1 Den økonomiske politikken og de økonomiske utsiktene

1.1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og de økonomiske utsiktene

Regjeringen legger i denne proposisjonen fram forslag til endringer i budsjettopplegget for 2002 fremmet av regjeringen Stoltenberg. Samtidig legges det også fram en odelstingsproposisjon med utforming av de lovendringer som følger av forslagene i denne proposisjonen, samt en odelstingsmelding hvor enkelte av forslagene til skattevedtak fra regjeringen Stoltenberg trekkes tilbake.

Kapittel 2 i denne proposisjonen omtaler forslagene til skatte- og avgiftsendringer, mens kapittel 3 gir forslag til endringer på andre områder i budsjettet.

Hovedmålene for Regjeringens økonomiske politikk

Regjeringen vil føre en økonomisk politikk der hovedmålene er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Uansett utvikling i oljepriser og oljeproduksjon vil verdiskapingen i Fastlands-Norge være langt høyere enn oljeinntektene. Den økonomiske politikken må derfor legge avgjørende vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet - både i offentlig og privat sektor.

Regjeringen vil legge vekt på langsiktighet i den økonomiske politikken. Regjeringen vil følge retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien slik det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Bruken av oljeinntekter bør særlig rettes inn mot reduserte skatter og avgifter og andre tiltak som kan øke vekstevnen i økonomien. Regjeringen vil forbedre rammevilkårene for næringsvirksomhet og innrette bruken av oljeinntektene på en slik måte at presset på prisstigning og rente blir minst mulig.

Budsjettpolitikken må bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting, både på kort og lang sikt. Siktemålet er å ha en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor. Budsjettpolitikken er avgjørende for å bestemme omfanget på offentlig og privat sektor. Regjeringen har som målsetting å holde den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

Regjeringen vil videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, der partene i arbeidslivet gjennom moderate inntektsoppgjør bidrar til å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

Regjeringen vil videreføre pengepolitikken slik den ble trukket opp i St.meld. nr. 29 (2000-2001) i vår, og som fikk bred tilslutning i Stortinget. Pengepolitikken skal understøtte budsjettpolitikken og inntektspolitikken i å sikre en stabil økonomisk utvikling.

Den økonomiske utviklingen

En oppdatert gjennomgang av utsiktene for norsk og internasjonal økonomi gis i avsnitt 1.2. Norsk økonomi påvirkes av utviklingen internasjonalt. Særlig gjelder dette for de eksportrettede delene av næringslivet. Usikkerheten i den økonomiske utviklingen har økt etter terroraksjonene i USA.

Flere forhold bidrar imidlertid til å dempe utslagene på norsk økonomi av svakere internasjonal vekst. I motsetning til f.eks. i USA er husholdningenes finansielle situasjon i Norge samlet sett svært solid, og det ventes sterk vekst i kjøpekraften neste år, bl.a. som følge av skatte- og avgiftslettelser og lavere prisstigning. Videre ventes investeringsaktiviteten i Nordsjøen i liten grad å bli påvirket, så lenge oljeprisen ikke blir liggende på et lavere nivå enn i dag.

Veksten i BNP for Fastlands-Norge anslås nå til 1,6 pst. i 2002, mens anslaget i Nasjonalbudsjettet var 1,9 pst. Det er tegn til noe svakere etterspørsel etter arbeidskraft i enkelte sektorer. Arbeidsledigheten slik den måles i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) anslås til 3,6 pst. i 2002, mens anslaget i Nasjonalbudsjettet var 3,4 pst.

Arbeidsmarkedet framover vil likevel fortsatt være preget av mangel på arbeidskraft i mange sektorer. Dette gjør det krevende å få lønnsveksten ned mot nivået hos våre handelspartnere. Anslaget på lønnsveksten fra 2001 til 2002 i Nasjonalbudsjettet var 4¼ pst. Anslaget for neste år er basert på at det gis moderate lønnstillegg. Den nylig inngåtte endringen i arbeidstidsavtalen for lærerne i grunn- og videregående skole vil isolert sett bidra til å øke årslønnsveksten for lønnstakere med om lag ¼ prosentpoeng fordelt på årene 2002 og 2003. Denne avtalen har imidlertid sin motpost bl.a. i at lærerne skal øke sin undervisningstid, og avtalen vil dermed ikke påføre kommunene merkostnader.

Flere utviklingstrekk peker i retning av en sterkere todeling av norsk økonomi. Det konkurranseutsatte næringslivet opplever tilbakeslag, mens aktiviteten i de mer skjermede delene av økonomien fortsatt er høy. Industrien har de siste par årene blitt rammet av fallet i oljeinvesteringene fra det svært høye nivået i 1998, samtidig som man har tapt markedsandeler. Problemene forsterkes av nedgangen i internasjonal økonomi og en høyere kostnadsvekst i Norge enn i utlandet. Fram til i fjor sommer ble den høye kostnadsveksten langt på vei motvirket av en svekkelse av kronekursen. Den markerte styrkingen av norske kroner det siste året har synliggjort det underliggende tapet av kostnadsmessig konkurranseevne som har funnet sted siden midt på 1990-tallet.

Hovedutfordringer i den økonomiske politikken

Regjeringen vil understreke nødvendigheten av å styrke vekstgrunnlaget for næringslivet gjennom å redusere skatter og avgifter som bremser investeringer og nyskaping. De skatte- og avgiftslettelsene som er foretatt i en rekke land de siste årene, forsterker behovet for dette.

For å sikre en stabil utvikling i økonomien er det avgjørende med en jevn og bærekraftig innfasing av oljeinntektene. De nye retningslinjene for budsjettpolitikken legger opp til at statens årlige bruk av oljeinntekter om lag skal tilsvare den forventede realavkastningen av de oljeinntektene vi har spart opp i Petroleumsfondet. Denne handlingsregelen for budsjettpolitikken gir en gradvis innfasing av oljeinntektene, slik at vi kan møte den sterke veksten i pensjonsutgiftene i folketrygden i tiårene framover. Handlingsregelen gir en forsvarlig generasjonsmessig balanse, og den bidrar til en balansert utvikling i økonomien der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang. Handlingsregelen tar således utgangspunkt i hva som er en langsiktig forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi. Samtidig ivaretar den at det er større usikkerhet knyttet til framtidige oljeinntekter enn til inntekter som allerede er opptjent og avsatt i Petroleumsfondet.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. De store innbetalingene fra petroleumsvirksomheten til statskassen er derfor ikke inntekter i vanlig forstand. Det er få eksempler på land som har klart å håndtere så store naturressursrikdommer til varig glede. Mangel på budsjettdisiplin og for liten oppmerksomhet mot verdiskaping er åpenbare fallgruber. For at effekten av økt bruk av oljeinntekter i størst mulig grad skal komme i tillegg til, og ikke til erstatning for annen verdiskaping, er det viktig at man samtidig gjennomfører reformer som bedrer økonomiens virkemåte. Øker bruken av oljeinntekter for raskt, vanskeliggjør dette arbeidet med nødvendige strukturreformer.

Regjeringen legger stor vekt på å etablere troverdighet for den nye handlingsregelen for budsjettpolitikken. En må regne med et betydelig press på økt bruk av oljeinntekter utover det som følger av handlingsregelen, både i form av økte utgifter og lavere skatter og avgifter. For å kunne møte et slikt økende press i årene som kommer, er det viktig at en ikke fraviker de retningslinjer som er etablert for bruken av oljeinntektene.

