11 Tjenesteproduksjon

11.1 Rapporteringsgrunnlag - KOSTRA statistikk 2002

KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. KOSTRA omfatter det meste av virksomhetene i kommunene og fylkeskommunene, herunder økonomi, skoler, helse, kultur, miljø, sosiale tjenester, boliger, tekniske tjenester og samferdsel. Tallene viser prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet ved hjelp av et stort antall nøkkeltall.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte den 17.03.03 ureviderte KOSTRA-data for 2002. Rapporteringen bygger på data mottatt fra 427 av 434 kommuner, og fra alle fylkeskommunene. Rapporteringen er imidlertid mangelfull for mange kommuner. Regnskapstallene bygger på rapporter fra 276 kommuner, og fra alle fylkeskommunene, unntatt Oslo. For de ulike delene av tjenesterapporteringen ligger svarprosenten mellom 79 og 98 prosent. I tabellene i dette vedlegget er det i tabelltekstene angitt hvor mange kommuner som har rapportert for den enkelte indikator (n). Indikatorene som presenteres er hentet fra nivå 1, 2 og 3 i KOSTRA.

KOSTRA-tallene som presenteres i dette vedlegget er ureviderte, det kan derfor forekomme feil. SSB vil publisere opprettede tall den 16. juni. Tallene vil da være kontrollert, både av kommunene selv og av SSB.

For nærmere omtale av KOSTRA henvises det til KOSTRA rapporteringen på SSBs nettsider (www.ssb.no). Her presenteres flere nøkkeltall for den enkelte kommune og fylkeskommune. Kommunene kan her gå inn på nettsiden for egen kommune, samt vurdere egne resultater med resultater for den sammenlignbare kommunegruppen og for landet.

Gruppering av kommuner

For de ulike sektorene er det vist rapporteringsdata for grupper av kommuner. Grupperingen tar utgangspunkt i SSBs gruppering, som er foretatt på grunnlag av data for 1998 1

. SSB grupperer kommunene etter innbyggertall, inntektsnivå og nivået på bundne kostnader. Vi har i dette vedlegget kun valgt å gruppere kommunene etter innbyggertall og inntektsnivå (og har derfor slått sammen noen av SSBs kommunegrupper).

Kommunene er først delt inn i små og mellomstore kommuner etter innbyggertall. Små kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens mellomstore kommuner har mellom 5 000 og 19 999 innbyggere. Disse kommunene grupperes deretter etter nivået på frie disponible inntekter. Frie disponible inntekter er et mål på hvor mye inntekter kommunene har til disposisjon etter at de bundne kostnadene er dekket, og gir en antydning på kommunenes økonomiske handlefrihet 2

. For frie disponible inntekter per innbygger er det brukt kvartilsgrenser for å foreta en gruppering av kommunene. Kommuner med lave inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med lavest nivå på frie disponible inntekter per innbygger. Kommuner med høye inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med høyest frie disponible inntekter per innbygger. De øvrige 50 prosent av kommunene har middels inntekter.

Noen kommuner omfattes ikke av grupperingen som er omtalt ovenfor på grunn av høyt innbyggertall, andre er utelatt fra grupperingen fordi de har et høyt inntektsnivå. De ti kommunene med høyest nivå på frie disponible inntekter per innbygger er skilt ut som en egen gruppe. Dette er kommuner med høye løpende inntekter fra kraftanlegg lokalisert i kommunen. Store kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyene) er også skilt ut som en egen gruppe uten nærmere inndeling etter inntekt. Storbyene Bergen, Trondheim og Stavanger er en egen gruppe. I tillegg vises tall for Oslo separat. Landsgjennomsnittene som presenteres er i hovedsak eksklusive Oslo. I avsnitt 11.3 som viser utviklingen over tid er Oslo inkludert i landsgjennomsnittene, med unntak av indikatoren som viser den enkelte sektors andel av samlede netto driftsutgifter. Tabell 11.1 viser grupperingen som er benyttet. I avsnitt 11.7 er det gitt en oversikt over hvilken gruppe den enkelte kommune tilhører, samt tjenesteytingsindikatorer for enkeltkommuner.

Produksjonsmål

Størsteparten av de offentlige tjenestetilbudene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenestene økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan verdien av produksjonen måles gjennom prisfastsetting i et marked, men offentlige tjenester opererer i hovedsak ikke i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Produksjon og dekningsgrad

Omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, for eksempel antall plasser, besøk, saker, osv. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket, slik at vi har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom produksjonen relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen, eller behovet, får vi fram dekningsgraden. Her har vi valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe/behov og alderskategori. Barnehagedekningen måles for eksempel ved andelen barn i alderen 1-5 år med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående noe lave i forhold til de reelle dekningsgradene.

Prioritering

Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene (skatteinntekter og rammeoverføringer). I indikatorene er netto driftsutgifter per innbygger for den aktuelle tjenesten, eller i prosent av samlede netto driftsutgifter, gjennomgående benyttet for å vise kommunenes prioriteringer.

