåtte endringene i overføringene til kommuner og fylkeskommuner er gitt i kapittel 3.

Ved behandlingen av proposisjonen om kommuneøkonomien for 1997 gav Stortinget sin tilslutning til at øremerkede tilskudd knyttet til pensjonspremier og arbeidsgiveravgift for lærere i grunnskolen blir lagt inn i rammetilskuddene fra og med 1998. I St prp nr 1 (1997-98) ble det varslet at endelig forslag om å legge disse øremerkede tilskuddene inn i rammetilskuddene i 1998 ville bli lagt fram for Stortinget senere i høst. De nødvendige beregningene i forbindelse med omleggingen er nå gjennomført. På denne bakgrunn foreslås det i denne proposisjonen at kommunenes rammetilskudd for 1998 økes med om lag 1,1 mrd. kroner og at de øremerkede tilskuddene reduseres tilsvarende som følge av ovennevnte omlegging, jf. omtale i kapittel 3. Disse endringene er ikke tatt med i oversikten i tabell 1.7.

Forslaget om økt minstepensjon leder automatisk til økt brukerbetaling (gebyrinntekter) for beboere på alders- og sykehjem. Etter dagens regler for langtidsopphold ved slike institusjoner kan kommunen kreve brukerbetaling med inntil 75 pst. av inntekten opp til folketrygdens grunnbeløp, fratrukket et fribeløp. Av inntekter utover folketrygdens grunnbeløp betales inntil 85 pst. årlig. Merøkningen i kommunenes gebyrinntekter i 1998 som følge av økt minstepensjon anslås til om lag 130 mill. kroner.

De reviderte inntektsanslagene innebærer en reell inntektsøkning på om lag 1¹/₂ pst. fra 1997 til 1998 når det tas utgangspunkt i nivået på inntektene i 1997 slik det nå anslås. Veksten er 2³/₄ pst. regnet i forhold til det inntektsnivået i 1997 som ble lagt til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen. De frie inntektene anslås i 1998 å gå reelt ned med om lag 1 pst. når det tas utgangspunkt i nåværende inntektsanslag for 1997, og anslås å øke reelt med 0,2 pst. når en regner i forhold til det nivået i 1997 som ble lagt til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen. Anslagene for reell inntektsvekst er, som i Nasjonalbudsjettet, basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig prisvekst for kommunale utgifter på 2,9 pst. fra 1997 til 1998. I dette prisanslaget er det lagt til grunn en lønnsvekst på 3¹/₂ pst., jf. avsnitt 1.3.4.

Utover ovennevnte styrking av kommuneøkonomien på knapt 750 mill. kroner gjennom merøkning i inntektene og mindreøkning i utgiftene til sykepenger, vil kommunene etter hvert få fordel av reduserte utgifter til pensjonspremier som følge av at økt minstepensjon fører til lavere pensjonsutbetalinger fra de kommunale tjenestepensjonsordningene. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad satsene for pensjonspremiene blir redusert med virkning allerede for 1998. Økt minstepensjon kan også redusere kommunenes utgifter til sosialhjelp, men denne innsparingen antas å være forholdsvis liten.

Isolert sett kunne det ha vært ønskelig at en del av styrkingen av kommuneøkonomien hadde kommet gjennom en økning av de frie inntektene, definert som summen av skatteinntekter og rammetilskudd. Med de spesielle behovene som gjør seg gjeldende, særlig i sykehussektoren, har Regjeringen for 1998 likevel funnet det riktig å prioritere tilskudd som er bundet til bestemte formål. Det må også tas i betraktning at de forutsatte mindreutgiftene til sykepenger bidrar til at kommunene og fylkeskommunene får frigjort midler som fritt kan brukes til andre formål. Også økningen i gebyrinntektene, som automatisk følger av økte minstepensjoner og ikke er en følge av nye pålagte oppgaver eller endret regelverk, innebærer en generell styrking av kommunenes økonomi i forhold til opplegget fra Jagland-regjeringen.

Det er Regjeringens forutsetning at styrkingen av kommuneøkonomien fører til økt innsats på de områdene som er spesielt prioriterte i opplegget. Dersom dette skal kunne oppnås, har kommunene også et ansvar for å innpasse inntektsoppgjøret våren 1998 innenfor de økonomiske rammene som er fastlagt. Dette er særlig viktig i en situasjon der pressproblemer på arbeidsmarkedet nå gjør seg gjeldende for flere yrkesgrupper som sysselsettes i kommunal virksomhet.

