7 Finansiering av samfunnspålagde tenester

7.1 Innleiing

Statleg kjøp av samfunnpålagde, ulønsame posttenester i Noreg er eit viktig verkemiddel for å sikre like tenester til heile landet. Posten er pålagd å levere slike tenester gjennom konsesjonsreglane, seinast da konsesjonen blei fornya i 2001. Føremålet med konsesjonen er å sikre eit landsdekkjande tilbod av posttenester til rimeleg pris og av god kvalitet. Meirkostnadene ved å levere samfunnspålagde tenester blir dekt gjennom det eventuelle einerettsoverskotet Posten får, og statleg kjøp av bedriftsulønsame posttenester.

I dei fleste OECD-landa blir samfunnspålagde tenester finansierte gjennom kryssubsidiering frå overskotet til dei nasjonale operatørane i einerettsområdet til ulønsame område. Ved avvikling av monopolet til dei nasjonale postoperatørane oppstår det nye utfordringar i høve til å finansiere ulønsame tenester. Dei pliktene operatørane har til å levere samfunnspålagde tenester blir haldne ved lag, samtidig som dei møter konkurranse frå nye aktørar i dei lønsame marknadssegmenta.

Ved avvikling av eineretten til Posten, aktualiserer ein spørsmålet om behovet for statlege kjøp i framtida og alternative kjelder til å finansiere samfunnspålagde posttenester. Noreg er i ei særstilling når det gjeld statlege kjøp av slike posttenester. Etter det Samferdselsdepartementet kjenner til, er det svært få land som har teke i bruk liknande verkemiddel for å sikre finansiering av samfunnspålagde tenester i postsektoren. I tillegg er det få europeiske land som har avvikla eineretten til dei nasjonale postselskapa raskare enn det postdirektivet i EU legg opp til. Erfaringsgrunnlaget på dette området er derfor avgrensa, sjølv om erfaringar frå Sverige gjev interessant bakgrunnsinformasjon (jf. vedlegg 1).

Statleg kjøp av samfunnspålagde, ulønsame posttenester basert på ein meirkostnadsmodell blei første gongen rekna ut i 1997. Utrekningsmodellen vi bruker i dag, blei introdusert hausten 2001 og ligg til grunn for å utmåle statleg kjøp i 2002, 2003 og 2004. Det statlege kjøpet skal dekkje meirkostnader mellom konsesjonspålagt ytingsgrad og den ytingsgraden Posten har definert som basisnivå. Basisnivået viser kva for samfunnspålagde tenester selskapet ville ha tilbode uavhengig av konsesjonskrav, og viser dermed kva tenester Posten vurderer som kommersielt uinteressante. Desse modellane er med i modellen for å rekne ut meirkostnadene i selskapet. Utrekningane, som låg til grunn for statleg kjøp av posttenester i 2004, følgjer i tabell 7.1.

Det går fram av produktrekneskapen for Posten for 2002 og 2003 at det ikkje låg føre noko overskot frå einerettsområdet desse åra. Meirkostnader til samfunnspålagde ulønsame tenester blir derfor finansierte heilt ut over statsbudsjettet (kap. 1370 post 70). I 2003 blei det utbetalt 305 millionar kroner til Posten. Løyvinga i 2004 er på 316 millionar kroner, mens det for 2005 er løyvd 326 millionar kroner.

Konsulentselskapet PriceWaterhouseCoopers gjekk på oppdrag frå Samferdselsdepartementet i 2003 gjennom modellen for statleg kjøp. Rapporten tok blant anna sikte på å avdekkje om basisnivå, slik Posten definerer det, er rimeleg når ein tek omsyn til fordelane selskapet har ved å ha eit landsdekkjande nett, meirkostnader, vurdering av omfang, metodeval for kostnads- og inntektsutrekning m.m. På bakgrunn av denne undersøkinga vil Samferdselsdepartementet vurdere om det er føremålstenleg å utvikle modellen for statleg kjøp vidare, med sikte på meir nøyaktige utrekningar av inntekts- og kostnadssida. Dette kan i så fall få konsekvensar for korleis ein skal måle ut statleg kjøp av posttenester.

7.2 Merknader frå høyringsinstansane

Post- og telesynet peiker på risikoen for at konkurransen i den norske postmarknaden ikkje blir tilstrekkeleg verksam. Post- og teletilsynet viser til svenske erfaringar og at den norske postmarknaden har eit avgrensa omfang. I så fall kjem Posten til å tape ubetydelege marknadsdelar, og behovet for statleg kjøp av ulønsame tenester kjem ikkje til å bli endra i særleg grad på kort sikt.

