9 Inntektsutviklingen i kommuner og fylkeskommuner

9.1 Frie inntekter

Vedlegg 9 viser den enkelte kommunes og fylkeskommunes frie inntekter i 2002 (skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer, eksklusive midler til forsøk med rammefinansiering). I avsnitt 9.2 vises inntektsveksten i perioden 1990-2002, korrigert for oppgaveendringer. I avsnitt 9.3 vises kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2002, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. I avsnitt 9.4 presenteres tall for den enkelte kommune.

9.2 Vekst i frie inntekter i perioden 1990-2002

Om beregningene

Med frie inntekter menes inntekter som kommuner kan disponere uten andre bindinger enn lover og forskrifter. Som frie inntekter regnes i vekstberegningene skatt på inntekt og formue (eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter) og rammetilskudd. Rammetilskuddet er her eksklusive rammefinansieringsforsøket. I dette avsnittet omtales utviklingen i de enkelte kommunes frie inntekter fra 1990 til 2002 målt i kroner per innbygger. Skatteinntektene for 1990-92 er fratrukket tilskudd til folketrygden. Rammetilskuddet er korrigert for oppgaveendringer, slik at rammetilskuddet for den enkelte kommune er beregnet som om de skulle hatt ansvar for de samme oppgavene i 1990 som i 2002.

I perioden 1990-2002 var årlig gjennomsnittlig vekst i kommunesektorens frie inntekter på 3,6 prosent. Til tross for veksten i de frie inntektene, har frie inntekter som andel av samlede inntekter blitt redusert i den samme perioden. I 1990 utgjorde de frie inntektene 79,5 prosent av de samlede inntektene. I 2001 var frie inntekter som andel av samlede inntekter redusert til 69,7 prosent. Nedgangen kommer av at de øremerkede tilskuddene økte mer enn de frie inntektene. Fra 2001 til 2002 økte andelen til 75,2 prosent, og dette skyldes statliggjøringen av spesialisthelsetjenesten som i stor grad ble finansiert gjennom øremerkede tilskudd.

Øremerkede overføringer som andel av samlede inntekter i kommuneopplegget ble redusert fra 8,4 prosent i 1990 til 7,6 prosent i 2002. I tabell 9.1 vises utviklingen i de frie inntektene som andel av samlede inntekter. Alle tall er i nominelle størrelser. Variasjon i gjennomsnittlig årlig vekst mellom ulike perioder kan dermed skyldes ulik prisvekst og ulik reell vekst.

I avsnitt 9.4 vises utviklingen i kommunenes frie inntekter (inkl. Oslo). Departementet har valgt å ikke vise utviklingen i fylkeskommunenes frie inntekter for samme periode. Statliggjøring av sykehusene fra 2002 medfører etter departementets syn et så stort inntektsbortfall, at det ikke bør beregnes tall for utviklingen i frie inntekter for den enkelte fylkeskommune. Departementet vil bygge opp en ny tidsserie fra og med 2002. Når det gjelder utviklingen til og med 2001, henvises det til St.prp.nr.64 (2001-2002).

Nominell vekst i frie inntekter fra 2001 til 2002 er på 2,4 prosent for kommunene. Dette må sees i sammenheng med en prisendring på kommunesektorens kjøp av varer og tjenester på 4,2 prosent.

Kommunene (inkl. Oslo)

Tabell 9.2 viser årlig nominell vekst for kommunene gruppert fylkesvis for perioden 1990-02. Fra 2001 til 2002 hadde kommunene en gjennomsnittlig vekst på 2,4 prosent. Fra 2001 til 2002 hadde kommunene i Telemark den sterkeste veksten på 4,7 prosent, mens Oslo hadde den svakeste med en nedgang på 2,5 prosent. Dette skyldes i hovedsak lave skatteinntekter i 2002 og at Oslo kommune taper på endringene i inntektssystemet som gjennomføres i perioden 2002-2006. Nedgangen i Oslo kommunes inntekter må sees i sammenheng med at Oslo som fylkeskommune tjener betydelig på sykehusreformen og endringene i inntektssystemet for fylkeskommunene. Tabell 9.7 viser årlig nominell vekst i den enkelte kommunes frie inntekter for perioden 1990-02, og omfatter alle kommuner.