Kombinasjonen av utsikter til svakere økonomisk vekst internasjonalt, som særlig vil ramme industrien, sterkere lønnsvekst enn hos våre handelspartnere, en sterk kronekurs og et høyt rentenivå, tilsier at det nå først og fremst er pengepolitikken som bør stimulere aktiviteten i økonomien. De nye retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at pengepolitikken har fått en klarere rolle i å stabilisere utviklingen i norsk økonomi. Regjeringen legger vekt på at budsjettet skal gi rom for lavere rente framover. Norges Bank har signalisert at banken nå anser det som mer sannsynlig at prisstigningen med uendret rente blir lavere enn det fastsatte målet på 2½ pst., enn at den blir høyere. En mer ekspansiv finanspolitikk vil redusere mulighetene for en rentenedgang. Dette ville være en uheldig politikkombinasjon som kunne bidra til å styrke kronen, noe som vil ramme konkurranseutsatt næringsliv. En slik politikksammensetning ville svekke tilliten til de nye retningslinjene for budsjettpolitikken.

I vurderingen av innretningen av budsjettpolitikken for 2002 legger Regjeringen vekt på at den nye handlingsregelen i seg selv innebærer en økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet fra 2001 til 2002. I forhold til de fleste andre OECD-landene innebærer budsjettopplegget en forholdsvis sterk ekspansiv impuls, selv om mange av disse landene har høyere arbeidsledighet, mer ledige ressurser og et klart lavere kostnadspress enn det Norge har.

Regjeringen har samtidig lagt vekt på at budsjettpolitikken skal legge et grunnlag for et lønnsoppgjør til våren som næringslivet kan bære. Det hviler også et ansvar på arbeidslivets parter for å bidra til at lønnsveksten nå kommer ned mot nivået hos våre handelspartnere.

Hovedtrekkene i budsjettpolitikken for 2002

På denne bakgrunn foreslår Regjeringen følgende budsjettopplegg for 2002:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i 2002 på 26 mrd. kroner i 2002, dvs. det samme som i Nasjonalbudsjettet 2002. Dette innebærer at en følger handlingsregelen om å bruke forventet realavkastning av anslått kapital i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret.

• Bokførte skatter og avgifter reduseres med nær 7,2 mrd. kroner i 2002 sammenliknet med en videreføring av reglene for 2001. Dette er om lag 3,4 mrd. kroner mer enn foreslått av regjeringen Stoltenberg. Påløpte skatter og avgifter reduseres samlet med drøyt 11,8 mrd. kroner, som er nær 4,2 mrd. kroner mer enn foreslått av regjeringen Stoltenberg.

• En reell, underliggende vekst i utgiftene på statsbudsjettet på vel 6 mrd. kroner eller om lag 1¼ pst. Det reelle nivået på utgiftene i 2002 er nedjustert med 1,6 mrd. kroner sammenliknet med forslaget fra regjeringen Stoltenberg.

• En reell økning i de samlede inntektene til kommunene på om lag 3¾ mrd. kroner, tilsvarende om lag 2 pst. i forhold til inntektsnivået i 2001 slik det ble anslått i Kommuneproposisjonen. Dette er om lag ¼ mrd. kroner mer enn det som ble foreslått i Nasjonalbudsjettet, noe som i hovedsak skyldes lavere prisvekst på kommunal tjenesteyting. For 2001 er kommunenes anslåtte inntekter økt med 1,2 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2002 som følge av høyere anslag på skatteinngangen.

De foreslåtte skatte- og avgiftslettelsene er om lag 2 mrd. kroner høyere enn foreslåtte utgiftsreduksjoner. Skatteinntektene (aktivitetskorrigert) er oppjustert med 1¼ mrd. kroner i forhold til Nasjonalbudsjettet 2002. I tillegg foreslår Regjeringen å øke utbytteinntekter mv. fra statsaksjeselskapene med 0,8 mrd. kroner. Samlet bidrar disse endringene til å øke handlingsrommet i budsjettpolitikken i 2002 med om lag 2 mrd. kroner.

Det vises til nærmere omtale av budsjettpolitikken i avsnitt 1.3.

Prioriteringene på utgiftssiden

Den forrige regjeringen har på mange utgiftsområder foreslått økninger som også er i tråd med Sem-erklæringen. Disse tiltakene videreføres i denne proposisjonen. Det gjelder bl.a. satsing på barnehager, styrking av forskning, økt innsats til helse og pasientbehandling, fortsatt utbygging av eldreomsorgen og satsing på skolebygg.

I tillegg har Regjeringen lagt vekt på følgende prioriteringer:

• Innsatsen overfor vanskeligstiltei og utenfor landets grenser forsterkes. Barnetillegget for uføre- og alderspensjonister foreslås økt. Kommunene tilføres ekstra midler slik at kontantstøtten kan holdes utenfor ved utmåling av sosialhjelp. Innsatsen for behandling og rehabilitering av rusmiddelmisbrukere styrkes, bl.a. ved å legge til rette for økt legemiddelbasert hjelp til narkomane. Bevilgningen til internasjonal bistand i 2002 holdes uendret i forhold til forslaget fra regjeringen Stoltenberg, til tross for at bruttonasjonalinntekten (BNI) anslås lavere. Målt som andel av BNI, øker bevilgningen fra 0,90 til 0,92 pst. Dette innebærer at en går raskere fram mot Regjeringens mål om at bistanden skal utgjøre 1 pst. av BNI.

• Økt usikkerhet etter terroraksjonene 11. september gjør det nødvendig å gjøre oss mindre sårbare overfor terror. Justisdepartementet arbeider med en oversikt over det samlede ressursbehovet for sivilt beredskap og politiets nødvendige beredskapstiltak. Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av dette behovet i forbindelse med en egen stortingsproposisjon om forsvaret våren 2002. I denne omgang foreslås en styrking i bevilgningen til politiet, annet sikkerhetsarbeid og beredskap på 140 mill. kroner.

• Kvaliteten i utdanningssystemet skal bedres. I første omgang styrkes opplæringen i grunnskolen ved å øke timetallet i norskundervisning med 1 time pr. uke for 2.-4. klassetrinn. I tillegg vil Regjeringen trekke tilbake Stoltenberg-regjeringens forslag om å fjerne avgangseksamen i 10. klasse.

• Innsatsen til veibygging og kollektivtransport økes med 165 mill. kroner. Tiltakene vil bedre framkommeligheten og trafikksikkerheten. Videre økes bevilgningene til opprusting av t-banen i Oslo og til forsert planlegging av bybane i Bergen. Regjeringen vil dessuten styrke den nye landsomfattende ordningen for skole- og studentrabatt på kollektive transportmidler, som skal tre i kraft fra 1. august 2002.

• Bevilgningene til frivillige organisasjoner økes med 100 mill. kroner i forhold til forslaget fra regjeringen Stoltenberg. Dette skal bl.a. sørge for at organisasjonene fullt ut blir kompensert for økte kostnader som følge av momsreformen.

• Regjeringen tar utgangspunkt i at det skal gis rammebetingelser som gjør det mulig etter hvert å etablere CO₂-frie gasskraftverk slik Stortinget tidligere har lagt til grunn. For å bidra til dette økes bevilgningene til energiforskning med 30 mill. kroner sammenliknet med forslaget fra Stoltenberg-regjeringen.

Det vises til nærmere omtale i kapittel 3, som også inneholder forslagene til budsjettvedtak.

Skatte- og avgiftsopplegget

Skatte- og avgiftsopplegget innebærer at Regjeringen på flere viktige områder følger opp Sem-erklæringen. Det viktigste endringene er:

• For å gjenopprette prinsippet om nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen, foreslår Regjeringen å oppheve utbytteskatten. Utbytteskatten har uheldige virkninger, bl.a. ved at kapitalinntekter opptjent i bedriftene skattlegges hardere enn andre kapitalinntekter. Denne forskjellsbehandlingen er i seg selv vanskelig å forsvare, og innebærer også at gjeldsfinansiering blir skattemessig favorisert framfor egenkapitalfinansiering.

• Regjeringen ser det som viktig å styrke grunnlaget for en vekstkraftig økonomi gjennom bl.a. å styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Regjeringen foreslår derfor å forbedre ordningen med skattefradrag for FoU-kostnader. Regjeringen foreslår også visse lettelser i beskatningen av opsjoner i arbeidsforhold.

