4 Sluttresultatet av forhandlingene

Forhandlingene ga som resultat en samlet påfylling på om lag SDR 27,3 milliarder (245 milliarder kroner). Av dette utgjorde giverlandenes bidrag rundt SDR 16,5 milliarder (148 milliarder kroner), mens det overskytende dekkes gjennom tilbakebetalinger av gamle lån og overføringer fra Verdensbankens ordinære drift og privatsektordelen IFCs overskudd. En mindre del av påfyllingen skal kompensere for deler av IDAs gavebistand under IDA 15 og dekke IDAs gjeldslettekostnader i IDA 15 perioden. Samlet sett innebærer dette at IDAs bistandskapasitet økes med om lag 25 pst.

Selv om en økning i påfyllingen på 25 pst. i seg selv er betydelig, var det samtidig flere store giverland som ikke opprettholdt sin andel. USA gikk ned fra 20 pst. i IDA 13 og er nå nede på 11 pst. Japan gikk fra 12 pst. i IDA 14 og er nå på 9 pst. Andre store givere som Tyskland og Frankrike reduserte også sine andeler noe. Også Danmark og Sveits, sammen med Norge, reduserte sine andeler.

På den annen side økte en rekke land sine andeler. Det er verdt å nevne Storbritannia som økte fra 12 til 14 pst. i forhold til IDA 14, men også Australia, Canada, Nederland, Finland og Spania økte sine andeler. Bidragene fra de enkelte land går frem av den vedlagte tabellen (Vedlegg 1). Det er positivt at Kina, Estland, Latvia, Litauen, Egypt og Kypros kom med som givere for første gang.

Reduksjonen i den norske andelen var begrunnet i at en fra norsk side fortsatt ikke var helt fornøyd med de fremskrittene Verdensbanken har gjort for å etterleve sine prinsipper om kondisjonalitet. Selv om det har vært en viss framgang, har den vært noe ujevn, og derfor ikke helt tilfredsstillende sett fra norsk side.

I likhet med de siste påfyllingene, skal IDAs bistand baseres på overordnede prioriteringer som fattigdomsreduksjon, god økonomisk politikk og bærekraftig utvikling. Det var bred enighet om at det overordnede eksisterende rammeverket for IDAs bistand, som er blitt gradvis utviklet gjennom en rekke påfyllingsforhandlinger og løpende diskusjoner i Verdensbankens styre, fortsatt skal utgjøre grunnlaget for IDAs virksomhet. Dette rammeverket kjennetegnes av en helhetlig tilnærming til fattigdomsreduksjon med to hovedsøyler. Den ene fokuserer på utvikling av menneskelige ressurser innenfor sektorer som helse og utdanning, mens den andre vektlegger fremme av bærekraftig økonomisk vekst. I tillegg skal IDA arbeide med sentrale tverrgående tema som godt styresett, likestilling mellom kjønn og miljøhensyn med særlig vekt på klima, samt at bistanden skal baseres på mottakerlandenes egne fattigdomsstrategier (Poverty Reduction Strategy Papers - PRSP) og at det skal samarbeides nært med andre givere. Prinsippet om at IDAs bistand skal forankres i de fattige landenes egne fattigdomsrettede utviklingsstrategier vil bli ytterligere styrket under IDA 15 perioden.

Det var enighet om at utviklingen i Afrika fremdeles er en utfordring i lys av at mange land i regionen fortsatt har store problemer knyttet til dårlig styresett, væpnede konflikter, samt hiv og aids-epidemien. Dette til tross for den økonomiske vekst mange land i Afrika opplever i dag. For mange av landene vil det ikke være mulig å nå de fleste av Tusenårsmålene. Målet fra tidligere påfyllinger om at rundt halvparten av IDAs finansielle bistand skal gå til Afrika ble på dette grunnlag videreført.

Det ble vedtatt under IDA 12 forhandlingene at låntakerlandenes reforminnsats og resultatoppnåelse i stor grad vil være bestemmende for fordelingen av IDAs finansiering mellom land. Det var enighet om å ytterligere styrke dette systemet under IDA 15 forhandlingene, samtidig som det ble gjort noen mindre tekniske endringer for å forenkle systemet som etter hvert er blitt komplisert. Dette skal bidra til å sikre at knappe IDA-ressurser blir brukt på en måte som har størst mulig utviklingseffekt. Dette er et prinsipp som støttes av Norge.

Fordelingen av IDAs bistand på lån og gavemidler til det enkelte land vil i all hovedsak bestemmes på grunnlag av landets gjeldssituasjon. Utgangspunktet vil være Verdensbankens og IMFs nye tilnærming til hvordan man skal bistå land med vedvarende gjeldsproblemer (Debt Sustainability Framework) som ble fremforhandlet under IDA 14 forhandlingene. To hovedpunkter i denne tilnærmingen er at man i større grad må skreddersy bistanden til situasjonen i det enkelte land og at bistanden må gis på vilkår som ikke fører til en for stor gjeldsbyrde. Landene med de største gjeldsproblemene - de fleste i Afrika - vil få all støtte fra IDA i form av gavemidler, mens de med en mindre kritisk gjeldssituasjon vil fortsette å kunne motta lån på myke vilkår. En slik tilnærming er i tråd med norsk utviklings- og gjeldslettepolitikk.

For å basere tildelingen av gavemidler på mest mulig relevant informasjon, er forslaget om regelmessige oppdateringer av et lands gjeldsindikatorer svært viktig. Dette vil bli et hovedtema ved midtveisgjennomgangen for IDA 15 høsten 2009. Totalt vil i underkant av 30 pst. av bistanden i IDA 15 perioden gå ut i form av gavemidler, mens andelen under IDA 14 var på 20 pst.