Fra 1990 til 2002 hadde kommunene en årlig vekst i de frie inntektene på 3,6 prosent, og det er små variasjoner mellom fylkene når kommunene grupperes fylkesvis.

Modalen kommune hadde de klart høyeste frie inntektene i 2001, med over 69 000 kroner per innbygger. Deretter fulgte Utsira med om lag 66 000 kroner per innbygger. Kommunen med lavest frie inntekter var Rælingen med om lag 19 500 kroner per innbygger.

Røyrvik kommune hadde den høyeste veksten i frie inntekter fra 2001 til 2002 på 13,4 prosent. Kongsberg kommune som fulgte deretter, hadde en vekst på 12,7 prosent. Bykle og Sørfold var de kommunene som hadde den minst gunstige utviklingen i frie inntekter fra 2001 til 2002, med en reduksjon på i underkant av 7 prosent for begge kommunene.

Den høyeste årlige gjennomsnittlige veksten i frie inntekter fra 1995 til 2002 hadde kommunene Eidfjord og Røyrvik med over 8 prosent. Ingen kommune hadde årlig gjennomsnittlig reduksjon i de nominelle frie inntektene i perioden 1995-2002.

Den høyeste årlige gjennomsnittlige veksten i perioden 1990-2002 hadde Tinn med 5,3 prosent. Størst nedgang i perioden 1990-2001 hadde Sirdal og Bykle med en nedgang på om lag 1 prosent.

Tabell 9.3 viser kommunene gruppert etter innbyggertall og inntekt. Landsgjennomsnittlig nivå på frie inntekter var om lag 24 300 kr per innbygger i 2002. Kraftkommunene skiller seg ut med svært høye frie inntekter per innbygger sammenliknet med andre grupper av kommuner. For de andre gruppene av kommuner synker frie inntekter per innbygger med økende innbyggertall, med unntak av Oslo. Kommuner med innbyggertall under 2 278 innbyggere hadde 49 prosent høyere frie inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet i 2002. Storbykommunene utenom Oslo lå under landsgjennomsnittet i 2002, og hadde i gjennomsnitt om lag 22 000 kroner per innbygger i frie inntekter. Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand hadde henholdsvis om lag 25 900, 22 200, 21 100, 23 000 og 21 800 kroner i frie inntekter per innbygger i 2002.

Mellom 2001 og 2002 har de minste kommunene høyere prosentvis vekst enn de større kommunene. Oslo kommune hadde en nedgang på 2,5 prosent i de frie inntektene fra 2001 til 2002. Dette skyldes at Oslo hadde lave skatteinntekter i 2002 og at kommunen taper på de fire endringene som gjennomføres i inntektssystemet i perioden 2002-2006. Årlig vekst i perioden 1995-02 er jevn mellom de ulike gruppene av kommuner med unntak av kraftkommunene og Oslo. I alle periodene har kraftkommunene generelt lavere årlig vekst enn landsgjennomsnittet.

9.3 Frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Avsnittet som følger viser frie inntekter i kommunene og fylkeskommunene når det er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

Variasjon i inntekt i kommunene

Når man sammenligner nivået på de frie inntektene til den enkelte kommune og fylkeskommune målt i kroner per innbygger, må det tas hensyn til at det er:

• store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester og at det er

• store forskjeller mellom kommunene i de antatte kostnadene ved å produsere en enhet av tjenestene.

Hvor godt tjenestetilbud en kommune kan yte innenfor en gitt inntektsramme, vil blant annet avhenge av alderssammensetningen i kommunen. Dersom man ønsker å sammenligne ulike kommuners inntektsnivå, er det derfor nødvendig å se på utgifts- og inntektssiden samlet.