• Det er fortsatt mangel på arbeidskraft og press i arbeidsmarkedet. Skattesystemet bør utformes slik at det stimulerer til å øke tilbudet av arbeidskraft. Regjeringen foreslår derfor økte lettelser i skatten på arbeid, ved å heve øvre grense i minstefradraget til 44 000 kroner. Samlet sett vil om lag 210 000 personer få lavere marginalskatt på personinntekt i 2002.

• Beskatningen av bolig reduseres. Regjeringen trekker tilbake Stoltenberg-regjeringens forslag om å øke likningsverdiene på fast eiendom med 5 pst. I tillegg foreslås det å øke bunnfradraget i inntektsbeskatningen av bolig fra 51 250 kroner til 80 000 kroner. Disse endringene innebærer at opp mot 40 000 personer slipper inntektsskatt av egen bolig i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag.

• Regjeringen foreslår at flypassasjeravgiften avvikles fra 1. april neste år. Samtidig foreslås det å reversere særordningen med null-sats i momssystemet for luftfarten. For at avviklingen av flypassasjeravgiften også skal komme forbrukerne til gode, vil Konkurransetilsynet umiddelbart gå gjennom alle avtaler og ordninger som kan virke etableringshindrende og konkurransebegrensende. Siktemålet er å gjennomføre tiltak som kan øke konkurransen i det norske luftfartsmarkedet.

• I Sem-erklæringen varslet regjeringspartiene enkelte justeringer i momsreformen som ble innført fra 1. juli i år. Regjeringen foreslår at kjøreopplæring unntas for moms. Samtidig foreslår Regjeringen at tjenester som gjelder drift av trygghetsalarmer, generelt unntas fra merverdiavgift.

• Regjeringen vil redusere særavgiftene på grensehandelsutsatte varer. Regjeringen foreslår i første omgang at brennevinsavgiftene reduseres med 15 pst. Reduserte priser på brennevin vil gjøre det mindre lønnsomt med smugling og hjemmebrenning, slik at mer av brennevinsomsetningen kommer over i lovlige former. I tillegg foreslår Regjeringen å redusere avgiftene på vin, øl og alkoholfrie drikkevarer med 5 pst.

Det vises til nærmere omtale i kapittel 2 om skatte- og avgiftsopplegget.

Tiltak for å bedre effektiviteten i økonomien

Det er også behov for tiltak for å bedre effektiviteten i økonomien. Flere av de foreslåtte tiltakene særlig på skattesiden i budsjettet for 2002 bidrar til å bedre økonomiens virkemåte. Det er også viktig å styrke konkurransepolitikken for å understøtte en effektiv bruk av samfunnets ressurser. Det vises bl.a. til omtalen av avviklingen av flypassasjeravgiften ovenfor.

Regjeringen vil kritisk gå gjennom omfanget og organiseringen av statlig eierskap. Et mer profesjonelt statlig eierskap vil over tid bidra til å styrke næringslivet. For selskaper der staten fortsatt er en betydelig eier, legger Regjeringen opp til at det må være et klart skille mellom statens rolle som eier og som myndighetsutøver. I forbindelse med tilleggsproposisjonen foreslås det derfor å flytte eierskapet av flere statlige selskaper til Nærings- og handelsdepartementet. Regjeringen foreslår også at Stortinget utvider Regjeringens fullmakter til å endre statens eierandeler i de selskapene som forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet. Regjeringen vil i et eget framlegg til Stortinget i vårsesjonen 2002 gi en samlet framstilling av eierskapspolitikken.

Petroleumsfondet

Miljøfondet, som er en integrert del av Statens petroleumsfond, ble opprettet 31. januar i år med en kapital på 1 mrd. kroner. Denne aksjeporteføljen investeres i 22 land i selskaper som enten har små skadevirkninger på miljøet eller har en miljørapport eller et miljøstyringssystem av tilfredsstillende kvalitet. Regjeringen vil øke kapitalen i Miljøfondet. Fondet økes med 1 mrd. kroner med virkning fra tidlig i 2002. Regjeringen vil i tråd med Sem-erklæringen også se nærmere på om uttrekksmekanismen for Petroleumsfondet kan tas i bruk ved alvorlige brudd på våre forpliktelser når det gjelder menneskerettighetene.

Det vises til nærmere omtale av Statens petroleumsfond i avsnitt 1.3.5.

1.2 De økonomiske utsiktene

1.2.1 Internasjonal økonomi

Den økonomiske veksten internasjonalt har avtatt markert det siste året, i første rekke som følge av en betydelig avdemping av veksten i USA. Det var i utgangspunktet ventet at veksten i Europa ville bli relativt lite påvirket av avmatningen i amerikansk økonomi. Etter hvert har det imidlertid blitt klart at ringvirkningene til de europeiske økonomiene, blant annet til Tyskland, er sterkere enn tidligere lagt til grunn. Samtidig er den pågående nedgangskonjunkturen i Japan blitt ytterligere forsterket.

I Nasjonalbudsjettet ble det lagt til grunn at veksten internasjonalt ville ta seg opp fra begynnelsen av 2002, bl.a. som følge av de betydelige pengepolitiske stimulansene i USA. BNP-veksten for handelspartnerne ble på dette grunnlaget anslått til vel 1½ pst. i 2001 og 2¼ pst. i 2002. Etter terroraksjonene i USA den 11. september 2001 har de økonomiske utsiktene forverret seg ytterligere. Anslag for den økonomiske veksten fra ulike prognosemiljøer er betydelig nedjustert, jf. figur 1.1. De betydelige penge- og finanspolitiske stimulansene som allerede er gjennomført eller annonsert, særlig i USA, ventes å bidra til at aktiviteten tar seg opp igjen i løpet av andre halvår neste år. Lavere oljepriser vil også kunne bidra til å stimulere den økonomiske teksten. BNP-veksten hos Norges viktigste handelspartnere anslås nå til knapt 1½ pst. i 2001 og 1¼ pst. i 2002. Både i USA, euroområdet og Japan er veksten nedjustert med ¾-1 prosentpoeng for neste år sammenliknet med Nasjonalbudsjettet. Samtidig har risikoen for et lengre og mer markert tilbakeslag økt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I USA har terrorangrepene bidratt til en klar forverring av den økonomiske situasjonen. Foreløpige BNP-tall for 3. kvartal viser en nedgang på 0,4 pst. (årlig rate). Dette er det første kvartalsvise fallet i BNP siden 1993. Et positivt bidrag til veksten fra privat konsum ble mer enn oppveid av et fortsatt sterkt fall i private investeringer og en betydelig nedbygging av varelagrene. Denne utviklingen har ført til at arbeidsledigheten kom opp i 5½ pst. i oktober, som er det høyeste nivået på fem år. Dette har bl.a. bidratt til et betydelig fall i husholdningenes og bedriftenes forventninger til den framtidige utviklingen. Det anslås nå en BNP-vekst på i overkant av 1 pst. både i år og neste år.

De vedtatte finanspolitiske stimuleringstiltakene i USA omfatter bl.a. om lag 55 mrd. dollar til krisetiltak, deriblant 15 mrd. dollar i direkte støtte og lånegarantier til flyselskapene. I tillegg diskuteres nå ytterligere budsjettiltak i størrelsesorden 70-100 mrd. dollar. Totalt vil de finanspolitiske stimulansene utgjøre om lag 1-1½ pst. av BNP. Den amerikanske sentralbanken (FED) har hittil i år redusert styringsrenten med til sammen 4,5 prosentpoeng. Signalrenten er nå på 2,0 pst., som er det laveste siden begynnelsen av 1960-tallet. FED har signalisert ytterligere lettelser dersom den negative utviklingen ikke viser tegn til å snu. I en situasjon med lav kapasitetsutnyttelse i økonomien, kombinert med lav privat sparing og økende arbeidsledighet, er imidlertid virkningene av de penge- og finanspolitiske tiltakene usikre på kort sikt. Foreløpig statistikk viser at en stor del av tilbakebetalingen av skatt til husholdningene i sommer har ført til økt sparing.