Produktivitet/Enhetskostnader/Ressursinnsats per enhet

Ressursinnsatsen vises ved korrigerte bruttodriftsutgifter og /eller ved årsverk.

Korrigerte brutto driftsutgifter omfatter driftsutgiftene ved kommunens egen tjenesteproduksjon, summert med avskrivninger fratrukket dobbeltføringer i de kommunale regnskaper som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp mv. For å vise kommunenes produktivitet/enhetskostnader for den aktuelle tjenesten, er det i nøkkeltallene gjennomgående benyttet korrigerte brutto driftsutgifter per kommunal bruker eller produsert enhet.

Som mål på ressursinnsatsen i avsnittet som omhandler utvikling over tid, benyttes blant annet årsverkinnsatsen per bruker eller årsverkinnsats per plass. Hvis ressursinnsatsen per enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette tolkes på ulikt vis. Om ressursinnsatsen per enhet øker kan årsaken være at det har skjedd en standardheving, dvs. at kvaliteten på tjenesten har økt. Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Endringer i regelverk og kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes, for eksempel på grunn av økt standard.

11.2 Produktivitetsutvikling

Forskningsstiftelsen ALLFORSK ved NTNU har utført en studie basert på KOSTRA-statistikk fra 2000, for å utvikle en produktivitetsindeks for kommunale tjenester. Hensikten er å si noe om samlet nivå på tjenesteytingen i kommunene. Arbeidet ble dokumentert i rapporten Produksjonsindeks for kommunale tjenester, Lars Erik Borge, Torberg Falch og Per Tovmo, ALLFORSK 2001 og ble også presentert i høstrapporten 2001 fra Det tekniske bergningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (Rundskriv nr. H-36/01, KRD).

En oppdatert analyse, basert på tall fra 2001 (374 kommuner) er vist i høstrapporten 2002 fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (rundskriv H-18/02). Også her indikeres at opptil 20 prosent av variasjonen kan forklares ved effektivitetsforskjeller.

Foruten å vise produksjonsnivå for enkeltkommuner, er det også analysert hvilke faktorer som kan forklare variasjoner i produksjonsnivå kommunene i mellom. Så langt det er mulig er det også inkludert kvalitetsindikatorer ved beregning av indeksen. Analysen, foretatt for et begrenset antall kommuner, antyder at om lag 20 prosent av produksjonsforskjellene i kommunene kan forklares ved effektivitetsforskjeller.

ALLFORSK har videre i en ny studie fra 2002 ( Bruk av KOSTRA-data til vurdering av måloppnåelse og effektivitetsutvikling: Delrapport 1, Lars-Erik Borge og Per Tovmo, Allforsk 2002) benyttet modellen for produksjonsindeks til å vurdere produktivitetsutviklingen fra 2000 til 2001 i kommunene. Ved å sammenholde utviklingen i produksjonen fra 2000 til 2001 med utviklingen i kostnadene antydes at effektiviteten kan ha gått ned i perioden. En oppdatert versjon av denne analysen finnes også i høstrapporten 2002 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (Rundskriv nr. H-18/02, KRD) og det er analyseresultatene fra denne rapporten som presenteres i det følgende.

Den empiriske analysen er basert på data fra 206 kommuner. At analysen baserer seg på bare omtrent halvparten av kommunene skyldes at analysen krever både regnskaps- og tjenesteytingsdata fra 2000 og 2001. Studien viser at for dette utvalget økte den samlede produksjonen innen sektorene barnehage, grunnskole/SFO, barnevern, primærhelse og pleie og omsorg med 2,1 prosent. Samtidig økte de samlede kostnadene i de samme kommunene i faste priser med 5,8 prosent. Når en relaterer utviklingen i produksjonen med kostnadsutviklingen blir det en økning i produksjonskostnadene på 3,6 prosent. Det betyr at det har skjedd en effektivitetsnedgang fra 2000 til 2001.

Forfatterne understreker imidlertid at det finnes en stor usikkerheten i tallgrunnlaget for pleie og omsorgssektoren. Når en beregner forandringen i produksjonskostnadene og tar ut pleie- og omsorgssektoren viser det seg likevel at det har skjedd en effektivitetsnedgang. Produksjonskostnadene økte med 2,9 prosent fra 2000 til 2001.

Det må understrekes at resultatene kun omfatter om lag halvparten av kommunene, og at resultatene kunne avveket fra disse om alle kommuner hadde vært inkludert. I tillegg må det tas forbehold om kvaliteten på dataene siden mange kommuner har relativt kort erfaring med innrapportering til KOSTRA. Analysen er imidlertid interessant og viser hvordan tjenesteyting og økonomidata i KOSTRA kan brukes til å si noe om utviklingen i effektivitet i sektoren.