I dette avsnittet gjøres det rede for nivået på kommunenes frie inntekter, når det er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. For å finne utgiftsbehovet til den enkelte kommune og fylkeskommune, har vi tatt utgangspunkt i kostnadsnøklene i inntektssystemet. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov får justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt utgiftsbehov får justert ned sine inntekter. Inntektene til den enkelte kommune og fylkeskommune korrigeres videre for korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler. For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes frie inntekter har vi utvidet de frie inntektene til å inkludere eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

Enkelte begrensninger ved det korrigerte inntektsbegrepet er:

• Kostnadsnøklene i inntektssystemet fanger ikke opp kostnadsforhold innenfor hele den kommunale virksomheten

• Kostnadsnøklene i inntektssystemet fanger ikke opp at investeringsutgiftene varierer mellom kommunene

• Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer med videre er ikke inkludert i analysene

• Det er ikke tatt hensyn til at noen kommuner drar fordel av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift

I 2002 utgjorde de frie inntektene 75,2 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. I tabell 9.4 vises frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for kommunene gruppert fylkesvis. Kolonne 1 viser kommunenes frie inntekter inklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, mens kolonne 2 viser kommunenes frie inntekter eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

Tabell 9.4 viser at Oslo kommune, kommunene i Akershus, Sogn og Fjordane og Nord-Norge har et høyere inntektsnivå på frie inntekter inklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter enn landet for øvrig. Kommunene i Vestfold har lavest inntektsnivå.

Frie inntekter, eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, varierer fra 93 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Vestfold til 126 prosent for kommunene i Finnmark. Variasjoner i inntektsnivå kommunene imellom har hovedsakelig sammenheng med variasjoner i skatteinntekt og variasjoner i regionalpolitiske tilskudd. Hovedårsaken til at de nordnorske kommunene har et høyere inntektsnivå enn landsgjennomsnittet er at kommunene mottar regionalpolitiske begrunnede tilskudd som Nord-Norgetilskudd og regionaltilskuddet. Kommunene i Nord-Norge mottar dessuten mer i ordinært skjønnstilskudd i kroner per innbygger enn landsgjennomsnittet. Hovedårsaken til at Oslo har et høyere inntektsnivå enn landsgjennomsnittet, er at kommunen har høye skatteinntekter.

I tabell 9.5 vises frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov (inklusive eiendomsskatt og konsesjonskraft) for kommunene gruppert etter innbyggertall. I tabellen er kommunene gruppert i fire like store grupper etter innbyggertall. I tillegg er 10 kraftkommuner skilt ut som en egen gruppe. 1

Storbykommunene Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Tromsø, Fredrikstad og Drammen er videre skilt ut som en egen gruppe. Oslo presenteres for seg selv.

Tabell 9.5 viser at mindre kommuner har et høyere inntektsnivå enn større kommuner. Hovedårsaken til at små kommuner har et høyt inntektsnivå er at kommunene mottar regionalpolitiske begrunnede tilskudd som alle kommunene må være med på å finansiere. De 10 rikeste kraftkommunene, som kun utgjør 0,3 prosent av befolkningen, har høyest nivå på de frie inntektene. I 2002 hadde disse kraftkommunene frie inntekter på 175 prosent av landsgjennomsnittet. I 2001 hadde de tilsvarende kraftkommunene frie inntekter på 188 prosent av landsgjennomsnittet, jf tabell 9.7 i kommuneproposisjonen for 2003. Oslo kommune har utgiftskorrigerte frie inntekter på 114 prosent av landsgjennomsnittet, og skiller seg dermed ut fra de andre storbykommunene som har et inntektsnivå på 98 prosent av landsgjennomsnittet. Hovedårsaken til at Oslo har et høyere inntektsnivå enn de andre storbyene er at Oslo har et høyt nivå på skatteinntektene.

Endringene som skal gjennomføres i inntektssystemet i løpet av perioden 2002-2006 vil medføre utjevning av inntekt mellom kommunene, jf. nærmere omtale i kapittel 26.