Også i euroområdet har den økonomiske utviklingen svekket seg ytterligere siden Nasjonalbudsjettet ble lagt fram. For området sett under ett var BNP-veksten i 2. kvartal i år den svakeste siden 1995. Samtidig har både husholdningenes og bedriftenes forventninger til den økonomiske utviklingen avtatt markert. ESB har siden mai i år satt ned rentene med til sammen 1,5 prosentpoeng. Avtakende inflasjon og lavere renter ventes imidlertid å understøtte en oppgang i den økonomiske veksten i løpet av neste år som følge av økt kjøpekraft hos husholdningene. Det er anslått en BNP-vekst på om lag 1½ pst. i år og 1¼ pst. neste år. Samtidig ventes arbeidsledigheten å øke igjen etter flere år med markert nedgang.

I Japan falt BNP i 2. kvartal i år med over 3 pst. (årlig rate). Den svake utviklingen har fortsatt også i 3. kvartal. Arbeidsledigheten har tiltatt ytterligere, og er nå 5,3 pst. Samtidig går konsumprisene fortsatt ned. Det ventes nå at den økonomiske aktiviteten vil avta med om lag ¾ pst. både i år og neste år. Den japanske regjeringen har nylig vedtatt et tilleggsbudsjett med en finanspolitisk stimulans tilsvarende om lag 0,6 pst. av BNP. Midlene skal benyttes til å understøtte arbeidsmarkedet gjennom ulike tiltak og til å finansiere en raskere avskriving av bankenes misligholdte lån.

1.2.2 Norsk økonomi

Svakere vekst internasjonalt bidrar til å dempe aktiviteten også i norsk økonomi. Særlig har eksporten av tradisjonelle varer utviklet seg klart svakere enn ventet, med en sesongjustert volumnedgang på 6 pst. fra 2. til 3. kvartal i år. Hittil i år er det særlig eksporten til USA og Danmark som har falt. Den svake utviklingen i eksporten gjenspeiles i industriproduksjonen. Mens industriproduksjonen sett under ett har vist en noenlunde stabil utvikling så langt i år, har produksjonen i utekonkurrerende industri utviklet seg relativt svakt. I september i år lå produksjonen i utekonkurrerende næringer vel 3 pst. lavere enn i samme måned i fjor.

Innenlandsk etterspørselhar også vist en relativt moderat utvikling de siste månedene. Veksten i husholdningenes varekonsum har flatet ut, og utviklingen i bl.a. flytrafikken tyder på en moderat utvikling også i tjenestekonsumet. En markert nedgang i kredittveksten til bedriftene kan tyde på en noe svakere utvikling i investeringene. I tillegg har den tradisjonelle vareimporten vist en svak utvikling, noe som støtter opp under bildet av moderat vekst i fastlandsøkonomien. På den annen side er aktiviteten i boligmarkedet fortsatt høy. Økt igangsetting av boliger gjør at det ligger an til en ytterligere oppgang i boliginvesteringene fra 2. til 3. kvartal i år. Økte boligpriser fra 2. til 3. kvartal tyder også på fortsatt høy boligetterspørsel. Alt i alt anslås BNP-veksten for Fastlands-Norge til 0,8 pst. i år, som er en nedjustering på 0,4 prosentpoeng siden Nasjonalbudsjettet. Nedjusteringen av BNP-veksten i år skyldes bl.a. en svakere utvikling i eksporten av tradisjonelle varer enn tidligere lagt til grunn. Den relativt lave veksten i år må i tillegg ses i sammenheng med at elektrisitetsproduksjonen har avtatt markert, etter at unormalt mye nedbør førte til en svært høy produksjon i fjor. Nedgangen i elektrisitetsproduksjonen vil alene bidra til å dempe veksten i BNP for Fastlands-Norge med ½ prosentpoeng i år.

For neste år ventes det en fortsatt svak vekst i de norske eksportmarkedene. Eksporten av tradisjonelle vareranslås på denne bakgrunnen å øke med knapt 1½ pst. neste år. Anslaget er betydelig nedjustert sammenliknet med Nasjonalbudsjettet, jf. tabell 1.2. Prisene på tradisjonelle eksportvarer falt sesongjustert fra 2. til 3. kvartal i år, bl.a. som følge av lavere priser på varer fra prosessindustrien. Prisene ligger imidlertid fortsatt på et relativt høyt nivå. Den norske eksportprisen på aluminium har tradisjonelt fulgt utviklingen i spotprisen på verdensmarkedet med et etterslep på rundt et halvt år. Spotprisen på aluminium har falt markert siden januar i år, og dette tilsier en svak utvikling i eksportprisen framover. Sammen med svak vekst i eksportvolumet vil dette bidra til lavere lønnsomhet innenfor deler av eksportrettet virksomhet.

Kilde: Aetat, Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og Finansdepartementet.

Investeringene i fastlandsbedriftene er noe nedjustert sammenliknet med Nasjonalbudsjettet, særlig for 2002. Svakere produksjonsvekst reduserer behovet for å utvide produksjonskapasiteten, samtidig som økt usikkerhet om den framtidige økonomiske utviklingen kan føre til at enkelte prosjekter enten utsettes eller reduseres i omfang. Fjerningen av investeringsavgiften fra 1. oktober vil også kunne påvirke forløpet for investeringene gjennom 2002.

Investeringene i petroleumsvirksomheten har falt markert de siste årene fra et meget høyt nivå i 1998. Nedgangen ventes å fortsette i år og neste år, men nedgangen anslås nå lavere enn i Nasjonalbudsjettet. For 2002 skyldes dette at utbyggingen av Snøhvitfeltet trolig vil starte allerede neste år, mens det tidligere ble lagt til grunn at prosjektet først ville bli igangsatt i 2004. Oljeprisene har falt markert i etterkant av terrorangrepene mot USA den 11. september. Også prisene for framtidig levering har falt. Oljeprisen anslås nå til 220 kroner pr. fat i 2001 og 185 kroner pr. fat i 2002, som er henholdsvis 10 og 15 kroner lavere enn til Nasjonalbudsjettet.

Utviklingen i de norske eksportmarkedene og lavere investeringer både i fastlandsbedriftene og i petroleumsvirksomheten vil bidra til å dempe aktivitetsveksten i norsk økonomi i 2002. På den annen side vil det private konsumet trolig ta seg klart opp framover, først og fremst fordi skatte- og avgiftslettelsene og lavere prisstigning i 2002 bidrar til en kraftig vekst i husholdningenes disponible realinntekter. Offentlig konsum anslås å øke med 2,1 pst. i år og 1,5 pst. neste år. Anslagene er uendret fra Nasjonalbudsjettet selv om statsbudsjettets utgifter er redusert, jf. avsnitt 1.3.1. Dette må ses i lys av at deler av utgiftsreduksjonen er foreslått på overføringssiden. I tillegg er prisveksten for offentlig konsum justert noe ned, bl. a. som følge av lavere anslag for energi- og importpriser og lavere avgifter. Samlet sett anslås veksten i BNP for Fastlands-Norge til 1,6 pst. i 2002, som er 0,3 prosentpoeng lavere enn i Nasjonalbudsjettet. BNP i alt anslås å øke med 2,7 pst. neste år, etter en vekst på 1,6 pst. i år.

Nedjusteringen av vekstanslagene for norsk økonomi reflekteres også i anslagene for arbeidsmarkedet. For inneværende år kan tilgjengelig korttidsstatistikk tyde på at etterspørselen etter arbeidskraft er noe dempet i enkelte sektorer, særlig i deler av privat tjenesteyting. I Nasjonalbudsjettet ble det lagt til grunn at antall sysselsatte personer ville øke i takt med arbeidsstyrken og at AKU-ledigheten ville holde seg på 3,4 pst. både i år og neste år. Det ligger nå an til at antall sysselsatte personer vil øke noe svakere enn arbeidsstyrken, og en har lagt til grunn en sysselsettingsvekst på 8000 personer, eller 0,3 pst. både i år og neste år. Med en vekst i arbeidsstyrken nær det demografiske endringer skulle tilsi, anslås AKU-ledigheten til 3,5 pst i år og 3,6 pst. neste år.