11.3 Utvikling over tid

I dette avsnittet gis det en beskrivelse for perioden 1998-2002 av nøkkeltall for utviklingen i ressursinnsats og antallet produserte tjenester på landsbasis. Omtalen konsentrerer seg om barnehagesektoren og de to største kommunale tjenestesektorene, grunnskolen og pleie- og omsorgsektoren, samt videregående opplæring. For hver sektor presenterer vi indikatorer på behov, ressursinnsats, prioritering, dekningsgrad og produktivitet.

KOSTRA-tallene for 2002 er, jf. omtale under 11.1, noe mangelfulle. Det betyr at indikatorer som er rene tall, som for eksempel antall brukere eller korrigerte brutto driftsutgifter, vil bli for lavt for de indikatorene der ikke alle kommuner har rapportert. Når det gjelder beregnede andeler, er det her tatt hensyn til at alle kommunene ikke har rapportert inn data. Andelstallene bygger på kommuner som har rapportert. Tallene i tabellene baserer seg på opplysninger fra alle kommuner hvis ikke et annet antall er angitt i parentes. Alle regnskapstall som presenteres i tabellene er i 2002-kroner 3

.

Nærmere om barnehagesektoren

Vi ser av tabell 11.2 at antallet barn i målgruppen er noe redusert 1998-2002, både i gruppen 1-5 og 1-2 år. I løpet av perioden 1998-2002 økte antallet barnehageplasser med ca. 8 500. Ureviderte KOSTRA-tall fra 425 kommuner viser at det er 196 412 barnehageplasser i 2002. Dette tallgrunnlaget er imidlertid svært mangelfullt, og anslag fra fylkesmennene viser at antallet barnehageplasser har økt med ytterligere 1 876 fra 2001-2002. Dette gir totalt i overkant av 198 000 barnehageplasser i 2002.

Utviklingen i forholdet mellom behov og produksjon medfører at dekningsgraden går oppover. I løpet av perioden 1998-2002 har dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år økt fra 61,1 til 65,7 prosent. I løpet av den samme perioden har dekningsgraden for barn i alderen 1-2 år økt fra 38,8 til 40,2 prosent.

Ressursinnsatsen, målt i antall årsverk i barnehagesektoren, er stabil i perioden fram til 2000. Fra 2000-2002 har det vært en økning i ressursinnsatsen. Barnehagenes andel av netto driftsutgifter er om lag uendret fra 2001 til 2002.

Produktiviteten i sektoren har vært stabil i perioden 1998-2001. I hele denne perioden har det vært 0,2 årsverk per barnehageplass. Utgifter per oppholdstime økte fra 35 til 37 kroner fra 2001 til 2002.

For nærmere omtale av utviklingen i barnehagesektoren henvises det til Barnehagemeldingen som regjeringen la frem 11.april.

Nærmere om grunnskole og SFO

Tabell 11.3 viser at behovet for grunnskoletilbud har økt jevnt i løpet av perioden 1998-2002. I løpet av perioden har det vært en viss økning i antallet skoleklasser. Videre har det vært en liten økning i antallet elever per klasse.

Når det gjelder SFO er dekningsgraden nå oppe i 53 prosent, mot 47 i 1998. Antallet elever med plass i SFO i skoleåret 2002/2003 er drøyt 131 000.

Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole var på om lag 34 milliarder kroner i 2001. I gjennomsnitt brukte kommunene 57 770 kroner per elev i 2001 (2002-kroner). Foreløpige KOSTRA-tall viser at kommunene brukt 58 330 kroner per elev i 2002. Videre viser tallene at grunnskolens andel av kommunesektorens samlede netto driftsutgifter ble redusert med 0,6 prosentpoeng fra 2001 til 2002.

Nærmere om pleie- og omsorgstjenester

Tabell 11.4 viser at antall eldre 80 år og over har økt i perioden 1998-2002, mens antall eldre i alderen 67 år og over er redusert.

Antall mottakere av hjemmetjenester har økt i perioden 1998-2001, mens antallet beboere i institusjon har gått noe ned. Andelen eldre over 67 år som er brukere av hjemmetjenesten har holdt seg stabil i perioden 1998-2002. I 2002 var 37,9 prosent av eldre over 80 år brukere av hjemmetjenesten, mens 14,8 prosent var brukere av institusjonsplasser.

Tabell 11.4 viser videre at ressursinnsatsen innen pleie- og omsorgssektoren, målt i antall årsverk, har økt fra 1998 til 2001. Tabellen viser også at utgiftene per bruker av hjemmetjenesten og per mottaker av institusjonsplass har økt fra 2001 til 2002.

