2 Skatte- og avgiftsopplegget for 2002

2.1 Innledning

Regjeringen legger vekt på at skatte- og avgiftssystemet skal bidra til at arbeid, kapital og naturressurser brukes mest mulig effektivt. Skatte- og avgiftsreglene bør ikke oppmuntre til skattemotiverte investeringer og tilpasninger.

Regjeringen legger opp til at skatte- og avgiftsnivået gradvis skal reduseres de nærmeste årene, blant annet for å styrke grunnlaget for en vekstkraftig norsk økonomi. Regjeringen vil legge til rette for langsiktighet i den økonomiske politikken, herunder også i skatte- og avgiftspolitikken. Skatte- og avgiftslettelser som øker vekstevnen i økonomien vil bli prioritert. Regjeringen vil legge stor vekt på å gi næringslivet mer forutsigbare vilkår. Skatte- og avgiftssystemet bør derfor bygge på gjennomgående og økonomisk forankrede prinsipper som kan fremme en effektiv utnyttelse av arbeidskraft og kapital.

Regjeringen foreslår flere endringer i Stoltenberg-regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2002. Regjeringen legger stor vekt på at skatte- og avgiftsnivået skal reduseres innenfor den nye handlingsregelen for budsjettpolitikken. Reduksjoner på utgiftssiden av budsjettet og anslagsendringer for skatteinntektene mv. har gitt økt rom for skatte- og avgiftslettelser. Lavere offentlig utgiftsvekst og reduserte skatter og avgifter vil bedre vekstevnen og styrke tilbudssiden i økonomien.

For å gjenopprette prinsippet om nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen, foreslår Regjeringen å oppheve utbytteskatten. Samtidig støttes Stoltenberg-regjeringens forslag om å øke avskrivningssatsene, slik at satsene samsvarer bedre med faktisk økonomisk verdifall. For å stimulere til økt arbeidstilbud, foreslår Regjeringen også noe større lettelser i skatten på arbeid enn Stoltenberg-regjeringen.

Samlet sett innebærer forslagene en reduksjon i skatte- og avgiftsnivået på knapt 4,2 mrd. kroner påløpt og om lag 3,4 mrd. kroner bokført utover Stoltenberg-regjeringens forslag. Dette innebærer at skatte- og avgiftsnivået reduseres med vel 11,8 mrd. kroner påløpt og knapt 7,2 mrd. kroner bokført i 2002.

Hovedtrekkene i Stoltenberg-regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2002 var:

• Øke innslagspunktet i klasse 1 i toppskatten til 320 000 kroner

• Øke øvre grense i minstefradraget til 43 000 kroner

• Øke fradraget for fagforeningskontingent mv. og gaver til visse frivillige organisasjoner til 1 800 kroner

• Stramme inn firmabilbeskatningen og reglene for kjøregodtgjørelse

• Øke ligningstaksten på fast eiendom med 5 pst., samt iverksette «sikkerhetsventilen»

• Øke avskrivningssatsene for enkelte driftsmidler

• Innføre ekstra skattefradrag for utgifter til forskning (FoU) i bedriftene

• Nominell videreføring av alle satsene i barnetrygden

• Lønnsjustere personfradragene, grensene for skattefri nettoinntekt for pensjonister og fradrag for arbeidsreiser. Øvrige fradrag og beløpsgrenser holdes nominelt uendret

• Avvikle investeringsavgiften fra 1. oktober 2002

• Holde el-avgiften nominelt uendret fra 1. januar 2002 og redusere avgiften ytterligere med 1 øre pr. kWh fra 1. juli 2002

• Fjerne industritollen for mange varegrupper

• Holde avgiftene på alkoholholdige og alkoholfrie drikkevarer nominelt uendret

• Fjerne svovelavgiften på kull, koks og raffineringsanlegg.

Regjeringen forslår følgende endringer i forhold til Stoltenberg-regjeringens skatte- og avgiftsopplegg:

• Øke øvre grense i minstefradraget til 44 000 kroner

• Redusere boligbeskatningen

• Redusere avgiftene på alkoholholdige og alkoholfrie drikker

• Avvikle utbytteskatten

• Øke særfradraget for alder og uførhet mv. til 18 360 kroner

• Redusere beskatningen av opsjoner i arbeidsforhold

• Trekke tilbake Stoltenberg-regjeringens forslag om økning i fradraget for fagforeningskontingent mv.

• Avvikle flypassasjeravgiften fra 1. april 2002

• Ta persontransport med fly ut av merverdiavgiftssystemet fra 1. april 2002

• Unnta kjøreopplæring og trygghetsalarmtjenester fra merverdiavgiftsplikt

• Etablere en formell skattefri ordning for hjemme-PC

• Utvide ordningen med skattefradrag for FoU

• Trekke tilbake Stoltenberg-regjeringens forslag om å øke engangsavgiften for kombinerte biler.

Tabell 2.1 viser anslag på provenyvirkningene av de foreslåtte endringene i forhold til Stoltenberg-regjeringens budsjettforslag. De påløpte tallene viser de samlede provenyvirkningene av endringene i skattereglene. For enkelte avgifter er det foreslått endringer etter 1. januar 2002, og for disse avgiftene vil de påløpte tallene derfor være lavere enn helårsvirkningen. De bokførte størrelsene viser endringer i innbetalte skatter og avgifter i 2002 i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag.

