1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

I denne proposisjonen blir det foreslått å avvikle den avgrensa eineretten Posten Norge AS (Posten) har til å formidle postsendingar. Ein foreslår å gjennomføre avviklinga frå 1. januar 2007. Føremålet med å avvikle eineretten er å fremje politiske målsetjingar om eit landsdekkjande tenestetilbod av gode og rimelege posttenester ved å leggje til rette for auka konkurranse i postmarknaden.

Samferdselsdepartementet gjer ingen forslag om å endre nivået på dei samfunnspålagde landsdekkjande tenestene. Dette gjeld blant anna krav om å levere ut post seks gonger i veka, plikt til å levere brev og pakkar inntil 20 kilo, og spesifiserte krav til framsendingstider og tilgjenge. Krav om einingsporto, som i dag gjeld for einerettssendingar, blir ført vidare for enkeltsendingar (typisk er brev som blir lagde i raude og gule innsamlingspostkasser).

Det å avvikle resterande einerettar på postområdet gjer det nødvendig med ei ny postlov. Samferdselsdepartementet tek sikte på å leggje fram eit lovforslag om korleis ein skal regulere ein postmarknad utan einerettar, våren 2006.

For at prosessen skal vere føreseieleg for Posten, dei tilsette i selskapet, andre postoperatørar og brukarane, bør det så tidleg som råd fastsetjast ein endeleg dato for å avvikle eineretten. På bakgrunn av dette blir det bede om at Stortinget samtykkjer i at det blir fastsett ein dato for å avvikle eineretten allereie no.

I dei tilfelle kor det i teksten blir brukt omgrep som «heile landet» eller liknande, er og Svalbard omfatta, med mindre det motsette framgår uttrykkjeleg.

1.2 Samandrag

Ved endringar i postlova i 2003 (endringslov nr. 51/2003, i kraft 1. juli 2003), blei det fastsett ein plan for å gradvis redusere den eineretten Posten har til å formidle postsendingar, utan at det blei fastsett ein dato for når eineretten skulle avviklast endeleg. Lovendringane førte med seg at einerettsområdet frå 1. juli 2003 omfattar lukka adressert brevpost med vekt under 100 gram og med pris inntil tre gonger grunntaksten for eit prioritert brev i første vektklasse (20 gram). Frå 1. januar 2006 blir einerettsområdet redusert ytterlegare til sendingar med vekt inntil 50 gram og med pris inntil to og ein halv gonger grunntaksten. Lovendringane gjennomførte nødvendige endringar som følgje av eit nytt EU-direktiv på området.

Ved høyringa og da lovforslaget blei behandla, gav fleire uttrykk for at ein burde påskunde å avvikle eineretten i høve til EU-direktivet, og at det burde fastsetjast ein dato for når postmarknaden skulle vere fullt ut opna for konkurranse. Samferdselsdepartementet sette på bakgrunn av dette i gang eit større utgreiingsarbeid knytt til alternativ til - og konsekvensar av - å redusere den eineretten Posten har ytterlegare. Utgreiingsarbeidet danna grunnlag for at Samferdselsdepartementet i mai 2004 sende på alminneleg høyring eit forslag om å avvikle eineretten til Posten frå 1. januar 2007. I tillegg til dei departementa og styringsorgana det gjeld, blei forslaget sendt på høyring til fylkeskommunane, operatørar og interesseorganisasjonar.

Dei fleste høyringsinstansane er positive eller nøytrale til forslaget om å avvikle eineretten til Posten. Somme stiller spørsmål om eineretten bør avviklast så tidleg som i 2007. Eit fåtal av høyringsinstansane, særleg arbeidstakarorganisasjonane, er skeptiske til forslaget, og meiner blant anna at dette kan få uheldige konsekvensar for distrikta og for Posten. Det er brei semje om at ein ved avviklinga av eineretten, ikkje bør endre krava til dei leveringspliktige tenestene. Dei aller fleste høyringsinstansane meiner også at prinsippet om einingsporto bør førast vidare.

Generelt går ein ut ifrå at konkurranse stimulerer til effektivitet og innovasjon, noko som igjen kjem kundane til gode gjennom eit breiare og meir kundetilpassa tenestetilbod til så låge prisar som mogleg. Samferdselsdepartementet meiner at dette også gjeld i postmarknaden. Det monopolet Posten har hatt, er allereie dei seinare åra blitt innskrenka. Det er dokumentert betydelege resultatforbetringar og at kundane er meir nøgde med selskapet. Samferdselsdepartementet legg til grunn at den auka konkurransen - og forventningar om at eineretten blir avvikla på sikt - har gjort sitt til den positive utviklinga.

Forslaget er i tråd med utviklinga på samferdselsområdet elles. Avviklinga av monopol som er gjennomført på for eksempel luftfarts- og telekommunikasjonsområdet, har vist kva fordelar konkurranse kan føre med seg som middel for å fremje kvalitet og innovasjon. Erfaringar frå andre land (først og fremst Sverige og New Zealand) indikerer at effektiviteten i tidlegare nasjonale postselskap har auka etter at einerettane blei avvikla. Sjølv om den direkte konkurransen ikkje kjem til å auke vesentleg, fører tenester basert på ny teknologi, tilbod av nisjeprodukt og eksterne konkurransekrefter til at den reelle konkurransen om postkundane har auka og kjem til å auke.

Stordriftsfordelane i postsektoren knyter seg først og fremst til å levere ut post i distrikta. Postverksemd kan også kombinerast med anna verksemd. På ein del område ligg tilhøva såleis betre til rette for konkurranse i postmarknaden enn på andre område der tidlegare monopolrettar er oppheva.