Tabell 11.4 viser at pleie- og omsorgssektorens andel av netto driftsutgifter har økt fra 30,5 til 34,3 prosent fra 2001 til 2002. Deler av denne økningen er av ren budsjett-teknisk karakter, og må sees i sammenheng med at det øremerkede tilskuddet til omsorgstjenesten på om lag 3,6 milliarder kroner ble innlemmet i kommunenes frie inntekter i 2002. Netto driftsutgifter viser, som nevnt under avsnitt 11.1, utgifter som dekkes av de frie inntektene. Innlemmingen av tilskuddet til omsorgstjenesten medførte at tjenester som i 2001 ble dekket av øremerkede tilskudd, i 2002 ble dekket av de frie inntektene. Innlemmingen av tilskuddet medførte derfor at kommunenes netto driftsutgifter til pleie- og omsorg øker. Økningen i pleie- og omsorgssektorens andel av netto driftsutgifter fra 2001 til 2002 er derfor ikke et uttrykk for at kommunene prioriterer pleie- og omsorg høyere i 2001 enn i 2002.

Nærmere om videregående opplæring

Tabell 11.5 viser at antall elever og lærlinger har gått noe ned i perioden 1998-2001. Tall fra 2002 indikerer derimot at antall elever i videregående opplæring øker igjen. Andelen 16-18 åringer som er i videregående opplæring er i perioden 2001-2002 stabil på drøyt 88 prosent. Andelen elever som er over 20 år er i samme periode stabil på drøyt 12 prosent.

Når det gjelder ressursinnsats, viser tabell 11.5 at lærerårsverk gikk ned med drøyt 1 000 fra 2000-2001, mens netto driftsutgifter per innbygger økte med ca. 3 000 kroner fra 2001-2002, fra 103 242 kroner til 106 337 kroner.

Når et gjelder produktivitet viser tabell 11.5 at brutto driftsutgift per elev lå på drøyt 105 000 kroner i 2002. Vi ser videre at antallet elever per lærerårsverk ligger stabilt mellom syv og åtte i perioden 1998-2000.

11.4 Kommunene

11.4.1 Barnehager

Foreløpige KOSTRA-tall for 2002 viser at om lag 65 prosent av barn i alderen 1-5 år utenfor Oslo fikk tilbud om barnehageplass. I Oslo var dekningsgraden om lag 72 prosent, jf. tabell 11.6. Figur 11.1 viser dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år for kommunene, gruppert fylkesvis. Det er betydelige geografiske forskjeller i barnehagedekningen. Kommunene i Sogn og Fjordane og Finnmark, samt Oslo kommune, har høyeste dekningen. Kommunene i Østfold, Vest-Agder, Aust-Agder og Rogaland har lavest barnehagedekning.

Tabell 11.6 viser at dekningsgraden for 1-5 åringer er større for kommuner med høye inntekter enn for kommuner med lave inntekter, og at dette gjelder både for små og mellomstore kommuner. Bergen, Trondheim og Stavanger har en dekningsgrad omtrent som landsgjennomsnittet. Samme mønster viser seg i tabell 11.7 over dekningsgrad for 1-2 åringer.

Tabell 11.8 viser også en tendens til at utgiftene per plass i kommunal barnehage øker med økende inntekt og økende folketall. Landsgjennomsnittet ligger på vel 86.000 kroner per kommunal barnehageplass, gjennomsnittet for kommuner over 20 000 innbyggere (uten storbyene) er på vel 91 000 kroner og for Bergen, Trondheim og Stavanger er snittet på ca. 106 000 kroner. Forskjellene kan ha sammenheng med ulikheter i effektivitet, men også kvalitetsforskjeller som mer kvalifisert bemanning eller høyere driftsutgifter (for eksempel på grunn av høyere husleie) i sentrale strøk.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå) N=425

11.4.2 Grunnskole

Demografi og bosettingsmønster er de viktigste forholdene som påvirker kommunenes ressursinnsats innenfor grunnskolen. Dette påvirker skolestrukturen både når det gjelder skole- og klassestørrelse. De siste årene har elevtallet på landsbasis økt, men utviklingen er ikke jevnt fordelt mellom kommuner. Sentrale kommuner har opplevd vekst og utbyggingspress innenfor de sentrale velferdstjenestene, mens mange distriktskommuner har opplevd fraflytting, med de konsekvenser det har. Jf omtale av egen stortingsmelding om ressurssituasjonen i grunnopplæringen i kapittel 22 og kapittel 10.

Andel elever som får spesialundervisning kan være en egnet indikator for å se på variasjon i ressursinnsatsen kommunene imellom. Ut fra de store talls lov er det liten grunn til å tro at behovene for spesialundervisning vil variere nevneverdig når en sammenligner grupper av kommuner. Tabell 11.9 viser en viss tendens til at andelen elever med spesialundervisning øker med synkende innbyggertall og økende inntektsnivå.

Tabell 11.10 viser at antall elever per klasse, klassetrinn 1-7, synker med synkende folketall, noe som blant annet har sammenheng med bosettingsmønster og elevgrunnlag. Oslo har høyest antall elever per klasse med 22,6 for disse klassetrinnene. Lavest antall elever per klasse har en i små kommuner med høye inntekter, og i kraftkommunene. Det er en tendens til at elevtallet per klasse synker med økende inntekter.