Konkurransetilsynet har som prinsipielt utgangspunkt at aktørane bør stillast fritt i prissetjinga, slik at prisane speglar av dei underliggjande kostnadene ved å tilby posttenester. Samtidig erkjenner Konkurransetilsynet at politiske mål gjer det nødvendig å sikre at somme tenester blir leverte til prisar som ligg under dei reelle kostnadene. Konkurransetilsynet tilrår å vurdere ein kombinasjon av statleg kjøp av ulønsame tenester og maksimalpris for å sikre effektiv produksjon av både lønsame og ulønsame tenester.

Posten framhevar at posttenester i ein marknad utan einerett bør kunne prisast utan regulatoriske inngrep. Posten argumenterer derfor for at einingsportoen bør avviklast, alternativt at staten gjennom auka statleg kjøp dekkjer dei meirkostnadene Posten har for å levere samfunnspålagde tenester. Også Postkom hevdar at kravet om einingsporto vil føre til at ein må auke statlege overføringar betydeleg til å dekkje kostnadene ved å distribuere samfunnspålagde tenester i ein postmarknad utan einerett.

7.3 Vurderinga i Samferdselsdepartementet

Ein kan finansiere samfunnspålagde posttenester over statsbudsjettet (direkte overføringar eller statleg kjøp), eller gjennom ein fondsmekanisme. Kva operatør ein skal velje, kan når det er etablert tilstrekkeleg konkurranse i marknaden, avgjerast gjennom å utlyse dei leveringspliktige tenestene på anbod. Spørsmålet om korleis ein skal finansiere dei samfunnspålagde tenestene er nært knytt til avviklinga av eineretten til Posten. Regjeringa ønskjer å halde ved lag kravet om samfunnspålagde tenester til likeverdige prisar i heile landet, også etter at eineretten til Posten er avvikla.

Samferdselsdepartementet vurderer det slik at eit krav om einingsporto ikkje kjem til å få meir å seie for behovet for statleg kjøp, slik modellen for statleg kjøp er utforma i dag. Eit krav om einingsporto kan først og fremst svekkje innteninga i Posten, særleg dersom fløyteskumming får eit visst omfang. Dersom det viser seg at dette blir eit stort problem, bør ein vurdere korleis ein kan kompensere dei ulempene Posten får ved å vere underlagd krav om einingsporto. Dette kan ein gjere anten ved statlege overføringar (statleg kjøp) og/eller fondsfinansiering. Alternativt kan ein vurdere å leggje samfunnspålagde ulønsame tenester ut på anbod. Dei to sistnemnde alternativa føreset at det finst fleire nye operatørar i postmarknaden.

Eit fond for å finansiere samfunnspålagde tenester inneber at alle operatørar i postmarknaden dekkjer utgiftene til å finansiere desse tenestene ved å betale inn avgifter til fondet. Ein kan rekne ut avgiftene etter ulike kriterium, i høve til talet på einingar operatøren sender per år, i høve til overskot og så vidare. Den postoperatøren som leverer samfunnspålagde, ulønsame tenester, får dekt meirkostnadene frå fondet.

Avviklinga av eineretten til Posten kan føre til at fleire nye operatørar, som ønskjer å konkurrere om å tilby både lønsame tenester og samfunnspålagde ulønsame tenester, kjem inn i marknaden. For å sikre at det blir gjort mogleg for desse aktørane å konkurrere på like vilkår, kan dei sistnemnde tenestene lysast ut på anbod, anten nasjonalt (med sikte på å peike ut ein aktør for å levere samfunnspålagde tenester i heile landet) eller regionalt (for å levere tenester i ein avgrensa region). Ved å levere samfunnspålagde tenester, får den aktuelle aktøren fordelen av å vere til stades i heile eller delar av landet. Dette har ein viktig verdi i samband med marknadsføring. Utsiktene til å konkurrere om slike tenester, også dei ulønsame tenestene, kan derfor gjere det meir attraktivt for nye aktørar å etablere seg i marknaden.

7.4 Oppsummering

Behovet for statleg kjøp etter at eineretten til Posten er avvikla blir påverka av fleire faktorar, og det er vanskeleg å gje konkrete prognosar for utmålinga. Samferdselsdepartementet går ut ifrå at behovet kjem til å vere relativt stabilt dei næraste åra. På lengre sikt vil det blant anna bli påverka av konkurransegrad, framtidige servicekrav og prising av samfunnspålagde tenester, og dessutan modellen for korleis ein skal rekne ut meirkostnadene ved å levere slike tenester, og eventuell innføring av alternative kjelder for å finansiere desse tenestene. Når fleire nye aktørar har etablert seg i marknaden, kan det vere aktuelt å vurdere alternative kjelder til å finansiere samfunnspålagde ulønsame posttenester, for eksempel fondsfinansiering. Det kan også vere aktuelt å vurdere å lyse ut dei samfunnspålagde tenestene på anbod, nasjonalt eller regionalt.