Reviderte tall fra kommuneregnskapene for 1996 som ble offentliggjort av Statistisk sentralbyrå den 30. oktober 1997, innebærer betydelig lavere underskudd før lånetransaksjoner for kommuneforvaltningen i 1996 enn tidligere anslått. Det er to hovedforklaringer på dette. De kommunale investeringene i 1996 ble vesentlig lavere enn tidligere regnet med. Dessuten fikk to kommuner sine budsjettbalanser betydelig styrket som følge av ekstraordinære forhold i 1996 i forbindelse med salg av kraftverk og fristilling av kommunale etater. I denne proposisjonen er det lagt til grunn at det lavere nivået på investeringene i 1996 videreføres i investeringsanslagene for etterfølgende år. For 1998 legges det videre, på bakgrunn av tiltakene i denne proposisjonen, til grunn en noe høyere aktivitetsvekst i kommunesektoren enn i Nasjonalbudsjettet 1998. På denne bakgrunn anslås nå kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner til om lag 1,2 mrd. kroner i 1997 og om lag 3 mrd. kroner i 1998. Dette er vesentlig lavere underskudd enn anslått i Nasjonalbudsjettet.

1.3.4 Inntektspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken

I innstillingen fra Sysselsettingsutvalget fra 1992 ble det konkludert med at et bredt basert inntektspolitisk samarbeid var den strategi som var best for å styrke sysselsettingen og samtidig gi en moderat pris- og lønnsutvikling. Lav lønnsvekst er nødvendig for at norsk næringsliv ikke skal tape kostnadsmessig konkurranseevne overfor utlandet. Dette vil bidra til en produksjons- og sysselsettingsutvikling som gir grunnlag for at ledigheten varig kan holdes lav.

Regjeringen inviterer partene i arbeidslivet til et inntektspolitisk samarbeid i tråd med hovedlinjene i Sysselsettingsutvalgets innstilling.

Etter flere år med sterk sysselsettingsvekst er det nå klare tegn til pressproblemer i arbeidsmarkedet, både geografisk og innenfor enkeltsektorer. Dette stiller inntektspolitikken overfor store utfordringer. Det er klare tegn til mangel på enkelte typer arbeidskraft. En må unngå at et strammere arbeidsmarked og den økonomiske oppgangen slår ut i tiltakende lønns- og prisvekst. Inntektspolitikken må støttes opp av et stramt budsjettopplegg for å unngå at press i arbeidsmarkedet skal vanskeliggjøre gjennomføringen av inntektsoppgjørene.

Den økende knappheten på arbeidskraft stiller krav til alle sider av arbeidsmarkedspolitikken. Hovedoppgaven er å skaffe tilstrekkelig tilgang på kvalifisert arbeidskraft til å fylle de ledige stillingene. Det er derfor særlig viktig at en effektiv formidlingsinnsats prioriteres, slik at arbeidsledige raskt kan gå inn i de ledige jobbene. Formidlingsinnsatsen i arbeidsmarkedsetaten spenner over et bredt register av tjenester og tiltak, fra utlegging av stillingsannonser over Internett til målrettet innsats for å øke formidlingen av spesielle yrkesgrupper. Formidlingsinnsatsen vil bli særlig rettet inn mot yrkesgrupper der mangelen på kvalifisert arbeidskraft er stor.

For å sikre tilgang på kvalifisert arbeidskraft spiller også undervisningssektoren en viktig rolle. Dette gjelder utdanning på alle nivåer, også etterutdanning. Det offentlige utvalget som har utredet sentrale spørsmål knyttet til en reform for etter- og videreutdanning for voksne (Buer-utvalget), leverte sin utredning 1. oktober 1997. Utredningen er sendt på en bred høring med frist 2. januar 1998.

Regjeringen vil legge til rette for livslang læring, og vil i dette arbeidet ta utgangspunkt i den enkelte voksnes ønske og behov for videreutvikling og næringslivets behov for kompetanseutvikling. Medvirkning fra berørte parter i arbeids- og samfunnsliv vil bli tillagt stor vekt. Med bakgrunn i en grundig behandling av Buer-utvalgets utredning og høringsuttalelsene, vil Regjeringen i løpet av våren 1998 legge fram en melding for Stortinget som grunnlag for en nasjonal handlingsplan.

Selv om mange ledige kan formidles til arbeid gjennom informasjon og veiledning, vil enkelte ha behov for å øke sine kvalifikasjoner gjennom deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Sammensetningen av arbeidsmarkedstiltakene må imidlertid tilpasses konjunktursituasjonen ved at det legges til rette for en høy andel korte, yrkesrettede kvalifiseringstiltak. Det er viktig at arbeidsmarkedstiltakene bidrar til å støtte opp under formidlingsinnsatsen, f.eks. ved å gi ledige nødvendige kvalifikasjoner til å gå inn i en jobb. Langtidsledige og ungdom vil bli prioritert. Selv om anslagene for veksten i sysselsettingen er noe oppjustert i denne proposisjonen og ledigheten synker, foreslår Regjeringen å opprettholde arbeidsmarkedstiltakene på samme nivå som lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet, dvs. med et gjennomsnittlig nivå i 1998 på 17 500 plasser. Det er da særlig lagt vekt på hensynet til å de langtidsledige, samt at arbeidsmarkedstiltakene spiller en viktig rolle for å redusere flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet.