1 Innleiing og samandrag

1.1

Finansdepartementet legg med dette fram proposisjon med forslag til fullmakt for statleg opplåning i 1998. Proposisjonen er utarbeidd på grunnlag av føresetnadene i endringsproposisjonen til Statsbudsjettet 1998.

1.2 Statens lånebehov, utviklinga i statsgjelda.

Tabell 1.1 viser nokre av hovudpostane bak statens finansieringsbehov i 1997 og 1998. Departementet sitt forslag til retningslinjer for dekking av finansieringsbehovet er omtalt i seinare avsnitt i denne proposisjonen.

Statsbudsjettet for 1998, jf. St prp nr 1 (1997-98) Tillegg nr 3, er gjort opp med eit overskot på 69,3 mrd. kroner før overføringar til Statens petroleumsfond. Dette beløpet er i sin heilskap foreslått avsett i petroleumsfondet. Ein netto auke i utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre m.m. på 6,6 mrd. kroner, saman med avdrag på langsiktig gjeld på 19,6 mrd. kroner, gjer at staten har eit brutto finansieringsbehov på 26,2 mrd. kroner i 1998. Dette lånebehovet vil bli dekt dels ved nye låneopptak og dels ved trekk på kontantbehaldninga.

Etter gjeldande opplegg for Statens petroleumsfond skal overføringar frå fondet dekkje det oljekorrigerte underskotet i statsbudsjettet, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 1997. Avdrag på statens gjeld og utlån til statsbankane m.v. skal dekkjast ved trekk på kontantbehaldninga eller ved nye låneopptak. Overskot på statsbudsjettet vil såleis generelt ikkje gje grunnlag for ein reduksjon i statens gjeld.

Nivået på statskassens bruttogjeld har sidan 1993 vore om lag uendra, jf. figur 1.1. Ved utgangen av 1996 utgjorde statsgjelda i alt 284,8 mrd. kroner, medan fordringane utanom kapitalinnskot i forretningsdrifta, forskot og mellomrekneskap med ordinære rekneskapsførarar og andre utgjorde 386 mrd. kroner. Målt på denne måten hadde statskassen netto fordringar på 101 mrd. kroner. Når ein reknar med kapitalinnskot i forretningsdrifta m.v. og statskassens gjeld og avsetningar utanom statsgjelda, utgjorde statskassens netto finansielle fordringar ved utgangen av 1996 om lag 211 mrd. kroner (verdiane er rekna på grunnlag av bokførde verdiar), jf. vedleggstabell 24 i St meld nr 1 (1997-98).

Kilde: Kjelde: Finansdepartementet.

Tabell 1.2 gjev ei oversikt over utviklinga i statens gjeld saman med ei oversikt over utviklinga i statens kontantbehaldning og utlån til statsbankane. Lån som i utgangspunktet bind staten for ein periode på meir enn eitt år, blir rekna som langsiktige lån, medan lån med løpetid på inntil eitt år blir rekna som kortsiktige lån.

Statens kontantbehaldning var 83,6 mrd. kroner ved årsskiftet 1996/97. Sjølv om kontantbehaldninga ved utgangen av september 1997 var på om lag 116 mrd. kroner, reknar ein med at nivået ved inngangen til 1998 vil vere klart lågare enn ved inngangen til 1997. Dette har samanheng med at avsetninga til Statens petroleumsfond for 1997 etter gjeldande ordning først skjer 31. desember, og at statens inntektsoverskot gradvis blir bygd opp gjennom året. Som omtala i Nasjonalbudsjettet 1998, tar ein sikte på å leggje om frå årlege til kvartalsmessige overføringar til petroleumsfondet i løpet av 1998. Ei slik omlegging vil m.a. innebere at ein ikkje får den systematiske auken i kontantbehaldninga gjennom året som ein har i dag.

1.3 Behovet for lånefullmakter

Statens opplåning blir innpassa i den pengepolitiske styringa, og ein har også tatt omsyn til utviklinga i kapitalbalansen overfor utlandet og storleiken på valutareservane. Såleis har staten i periodar lånt i utlandet for å styrkje valutareservane og i periodar lånt meir enn naudsynt innanlands for å trekkje inn likviditet frå marknaden. I januar 1997 t.d. lånte staten om lag 40 mrd. kroner meir enn planlagt i utgangspunktet for å trekkje inn att deler av den likviditeten Noregs Bank tilførde marknaden for å halde kronekursen stabil. I denne månaden vart det såleis m.a. utferda statssertifikat for 43 mrd. kroner. På det meste var uteståande i statssertifikat og kortsiktige kontolånsinnskot frå Folketrygdfondet på 97 mrd. kroner, slik at dåverande fullmaktsramme for slike lån på 100 mrd. kroner nær var uttømd. For å sikre betre handlefridom i den pengepolitiske styringa vart fullmakta for samla uteståande i kortsiktige marknadslån difor utvida med 50 mrd. kroner til 150 mrd. kroner, jf. St prp nr 63 (1996-97) og Innst S nr 295(1996-97).

I den pengepolitiske styringa tar ein normalt det utgangspunktet at statens inn- og utbetalingar (medrekna lånetransaksjonar) skal vere i balanse, dvs vere nøytrale i forhold til storleiken på publikum sin likviditet. Overskot på statsbudsjettet vil isolert sett redusere publikum sin likviditet, men når Noregs Bank kjøper utanlandsk valuta for å byggje opp reservar for avsetninga til Statens petroleumsfond, tilfører banken likviditet svarande til overskotet før avsetningar til petroleumsfondet. Postar på statsbudsjettet som overføringar frå Noregs Bank og renter på statens utanlandslån, påverkar ikkje publikum sin likviditet direkte. Desse transaksjonane påverkar derimot storleiken på statsbudsjettet og dermed avsetninga til Statens petroleumsfond. Om ein ikkje gjer korrigeringar, vil transaksjonane indirekte få likviditetsverknad. For 1998 vil overføringar frå Noregs Bank og liknande postar vere større enn t.d. renteutgiftene på utanlandsgjelda slik at ein vil måtte låne ekstra for å dra inn deler av den likviditeten ein tilfører gjennom transaksjonar i petroleumsfondet.

Avdrag på statens utanlandslån vil ikkje tilføre publikum likviditet. Sidan avdraga på utanlandslåna i 1998 (16,2 mrd. kroner) er mykje større enn netto inntektspostar utan likviditetsverknad «over streken», vil ein under eit likviditetsnøytralt opplegg dekkje ein del av finansieringsbehovet på 26,2 mrd. kroner med trekk på kontantbehaldninga. Utviklinga kan likevel endre dette bildet mykje, spesielt gjeld det utviklinga i valutamarknaden.

Utviklinga i valuta-, penge- og kredittmarknadene har vist at det er ønskjeleg å ha rommelege fullmakter slik at ein kan tilpasse statens låneprogram til skiftande forhold gjennom året. På denne bakgrunnen ber ein om, på linje med opplegget for inneverande og tidlegare år, fullmakt for opptak av langsiktige lån som er større enn brutto lånebehov i 1998 på 26,2 mrd. kroner, samtidig som ein ber om rommelege fullmakter for samla uteståande i kortsiktige lån.

Tabell 1.3 gjev ei samla oversikt over lånefullmaktene i 1996 og 1997 saman med forslag til fullmakter for 1998.

Fullmakta for opptak av nye langsiktige innanlandske og utanlandske statslån blir foreslått sett til 40 000 mill. kroner og 10 000 mill. kroner, høvesvis. Fullmakta for uteståande lån i form av kortsiktige marknadspapir, herunder statssertifikat, blir foreslått halden uendra på 150 000 mill. kroner, og fullmakta for samla uteståande i andre kortsiktige lån blir foreslått halden uendra på 90 000 mill. kroner. På bakgrunn av at det no berre kan utferdast grunnkjøpsobligasjonar for oppgjer som er avtalte før utgangen av 1991, og det er rom under eksisterande ramme for å utferde nye obligasjonar, blir fullmakta for uteståande grunnkjøpsobligasjonar foreslått halden uendra på 3 400 mill. kroner.

1.4 Målsetting for statens gjeldsforvaltning

Målsettinga for statens gjeldsforvaltning er å oppnå så låge lånekostnader som mogeleg når ein tar omsyn til dei bindingane som følgjer av den pengepolitiske tilpassinga. Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til risikoen.

I forvaltninga av innanlandsk statsgjeld står ein i hovudsak overfor to typar av risiko: Refinansieringsrisiko og renterisiko. Refinansieringsrisikoen heng saman med løpetida på statens opplåning. Dess kortare løpetid, dess hyppigare refinansiering og følgjeleg større refinansieringsrisiko. Renterisikoen avheng av rentebindinga. Dess lengre gjennomsnittleg rentebinding, dess mindre blir dei nominelle rentebetalingane påverka av endringar i marknadsrentene, alt anna likt. Dersom ein gjeldsportefølje har lang gjennomsnittleg rentebinding, vil lånekostnadene ved eit fall i marknadsrentene bli høgare enn ved ein alternativ strategi med kort rentebinding, og omvendt.

I prinsippet skulle det gjennom bruk av ulike marknadsinstrument (m.a. flyterentelån og derivatinstrument) vere mogleg å velje rentebinding uavhengig av løpetid. For innanlandsgjelda eksisterer det ikkje tilstrekkeleg store eller godt nok fungerande marknader til at eit slikt skilje er mogleg i praksis, og omsynet til løpetid og rentebinding må følgjeleg vurderast samla.

Renterisiko blir ofte uttrykt ved omgrepet «durasjon» eller «modifisert durasjon». Durasjon gjev eit meir presist uttrykk for renteeksponeringa enn det omgrepet rentebinding gjev. Dette har m.a. si årsak i at ein ved utrekning av durasjonen for eit fastrentelån ikkje berre tar omsyn til løpetida, men og til betalingar av rente og avdrag fram til forfall. Dersom durasjonen blir dividert med avkastningsfaktoren (1+r), får ein modifisert durasjon. Dette omgrepet gjev eit direkte uttrykk for kor mange prosent marknadsverdien av f.eks. ein obligasjon endrar seg med når marknadsrentene endrar seg med eitt prosentpoeng. For nærare omtale viser ein til boks 1.1. i lånefullmaktsproposisjonen for 1997.

Som gjort greie for i lånefullmaktsproposisjonen for 1997 legg ein opp til å halde gjennomsnittleg durasjon på statens marknadslån, ekskl. kontolån, i området 2-3¹/₂ år. Ved utgangen av tredje kvartal 1997 var durasjonen på denne delen av statsgjelda 3,1, jf. figur 1.2.

Den gjennomsnittlege durasjonen vil naturleg variere ein del over tid, m.a. som følgje av at gamle lån forfell og nye (lengre) lån blir bygde opp. Eventuelle tiltak for å motverke slike naturlege svingningar kan gje vesentlege meirkostnader. Det ovannemnde intervallet må derfor oppfattast som ei målsone ein styrer mot, og ikkje som grenseverdiar som automatisk utløyser tiltak.

Kilde: Kjelde: Noregs Bank og Finansdepartementet.

Når ein ser statens innanlands- og utanlandsgjeld samla, har om lag 66 pst. av gjelda blitt tatt opp med langsiktig rentebinding. Resten er kortsiktige lån eller flyterentelån der renta blir justert i takt med utviklinga i rentenivået i marknaden. Flyterentelån har staten berre i utanlandsk valuta.

Ved utgangen av tredje kvartal 1997 var gjennomsnittleg effektiv rente på statens samla lån i den innanlandske marknaden,inklusiv Folketrygdfondets kontolånsplassering, om lag 7,0 pst., medan gjennomsnittleg effektiv rente i andrehandsmarknaden for statspapir med om lag like lang durasjon låg på rundt 4,8 pst. For statens obligasjonslån i den innanlandske marknaden låg gjennomsnittsrenta på om lag 7,8 pst. ved utgangen av tredje kvartal, medan den tilsvarande renta i andrehandsmarknaden for statsobligasjonar låg på omkring 5,1 pst. Dette reflekterer m.a. at størstedelen av dei langsiktige innanlandslåna vart tatt opp på tidspunkt med gjennomgåande høgare rentenivå enn dagens nivå.

Etter samordninga med Noregs Banks valutareservar frå 1. januar 1995 motsvarer valuta- og renteeksponeringa til statens utanlandsgjeld eksponeringa for den delen av valutareservane som er sett av for å sikre (immunisere) statens gjeld. Det er derfor naturleg å sjå kostnadene ved statens utanlandsgjeld i samanheng med avkastninga på immuniseringsporteføljen etter denne samordninga, jf. omtalen i lånefullmaktsproposisjonen for 1996, St prp nr 14 (1995-96).

I samråd med Noregs Bank vurderer Finansdepartementet løpande instrumentbruken i statsgjeldsforvaltninga. Ei eventuell endring i fordelinga mellom ulike instrument eller ein introduksjon av nye instrument blir vurdert i forhold til lånekostnader, risiko og gjennomføringa av pengepolitikken. Dessutan tar ein eit visst omsyn til behovet for referanselån i den norske marknaden. Blant mogelege nye låneinstrument kan realobligasjonar nemnast. Renta på realobligasjonar er normalt samansett av ei fast rente («realrenta») og eit tillegg som svarer til eit inflasjonsmål, f.eks. konsumprisindeksen. I dei siste åra har realobligasjonar fått auka utbreiing i statars opplåning. Dette gjeld m.a. Australia, Kanada, Storbritannia, Sverige og USA. Størst rolle spelar realrentelån i Storbritannia der dei utgjer om lag 15 pst. av den totale statsgjelda. Departementet har enno ikkje tatt stilling til om det vil vere føremålstenleg for den norske staten å leggje ut realobligasjonar.

1.5 Over- og underkurs

Ved utviding av eksisterande statsobligasjonslån kan det på grunn av skilnad mellom rentekupongen på det aktuelle lånet og marknadsrenta på lånetidspunktet oppstå over- eller underkurs. Netto over- eller underkurs kan i enkelte år utgjere betydelege beløp. For å gje eit meir korrekt bilde av statens årlege finansieringskostnader blir ein slik over- eller underkurs ikkje inntekts- eller utgiftsførd på lånetidspunktet, men blir avrekna mot balansekonto i statsrekneskapen (gruppe 77) og inntekts- eller utgiftsførd på kap. 1650 i seinare år. Overkurs blir inntektsførd over den attstående løpetida til lånet, medan underkurs blir utgiftsførd over tre år eller over den attstående løpetida til lånet dersom den er kortare enn tre år.

Prinsippa for føring av overkurs vart fastsett av Stortinget i 1993, jf. St prp nr 78 (1992-93) og Innst S nr 240 (1992-93). For føring av underkurs føreligg det ikkje eit tilsvarande stortingsvedtak, men prinsippa for føring av underkurs vart omtala m.a. i St prp nr 78 (1992-93) og i St prp nr 1 (1993-94). Finansdepartementet har kome til at dette avviket frå kontantprinsippet bør heimlast i eit eige vedtak og ein vil derfor be Stortinget om særskilt fullmakt. Som nemt ovanfor, jf også omtalen i St prp nr 1 (1993-94), blir underkurs utgiftsførd over tre år eller den attståande løpetida til lånet dersom den er kortare enn tre år. Ved fornya gjennomgang har ein kome til at over- og underkurs bør behandlast likt, og at både over- og underkurs heretter bør fordelast på attståande løpetid på det aktuelle lånet.