Mønsteret i forhold til klassestørrelse finner en igjen i form av ressursbruk/prioritering. Tabell 11.11 viser en tendens til at netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring per innbygger 6-15 år øker med synkende folketall og med økende inntekter.

11.4.3 Helse

Tabell 11.12 viser antall legeårsverk per 10 000 innbyggere for grupper av sammenlignbare kommuner i 2002. Med leger menes i denne sammenhengen kommunale og privatpraktiserende leger, samt turnuskandidater. Tabellen viser en tendens til at legedekningen synker med økende folketall.

Videre er det en tendens til at legeandelen øker med økende inntektsnivå. Kommunenes utgifter til legetjenesten er etter innføringen av fastlegeordningen i hovedsak knyttet til basistilskuddet (et fast tilskudd per innbygger). Ulik legedekning vil derfor i mindre grad enn tidligere innbære ulike utgifter til legetjenesten. Helsedepartementet vil følge opp utviklingen i kommunenes utgifter til legetjenesten gjennom egen utvalgsundersøkelse i regi av Statistisk sentralbyrå.

Forskjellene mellom de ulike kommunegruppene er relativt store. Noen av forskjellene knyttet til befolkningsstørrelse skyldes at en relativt høy legedekning er nødvendig i kommuner med et lavt innbyggertall for at legevakten skal fungere.

11.4.4 Pleie- og omsorgstjenesten

Det overordnede målet for pleie- og omsorgstjenesten er å sikre alle med behov for det et godt og likeverdig tilbud uavhengig av bosted, inntekt, kjønn og sosial bakgrunn. Vi skal her gi en oversikt over status for pleie- og omsorgssektoren illustrert ved utvalgte indikatorer.

Med KOSTRA-data er det mulig å gi et direkte uttrykk for ressursinnsatsen innen sektoren, ved hjelp av driftsutgifter per innbygger eller bruker av tjenestene. I 2002 viser de foreløpige tallene at netto driftsutgifter per innbygger i landet var i underkant av 8 800 kroner.

Det er av interesse å se nærmere på variasjoner mellom typer av kommuner etter inntekt og antall innbyggere. Pleie- og omsorgssektoren kan grovt sett deles opp i hjemmetjenester og institusjonstjenester. I tabell 11.13 og 11.14 vises slike variasjoner for henholdsvis kommunenes hjemmetjenester og institusjonstjenester.

Det er langt flere brukere av hjemmetjenester enn av institusjonstjenester (jf. avsnitt 11.3), men generelt har institusjonene mer krevende brukere enn hjemmetjenestene. En institusjonsplass koster på landsbasis i gjennomsnitt fem ganger så mye som en bruker av hjemmetjenester (brutto driftsutgifter), vel 582 000 kroner per plass mot vel 118 000 kroner per bruker.

Generelt kan terskelen for valg av institusjon eller ikke være ulik fra kommune til kommune, og påvirker med det sammensetningen av og utgiftsnivået til brukerne i henholdsvis hjemmebasert og institusjonsbasert omsorg. For hjemmetjenestene er det en tendens til at økende ressursinnsats per bruker går sammen med økende kommunestørrelse. Det er ingen klar sammenheng mellom kommunenes ressursinnsats per bruker og kommunenes inntekt. De 10 rikeste kommunene bruker mindre per bruker enn gjennomsnittet. Dette kan ha å gjøre med at terskelen for institusjonsplasser er lavere i disse kommunene.

Når det gjelder institusjonstjenester, er det ingen klar sammenheng mellom ressursbruk og innbyggertall. Det er en klar tendens til at ressursinnsatsen øker med kommunenes inntekt. De 10 rikeste kommunene brukte lite på hjemmetjenester, men relativt mye per institusjonsplass.

Tabell 11.16 viser andelen innbyggere 80 år og over av alle innbyggere 80 år og over, som bor på institusjon. Antallet institusjonsplasser omfatter beboere i sykehjem og aldershjem. Det framgår av tabell 11.16 at dekningsgraden avtar med økende innbyggertall (bortsett fra i storbyene) og at det er det en tendens til at økende dekningsgrad går sammen med økende kommuneinntekt.

Tabell 11.17 indikerer at de forskjellige kommunegruppene skiller seg lite ut fra landsgjennomsnittet når det gjelder antall årsverk per bruker i pleie- og omsorgstjenesten.

11.4.5 Sosialkontor

Det overordnede målet med sosialhjelp er å fremme økonomisk og sosial trygghet, og å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse. Økonomisk sosialhjelp kan ytes til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold ved hjelp av arbeid med videre.