Variasjon i inntekt i fylkeskommunene

Tabell 9.6 viser nivået på fylkeskommunenes frie inntekter i 2002, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

Av tabell 9.6 fremgår det at det er store inntektsforskjeller fylkeskommunene imellom. Inntektene varierer fra 89 prosent for Oslo fylkeskommune til 123 prosent for Finnmark fylkeskommune.

Fra 2001 til 2002 har det skjedd en stor endring i nivået på den enkelte fylkeskommunenes utgiftskorrigerte inntekter. Hovedårsaken til endringen er overgangsordningen for sykehusreformen. Staten overtok ansvaret for de fylkeskommunale sykehusene m.m. fra og med 2002. Som følge av dette ble fylkeskommunenes frie inntekter redusert med om lag 25,1 milliarder kroner i 2002. På kort sikt blir sykehusuttrekket fordelt mellom fylkeskommunene etter regnskapstall. På lang sikt blir uttrekket fordelt etter objektive kriterier. I Kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon for 2002 (St.prp. nr 1 (2001-2002)) vises omfordelingsvirkningene av sykehusreformen. Fordelingen av uttrekket etter objektive kriterier gir en annen fordeling av uttrekket enn fordelingen av uttrekket basert på regnskapstall. For at ingen fylkeskommuner skulle oppleve en brå endring i tilskuddsnivå fra det ene året til det andre, ble sykehusuttrekket omfattet av overgangsordningen i inntektssystemet. Overgangsordningen sikrer at overgangen fra uttrekk basert på regnskapstall til det langsiktige uttrekket basert på objektive kriterier, skjer gradvis over fem år. I 2002 medførte det at fylkeskommuner som tapte på sykehusreformen fikk tildelt mer i rammetilskudd enn hva fylkeskommunenes utgiftsbehov skulle tilsi. Motsatt ble fylkeskommunene som vant på sykehusreformen tildelt mindre i rammetilskudd enn hva deres utgiftsbehov skulle tilsi.

Når man sammenligner tabell 9.8 i vedlegg 9 i kommuneproposisjonen for 2003 med tabell 9.6 i dette kapitlet, ser man at det er en tendens til at fylkeskommuner som er anslått å tape på sykehusreformen har et høyere nivå på utgiftskorrigerte inntekter i 2002 enn i 2001. Motsatt er det en tendens til at fylkeskommuner som er anslått å tjene på sykehusreformen har et lavere nivå på utgiftskorrigerte inntekter i 2002 enn i 2001.Oslo fylkeskommune hadde i 2001 utgiftskorrigerte inntekter på 114 prosent av landsgjennomsnittet. I 2002 har Oslo fylkeskommune utgiftskorrigerte inntekter på 89 prosent av landsgjennomsnittet. Årsaken til nedgangen i det korrigerte inntektsnivået er sykehusreformen. Dersom det ikke hadde vært noen overgangsordning for sykehusreformen, ville Oslo fylkeskommune hatt utgiftskorrigerte inntekter på 116 prosent av landsgjennomsnittet i 2002.

9.4 Tabeller for enkeltkommuner

I dette avsnittet vises tabeller for enkeltkommuner. Tabell 9.7 viser frie inntekter i 2002 og utviklingen i frie inntekter i ulike perioder. Ved tolking av tall for enkeltkommuner bør en være oppmerksom på at inntektsveksten i en bestemt periode kan være påvirket av at enkelte kommuner har et unormalt høyt eller lavt nivå på sine skatteinntekter i startåret (1990, 1995 og 2001) eller i sluttåret (2002) for analysen, eller at det inntektsutjevnende tilskuddet er spesielt lavt eller høyt som følge av skatteinntektene to år tidligere. Fra år 2000 er det imidlertid innført løpende inntektsutjevning slik at skatteinntektene utjevnes med skatten for inneværende år.

Tabell 9.8 viser frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov i 2002.