5 Regulering av ein postmarknad utan einerettar

5.1 Regulatoriske utfordringar ved å avvikle resterande einerettar

5.1.1 Behov for å endre postlovgjevinga

Avvikling av eineretten gjer det nødvendig å gjere større endringar i postlovgjevinga (postlova, postforskrifta og Postens konsesjon). Det blir nødvendig å utarbeide ei ny postlov som er tilpassa ein situasjon med full konkurranse i postmarknaden.

Ein må vurdere nøye tilhøvet mellom behovet for særlege konkurransereglar i postlova (sektorspesifikk konkurranseregulering) og den generelle konkurranselovgjevinga. Ein må også vurdere behovet for å endre rammevilkår og finansielle verkemiddel for Posten for å sikre tilbod av leveringspliktige tenester, og dessutan må ein vurdere tilhøvet mellom regulering ved lov, forskrift og konsesjon.

Samferdselsdepartementet tek sikte på å gå gjennom modellen for statleg kjøp, for blant anna å sikre at han er i tråd med nyare praksis frå EU-domstolen og EU-kommisjonen på statsstøtteområdet. Det er viktig at ein når ein finansierer ulønsame tenester ikkje overkompenserer, noko som kan gje grunnlag for kryssubsidiering til område som Posten tilbyr i konkurranse med andre operatørar.

Det regulatoriske arbeidet ein står overfor sett i lys av sparsame internasjonale retningsliner/erfaringar (sjå punkt 5.1.2 nedanfor), er hovudårsaka til at Regjeringa ikkje ønskjer å opne marknaden før 1. januar 2007. Dette synspunktet har også brei støtte blant høyringsinstansane. Av høyringsinstansane er det berre Linjegods som ønskjer full avvikling av eineretten til Posten før 1. januar 2007. Linjegods ønskjer at eineretten blir avvikla allereie frå 1. januar 2006.

Samferdselsdepartementet meiner at ei marknadsopning frå 1. januar 2007 sikrar at Posten og andre postoperatørar får tid til å førebu seg på konkurranse. Styresmaktene kan i så fall også dra nytte av erfaringar med parallell regelverksutvikling i land som ligg føre EU når det gjeld å opne postmarknaden for konkurranse. Dette gjeld særleg Storbritannia, Nederland, Tyskland og Sverige. Dersom Stortinget sluttar seg til forslaget i denne proposisjonen, kan ein odelstingsproposisjon om saka leggjast fram til stortingsbehandling våren 2006.

5.1.2 Sparsame erfaringar med korleis regelverket er utforma i andre land

Det at EU til no ikkje har gjeve føringar for korleis dei nasjonale regelverka bør utformast for ein postmarknad utan einerettar, fører til at dei landa som vel å forsere konkurranseopninga, står friare når dei skal utforme det nasjonale regelverket sitt. Samtidig fører dette til at dei landa som går føre i prosessen med å opne opp postmarknaden, får større regulatoriske utfordringar og større rom for å påverke prosessen.

Som nemnt over, er det likevel langt frå sikkert at det i det heile på europeisk nivå blir semje om eineretten bør avviklast eller ikkje, og i så fall når dette skal skje. Særleg i Sør-Europa, og dessutan i nokre av dei nye medlemslanda, er det uttrykt skepsis til å avgrense eineretten enda meir. Ein må gå ut ifrå at skepsisen blant anna har bakgrunn i at dei nasjonale postselskapa i desse landa ikkje har tilpassa seg på ein måte som er nødvendig for å møte konkurranse frå utanlandske selskap.

Dei landa som har opna eller er i ferd med å opne opp postmarknaden heilt eller delvis ut over minstekravet i EU, har valt ulike måtar å gjennomføre marknadsopninga på. Storbritannia har valt å utforme eit detaljrikt og komplekst reguleringssystem, mens det verkar som om land som Nederland og Sverige har overlate fleire spørsmål til marknadsaktørane (såkalla «light-touch»-regulering). Blant anna på bakgrunn av dette er det grunn til å gå ut ifrå at medlemslanda i stor grad kjem til å bli stilte fritt til å gjere eigne tilpassingar i regelverket, så lenge ein tek vare på det universelle tenestetilbodet og ein oppnår auka konkurranse. Samferdselsdepartementet legg såleis til grunn at risikoen er liten for at det seinare må gjerast betydelege tilpassingar i det norske regelverket til eit eventuelt harmonisert regelverk på internasjonalt nivå. Dette gjeld særleg så lenge det viser seg at dei nasjonale løysingane våre fremjar konkurranse og eit betra tenestetilbod for kundane.