Ifølge den kvartalsvise lønnsstatistikken var lønnsveksten fra første halvår i fjor til første halvår i år høyere enn i tilsvarende periode i fjor. I industrien økte lønningene med 4,4 pst., mens lønnsveksten var 4,8 pst. i forretningsmessig tjenesteyting og eiendomsdrift. For alle grupper under ett anslås den gjennomsnittlige årslønnsveksten til 4½ pst. i 2001 og 4¼ pst. i 2002, jf. tabell 1.2. Anslaget for neste år er basert på at det gis moderate lønnstillegg.

Utviklingen i konsumprisene gjennom inneværende år har vært preget av avgiftsendringer og økte elektrisitetspriser. Tolvmånedersveksten i konsumprisindeksen avtok fra 4,3 pst. i mai til 2,4 pst. i september. Den svake utviklingen internasjonalt har bidratt til lavere prisvekst på importerte varer. Styrkingen av kronekursen trekker i samme retning. Mens importprisene i første halvår i år lå 6 pst. høyere enn i samme periode i fjor, var importprisene i 3. kvartal i år 1,7 pst. lavere enn ett år tidligere. Veksten i konsumprisene anslås nå til 3,1 pst. i år og 1,5 pst. neste år. Anslaget for 2002 er nedjustert med 0,4 prosentpoeng sammenliknet med anslaget i Nasjonalbudsjettet. Nedjusteringen må først og fremst ses i sammenheng med avgiftsforslagene i denne proposisjonen. I tillegg har en lagt til grunn noe lavere prisvekst på importerte varer. Korrigert for utviklingen i energipriser og avgifter anslås prisveksten til om lag 2½ pst. både i år og neste år.

Driftsbalansen overfor utlandet anslås til 189 mrd. kroner i 2001 og 159 mrd. kroner i 2002. Anslagene er nedjustert i forhold til Nasjonalbudsjettet, hovedsakelig som følge av lavere anslag for oljeprisen.

1.2.3 Finans- og valutamarkedene

Norges Bank har holdt styringsrenten uendret på 7 pst. siden september i fjor, etter at renten ble økt med til sammen 1,5 prosentpoeng gjennom 2000. Tremåneders pengemarkedsrente holdt seg nokså stabil på rundt 7,4 pst. fra september i fjor til september i år. Etter dette har den norske pengemarkedsrenten falt, og den er nå rundt 6,9 pst. Rentedifferansen mot utlandet har likevel økt, og tremåneders pengemarkedsrente i Norge ligger nå 3,5 prosentpoeng høyere enn i euroområdet og 4,9 prosentpoeng høyere enn i USA. Framtidige renteavtaler tyder på at markedet forventer at den norske pengemarkedsrenten vil avta framover og komme under 6 pst. i løpet av 2002. Norges Bank skriver i sin siste inflasjonsrapport at det med dagens rentenivå er mer sannsynlig at inflasjonen på to års sikt blir lavere enn 2½ pst. enn at den blir høyere.

Den amerikanske sentralbanken har redusert sin styringsrente med til sammen 4,5 prosentpoeng, til 2,0 pst., så langt i år. Prisingen i pengemarkedet tyder på forventninger om at renten blir satt ytterligere ned, før den ventes å bli justert opp igjen gjennom andre halvår neste år. Den europeiske sentralbanken har i år redusert sin styringsrente med 1,5 prosentpoeng, til 3,25 pst. Prisingen i pengemarkedet tyder på forventninger om at styringsrenten blir satt ytterligere noe ned i løpet av de nærmeste månedene.

Renten på norske tiårs statsobligasjoner har falt med i underkant av ett prosentpoeng siden i sommer, til 5,7 pst., og er nå på samme nivå som ved inngangen til 2001. Rentefallet har vært sterkere enn for tilsvarende tyske papirer, og rentedifferansen er således redusert til i underkant av 1,4 prosentpoeng.

Den effektive kronekursen har styrket seg med rundt 6,5 pst. fra mai i fjor og med i underkant av 4,5 pst. siden årsskiftet. Styrkingen av norske kroner siden i fjor sommer må bl.a. ses i sammenheng med en markert svekkelse av svenske kroner i perioden, og en høy og økende rentedifferanse mot utlandet det siste året. De makroøkonomiske anslagene i denne proposisjonen er basert på en styrking av den effektive kronekursen på rundt 3 pst. fra 2000 til 2001 og en styrking på i underkant av ½ pst. fra 2001 til 2002. Eurokursen har fortsatt holdt seg svak mot amerikanske dollar, men har styrket seg noe siden i sommer, til rundt 0,9.

Aksjemarkedene, både i Norge og internasjonalt, har utviklet seg svakt i andre halvår i år. Etter terrorangrepet i USA falt aksjekursene markert. De siste par månedene har imidlertid kursindeksene i USA og i Europa kommet opp på om lag samme nivå som før 11. september, men den ligger fortsatt lavere enn ved årsskiftet. Oslo Børs Hovedindeks har ikke i samme grad tatt seg opp igjen etter 11. september, og ligger nå i underkant av 25 pst. lavere enn ved årsskiftet.

1.3 Den økonomiske politikken

1.3.1 Budsjettpolitikken

Hovedformålet med budsjettpolitikken er å innrette bruken av fellesskapets midler slik at vi over tid får mest mulig velferd for de ressursene som settes inn. Budsjettpolitikken skal også bidra til en stabil økonomisk utvikling på kort og lang sikt.

Følgende retningslinje for budsjettpolitikken har oppnådd bred tilslutning i Stortinget:

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

• Det må legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. De store innbetalingene fra petroleumsvirksomheten til statskassen er derfor ikke inntekter i vanlig forstand. Ved å overføre innbetalingene til Statens petroleumsfond, og begrense uttaket til realavkastningen av fondet, får vi en gradvis opptrapping av bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet i årene framover, samtidig som staten opprettholder en betydelig sparing for å dekke framtidige utgifter. En slik innretning av budsjettpolitikken er robust overfor svingninger i oljeprisen og innebærer at bruken av varer og tjenester på varig basis kan være større enn landets produksjon isolert sett tilsier.

Det er få eksempler på land som har klart å håndtere så store naturressursrikdommer til varig glede. Mangel på budsjettdisiplin og for liten oppmerksomhet mot verdiskaping er åpenbare fallgruber. En hovedutfordring for budsjettpolitikken er derfor å etablere troverdighet for den nye handlingsregelen om å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Handlingsregelen sikter mot en langsiktig forsvarlig innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi, og må oppfattes som en krittstrek for statens bruk av oljeinntekter, uavhengig av hvordan pengene anvendes. Bruker en mer et år enn det handlingsregelen sier, tar en av handlingsrommet for kommende år.

I årene framover må en regne med et betydelig press for å øke bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet utover det som følger av den nye handlingsregelen. En raskere innfasing av oljeinntekter vil imidlertid øke trykket mot konkurranseutsatt sektor og føre til et høyere rentenivå enn ellers. Regjeringen har derfor lagt stor vekt på å holde fast ved de retningslinjene som er etablert for bruken av oljeinntektene og for forvaltningen av Petroleumsfondet.

Økt bruk av oljeinntekter vil over tid føre til omstillinger og overføring av ressurser fra konkurranseutsatt sektor til skjermede næringer. Også hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, tilsier derfor at en bør legge stor vekt på å unngå en raskere innfasing av oljeinntektene enn det som følger av den nye handlingsregelen for budsjettpolitikken. Presset i retning av omstillinger som følge av økt bruk av petroleumsinntekter, vil kunne dempes i den grad en samtidig greier å øke effektiviteten i skjermet sektor. Budsjettpolitikken må derfor innrettes slik at den bidrar både til å øke effektiviteten i offentlig virksomhet og til å styrke grunnlaget for et vekstkraftig privat næringsliv. En reduksjon i skatte- og avgiftsnivået vil kunne bidra til å øke arbeidsstyrken og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. I tillegg er det viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling.