Tabell 11.18 viser andel innbyggere i alderen 20-66 år som har mottatt økonomisk sosialhjelp for gruppene av sammenlignbare kommuner i 2002. Det er en viss tendens til at andel mottagere øker med økende innbyggertall og økende kommunal inntekt. Storbyene har den høyeste andelen innbyggere i alderen 20-66 år som har mottatt økonomisk sosialhjelp. Dette tyder på at urbaniseringsgrad har betydning for bruk av tjenesten.

I landet samlet mottar i overkant av 4 prosent av innbyggerne 20-66 år sosialhjelp, og dette er om lag samme nivå som i de seneste årene.

11.4.6 Barnevern

Tabell 11.19 viser netto driftsutgifter i barnevernstjenesten i 2002 per innbygger i alderen 0-17 år for gruppene av sammenlignbare kommuner. Nettoutgiftene var på landsbasis (utenom Oslo) om lag 3 300 kroner per innbygger i alderen 0-17 år. Kommuner med høye inntekter har gjennomgående høyere nettoutgifter enn kommuner med lavere inntektsnivå. Små kommuner har gjennomgående lavere nettoutgifter enn større kommuner. Bergen, Trondheim og Stavanger har netto driftsutgifter på om lag 4 800 kroner per innbygger i alderen 0-17 år, og dette er ca. 43 prosent høyere enn landsgjennomsnittet (utenom Oslo).

11.4.7 Bolig

I 2002 var det for landet utenom Oslo i gjennomsnitt 19 kommunalt disponerte boenheter per 1 000 innbyggere. Oslo hadde også 19 kommunalt disponerte boenheter per 1 000 innbygger i 2002.

Tabell 11.20 viser gjennomsnittlig antall kommunalt disponerte boenheter per 1000 innbygger for grupper av sammenlignbare kommuner. Det er en tendens til at små kommuner har et høyere antall boliger enn mellomstore kommuner. Storbyene har også et relativt høyt nivå på antall kommunalt disponible boenheter. Samtidig er det en tendens til at antallet boliger øker med økende kommunal inntekt.

11.4.8 Administrasjon

Tabell 11.21 viser at de administrative kostnadene varierer mye mellom kommunene. Administrasjonskostnadene per innbygger øker noe med økende inntektsnivå og synker betraktelig med økende kommunestørrelse. I gjennomsnitt brukte kommunene, utenom Oslo, 2 389 kroner per innbygger på administrasjon. Det er en tendens til at mindre kommuner har høyere utgifter per innbygger enn større kommuner og til at kommuner med høye inntekter har høyere utgifter enn kommuner med lave inntekter. De tre storbyene utenom Oslo har de laveste netto driftsutgiftene, med 1 745 kroner per innbygger.

11.5 Fylkeskommunene

11.5.1 Videregående opplæring

Demografi og geografi påvirker fylkeskommunens kostnader ved å drive videregående opplæring fordi dette påvirker skolestruktur og dermed størrelsen på klassene. I tillegg vil sammensetningen og dimensjoneringen av de ulike studieretningene påvirke de totale utgiftene til fylkeskommunen, da yrkesfaglige studieretninger generelt er mer kostnadskrevende enn studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse (allmennfag).

I gjennomsnitt hadde fylkeskommunene (uten Oslo) 106 337 kroner i netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år i videregående opplæring. Tabell 11.22 viser at de 4 nordligste fylkene bruker mest ressurser på videregående opplæring i forhold til antall innbyggere 16-18 år. Hovedårsaken til dette er at det i fylker med spredt bosetting og lave innbyggertall må settes inn større ressurser per innbygger for å opprettholde skolestrukturen.

Figur 11.2 viser at 89 prosent av 16-18 åringene i 2002 gikk i videregående opplæring (inkludert lærlinger - landsgjennomsnitt uten Oslo). Finnmark, Troms og Oslo hadde de laveste dekningsgradene. Figuren viser også hvor stor prosentandel av elevene og lærlingene som har lovfestet rett til videregående opplæring. Andelen varierer tilsynelatende ganske mye mellom fylkene. Akershus ligger på topp med om lag 90 prosent, mens Oppland og Finnmark har en andel på under 74 prosent.

Figur 11.3 viser brutto driftsutgifter per elev for elever ved videregående skoler. Utgiftene er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter og internkjøp, og inkluderer ikke utgifter til lærlinger. Brutto utgifter er høyest i de tre nordligste fylkene og Sogn og Fjordane

Det vises for øvrig til omtale av egen stortingsmelding om ressurssituasjonen i grunnopplæringen.

11.5.2 Administrasjon

Figur 11.4 viser at nivået på fylkeskommunenes utgifter til administrasjon, målt i utgifter per innbygger, varierer fra snaut 350 til drøyt 800 kroner. Finnmark fylkeskommune bruker mer enn dobbelt så mye til administrasjon per innbygger som Sør-Trøndelag og Buskerud. I gjennomsnitt brukte fylkeskommunene utenom Oslo 491 kroner per innbygger på administrasjon. Bortsett fra at de nordlige fylkene ligger høyt, er det ingen klare geografiske mønstre i utgiftsnivået.