Siden fremleggelsen av Stoltenberg-regjeringens budsjettforslag har anslaget for konsumprisveksten fra 2001 til 2002 blitt redusert fra 1,9 pst. til 1,5 pst. Dersom det reelle nivået på særavgiftene skal være uendret, må mengdeavgiftene økes med 1,5 pst. i stedet for 1,9 pst. I såfall må det legges fram nye avgiftsvedtak på tilnærmet alle særavgifter. Regjeringen foreslår i stedet at denne beskjedne reelle avgiftsøkningen benyttes til lettelser på andre områder.

I St.prp. nr. 100 (2000-2001) foreslo Regjeringen Stoltenberg å redusere el-avgiften med 1 øre med tilbakevirkning fra 2. juli 2001. Da Regjeringen Stoltenberg foreslo en avgiftsreduksjon med tilbakevirkning fra 2. juli 2001, var det lagt til grunn at de avgiftspliktige strømleverandørene skulle få avgiftsreduksjonen i inneværende år. Det er nå klart at strømleverandørene først vil få avregnet avgiftsreduksjonen etter årsskiftet. Dette innebærer at avgiftsreduksjonen fra 2. juli i år ikke vil gi noen provenyvirkning på 2001-budsjettet, slik det fremgår av St.prp. nr. 1 (2001-2002). Avgiftsreduksjonen i 2. halvår i år vil i sin helhet bli belastet 2002-budsjettet. Det bokførte provenytapet på 2002-budsjettet kan dermed bli drøyt 130 mill. kroner større enn lagt til grunn i Regjeringen Stoltenbergs budsjett dersom forslaget i St.prp. nr. 100 (2000-2001) vedtas. Dette innebærer også at den bokførte avgiftslettelsen fra 2001 til 2002 blir om lag 265 mill. kroner større enn lagt til grunn av regjeringen Stoltenberg, jf. tabell 2.1.

I vedlegg 1 er det gjengitt detaljerte tabeller som viser Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsregler, gjeldende regler og regjeringen Stoltenbergs forslag til regler.

Det vises også til Ot.meld. nr. 2 (2001-2002) Om tilbaketrekning av deler av Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer og Ot.prp. nr. 21 (2001-2002) Om lov om endringer i skatte- og avgiftslovgivningen (endret skatte- og avgiftsopplegg 2002).

2.2 Endringer i skatte- og avgiftsreglene for 2002

2.2.1 Avvikle utbytteskatten

I forbindelse med budsjettforliket for 2001 mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene, vedtok Stortinget å innføre en midlertidig skatt på utbytte på 11 pst. for forskuddspliktige skattytere, utover et bunnbeløp på 10 000 kroner. Skatten ble gjort gjeldende for utbytter som ble besluttet utdelt fra 5. september 2000. I sitt budsjettforslag foreslo Stoltenberg-regjeringen å videreføre utbytteskatten til 2002.

Skatt på utbytte på mottakers hånd representerer et brudd med prinsippene for skattereformen i 1992, og den har uheldige samfunnsøkonomiske virkninger. Det skyldes blant annet at:

• Aksjonærer kan få motiver til å holde overskudd tilbake i etablerte selskaper, og svekker på den måten mulighetene for at kapitalen anvendes der den kaster mest av seg for samfunnet.

• Kapitalinntekter som opptjenes i selskapssektoren skattlegges hardere enn andre kapitalinntekter. Denne forskjellsbehandlingen er i seg selv vanskelig å forsvare. En skattemessig favorisering av gjeldsfinansiering kan på sikt gi en uheldig finansieringsstruktur av selskapene. Dette kan også føre til reduserte investeringer, fordi enkelte investeringer krever at det skytes inn ny aksjekapital i selskapet.

• De fordelingsmessige egenskapene til utbytteskatten kan neppe opprettholdes over tid, uten et mer komplisert og uoversiktlig regelverk. Dette skyldes at en skatt på utbytte vil føre til tilpasninger for å unngå denne skatten, noe som i vesentlig grad vil svekke de fordelingsmessige egenskapene. For å hindre dette må en supplere med nye regler som tar sikte på å hindre slik tilpasning.

På bakgrunn av disse uheldige virkningene av utbytteskatten, foreslår Regjeringen å avvikle denne fra og med 2002. Samtidig oppheves de særskilte endringene i gevinstbeskatningen som var direkte knyttet til innføringen av utbytteskatten, jf. omtalen i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001).

Det vises til Ot.prp. nr. 21 (2001-2002) for en nærmere omtale av forslaget.

På svært usikkert grunnlag anslår departementet at avviklingen av utbytteskatten gir en skattelette i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag på anslagsvis 1,5 mrd. kroner påløpt og 1,2 mrd. kroner bokført i 2002.

2.2.2 Beskatning av fast eiendom

Stoltenberg-regjeringen foreslår å øke ligningsverdien på fast eiendom med 5 pst. fra 2001 til 2002. I tillegg kommer innføringen av retningslinjer om at ligningsverdier maksimalt settes til 30 pst. av markedsverdien på boligen, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer.

Regjeringen foreslår å trekke tilbake Stoltenberg-regjeringens forslag om å øke ligningsverdiene for fast eiendom med 5 pst., slik at ligningstakstene holdes nominelt uendret fra 2001 til 2002. I tillegg foreslås det å heve bunnfradraget ved beregning av inntekt av egen bolig fra 51 250 kroner til 80 000 kroner. Disse endringene innebærer at om lag 37 000 færre boligeiere får beregnet en skattepliktig inntekt av egen bolig i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag.