Den løpende anvendelsen av handlingsregelen for budsjettpolitikken er basert på følgende rettesnor:

• For det enkelte budsjettår skal det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet om lag tilsvare forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret.

• Forventet realavkastning av Petroleumsfondet anslås med utgangspunkt i en rate på 4 pst.

• Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra et år til det neste, vil endringen i innfasingen av oljeinntekter bli fordelt over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av Petroleumsfondet noen år fram i tid.

Boks 1.1 forklarer sammenhengen mellom den oljekorrigerte budsjettbalansen og den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen.

Etter at arbeidet med Nasjonalbudsjettet ble avsluttet, har enkelte utviklingstrekk pekt i retning av at anslaget for størrelsen på Petroleumsfondet ved inngangen til 2002 bør revurderes, jf. avsnitt 1.3.5. Oljeprisen har de siste månedene ligget noe lavere enn tidligere forutsatt, og oljeprisanslaget er justert ned både for 2001 og 2002, jf. avsnitt 1.2. Utviklingen i internasjonale verdipapirmarkeder gjennom de siste månedene kan videre tilsi at avkastningen i Petroleumsfondet i andre halvår i år kan bli lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2002. Usikkerheten om den framtidige utviklingen i aksjemarkedet er imidlertid stor. Målt i norske kroner påvirkes avkastningen også av svingninger i kronekursen. Det er imidlertid Regjeringens oppfatning at slike variasjoner i avkastningen av fondet ikke bør slå ut i fortløpende justeringer av den økonomiske politikken.

Et viktig siktemål med de nye retningslinjene for den økonomiske politikken er å bidra til større langsiktighet og påregnelighet i budsjettpolitikken. For å unngå at kortsiktige svingninger i avkastningen i verdipapirmarkedene skulle påvirke budsjettpolitikken for det enkelte år, sier retningslinjene at bruken av petroleumsinntekter skal baseres på forventet - og ikke faktisk - realavkastning av Petroleumsfondet. Uten en slik regel ville en risikere at innretningen av budsjettpolitikken svingte i takt med avkastningen i finansmarkedene. Også den løpende behandlingen av budsjettet bør være robust overfor slike svingninger. Det tilsier at en i budsjettbehandlingen baserer seg på anslaget for kapitalen i Statens petroleumsfond slik dette blir utarbeidet til nasjonalbudsjettet. I Nasjonalbudsjettet 2002 ble kapitalen i Petroleumsfondet ved utgangen av 2001 anslått til 650 mrd. kroner. I arbeidet med denne proposisjonen har Regjeringen i tråd med dette valgt å holde fast ved et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd neste år på 26 mrd. kroner, dvs. det samme som i Nasjonalbudsjettet. Dersom avkastningen av fondet avviker fra det som er lagt til grunn, vil det få følger for handlingsrommet i budsjettpolitikken i de kommende årene.

Hovedtrekkene i Samarbeidsregjeringens budsjettopplegg for 2002 kan oppsummeres i følgende punkter:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd lik forventet realavkastning av Petroleumsfondet på 26,0 mrd. kroner, tilsvarende 2,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Underskuddet for 2001 anslås nå til 18,8 mrd. kroner, tilsvarende 1,8 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Sammenliknet med en nøytral budsjettpolitikk øker bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet med om lag 6 mrd. 2001-kroner i 2002.

• En reell reduksjon i innbetalte skatter og avgifter på om lag 7,2 mrd. kroner fra 2001 til 2002. Dette er 3,4 mrd. kroner mer enn forslaget fra regjeringen Stoltenberg. I påløpt verdi reduseres skatter og avgifter med 11,8 mrd. kroner.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 1¼ pst. fra 2001 til 2002 målt ved anslag på regnskap, tilsvarende 6,2 mrd. kroner i 2001-priser. Av dette utgjør veksten i folketrygdens utgifter alene over halvparten.

• De samlede inntektene til kommunene anslås å øke reelt med om lag 3¾ mrd. kroner, tilsvarende om lag 2 pst., i forhold til inntektsnivået i 2001 slik det ble anslått i Kommuneproposisjonen. Dette er om lag ¼ mrd. kroner mer enn lagt opp til av Regjeringen Stoltenberg i Nasjonalbudsjettet. Endringen kan i hovedsak føres tilbake til lavere anslått prisvekst på kommunal tjenesteyting.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2002 anslås til 36,9 mrd. kroner, en økning på 0,8 mrd. kroner i forhold til Nasjonalbudsjettet 2002. Underskuddet foreslås dekket inn ved en overføring fra Statens petroleumsfond. Økningen i det oljekorrigerte underskuddet fra 2001 til 2002 må ses i lys av en ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunal gjeld på om lag 18,7 mrd. kroner i forbindelse med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Forskjellen mellom det strukturelle og det faktiske oljekorrigerte underskuddet forklares for øvrig av at statens renteinntekter og overføringene fra Norges Bank ligger høyere enn sine normalnivåer og av at konjunktursituasjonen fortsatt bidrar til at skatte- og avgiftsinntektene ligger noe høyere enn i en normalsituasjon, jf. boks 1.1.

• Basert på forutsetningen om en gjennomsnittlig oljepris i 2002 på 185 kroner pr. fat anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 186,8 mrd. kroner i 2002.

• Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 149,9 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på oppspart kapital i Petroleumsfondet som beregningsmessig anslås til 23,6 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond, medregnet rente- og utbytteinntekter i fondet, anslås dermed til 173,5 mrd. kroner i 2002.

• Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning anslås til 185,5 mrd. kroner i 2002, tilsvarende 12,6 pst. av BNP. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. Offentlig forvaltnings nettofordringer anslås til om lag 1 160 mrd. kroner eller knapt 79 pst. av BNP ved utgangen av 2002.

Tabell 1.4 gir en oversikt over budsjettets stilling for 2001 og 2002. I forhold til anslagene i Nasjonalbudsjettet er skatte- og avgiftsinngangen fra Fastlands-Norge oppjustert med 1,5 mrd. kroner for 2001, mens statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er nedjustert med 2,9 mrd. kroner. For 2002 er skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge redusert med 2,9 mrd. kroner i forhold til Nasjonalbudsjettet 2002, bl.a. som følge av ytterligere skatte- og avgiftslette på 3,4 mrd. kroner i forhold til Regjeringen Stoltenbergs budsjettframlegg. Andre inntekter fra fastlandsøkonomien er netto justert opp med 0,7 mrd. kroner i 2002, mens utgiftene utenom petroleumsvirksomheten er redusert med 1,4 mrd. kroner netto, bl.a. som følge av budsjettiltak. Anslaget for netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten neste år er redusert med 18,7 mrd. kroner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

1.3.2 Handlingsrommet i budsjettpolitikken framover

De nye anslagene for petroleumspriser, petroleumsproduksjon og oljeinvesteringer har betydning for statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten også for årene etter 2002, og dermed for den framtidige utviklingen i Petroleumsfondet. Oppdaterte anslag for utviklingen i fondskapitalen og for forventet realavkastning i fondet er gitt i tabell 1.5. Regnet i faste 2001-priser er avkastningen i fondet anslått til 41,9 mrd. kroner i 2005. Dette er 1,5 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2002. Basert på disse tallene gir den nye handlingsregelen for budsjettpolitikken en økning i bruken av oljeinntekter på vel 23 mrd. kroner fra 2001 til 2005, regnet i faste 2001-priser, eller om lag 5,8 mrd. kroner pr. år i gjennomsnitt.