I Tyskland og Nederland er det lagt vekt på omsynet til resiprositet (gjensidig verknad) ved at planlagd avvikling av eineretten i postmarknaden er gjord på vilkår av at heimemarknadene i andre land blir opna tilsvarande. Samferdselsdepartementet meiner at dette omsynet ikkje veg tungt når ein vurderer kva tid den norske postmarknaden skal opnast for konkurranse. For norske styresmakter er det sentralt å sikre at ein får reell konkurranse - også frå utanlandske operatørar - ved avvikling av eineretten. Dersom Posten ikkje får konkurranse, kan ein risikere at selskapet tek for høg pris på produkta sine.

På bakgrunn av stordriftsfordelar knytte til å levere ut post i distrikta og forventa lågare etterspurnad etter brevtenester, er det sannsynleg at konkurransen særleg kjem i bedriftsmarknaden og for post som blir levert ut i tettbygde strok. For post som blir levert ut i spreidd busette område, meiner Samferdselsdepartementet at Posten mest sannsynleg kjem til å halde på den sterke stillinga. Det vil vere viktig å vurdere tiltak som sikrer at den dominerende aktøren ikkje misbruker si markedsmakt på ein uheldig måte for samfunnet. For dei områda der Posten held fram i ei dominerande stilling, er det sentralt for Samferdselsdepartementet å sikre at servicenivået i dag blir ført vidare eller betra. Tiltak kjem til å bli sette i verk for å sikre brukarane mot urimelege prisforskjellar. Einingsporto kjem til å bli ført vidare for enkeltsendingar (typisk er brev som i dag blir lagde i gule og raude innsamlingspostkasser). I tillegg kjem ein til å vurdere å innføre maksimalprisordningar. Det kjem framleis til å bli stilt krav om å omdele post seks dagar i veka.

For å kunne avvikle eineretten, må ein vedta ei ny postlov. Ein må vidareføre og utvikle reglar som sikrar brukarane eit godt og rimeleg tilbod av posttenester; i dette ligg også krav til servicenivå, behandling av personopplysningar, klageordningar, erstatningsreglar ved skade eller ved bortkomne sendingar m.m. Regelverket skal ta vare på brukarinteresser og sikre konkurranse på like vilkår. Det kjem til å bli lagt avgjerande vekt på å sikre alle forbrukarar og bedrifter i heile landet tilgang til dei samfunnspålagde posttenestene. For å oppnå dette treng ein eit godt, enkelt og framtidsretta regelverk.

Samferdselsdepartementet meiner det er viktig at det nye regelverket, tilpassa ein postmarknad med konkurranse, er på plass før ein avviklar eineretten. Det er hovudårsaka til at ein ikkje bør avvikle eineretten før 1. januar 2007. Samferdselsdepartementet meiner dette også sikrar at Posten og andre postoperatørar får tid til å bu seg på konkurranse. Styresmaktene kjem i prosessen til å dra nytte av erfaringar med parallell regelverksutvikling i andre land som er i ferd med å avvikle, eller som har avvikla, eineretten på postområdet. Dette gjeld land som Sverige, Storbritannia, Nederland, Tyskland, Sverige og Estland.

Dei sentrale pilarane i postlovgjevinga i dag er postlova og konsesjonen til Posten. Departementet kjem på sikt til å vurdere å forlate konsesjon som styringsverktøy og i større grad enn i dag bruke forskrift. I ein tidleg fase etter marknadsopninga blir det likevel naturleg å føre vidare krava til dei leveringspliktige tenestene i konsesjonen til Posten. For å fremje konkurranse på like vilkår mellom operatørane kjem ein til å vurdere å endre andre regelverk enn postregelverket.

Samferdselsdepartementet tek sikte på at samfunnspålagde ulønsame posttenester blir finansierte som i dag ved direkte statlege overføringar gjennom ordninga med statleg kjøp. På sikt blir det også naturleg å vurdere alternativ til statleg kjøp. Aktuelle alternativ er å la fleire postoperatørar konkurrere om å tilby ulønsame tenester (anbod) eller påleggje operatørane å finansiere ulønsame tenester gjennom fondsfinansiering (såkalla USO-fond). Både USO-fond og anbod føreset auka konkurranse i høve til i dag.

I den grad Posten kontrollerer eit naturleg monopol, for eksempel utlevering av post i distrikta, kan det vere samfunnsmessig lønsamt å sikre andre aktørar tilgang til dette ved hjelp av regulatoriske verkemiddel. Dette kan gjere det lettare for nye operatørar å konkurrere med Posten, som allereie er godt etablert på postmarknaden, samt vere med på å auke konkurransen i dei lønsame delane av marknaden. På den andre sida fører tilgangsregulering til administrative utgifter for operatørane og for styresmaktene samt fare for langvarige prosessar. Samferdselsdepartementet kjem derfor til å vurdere nøye i kva grad ein treng tilgangsregulering. Ved utforminga av reguleringa, vil ein leggje vekt på å finne løysingar som fremmer aktøranes insentiv til sjølv å avtale vilkåra for tilgang til dominerande aktørs nett.

I lovforslaget som blir fremja før eineretten blir avvikla, kjem ein til å drøfte nærare problemstillingane knytte til å gje tilgang til Posten (dominerande aktør) sitt nett og tilhøvet mellom å bruke sektorspesifikk og generell konkurranseregulering av postmarknaden. Det same gjeld modellen for statleg kjøp, og dessutan alternativ til statleg kjøp av ulønsame posttenester (USO-fond og anbod). Samferdselsdepartementet vil uavhengig av prosessen knytt til å avvikle eineretten til Posten vurdere tiltak som om mogleg kan betre framsendingstidene i Nordland, Troms og Finnmark, og dessutan behovet for å avgrense den plikta Posten har til å tilby banktenester over heile landet, til dei områda der andre kanalar ikkje tilbyr banktenester.