Regjeringens forslag vil gi en samlet skattelettelse på om lag 620 mill. kroner påløpt og om lag 500 mill. kroner bokført i 2002 i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag.

2.2.3 Minstefradraget

Det gis minstefradrag i lønns- og pensjonsinntekt. Stoltenberg-regjeringen foreslo å øke øvre grense i minstefradraget fra 40 300 kroner til 43 000 kroner. Nedre grense og satsen i minstefradraget ble foreslått holdt uendret.

Regjeringen foreslår å øke øvre grense i minstefradraget til 44 000 kroner. Dette gjør det mer lønnsomt å arbeide for personer med lavere inntekter. Forslaget innebærer isolert sett at om lag 30 000 flere vil få redusert marginalskatten fra 35,8 pst. til 29,6 pst. i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag. Samlet sett vil om lag 90 000 personer få redusert marginalskatt som følge av endringene i minstefradraget og lønnsfradraget i forhold til referansesystemet for 2002. Økt minstefradrag vil isolert sett gi en skattyter med 200 000 kroner eller mer i lønns- og pensjonsinntekt en skattelette på 556 kroner regnet i forhold til referansesystemet.

Økningen i øvre grense i minstefradraget vil gi en skattelette på om lag 490 mill. kroner påløpt og 390 mill. kroner bokført i 2002 i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag.

2.2.4 Særfradrag for alder og uførhet mv.

Alders- og uførepensjonister mv. får et særfradrag på maksimalt 17 640 kroner pr. år. Stoltenberg-regjeringen foreslo å videreføre dette fradraget nominelt. Regjeringen foreslår at fradraget justeres i takt med anslått lønnsvekst og økes til 18 360 kroner pr. år. Endringen i særfradraget for alder og uførhet får ikke virkning for pensjonister med lavere eller midlere inntekter da de kommer inn under skattebegrensningsregelen.

Forslaget innebærer isolert sett en skattelettelse i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag på om lag 95 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2002.

2.2.5 Hjemme-PC

Ved forskriftsendring i 1997 ble det innført skattefritak for arbeidstakers private bruk av datautstyr utlånt fra arbeidsgiver. Bakgrunnen for skattefritaket var et ønske om å bygge opp den generelle IT-kompetansen hos arbeidstakerne. Etter en gjennomgang av det aktuelle regelverket, besluttet Finansdepartementet i brev av 16. oktober 2001 til Skattedirektoratet at praksisen med skattefritak for trekk i lønn for å finansiere ansattes hjemme-PC skulle avvikles. Etter regjeringsskiftet besluttet Finansministeren å trekke brevet tilbake i nytt brev av 25. oktober 2001, slik at ordningen med skattefritak for trekk i lønn til finansiering av ansattes hjemme-PC gjennom arbeidsgiver kan fortsette.

Det presiseres at selv om ordningene med skattefritt lønnstrekk til finansiering av ansattes hjemme-PC opprettholdes, må vilkåret i skattelovforskriften § 5-15-4 om at det skal foreligge et tjenestlig behov for datautstyret fortsatt være oppfylt. Det er et vilkår for ordningen at tjenestlig behov må foreligge for alt datautstyr, så vel maskinvare som programvare. Skattyterne må derfor være forberedt på å kunne dokumentere at det foreligger et slikt tjenestlig behov overfor ligningsmyndighetene. Dersom skattyter ikke kan påvise slikt behov for datautstyret, vil ordningen være skattepliktig.

Sammenlignet med Stoltenberg-regjeringens forslag kan dette gi et provenytap som på svært usikkert grunnlag er anslått til i størrelsesorden 130 mill. kroner påløpt og 110 mill. kroner bokført i 2002.

Regjeringen tar sikte på å etablere en formell regelfesting av den skattefrie trekkordningen for hjemme-PC, enten ved forskriftsendring eller ved lovendring. Regjeringen tar sikte på at utkast til nye regler sendes på høring våren 2002.

2.2.6 Fradrag for fagforeningskontingent mv.

Regjeringen Stoltenberg foreslo å heve fradraget for fagforeningskontingent, fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner og fradraget for medlemskontingent til næringsorganisasjoner fra 900 kroner til 1 800 kroner for inntektsåret 2002. Den alternative fradragsgrensen for medlemskontingent til næringsorganisasjoner på 2 promille av samlet utbetalt lønn ble foreslått holdt uendret.

Regjeringen foreslår å videreføre det maksimale fradraget for fagforeningskontingent, fradraget for gaver til frivillige organisasjoner og fradraget for medlemskontingent til næringsorganisasjoner på 900 kroner i 2002.

Forslaget om å opprettholde fradraget for fagforeningskontingent på 900 kroner må ses i sammenheng med at utgifter av denne typen normalt inngår i minstefradraget. Et medlemskap i en fagforening innebærer ofte i tillegg ulike private tjenester, som f.eks. billigere forsikring. Etter Regjeringens syn er det ingen grunn til at slike private tjenester skal subsidieres gjennom skattesystemet. Det vises i denne sammenheng til forslaget om å heve øvre grense i minstefradraget med 1 000 kroner, jf. 2.3.3.

Regjeringen ser det som en sentral oppgave å legge forholdene til rette for frivillige organisasjoner. I denne forbindelse vil Regjeringen se nærmere på ulike tiltak som kan bedre de økonomiske rammebetingelsene for frivillige organisasjoner, herunder bl.a. mulighetene for å endre innretningen av inntektsfradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Forslaget om en nominell videreføring av fradraget for fagforeningskontingent, kontingent til yrkes- og næringsorganisasjoner og gaver til visse frivillige organisasjoner gir en samlet innstramming på om lag 280 mill. kroner påløpt og 225 mill. kroner bokført i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag.

Forslaget må ses i sammenheng med at Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til frivillige organisasjoner med om lag 100 mill. kroner i forhold til regjeringen Stoltenbergs forslag, jf. avsnitt 3.4.14.

2.2.7 Skattefradragsordning for FoU

Regjeringen ønsker å forbedre skattefradragsordningen for FoU-utgifter (forsknings- og utviklingsutgifter) i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002).

Stoltenberg-regjeringen foreslo en skattefradragsordning for FoU-kostnader avgrenset til små bedrifter. Bedrifter som kommer inn under ordningen skal kunne få fradrag i skatt for 20 pst. av FoU-kostnader opp til 4 mill. kroner årlig ved egenutført FoU og 8 mill. kroner ved kjøp av FoU-tjenester fra universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter. Samlet fradragsgrunnlag kan likevel ikke overstige 8 mill. kroner. Dersom fradraget overstiger utlignet skatt, skal det overskytende beløpet utbetales i forbindelse med skatteoppgjøret. Ordningen skal erstatte dagens FUNN-ordning.

I Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) ble det foreslått å knytte avgrensningen til små bedrifter til definisjonen av små foretak i regnskapsloven §1-6. Ifølge denne bestemmelsen regnes bedriftene som små dersom de iht. de to siste årsregnskapene oppfyller to av følgende tre vilkår:

• Selskapet har mindre enn 40 mill. kroner i salgsinntekt

• Selskapet har mindre enn 20 mill. kroner i balansesum

• Selskapet har færre enn 50 ansatte.

Ordningen er trolig mest kostnadseffektiv i forhold til småskalaprosjekter i mindre bedrifter. En avgrensning på grunnlag av bedriftsstørrelse er etter Regjeringens vurdering derfor hensiktsmessig. Større FoU-prosjekter bør som i dag komme inn under mer tradisjonelle, målrettede støtteordninger, der det foretas en nærmere vurdering av hvilke prosjekter som er fornuftige å gjennomføre med offentlig finansiering. Også Hervik-utvalget viser til at generelt virkende støtteordninger er mest egnet for mindre prosjekter.

Etter Regjeringens syn er imidlertid vilkårene knyttet til bedriftsstørrelse for snevre i Stoltenberg-regjeringens forslag. Avgrensningen innebærer at mange, i norsk målestokk mellomstore foretak, faller utenfor ordningen. Regjeringen foreslår derfor å doble vilkårene ift. regnskapsloven, slik at bedriftene kommer inn under ordningen dersom de oppfyller to av følgende tre vilkår:

• Selskapet har mindre enn 80 mill. kroner i salgsinntekt

• Selskapet har mindre enn 40 mill. kroner i balansesum

• Selskapet har færre enn 100 ansatte.

Regjeringen foreslår også å knytte vilkårene til det inntektsåret kostnadene er påløpt og som det kreves fradrag for, jf. Ot.prp. nr. 21 (2001-2002).

Provenyvirkningen av utvidelsen anslås til om lag 110 mill. kroner påløpt og 10 mill. kroner bokført ift. Stoltenberg-regjeringens forslag. I forhold til referansesystemet anslås provenytapet på usikkert grunnlag til om lag 510 mill. kroner påløpt og om lag 45 mill. kroner bokført.

2.2.8 Beskatningen av opsjoner i arbeidsforhold

Etter gjeldende regler skal fordelen av ikke-børsnoterte opsjoner ved innløsning eller salg av opsjonen beskattes på samme måte som lønn. Børsnoterte opsjoner lønnsbeskattes ved tildelingen, samtidig som eventuell ytterligere gevinst skal beskattes ved innløsning eller salg av opsjonen.

I den grad opsjoner i arbeidsforhold fremmer resultatbevissthet hos mottaker, vil slike ordninger kunne bidra til en positiv utvikling for næringslivet. Regjeringen ønsker ikke at skattereglene skal stå i veien for en sunn bruk av opsjoner i arbeidsforhold. På den annen side representerer en opsjon en økonomisk fordel for den ansatte og bør likestilles med kontant lønnsutbetaling. Dette må fortsatt være utgangspunktet for utforming av skattereglene. Reglene må utformes slik at valg av avlønningsform ikke skjer på bakgrunn av rent skattemessige hensyn. For mange bedrifter kan dessuten andre avlønningssystemer og bruk av bonusordninger være mer egnet enn opsjoner.

Regjeringen foreslår en viss lettelse i beskatningen ved innløsning av opsjoner. Forslaget går ut på at denne realiserte opsjonsfordelen (inntektsbeløpet) av opsjoner i arbeidsforhold skal beregnes forholdsmessig likt på hvert inntektsår over den perioden den blir opparbeidet. Dette innebærer at arbeidsgiveravgiften og skatt fordeles som om fordelen av opsjonen utbetales jevnt over opsjonenes løpetid og ikke bare i det inntektsåret opsjonene utøves. Dette vil kunne innebære lettelser i toppskatten og i den ekstra arbeidsgiveravgiften. Eksempelvis må en skattyter med en årlig inntekt på 260 000 kroner og med en beregnet fordel av opsjonen på 100 000 kroner, etter gjeldende regler for opsjonsbeskatning betale om lag 41 000 kroner i skatt ved innløsning av opsjonen i 2002. En periodisering av opsjonsinntekten, i dette tilfellet over tre inntektsår, vil gi en samlet skattereduksjon på om lag 2 700 kroner.