Samferdselsdepartementet meiner at regelverksutforminga må tilpassast norske tilhøve. Av omsyn til forbrukarane og konkurransen bør ein ikkje vente på at EU eventuelt skal gje regulatoriske føringar på eit seinare tidspunkt. Endringar i det nasjonale regelverket vil likevel måtte gjerast over tid på grunn av kontinuerlege endringar i marknaden, kundebehov og utvikling av ny teknologi.

5.2 Strukturar i og hovudprinsipp for postlovgjevinga i framtida

Generelt om strukturar i og hovudprinsipp for postlovgjevinga i framtida

Eit overordna mål for postpolitikken er at det skal liggje føre eit tilbod om landsdekkjande posttenester til rimelege prisar og god kvalitet for brukarane. Ein legg avgjerande vekt på dette når ein utformar regelverket. Ved ei avvikling av eineretten kjem innovasjon og tenesteutvikling til å stå sentralt for aktørane i postsektoren. Eit siktemål bør derfor vere at regelverket skal vere med på å fremje og ta vare på omsynet til innovasjon. Reguleringsregimet bør vidare oppmuntre til at postaktørane på sikt blir mest mogleg effektive, og slik yte sitt til at samfunnsressursane blir utnytta på ein best mogleg måte.

Samferdselsdepartementet ønskjer å føre vidare reglar som sikrar brukarane eit godt, rimeleg og landsdekkjande tilbod av posttenester. Blant anna kjem ein til å måtte stille krav til servicenivå og framsendingstider, behandling av personopplysningar, erstatningsreglar ved skade og tap av sendingar og krav om grunnleggjande banktenester i landsdekkjande postekspedisjonsnett. Regjeringa ønskjer å føre vidare eit krav om omdeling seks dagar per veke, og dessutan føre vidare eit krav om geografisk einingsporto for enkeltsendingar (typisk er brevpost som blir lagd i innsamlingspostkasser, sjå nærare i punkt 6 nedanfor).

Både utviklinga innanfor elektronisk kommunikasjon og den konvergensen som har skjedd dei siste åra i informasjons- og kommunikasjonsteknologi, fører til større konkurranseflater mot tradisjonelle posttenester. Utviklinga går i retning av ein integrert informasjons- og kommunikasjonssektor. Også transportsektoren har klare grenseflater mot postsektoren. Samferdselsdepartementet vil leggje til rette for teneste- og teknologiutvikling i framtida, og dessutan sikre at regelverket er konsistent i høve til transportlovgjevinga.

Samferdselsdepartementet har som mål at regelverket på postområdet i framtida skal vere enkelt, oversiktleg og fleksibelt. Det skal ikkje vere fleire reglar enn nødvendig. Ein skal leggje prinsippet om minimumsregulering til grunn. Prinsippet har til følgje at verkemidla ein vel for å nå eit bestemt mål alltid skal byggje på eit bevisst val, der ein ikkje bør velje rettsleg regulering utan at ein på førehand har vurdert om ein kan oppnå den effekten ein ønskjer utan å regulere, eller om ein eventuelt kan vurdere å bruke andre verkemiddel. Det verkar ikkje som om det er føremålstenleg med eit komplisert regelverk i ein marknad som ikkje er prega av sterk økonomisk vekst. Ei omfattande regulering kan skape auka administrative kostnader, både for operatørane og for styringsorgana som skal føre tilsyn med at regelverket blir følgt. Ei omfattande regulering kan også framstå som mindre føreseieleg for Posten, andre operatørar og kundane.

Tilhøvet mellom sektorspesifikk og generell konkurranseregulering

Prinsippet om minimumsregulering fører til at ein bør unngå særlege konkurransereglar i postlovgjevinga (sektorspesifikk konkurranseregulering) dersom ein kan nå dei same måla ved å bruke den generelle konkurranseretten. Den generelle konkurranseretten er på kort sikt neppe aleine tilstrekkeleg for å fremje god nok konkurranse om postkundane. I overgangen frå å utvikle marknaden frå monopoltilstand til ein konkurransemarknad treng ein derfor truleg konkurransefremjande tiltak i postlovgjevinga. Slike tiltak kan gjere det det lettare for nye operatørar å konkurrere med Posten, som allereie er godt etablert på postmarknaden. Særlege reglar om tilgang til nettet som Posten (dominerande aktør) rår over kjem til å bli utgreidd nærare (sjå nærare under punkt 8 nedanfor).

I marknaden for elektronisk kommunikasjon er det ei målsetjing at den noverande sektorspesifikke konkurransereguleringa på sikt skal avviklast etter kvart som konkurransen blir verksam. Infrastrukturkonkurranse gjennom for eksempel å etablere parallelle nett ser ein på som eit viktig verkemiddel for å oppnå målet om verksam konkurranse.

Det er usikkert om konkurranse i alle delar av postmarknaden kjem til å bli verksam når ein avviklar eineretten. For det første er det å levere ut post meir arbeidsintensivt. Dei driftsuavhengige, faste kostnadene knytte til det å levere ut post utgjer ein mykje lågare del av dei samla kostnadene enn innanfor elektronisk kommunikasjon, der infrastrukturkostnadene er store. For det andre går ein ut ifrå at brevmarknaden ikkje har same vekstpotensial som elektroniske kommunikasjonstenester. Brevpostvolumet har vist fallande tendensar dei siste åra, og det kjem til å bli ytterlegare redusert.

Tilhøvet mellom regulering ved lov/forskrift og konsesjon/autorisasjon

Postsektoren blir i dag først og fremst regulert ved postlova og konsesjonen til Posten. Føresett at det å avvikle eineretten til Posten fører til auka konkurranse, kan det gjere det meir føreseieleg for postaktørane dersom postmarknaden blir regulert gjennom lov og forskrift. Samferdselsdepartementet kjem derfor på sikt til å vurdere å forlate konsesjon som styringsverktøy og i staden bruke forskrift meir aktivt enn i dag. Det kjem likevel til å vere naturleg å vidareføre eit mellombels konsesjonsregime når eineretten blir avvikla, slik Samferdselsdepartementet valde å gjere på telesektoren i dei første fem åra etter at telemarknaden var fullt ut opna for konkurranse.

I postmarknaden er det i dag i praksis ingen kvalifikasjons- eller autorisasjonskrav. Kvar og ein står slik sett fritt til å etablere postverksemd så lenge det gjeld sendingar utanfor eineretten til Posten. Ved ei avvikling av eineretten kjem Samferdselsdepartementet til å vurdere om ein bør innføre eit autorisasjonssystem for personvern, erstatning ved bortkomne/øydelagde sendingar og handtering av klager frå kundar. Eit autorisasjonssystem må likevel ikkje vere så omfattande at det kan bli ei urimeleg hindring for verksemder som ønskjer å starte opp postverksemd.

Skilje mellom eigar- og regulatørorgan

Etter artikkel 22 i EUs postdirektiv skal det vere eit nasjonalt regulatørorgan for postsektoren som juridisk er skild frå postoperatørane og fungerer uavhengig av dei. Samferdselsdepartementet handhevar i dag eigarrolla, rolla som kjøpar av ulønsame tenester, og dessutan reguleringsfunksjonen på postområdet. For å følgje opp krava i artikkel 22 i postdirektivet blei tilsynsansvaret for postmarknaden overført til Post- og teletilsynet i 1997, mens Moderniseringsdepartementet (tidlegare Arbeids- og administrasjonsdepartementet) frå 1999 er klageorgan i konkurransesaker. Regjeringa vil følgje opp at krava i artikkel 22 i postdirektivet blir følgde også når dei resterande einerettane til Posten blir avvikla.

5.3 Krav til omfang, innhald og pris for leveringspliktige tenester

I den gradvise reduksjonen av einerettsområdet som er gjennomført til no, har nivået på dei leveringspliktige tenestene i hovudsak lege fast. Samferdselsdepartementet meiner at servicenivået på dei leveringspliktige tenestene ikkje skal endrast som følgje av at eineretten blir avvikla.

Omfanget av dei leveringspliktige tenestene vil over tid endre seg. Blant anna kan endringar i brukarbehov og teknologisk utvikling påverke omfanget av og innhaldet i dei samfunnspålagde tenestene. I den vidare regelverksprosessen vil Samferdselsdepartementet vurdere om det blant anna ut frå konkurranseomsyn bør trekkjast klarare grenser mellom leveringspliktige tenester og andre tenester.