11.5.3 Barnevern

Figur 11.5 viser andelen barn og unge med fylkeskommunale barnevernstiltak i forhold til innbyggere i alderen 0-19 år i 2001 og 2002. På landsbasis (utenom Oslo) er andelen i 2002 0,3 prosent. Dette er den samme andelen som i 2001. Oslo har høyest andel av fylkeskommunene, med 0,5 prosent. Lavest andel har Møre og Romsdal med 0,1 prosent. Fylkeskommunenes andel av barn og unge med barnevernstiltak varierer altså fra 0,1 til 0,5 prosent.

Figur 11.6 viser barn i alderen 0-19 år med fylkeskommunale barnevernstiltak per årsverk. På landsbasis (utenom Oslo) er det 1 barn med fylkeskommunale barnevernstiltak per årsverk. Dette representerer en nedgang på 0,1 prosent i forhold til 2001. Sogn og Fjordane har flest barn med fylkeskommunale barnevernstiltak per årsverk med 1,4 barn, mens Nord-Trøndelag, Nordland og Troms har færrest med 0,7 barn.

11.11.6 Kirkelig virksomhet

Det kommunale bidraget til kirker

Det økonomiske forholdet mellom kommune og kirke er i første rekke regulert i lov av 7. juni 1996 om Den norske kirke. Kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven retter seg særlig mot drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder og lønn til visse lovbestemte stillinger. De kirkelige fellesrådene er etter kirkeloven gitt et selvstendig ansvar for forvaltningen av de kommunale bevilgningene. Tabell 11.23 viser netto driftsutgifter per innbygger til kirke for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Netto driftsutgifter var på landsbasis (utenom Oslo) 386 kroner per innbygger i 2002. Som vi ser av tabellen er det en klar sammenheng mellom kommunenes inntektsnivå og netto driftsutgifter per innbygger. Eksempelvis har små kommuner med høye inntekter ca. 50 prosent større netto driftsutgifter per innbygger enn små kommuner med lave inntekter. Gruppen Bergen, Trondheim og Stavanger har laveste netto driftsutgifter til kirke med 311 kroner per innbygger.

Den viktigste inntektskilden for fellesrådene er det økonomiske bidraget fra kommunene. Tabell 11.24 viser en sammenligning av kommunenes nettoutgifter til kirken i 2000 og i 2001.

Det framgår av tabell 11.24 at økningen i de kommunale nettoutgiftene til kirken fra 2000 til 2001 var på 7,3 prosent. Dette er noe høyere enn lønns- og prisveksten i samme tidsrom, som av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi er beregnet til 7,1 prosent.

For kirkegårdsdriften som skjer i kommunal regi har det vært en nedgang på vel 22 prosent. Kommunene har også inntekter i forbindelse med kirkegårdsdriften, og beløpet som er oppgitt i tabellen er korrigert for disse inntektene. I kommuneproposisjonen for 2003 var nettoutgiftene til kirkegårdsdriften i disse kommunene oppgitt til 69,2 millioner kroner for 2000. Det korrekte tallet er 47,5 millioner kroner. Med denne korreksjonen økte de kommunale nettoutgiftene til kirken fra 1999 til 2000 med 3,6 prosent.

Fra 1999-2001 har de kommunale nettoutgiftene til kirken økt med 11,2 prosent, mens prisveksten i samme tidsrom har vært på 11,9 prosent.

Utgifter og inntekter i forbindelse med investeringer i fast eiendom (bygg og anlegg) skal føres på egne poster i regnskapet til fellesrådene. De kommunale utgiftene til dette, som kommer i tillegg til utgiftene oppført i tabell 10.24, var i 2001 på 112 millioner kroner, hvorav 84 millioner kroner var finansielle overføringer og 28 millioner kroner var beregnet verdi av den kommunale tjenesteytingen på området. I 2000 var det kommunale bidraget her i alt 154 millioner kroner, hvorav 135 millioner kroner var finansielle overføringer og 19 millioner kroner var tjenesteyting. Reduksjonen fra 2000 til 2001 var dermed på 27 prosent.

Hovedtall fra de kirkelige fellesrådene for perioden 1999-2001

Foruten bevilgninger over kommunebudsjettene, mottar de kirkelige fellesrådene et særskilt statstilskudd over Kultur- og kirkedepartementets budsjett. Formålet med dette statstilskuddet, som i 2003 er på 100 mill. kroner, er at kirken lokalt skal ha et økonomisk grunnlag som er større enn det som følger av reglene om kommunenes utgiftsplikter etter kirkeloven § 15. Flere av de kirkelige fellesrådene mottar i tillegg statstilskudd til særskilte stillinger innen kirkelig undervisning og diakoni.