Etter Regjeringens syn er det heller ingen særskilt grunn til å ha et skattemessig skille mellom børsnoterte og unoterte opsjoner. Det foreslås derfor at også børsnoterte aksjer kun skal lønnsbeskattes ved innløsningstidspunktet av opsjonen, og at opsjonsinntekten beregnes forholdsmessig over den perioden den blir opparbeidet.

Regjeringens samlede forslag til lempninger i opsjonsbeskatningen, vil på svært usikkert grunnlag kunne gi et provenytap på om lag 30 mill. kroner påløpt og 25 mill. kroner bokført i 2002.

2.2.9 Flypassasjeravgiften avvikles

Regjeringen foreslår at avgiften på flyging av passasjerer avvikles fra 1. april 2002. Utviklingen i den senere tid kan føre til at SAS får en dominerende stilling i det norske luftfartsmarkedet. I denne situasjonen er det viktig å legge forholdene til rette for nyetablering og konkurranse i dette markedet. Forslaget om å avvikle flypassasjeravgiften fra 1. april 2002 vil bidra til å øke lønnsomheten i det norske luftfartsmarkedet. For at avvikling av avgiften skal ha en positiv virkning på konkurransen, er det nødvendig å redusere etableringshindre i markedet. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har på denne bakgrunn i brev av 2. november i år bedt Konkurransetilsynet om umiddelbart å igangsette en grundig gjennomgang av alle avtaler og ordninger som kan virke etableringshindrende og konkurransebegrensende, med sikte på å gjennomføre konkurransefremmende tiltak med hjemmel i konkurranseloven.

Avvikling av avgiften betyr også at problemene i forhold til statsstøtteregelverket i EØS-avtalen bortfaller. Regjeringen har lagt vekt på at en videreføring av avgiften ville medført at en måtte legge avgift på bl.a. flyginger mellom Nord- og Sør-Norge som i dag er avgiftsfrie. Det vises i denne forbindelse til omtalen i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Det er anslått at en avvikling av avgiften vil gi et provenytap på om lag 1 240 mill. kroner påløpt og 1 100 mill. kroner bokført i 2002. På årsbasis blir provenytapet om lag 1 655 mill. kroner.

Det vises også til forslag til vedtak XXIII.

2.2.10 Persontransport med fly tas ut av merverdiavgiftssystemet

I forbindelse med merverdiavgiftsreformen 1. juli 2001 ble det innført nullsats i merverdiavgiftssystemet for personbefordring med fly. Dette innebærer at luftfarten har full fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten, samtidig som det ikke legges utgående merverdiavgift på flybillettene. All persontransport for øvrig, uansett transportmiddel, er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten på omsetning av tjenester. Dette innebærer at disse virksomhetene ikke har fradragsrett for inngående avgift på anskaffelser. Innføring av merverdiavgift med nullsats på personbefordring med luftfartøy må ses i sammenheng med omleggingen av flypassasjeravgiften som skjedde fra 1. april 2001. Nullsatsen i merverdiavgiftssystemet ble innført for å redusere belastningen av omleggingen av flypassasjeravgiften for innenlandsflyginger. Samlet ble endringene gjennomført innenfor en provenynøytral ramme.

Regjeringen foreslår at persontransport med fly tas ut av merverdiavgiftssystemet fra 1. april 2002. Dette gir et merproveny på 225 mill. kroner påløpt og 175 mill. kroner bokført i 2002. På årsbasis utgjør dette om lag 300 mill. kroner. Denne endringen innebærer at flyselskapene ikke lenger får fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser knyttet til personbefordring innenlands. Luftfarten vil dermed ikke lenger være fordelaktig behandlet i forhold til merverdiavgiften sammenliknet med annen persontransport. Forslaget må ses i sammenheng med at flypassasjeravgiften blir fjernet fra samme tidspunkt.

Det vises for øvrig til en nærmere omtale av dette i tilknytning til fremleggelsen av forslag til lovendringer i Ot.prp. nr. 21 (2001-2002).

2.2.11 Unntak i merverdiavgiftssystemet

Det vises til omtalen av merverdiavgift i Sem-erklæringen hvor det fremgår at Regjeringen vil unnta kjøreskoler, flere helsetjenester og trygghetsalarmtjenester fra avgiften. Regjeringen vil allerede nå følge opp erklæringen på dette punkt ved å foreslå unntak for trygghetsalarmtjenester og kjøreopplæring fra merverdiavgiftsplikten fra 1. januar 2002. En utvidelse av eksisterende unntak for helsetjenester vil særlig være aktuelt for ulike typer tjenester innen alternativ medisin. Dette reiser enkelte vanskelige grensedragninger som krever nærmere vurderinger før det kan følges opp med konkrete forslag. Det vises til nærmere omtale av dette i Ot.prp nr. 21 (2001-2002) kapittel 7.5.2.

Undervisningstjenester er generelt unntatt fra merverdiavgift. Ett unntak er imidlertid kjøreopplæring, som ble avgiftspliktig fra 1. juli 2001. Siden andre undervisningstjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, vil et unntak også for kjøreopplæring ikke gi avgrensningsproblemer i forhold til liknende avgiftspliktig virksomhet. Regjeringen foreslår derfor at undervisningstjenester uten unntak holdes utenfor merverdiavgiftsplikten. Dette vil gi et provenytap på i størrelsesorden 300 mill. kroner påløpt og 240 mill. kroner bokført ved iverksettelse fra 1. januar 2002.