Veksten i økonomien bidrar til å øke handlingsrommet i budsjettpolitikken, ved at skattegrunnlaget og andre inntekter på statsbudsjettet blir større. For den nærmeste fireårsperioden kan inntektsøkningen som følge av dette grovt sett anslås til rundt 10 mrd. kroner pr. år regnet i faste 2001 priser. Det er da lagt til grunn en reell, underliggende vekst i Fastlands-Norges BNP på om lag 2 pst. pr. år. Dersom statsbudsjettets utgifter ikke skal øke som andel av BNP, kan en imidlertid ikke legge opp til en like sterk realvekst på utgiftssiden. Det skyldes at prisindeksen for statsbudsjettets utgifter normalt øker raskere enn prisindeksen for BNP for Fastlands-Norge, bl.a. som følge av reallønnsvekst. Økt reallønn betyr høyere lønnsutgifter i offentlig forvaltning. Tilsvarende øker ytelsene i folketrygden i takt med lønnsutviklingen. Denne merprisveksten på offentlige utgifter vil hvert år legge beslag på noe av det budsjettpolitiske handlingsrommet.

I tillegg vil etablerte velferdsordninger gi betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover, dels som følge av endringer i alderssammensetningen i befolkningen og dels som følge av vedtatte planer om opptrapping på enkelte områder. Dette tilsier at en må holde igjen på andre utgiftsområder, dersom en både skal få plass til betydelige lettelser i skatter og avgifter og enkelte nye satsinger på utgiftssiden.

1.3.3 Kommuneøkonomien

Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for en vesentlig del av tjenestetilbudet innen pleie- og omsorgssektoren, undervisningssektoren, barnehagesektoren og på en rekke andre viktige områder. Det er viktig å sikre at det er et godt samsvar mellom nye oppgaver som blir pålagt kommuner og fylker, og de midler som avsettes for å gjennomføre dem. Dette ble også understreket i Sem-erklæringen. Samtidig har kommunesektoren et selvstendig ansvar for å bidra til at ressursene brukes mest mulig effektivt, gjennom omstilling og fornyelse av egen virksomhet.

I Nasjonalbudsjettet 2002 ble kommunesektorens inntekter anslått å øke med knapt 2¾ pst. reelt fra 2000 til 2001. Nye tall for skatteinngangen til og med september i år tilsier en ytterligere oppjustering av kommunesektorens skatteinntekter for inneværende år med 1,2 mrd. kroner. Kommunesektorens inntekter anslås etter dette å øke reelt med om lag 7 mrd. kroner fra 2000 til 2001. Dette er den høyeste inntektsveksten siden 1997.

Oppjusteringen av anslaget for kommunesektorens skatteinntekter er i stor grad knyttet til ny informasjon om beskatningen av gevinster ved salg av aksjer. Etter aksjekursstigningen fra 1999 til 2000 har aksjekursene falt betydelig igjen i 2001. Den nye informasjonen gir derfor ikke grunnlag for å justere opp skatteanslaget for 2002.

Regjeringens forslag til budsjett for 2002 innebærer en reell vekst i kommunenes inntekter neste år på om lag 3¾ mrd. kroner i forhold til inntektsnivået i 2001, slik det ble anslått i Kommuneproposisjonen for 2002. Dette er om lag ¼ mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet. Endringen skyldes i hovedsak lavere prisvekst på kommunal tjenesteyting. Sammenliknet med Nasjonalbudsjettet foreslås bevilgningene til kommunene netto økt med om lag 64 mill. kroner i 2002. Frie inntekter økes med 110 mill. kroner, mens øremerkede overføringer reduseres med om lag 46 mill. kroner.

Tabell 1.6 gir en nærmere oversikt over endringene i kommuneopplegget.

Ved beregningen av realveksten i kommunenes inntekter er det nå lagt til grunn en økning i prisene på kommunal tjenesteyting (deflatoren) på 3,5 pst. fra 2001 til 2002. Anslaget er justert ned med 0,1 prosentpoeng i forhold til Nasjonalbudsjettet 2002, bl.a. som følge av reduserte avgifter og lavere energipriser enn tidligere forutsatt. Nedjusteringen av deflatoren innebærer isolert sett en reell styrking av kommuneopplegget neste år med om lag 180 mill. kroner. Medregnet justeringen av deflatoren innebærer forslaget til endringer i kommuneopplegget at inntektene i 2002 reelt sett øker med om lag ¼ mrd. kroner i forhold til nivået i Nasjonalbudsjettet, jf. tabell 1.6.

Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2002 innebærer isolert sett endringer i kommunenes skatteinntekter, bl.a. som følge av forslaget om å oppheve utbytteskatten, endringer i boligbeskatning og økt minstefradrag. For at de samlede rammene for kommunesektoren ikke skal påvirkes av dette, vil Regjeringen foreslå at den kommunale skattøren for 2002 økes med 0,2 prosentpoeng i forhold til forslaget i Nasjonalbudsjettet, dvs. til 12,4 pst. Den foreslåtte fylkeskommunale skattøren på 1,9 pst. beholdes. Inntektsreduksjonen for fylkeskommunene kompenseres ved at rammetilskuddet økes med 120 mill. kroner.

Sykehusreformen fører til en betydelig reduksjon i fylkeskommunenes utgifter og inntekter. Et hovedprinsipp for oppgjøret mellom staten og fylkeskommunene er at fylkeskommunene skal ha tilstrekkelig økonomisk evne til å løse sine gjenværende oppgaver etter at sykehusene overføres til staten. I Kommuneproposisjonen for 2002 ble det gitt en redegjørelse for prinsippet for uttrekk av inntekter fra fylkeskommunene. Samlet sett utgjør uttrekket knapt 47 mrd. kroner i 2001-priser, hvorav om lag 25 mrd. kroner er frie inntekter (skatter og rammeoverføringer). I forbindelse med sykehusreformen er det også lagt opp til et omfattende gjeldsoppgjør for fylkeskommunene, med en samlet ramme på om lag 18,7 mrd. kroner. Forslag til uttrekk av inntekter fra fylkeskommunene og gjeldsoppgjør er innarbeidet i Nasjonalbudsjettet 2002. I Revidert nasjonalbudsjett for 2002 vil det bli foretatt en vurdering av det økonomiske oppgjøret som følge av statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten.

Kommunal- og regionaldepartementet har (med gjenpart til Finansdepartementet) mottatt brev fra Kommunenes Sentralforbund (KS) av 10. september og 20. september 2001 om økte pensjonsutgifter for kommunesektoren både i 2001 og 2002, anslått til henholdsvis 3 og 3,5 mrd. kroner. Økningen i pensjonsutgiftene er anslått av KS. De økte pensjonskostnadene knytter seg bl.a. til at finansavkastningen i Kommunal Landspensjonskasse (KLP) og andre livselskaper har vært lav de siste 18 månedene, og at finansavkastningen i tiden framover er høyst usikker. For 2001 bør økte utgifter til pensjoner ses i lys av oppjusteringen av kommunenesektorens skatteinntekter på tilsammen 2,9 mrd. kroner etter framleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett 2001. I Nasjonalbudsjettet 2002 Stoltenbergregjeringen følgende:

«Det er i kommuneopplegget for 2002 ikke innarbeidet kompensasjon for merutgifter kommunesektoren eventuelt vil få som følge av sviktende finansavkastning. Eventuelle merkostnader vil derfor måtte dekkes inn av kommunesektoren eller av selskapene. De merkostnadene som kommunesektoren står overfor i 2002, som følge av sviktende finansavkastning i livselskapene, er likevel av en slik størrelsesorden at det vil være behov for drøftinger mellom stat og kommunesektor om hvordan kommunene skal håndtere de økte pensjonskostnadene. Regjeringen tar sikte på å ha en bred gjennomgang av kommunenes pensjonskostnader i Revidert nasjonalbudsjett 2002.»

Regjeringen bekrefter at en vil komme tilbake til denne problemstillingen i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Etter framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2002 er det fremmet en tilleggsproposisjonen vedrørende avtale om endringer i lærernes arbeidsbetingelser. Avtalen ble inngått mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og de berørte parter den 13. oktober, og innebærer at alle lærere og skoleledere får en særskilt lønnsøkning på tre lønnstrinn i løpet av neste år. Samtidig er det beregnet at avtalen innebærer en effektivisering på vel 3600 årsverk i skoleverket. Denne effektiviseringen vil finansiere de økte lønnskostnadene i kommunesektoren som følge av den avtalte lønnsøkningen. Kommunenes Sentralforbund har i brev av 12. oktober gitt støtte til arbeidet med å forenkle avtaleverket for grunnskolen og videregående opplæring.