Uavhengig av prosessen knytt til å avvikle eineretten til Posten vil Samferdselsdepartementet vurdere regulatoriske tiltak som om mogleg kan betre framsendingstidene i Nordland, Troms og Finnmark.

I Ot.prp. nr. 82 om tilbod av grunnleggjande banktenester gjennom ekspedisjonsnettet til Posten Norge AS (jf. lov 21. juni 2002 nr. 44) er det uttalt at det på sikt bør vurderast om ein for eksempel kan avgrense dei pliktene Posten har til å tilby grunnleggjande banktenester til dei delane av ekspedisjonsnettet som ligg i geografiske område der det ikkje er tilbod om grunnleggjande banktenester gjennom andre kanalar. Spørsmålet blei vurdert i siste eigarmelding, Stortingsmelding nr. 11 (2003-2004). Samferdselsdepartementet meiner at ein må vurdere spørsmålet om å endre kravet på bakgrunn av den teknologiske utviklinga, utviklinga i bankmarknaden og endringane i kundebehova. Samferdselsdepartementet tek sikte på at spørsmålet skal vurderast breitt og leggjast fram for Stortinget.

5.4 Prisregulering og produktrekneskap

5.4.1 Situasjonen i dag

I postlovgjevinga er det stilt detaljerte krav til korleis Posten skal fastsetje prisar. Fleire av krava har ingen direkte samanheng med å sikre konkurranse, men er stilte opp for å sikre at brukarane får tilgang til dei leveringspliktige tenestene til rett pris.

Gjeldande konsesjon for Posten stiller krav til at ein skal tilby dei leveringspliktige tenestene til kostnadsbaserte prisar på objektive, oversiktlege og ikkje-diskriminerande vilkår. Dette kravet siktar mot å stimulere prisfastsetjinga slik det ville ha skjedd i ein marknad med konkurranse, og hindre konkurranseskadeleg åtferd. I den grad ein etablerer regulering av tilgang til postnett, jf. punkt 8 nedanfor, kjem det til å vere behov for å regulere vilkår for tilgang til denne tenesta.

Konsesjonen som gjeld for Posten, stiller også krav om produktrekneskap. Produktrekneskapen skal vise at prisane på dei samfunnspålagde tenestene er kostnadsbaserte, og at det ikkje skjer ulovleg kryssubsidiering mellom tenester utanfor og innanfor einerettsområdet.

5.4.2 Merknader frå høyringsinstansane

Konkurransetilsynet ønskjer av omsyn til konkurransen at operatørane blir stilte fritt til å fastsetje prisar. For å hindre for store regionale prisforskjellar, meiner Konkurransetilsynet at ein bør satse på ein kombinasjon av statleg kjøp av ulønsame tenester og maksimalpris. Det er viktig å utforme eit system som sikrar at ein produserer både lønsame og ulønsame posttenester mest mogleg effektivt og tilbyr dei til så låge prisar som råd.

Mediebedriftene og Norsk Postordreforening støttar forslaget om maksimalprisar ut frå omsynet til tenestebrukarane og dessutan ut frå distriktspolitiske omsyn. Norsk Postordreforening meiner at ein også bør vurdere å setje i verk ein pristaksmodell for å sikre at priskonkurransen blir reell, og at ein ikkje får urimelege prisforskjellar i delar av landet.

Posten meiner at selskapet må ha fullt høve til å svare på konkurransen, i dette ligg også å fritt kunne setje prisar. Posten meiner at eventuelle krav om einingsporto på enkeltsendingar og pristak/maksimalprisordningar er sterke verkemiddel i postsektoren som ein bør unngå. Posten meiner at krav til kostnadsorienterte prisar er lite eigna til styring, og dei bør derfor avviklast. Krav om kostnadsbasering kan også svekkje insitamentet til å effektivisere, sia effektiviseringsgevinstane da berre må brukast til priskutt og ikkje kan reinvesterast i ny verksemd.