Ved innføring av merverdiavgift på kjøreopplæring fikk kjøreskolene også fradragsrett for inngående merverdiavgift ved kjøp av bl.a. personbiler til bruk i virksomheten. For å unngå avgiftsmotiverte kjøp av kjøretøy til kjøreskolevirksomhet før 1. januar 2002 og for å unngå at de kjøreskolene som har anskaffet bil etter 1. juli 2001 behandles forskjellig fra andre, ser departementet behov for å legge fram forslag om overgangsregler. Overgangsordningene er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 21 (2001-2002) kapittel 7.2.

Merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 medførte at det ble avgiftsplikt på omsetning av enkelte tjenester som gjelder drift av trygghetsalarmer. Slike tjenester vil imidlertid som oftest komme inn under unntaket i merverdiavgiftsloven som gjelder sosiale tjenester. Dette unntaket fra merverdiavgiftsplikt forutsetter imidlertid også at det foreligger et kommunalt vedtak om tildeling av trygghetsalarm. Hvis det ikke foreligger kommunalt vedtak om tildeling av trygghetsalarm, skal brukeren etter 1. juli 2001 betale merverdiavgift på egenbetaling som belastes brukeren for dekning av trygghetsalarmtjenester. Finansdepartementet foreslår at tjenester som gjelder drift av trygghetsalarmer generelt unntas fra merverdiavgift med virkning fra 1. januar 2002. Unntaket vil gjelde uavhengig av om det foreligger et kommunalt tildelingsvedtak og hvem som utfører tjenesten. Siden trygghetsalarmtjenester som oftest vil komme innenfor unntaket for sosiale tjenester, antas forslaget å medføre ubetydelige provenyvirkninger.

Det vises for øvrig til en nærmere omtale av forslagene til endringer i tilknytning til fremleggelsen av forslag til lovendringer i Ot.prp. nr. 21 (2001-2002) kapittel 7.4.

Merverdiavgiftsreformen har ført til at frivillige organisasjoner har fått økte kostnader. I St.prp. nr. 1 (2001-2002) er det foreslått å avsette 100 mill. kroner til kompensasjon for frivillige organisasjoner. Regjeringen foreslår at dette beløpet økes med 100 mill. kroner til 200 mill. kroner. Midlene skal dekke momskompensasjon for de frivillige organisasjonene i 2001 og 2002. Den delen av beløpet som eventuelt ikke benyttes til momskompensasjon, vil bli foreslått fordelt til frivillige organisasjoner i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.14.

2.2.12 Reduserte alkoholavgifter

Regjeringen foreslår at alkoholavgiftene senkes i forhold til regjeringen Stoltenbergs forslag. Den viktigste begrunnelsen for å senke avgiftene på alkohol er å begrense det uregistrerte forbruket. Det uregistrerte forbruket består av smugling, hjemmeproduksjon, tax-free-handel og grensehandel.

Beregninger fra Statens insititutt for rusmiddelforskning (SIRUS) viser at om lag halvparten av forbruket av brennevin kommer fra uregistrerte kilder. En del av dette er illegale aktiviteter som hjemmebrenning og smugling. For å begrense omfanget av dette, foreslår Regjeringen å redusere avgiften på brennevin med 15 pst. i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag. Dette vil gi et provenytap på om lag 145 mill. kroner påløpt og om lag 135 mill. kroner bokført for 2002.

Grensehandelen med alkohol har trolig økt betydelig det siste året. Det er grunn til å tro at dette delvis skyldes at avgiftsnivået i Norge er høyere enn i våre naboland. Fram mot 2004 vil Sverige trappe opp kvotene for avgiftsfri import fra andre EU-land. Det er derfor rimelig å anta at avgiftsnivået i Sverige vil gå ytterligere ned. Svenskene vil senke avgiften på vin med nesten 19 pst. fra 1. desember 2001.

For øl, vin og alkoholfrie drikkevarer er andelen uregistrert forbruk lavere, og lite av dette forbruket er illegalt. Regjeringen foreslår at avgiftene settes ned med 5 pst. Dette gir et samlet provenytap på om lag 235 mill. kroner påløpt og 215 mill. kroner bokført for 2002, hvorav alkoholfrie drikkevarer utgjør 35 mill. kroner. Samlet lettelse blir om lag 380 mill. kroner påløpt og om lag 350 mill. kroner bokført for 2002.

Det vises til forslag til vedtak XXIV og XXV.

2.2.13 Reversere økt avgiftslegging av kombinerte biler

Siden 1999 har kombinerte biler over 5 000 kg vært fritatt for engangsavgift. Kombinerte biler like over 5 000 kg har imidlertid egenskaper som personbil, men har kraftigere motorer og tilhørende høyt drivstofforbruk. Stoltenberg-regjeringen foreslo på denne bakgrunn å heve grensen til 6 000 kg slik at det kun er kombinerte biler over 6 000 kg som er fritatt for engangsavgift.

For kombinerte biler under 5 000 kg svares det engangsavgift tilsvarende 55 pst. av engangsavgiften for personbiler. Blant annet med sikte på å fase ut kombinerte biler som en egen avgiftsklasse, foreslo Stoltenberg-regjeringen å øke engangsavgiften på kombinerte biler i denne vektklasse fra 55 pst. til 60 pst. av engangsavgiften for personbiler. Av samme årsak, og fordi lettere kombinerte biler har samme egenskaper som personbiler, foreslo Stoltenberg-regjeringen også å øke årsavgiften for kombinerte biler mellom 3 500 og 6 000 kg slik at avgiften blir den samme som for personbiler.