Som en del av avtalen inngår også seniorpolitiske tiltak for lærere som er 58 år og eldre. Seniortiltakene innebærer en merkostnad på 85 mill. kroner i 2002, med helårsvirkning på om lag 185 mill. kroner i 2003. Det er en premiss for avtalen at dette i hovedsak dekkes av staten. En mindre del vil imidlertid bli dekket av innsparte årsverk i grunnskolen. For 2002 foreslås kostnadene knyttet til seniortiltakene bevilget som et nytt øremerket tilskudd til kommuner og fylkeskommuner med henholdsvis 43 mill. kroner og 42 mill. kroner. Det foreslås også at de private skolene kompenseres for merutgifter knyttet til seniortiltak med vel 3 mill. kroner.

1.3.4 Pengepolitikken

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken, som ble framlagt 29. mars i år, ble det trukket opp nye retningslinjer for pengepolitikken. Bakgrunnen for dette var at Norge nå er i en periode hvor finanspolitikken skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette må skje på en måte hvor en legger stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, og slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi.

I denne situasjonen var det behov for en klarere forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Nye retningslinjer for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001.

I tråd med den nye forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2½ pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Norges Banks foliorente (bankenes innskuddsrente i Norges Bank) er nå 7 pst. Norges Bank har holdt foliorenten uendret siden september i fjor. Tremåneders pengemarkedsrente er nå 6,9 pst., jf. nærmere omtale i avsnitt 1.2.

1.3.5 Statens petroleumsfond

I Nasjonalbudsjettet 2002 ble størrelsen på Petroleumsfondet ved utgangen av 2001 anslått til 650 mrd. kroner. Dette anslaget tok utgangspunkt i verdien av fondet ved utgangen av første halvår i år på vel 522 mrd. kroner. I tillegg kom gjenstående avsetninger fra statsbudsjettet til fondet, samt forventet avkastning på investeringene i andre halvår.

Tall for avkastningen av fondet i 3. kvartal 2001 blir først offentliggjort rundt 27. november, og 4. kvartalstallene blir publisert tidlig neste år. Referanseporteføljen til fondet er imidlertid kjent. Avkastningen av Petroleumsfondet følger normalt ganske nært referanseporteføljens avkastning. Utviklingen i aksjemarkedet i 3. kvartal innebærer at avkastningen til fondets referanseportefølje var vesentlig lavere enn forutsatt i Nasjonalbudsjettet 2002. Avkastningen hittil i 4. kvartal har vært forholdsvis god. Sammen med lavere oljepris kan den svake utviklingen i aksjemarkedet de siste månedene likevel tilsi at størrelsen på Petroleumsfondet ved utgangen av 2001 vil bli lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2002. Usikkerheten om den framtidige utviklingen i aksjemarkedet er imidlertid stor. Målt i norske kroner påvirkes avkastningen også av svingninger i kronekursen.

Kapitalen i Petroleumsfondet ved utgangen av 2001 og 2002 er i denne proposisjonen anslått til henholdsvis 647 og 838 mrd. kroner, jf. tabell 1.4. Endringene i forhold til Nasjonalbudsjettet skyldes endrede anslag for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og for det oljekorrigerte budsjettoverskuddet. Utviklingen i verdipapirmarkedene i 3. og 4. kvartal er ikke innarbeidet i anslagene.

Miljøfondet, som er en integrert del av Statens petroleumsfond, ble opprettet 31. januar i år med en kapital på 1 mrd. kroner. Denne aksjeporteføljen investeres i 22 land i selskaper som enten antas å ha små miljøskadevirkninger eller har en miljørapport eller miljøstyringssystem av høy kvalitet, jf. bl.a. Revidert nasjonalbudsjett 2000. Regjeringen legger opp til å øke kapitalen i Miljøfondet med 1 mrd. kroner. Dette vil bli gjort i forbindelse med en av de første overføringene fra statskassen til fondet i 2002.

Finansdepartementet er i ferd med å opprette rådet som skal vurdere om investeringer av Petroleumsfondet i gitte selskaper kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser, jf. Nasjonalbudsjettet 2002. Regjeringen vil i tråd med Sem-erklæringen se nærmere på om uttrekksmekanismen kan tas i bruk ved alvorlige brudd på forpliktelser når det gjelder menneskerettighetene.

1.3.6 Det inntektspolitiske samarbeidet og sysselsettingspolitikken

Årslønnsveksten har avtatt siden 1998, da lønnsveksten var dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. Årslønnsveksten anslås til 4½ pst. i 2001 og 4¼ pst. i 2002. Anslaget for neste år er basert på at det gis moderate lønnstillegg. Den nylig inngåtte endringen i arbeidstidsavtalen for lærerne i grunn- og videregående skole vil isolert sett bidra til å øke årslønnsveksten for lønnstakere med om lag ¼ prosentpoeng fordelt på årene 2002 og 2003. Denne avtalen har imidlertid sin motpost bl.a. i at lærerne skal øke sin undervisningstid, og avtalen vil dermed ikke påføre kommunene merkostnader. Utvidelsen av ferien med til sammen fire dager har økt bedriftenes påløpte lønnskostnader både i 2000 og 2001. Selv om lønnsveksten har avtatt noe de siste par årene, ligger den likevel klart høyere enn hos våre handelspartnere. Med mangel på arbeidskraft i mange sektorer er det krevende å få lønnsveksten ned mot nivået hos våre handelspartnere.

Siden midten av 1990-tallet har tidligavgangen fra arbeidslivet og sykefraværet økt sterkt. Sykefraværet som folketrygden dekker svarte til nesten 90 000 årsverk i 2000, mot vel 50 000 årsverk i 1995. Ved utgangen av 2000 var det nesten 280 000 uførepensjonister, som er en økning på i overkant av 40 000 siden 1995. Veksten både i sykefraværet og i antallet nye uførepensjonister har flatet noe ut i 2001. For å redusere sykefraværet og tilgangen til uføretrygd inngikk regjeringen Stoltenberg i begynnelsen av oktober i år en intensjonsavtale med partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv. Avtalen, som har en prøveperiode på vel fire år, skal evalueres etter 2. kvartal 2003. Målene med avtalen er:

• Å redusere sykefraværet med minst 20 pst. for hele avtaleperioden i forhold til sykefraværnivået for 2. kvartal 2001, i henhold til den sentrale sykefraværsstatistikken.

• Å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne (yrkeshemmede, arbeidstakere på attføringstiltak, reaktiviserte uføretrygdede) enn i dag. Måltall vil bli fastsatt etter nærmere drøftinger med arbeidslivets parter.

• Å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet.

Regjeringen ser det som positivt at det er inngått en avtale for å redusere sykefraværet. Utviklingen på dette området må følges nøye, og dersom målene for redusert fravær ikke nås, vil en måtte vurdere innstramminger i regelverket for sykepenger.

I dagens situasjon rettes arbeidsmarkedstiltakene inn mot å tilføre arbeidssøkere nødvendig kompetanse for å gå inn i ledige stillinger. Tiltakene vil bli satt inn ovenfor utsatte grupper i arbeidsmarkedet (som for eksempel ungdom, langtidsledige og innvandrere). I Nasjonalbudsjettet ble det lagt til grunn et tiltaksnivå på 8200 plasser som gjennomsnitt for 2002, og at dette ville gi grunnlag for en tiltaksaktivitet i første halvår 2002 om lag på linje med nivået i andre halvår i år. Regjeringen foreslår å ikke endre bevilgningen til ordinære arbeidsmarkedstiltak. Tiltaksnivået vil bli vurdert på nytt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002.