5.4.3 Vurderinga i Samferdselsdepartementet

I ein postmarknad med fleire aktørar vil det vere eit press for å setje prisen på tenestene i samsvar med kostnadene som ligg under. I tillegg kan det hende at somme aktørar i marknaden vil prise tenester lågare enn kostnadene for å komme inn på spesielt attraktive delar av marknaden. I ein marknad med konkurranse kan detaljerte krav til prissetjinga hindre Posten i å utnytte samdriftsfordelane sine, noko som i sin tur kan føre til høgare prisar. Dette kan også vere med på å hemme nyskaping og innovasjon. Ein vil derfor vurdere alternativ til krava i dag om kostnadsbasering. Ein kjem til å måtte endre reglane om produktrekneskap når eineretten blir oppheva. Ein vil vidare vurdere om ein skal stille krav om produktrekneskap for andre operatørar enn Posten.

Samferdselsdepartementet meiner at det kan vere eit veleigna verkemiddel å innføre maksimalprisar for å motverke moglege urimelege prisforskjellar, i tillegg til krav om geografisk einingsporto. Maksimalprisar skal vere med på å hindre urimelege prisaukar i distrikta og fungere som eit sikringsnett i tilfelle prisane blir urimeleg høge for forbrukarane. Det er føremålstenleg at operatørar med leveringsplikter, det vil seie Posten, blir pålagt krav om maksimalprisar. Samferdselsdepartementet vil vurdere nærare om også andre operatørar bør komme inn under maksimalprisordninga. Andre konkurrerande tilbydarar blir likevel indirekte pålagde maksimalprisar ettersom brukarane normalt ikkje vil etterspørje tenester til høgare pris enn den fastsette maksimalprisen.

Føremålet med maksimalprisar eller pristak er å verne konsumentar, både private forbrukarar og bedrifter i distrikta, mot urimeleg høge prisar. Ei særleg regulatorisk utfordring i samband med dette er korleis ein skal bedømme eller måle kva som utgjer «rimeleg pris» eller ikkje. Iallfall til ein viss grad bør omgrepa «einskaplege» og «rimelege» koplast til den alminnelege prisutviklinga i samfunnet. Spørsmålet er da kva prisutviklingsindikator eller indeks ein skal bruke som tak for prisutviklinga.

I Sverige gjeld det i dag pristak for enkeltsendingar som veg opp til 500 gram, og som blir sende over natta (A-post). I perioden mellom 1994 (da eineretten blei avvikla) og 1997 blei det brukt ein nettoprisindeks som tak for prisutviklinga. Frå 1997 blei maksimalprisreguleringa utforma slik at normalportoen ikkje skulle høgnast meir enn den alminnelege prisutviklinga. Konsumprisindeksen erstatta i samband med dette nettoprisindeksen som tak for prisutviklinga. Ved å bruke ein slik indeks kan ein få ei rettleiing om dei faktiske prisane som privatpersonar betaler for varer og tenester. Posten Sverige har vore misnøgd med den pristaksordninga som gjeld. Ho fører til at dei ikkje utan hinder kan høgne portoprisane i takt med kostnadsutviklinga i selskapet.

I Danmark er ei samanlikning mot nettoprisindeks eitt av fleire alternativ som blir vurderte som tak for prisutviklinga. Fordelen ved ein slik modell er at ein tek omsyn til dei rabattane Posten yter til større kundar, når ein reknar ut pristaket. Maksimalprisen blir i så fall rekna ut ifrå nettoprisar. Ordninga som gjeld i Danmark, er likevel at portoprisane blir regulerte i høve til korleis forbrukarprisindeksen utviklar seg. Samanlikninga med dei skandinaviske nabolanda våre viser at det finst fleire modellar for maksimalprisregulering. Kva regulatorisk modell som bør brukast når ein utformar maksimalprisregulering i Noreg, kjem til å bli utgreidd nærare.

På telesektoren blei det etablert ei maksimalprisordning i 1997. Siktemålet var at heile landet skulle få nye godt av dei prisreduksjonane som ein rekna med ville komme på grunn av konkurransen. Høvet til å fastsetje maksimalpris er halde ved lag i den nye lova om elektronisk kommunikasjon (ekomlova). Ekomlova gjev styresmaktene høve til å bruke prisregulering, medrekna maksimalpris, overfor aktørar med sterk marknadsstilling (som Telenor). Maksimalpris skal først og fremst drive fram ein effektiv prisstruktur og fremje vilkåra for sluttbrukarane. Styringsorganet kan fastsetje prisregulering på ulike tenester, element og geografiske område. Det er meint at regelen skal vere ein sikringsventil.