Regjeringen opprettholder Stoltenberg-regjeringens forslag om å øke vektgrensen for kombinerte biler til 6 000 kg for fritak for engangsavgift og å heve årsavgiften for kombinerte biler mellom 3 500 og 6 000 kg. Regjeringen foreslår imidlertid at det ikke gjennomføres noen satsøkning i engangsavgiften for kombinerte biler i 2002-budsjettet, men at engangsavgiften blir gjenstand for nærmere drøftelser i forbindelse med den planlagte gjennomgangen av bilavgiftene i 2003.

Det vises til forslag til vedtak XXVI.

2.2.14 Endringer i kommunale og fylkeskommunale skattører og fellesskatt for 2002

Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2002 innebærer isolert sett en reduksjon i kommunenes skatteinntekter med om lag 860 mill. kroner og fylkeskommunenes inntekter med om lag 120 mill. kroner i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag. Inntektsreduksjonen skyldes i hovedsak forslagene om å oppheve utbytteskatten, økt minstefradrag og en reduksjon av boligbeskatningen.

Regjeringen foreslår på denne bakgrunn å heve den kommunale skattøren med 0,2 prosentpoeng til 12,4 pst. i 2002. Samtidig reduseres satsene for fellesskatten til staten slik at skattesatsen på 28 pst. på alminnelig inntekt opprettholdes. Det vises til forslag til endring i Stoltenberg-regjeringens forslag til Stortingets vedtak om den kommunale og fylkeskommunale inntektsskatteøren og skattevedtaket § 3-2 for inntektsåret 2002.

Forslaget til endring av den kommunale skattøren sikrer at kommunenes skatteinntekter samlet sett ikke reduseres i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag. Inntektsreduksjonene for fylkeskommunene kompenseres gjennom en økning av rammetilskuddet, jf. avsnitt 1.3.3.

2.3 Fordelingsvirkninger av forslagene

Tabell 2.2 viser fordelingsvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2002 målt i forhold til referansesystemet for 2002 og i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag. I referansesystemet er grenser og fradrag i skattesystemet oppjustert med anslått lønnsvekst på 4 ¼ pst., mens alle mengdeavgifter i avgiftssystemet er oppjustert med anslått prisvekst.

Fordelingsvirkningene er beregnet ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodeller LOTTE og LOTTE-Konsum. Virkningene er regnet pr. person, men det er tatt hensyn til at det er stordriftsfordeler forbundet med å bo i en flerpersonhusholdning. I tabellen er personene gruppert i 10 inntektsklasser etter stigende inntekt. Virkningene er regnet i prosent av gjennomsnittlig samlet inntekt før skatt (bruttoinntekt). Skatte- og avgiftslettelser som i første hånd berører næringsvirksomhet er ikke inkludert i tabellen. Dette gjelder bl.a. avviklingen av investeringsavgiften og økte avskrivningssatser. Det er imidlertid tatt hensyn til virkningene av tidligere vedtatte endringer i avgifter, herunder halvårseffekten av merverdiavgiftsreformen og reduksjonen i drivstoffavgiftene fra 1. juli 2001. Det vises til kapittel 5 i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak for en nærmere redegjørelse for metode og beregningsgrunnlag.

Regjeringens forslag vil innebære at hver person i gjennomsnitt får en skatte- og avgiftslette på om lag 1 700 kroner, noe som tilsvarer om lag 0,8 pst. av gjennomsnittlig bruttoinntekt. Dette er mer enn en fordobling av skatte- og avgiftslettelsene i forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag, som var på om lag 800 kroner.

I forhold til Stoltenberg-regjeringens forslag er det spesielt økt minstefradrag, reduksjon i boligbeskatningen, reduksjon i alkoholavgiftene, avvikling av flypassasjeravgiften fra 1. april og avviklingen av utbytteskatten som bidrar til ytterligere lettelser for personlige skattytere. Sett i forhold til referansealternativet gir avgiftsendringene relativt sett størst lettelse for personer i de laveste inntektsklassene, mens skatteendringene gir relativt sett størst lettelse for personer i de høyeste inntektsklassene. Årsaken til at skattelettelsen i den øvre inntektsklassen er størst, er at utbytteskatten foreslås fjernet. Dette må ses i sammenheng med at utbyttet allerede er skattlagt gjennom selskapsskatten.

2.4 Enkelte skatte- og avgiftspolitiske problemstillinger

2.4.1 Konkurransevridninger i forhold til kommunene

Etter Regjeringens syn bør merverdiavgiftsregelverket virke nøytralt for kommunenes valg mellom å produsere ulike tjenester selv eller å kjøpe dem fra private eller andre kommuner. Dette kan bidra til å øke effektiviteten i den kommunale tjenesteproduksjonen og dermed bedre kommunenes tjenestetilbud. Momskompensasjonsordningen bidrar til slik avgiftsmessig nøytralitet for et begrenset utvalg tjenester, mens andre viktige tjenester faller utenfor. Det er derfor behov for å vurdere en ordning som mer generelt kan likestille kjøp av tjenester fra private bedrifter med offentlig egenproduksjon.