2001 er det siste året det foreligger fullstendige regnskapsdata fra. Mens resultatet for fellesrådene i 1999 var på 74 mill. kroner (eksklusiv investeringer i fast eiendom), var resultatet i 2000 på 49 mill. kroner. I 2001 var dette redusert til 8 mill. kroner. Selv om det er variasjon i resultatet for det enkelte fellesråd, er den generelle utviklingen negativ, det vil si at totalresultatet for sektoren er svekket, med en særlig stor nedgang fra 2000 til 2001. Det var 144 fellesråd (33 prosent) som hadde negativt resultat i 2000, mens dette tallet var økt til 213 (49 prosent) i 2001, jf. tabell 11.25, der disse tallene er fordelt på kommuner (fellesråd) etter innbyggerintervall.

Medregnet utgifter og inntekter i forbindelse med investeringer i bygg og anlegg, viser regnskapstallene at de samlede inntektene for fellesrådene i 2001 var 32,6 millioner kroner lavere enn de samlede utgiftene. I 1999 og 2000 var inntektene henholdsvis 56,2 millioner kroner og 49,8 millioner kroner høyere enn utgiftene.

Med bakgrunn i melding og varsler vinteren 2002-2003 om blant annet stenging av kirker, gjennomførte Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon i januar 2003 en økonomiundersøkelse blant alle fellesråd, med sikte på å kartlegge fellesrådenes økonomiske situasjon ut fra indikatorer som nedbemanning, stenging av kirker og redusert aktivitet.

Undersøkelsen viste blant annet at ti fellesråd hadde gjennomført stenging av kirker for kortere eller lengre tid. 30 fellesråd forberedte stenging, 69 fellesråd hadde gjennomført nedbemanning, mens 87 fellesråd forberedte det samme. 242 fellesråd hadde gjennomført ett eller flere innstrammingstiltak (stenging av kirker, redusert bemanning, redusert vedlikehold av kirker og kirkegårder mv.).

Fellesrådenes samlede inntekter

Inntektene til de kirkelige fellesrådene i 2000 og 2001, fordelt på ulike inntektskilder, er vist i tabell 11.26. Tabellen viser at inntektene til de kirkelige fellesrådene økte med vel 154 millioner kroner, eller 7,5 prosent, fra 2000 til 2001.

Summen av de kommunale bidragene og de statlige overføringene tilsvarte 84,2 prosent av de samlede inntektene til fellesrådene i 2001. I 2000 utgjorde disse 83,6 prosent av de totale inntektene. Det kommunale bidraget utgjorde henholdsvis 75,6 prosent i 2001 og 76,2 prosent i 2000. Økningen i salgs- og leieinntekter var på 4,6 prosent fra 2000 til 2001. Fra 1997 til 1998 økte disse inntektene med 25,5 prosent, fra 1998 til 1999 med 13,7 prosent og fra 1999 til 2000 med 8,1 prosent. I tillegg til inntektskildene som framgår av tabell 9.26 har fellesrådene hatt inntekter i forbindelse med investeringer i fast eiendom. Disse var på i alt 147 millioner kroner i 2001 mot 203 millioner kroner i 2000.

Fellesrådenes samlede utgifter

Fordelingen av fellesrådenes utgifter i 2000 og 2001 på de enkelte utgiftsformål er vist i tabell 11.27. Tabellen viser at de samlede utgiftene økte med 198 millioner kroner fra 2000 til 2001, noe som tilsvarer en økning på 9,7 prosent.

Den prosentvise veksten i utgiftene under formålet kirkelig administrasjon fra 2000 til 2001, var på 12,9 prosent. Både lønnsutgiftene og driftsutgiftene økte med ca. 15 prosent, mens overføringsutgiftene gikk noe ned. Den prosentvise utgiftsveksten fra 2000 til 2001 under formålet kirker var på 8,9 prosent. Utgiftene under dette formålet utgjorde 43,7 prosent av de totale utgiftene i 2001. Utgiftene til lønn i forbindelse med drift av kirker har økt med 8,0 prosent fra 2000 til 2001, det vil si fra 571 mill. kroner til 616 millioner kroner.

I 2001 var utgiftene til kirkegårder 460 millioner kroner. Veksten i utgiftene under dette utgiftsformålet var på henholdsvis 5,3 prosent fra 1999 til 2000 og 3,4 prosent fra 2000 til 2001. Utgiftene til andre kirkelige formål hadde en vekst fra 2000 til 2001 på 32 millioner kroner, det vil si 22,4 prosent. Økningen i utgiftene under dette formålet har sammenheng med overføringen av statlige kateketstillinger til fellesrådene i 2001. I tillegg til utgiftene i tabell 11.27 har fellesrådene hatt utgifter til bygg og anlegg. Disse var på i alt 187 millioner kroner i 2001 mot 202 millioner kroner i 2000.

11.7 Gruppering av kommuner og tjenesteindikatorer for enkeltkommuner