Bakgrunnen for konkurransevridningsproblemet er at offentlig forvaltning, herunder kommunesektoren, som regel ikke driver omsetning og derfor er utenfor merverdiavgiftssystemet. Dette innebærer at kommunene ikke har fradragsrett for merverdiavgift ved anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten. Siden kommunesektoren da må betale merverdiavgift ved anskaffelser av avgiftspliktige tjenester fra private, kan merverdiavgiften bidra til at egenproduksjon av enkelte tjenester kan bli mer lønnsomt enn å kjøpe tjenesten eksternt.

En utvidelse av eksisterende ordning vil imidlertid innebære en betydelig systemendring som må utredes og forberedes nærmere. En slik endring vil kreve lovendring med tilhørende forskrifter. Dette innebærer at det ikke er mulig å gjennomføre en slik endring fra 1. januar 2002.

Departementet viser også til at spørsmålet om konkurransevridninger som følge av merverdiavgiftssystemet reiser flere vanskelige problemstillinger som det er behov for å få vurdert nærmere. Vurderingen bør gjøres på prinsipielt grunnlag utover rammene av eksisterende kompensasjonsordning. Departementet vil nedsette et hurtigarbeidende utvalg som skal legge frem en innstilling i løpet av 2002.

2.4.2 Skatt på arbeidsgivers betaling for behandling av sykdom

Etter gjeldende regler vil arbeidsgivers dekning av utgifter til behandling av syke arbeidstakere være skattepliktig på arbeidstakers hånd og arbeidsgiveravgiftspliktig på arbeidsgivers hånd. Tilskuddet fra arbeidsgiver blir således behandlet på lik linje med ordinær lønn til arbeidstakeren. Dette gjelder selv om behandlingen bringer arbeidstakeren raskere tilbake til arbeidet som friskmeldt. Grunnen er at behandlingsutgifter ikke regnes som tjenesteutgifter, men som en del av privatøkonomien til arbeidstakeren.

For å unngå et unødig høyt sykefravær og en økning i antallet uføre, er det ønskelig at syke arbeidstakere får tilbud om behandling så raskt som mulig. I enkelte deler av det offentlige helsevesenet er det imidlertid lang ventetid for å få utført nødvendig behandling. I slike tilfeller kan en arbeidsgiver helt eller delvis ønske å bekoste behandling ved en privat institusjon, slik at den ansatte blir frisk og kommer vesentlig raskere tilbake i arbeid. Dette vil redusere problemet med sykefravær som skyldes unødvendig venting i helsekø.

Slike initiativ fra arbeidsgiveren vil, i tillegg til den direkte fordelen av at den ansatte kommer vesentlig raskere tilbake i arbeid, spare det offentlige for utgifter både til selve behandlingen og til sykepenger i den tid den ansatte ellers ville stått i helsekø. Tiltakene vil dessuten frigjøre kapasitet i det offentlige helsevesenet, slik at ventelistene kan kortes ned til fordel for andre pasienter. Det kan i denne sammenheng nevnes at trygdeetaten allerede i dag har en ordning med kjøp av poliklinisk behandling i det private helsevesen for sykmeldte arbeidstakere. Slik behandling er imidlertid ikke skattepliktig for arbeidstakeren, da finansieringen av behandlingen ikke anses som en fordel vunnet ved arbeid.

Departementet vil komme tilbake med forslag om at en arbeidsgiver innenfor visse rammer skal kunne tilby sine ansatte dekning av kostnader til behandling av sykdom, uten at dette kommer til beskatning på den ansattes hånd og uten at det skal svares arbeidsgiveravgift av ytelsen.

2.4.3 Reform av inntekts- og formuesbeskatningen

I Sem-erklæringen varsler regjeringspartiene en reform av inntekts- og formuesbeskatningen, der det blant annet legges vekt på

• flatere og mer rettferdig skattesystem, bl.a. gjennom økte bunnfradrag og redusert toppskatt

• fjerning av delingsmodellen

• internasjonalt konkurransedyktig bedriftsbeskatning

• styrking av norsk eierskap, bl.a. gjennom nedtrapping av formuesskatten.

Regjeringen legger vekt på at skatte- og avgiftssystemet skal bidra til en effektiv utnyttelse av naturressurser, arbeidskraft og kapital. Skal en oppnå dette, bør viktige deler av skatte- og avgiftssystemet bygge på gjennomgående prinsipper med færrest mulig unntak. Samtidig bør det legges mer vekt på langsiktige hensyn når prinsippene og politikken utformes. Dette kan også bidra til økt forutsigbarhet om fremtidige rammebetingelser, og er dermed også viktig for næringslivet. Etter Regjeringens vurdering er det naturlig å bygge videre på prinsippene fra skattereformen av 1992, blant annet ved å legge vekt på brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser.

Regjeringen legger vekt på at reformen skal være grundig utredet, og vil blant annet involvere arbeidslivets organisasjoner i dette arbeidet. Regjeringen vil komme nærmere tilbake til hvordan dette konkret skal gjøres.

2.4.4 Tollforenklinger

Regjeringen vil forenkle tollregelverket. En opprettholder derfor Stoltenberg-regjeringens forslag om å fjerne en lang rekke tollavgifter på industrivarer fra 2002. Regjeringen vil i senere budsjetter komme tilbake med forslag om ytterligere tollettelser og forslag til forenklinger.

Det fremgår av St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak at departementet har besluttet å nedsette en prosjektgruppe som skal utarbeide forslag til en revidert struktur i tollregelverket. Siktemålet er bl.a. å få utarbeidet et høringsutkast til en ny tollgrunnlagslov. Prosjektet vil løpe fra 1. desember 2001 til 30. juni 2003.