Et rammeverk for måling av resultater av bistand ble introdusert i IDA 13 og ytterligere utbygget i de to påfølgende forhandlingene. Dette var opprinnelig et nokså enkelt konsept med et lite antall indikatorer som særlig relaterer seg til utdanning, helse og utvikling av privat sektor. Det var bred enighet om å styrke systemet for resultatmåling i IDA 14 på grunnlag av et sett med 14 indikatorer og at systemet må justeres ved behov underveis. Blant annet vil en i IDA 15 utvikle indikatorene på privat sektor og også se på mer kvalitative aspekter ved visse indikatorer. Mange la vekt på at IDA må intensivere støtten til nasjonal kapasitetsbygging på dette feltet, særlig med hensyn til statistikk, for å gjøre mottakerlandene selv i bedre stand til å måle resultater. Indikatorene må være sentrale i forhold til FNs tusenårsmål.

Resultatet av IDA 15 var på mange måter en konsolidering og styrking av tidligere omfattende endringer av systemet for å tildele ressurser, systemet for å fordele bistand på lån og gaver, og resultatrammeverket.

IDA 15 fokuserte mer enn tidligere på rollen til IDA i utviklingssamarbeidet og i forhold til nye globale utfordringer. Det var enighet om at IDA, med dens fokus på landnivå, kunne bidra til å spille en konstruktiv plattform for annen type bistand på landnivå. Dette fordi banken er en av de viktigste finansielle bidragsytere på landnivå og fordi dens virksomhet så sterkt er knyttet til nasjonale utviklingsstrategier. Den har også en mulighet til å kople de nye globale aktører f.eks. på helsesiden til mottakernes egne prioriteringer. Likeledes har IDA spesielt en viktig rolle i forhold til klimaendringer ikke minst i forhold til å få tilpasning til klimaendringer integrert i landenes egne strategier, samt å bidra til at flere får tilgang til ren energi.

Verdensbanken har endret seg betydelig de siste 10-15 årene, bort fra ensidig fokus på økonomisk vekst og større vekt på menneskelige ressurser og bærekraftig utvikling. At man under IDA 15 forhandlingene igjen har gitt aspekter som vekst og næringslivsutvikling mer oppmerksomhet endrer ikke denne generelle vurderingen, men må ses på som en naturlig utvikling i og med at Verdensbanken i den første fasen i støtten til utarbeidelse av nasjonale utviklingsstrategier har konsentrert seg betydelig om spørsmål knyttet til sosial utvikling, helse og utdanning. Forhandlingsresultatet reflekterer en økt vekt på økonomisk vekst, ikke som et mål i seg selv, men som middel til å oppnå effektiv og omfattende fattigdomsreduksjon. Likeledes erkjennes det at fattigdomsreduksjon i seg selv bidrar til økonomisk vekst. Det er også utviklingslandene selv som i stor grad etterspør fokus på vekst, infrastruktur og privat sektor. I den forbindelse fremheves IDAs fornyede fokus på bistand til å styrke infrastrukturen i mottakerlandene. Andre sentrale elementer vil være økt fokus på vurdering av investeringsklima, støtte til utvikling av privat sektor, ikke minst lokale små og mellomstore bedrifter, og formalisering av eiendomsrettigheter. Videre vil Verdensbanken styrke sitt samarbeid med andre aktører på disse feltene.

Resultatet av IDA 15 forhandlingene kan anses som en ytterligere justering i retning av en mer balansert tilnærming til forholdet mellom vekst og sosial utvikling. Utgangspunktet er at begge dimensjoner representerer helt sentrale og gjensidig styrkende elementer i enhver strategi for fattigdomsreduksjon som baserer seg på landspesifikke vurderinger og nasjonale prioriteringer. Det vil være viktig å påse at IDA også i praksis ivaretar denne balansen og fortsetter sin betydelige støtte til helse og utdanning.

Flere land, herunder Norge ga under forhandlingene uttrykk for at likestillingsperspektivet ikke var gitt tilstrekkelig vekt i Verdensbankens tilnærming til vekst. Det ble fra norsk side fremhevet at kvinners bidrag til økonomiske vekst er nødvendig for fattigdomsreduksjon, og at likestillingshensyn må integreres bedre i bankens aktiviteter. Dette er også reflektert i sluttrapporten.

Det er positivt at Verdensbanken klarere enn tidligere knytter en forbindelse mellom politisk stabilitet, demokratisering og fattigdomsreduserende vekst. Dette kan ses på som nok et skritt i prosessen med gradvis å integrere styresett og antikorrupsjon bedre i Verdensbankens virke. Fra norsk side har man satt dette høyt på dagsordenen. Gitt den fortsatt betydelige motstand mot dette, særlig blant utviklingslandene selv, synes det formålstjenlig at disse aspektene behandles på en måte som knytter dem til økonomisk og sosial utvikling, og således direkte til Verdensbankens mandat.

Enigheten om IDA 15s økte innsats i sårbare stater må også sees i denne sammenheng i tillegg til at 1/3 av verdens ekstremt fattige holder til i disse landene. Dette er land som normalt vil få en lav tildeling av IDAs midler grunnet en fordelingsmekanisme som premierer resultatoppnåelse og godt styresett, områder der for eksempel post-konflikt land nesten alltid vil komme dårlig ut. Det ble under forhandlingene enighet om å justere visse aspekter ved tilleggsfinansiering til post-konflikt land og land på vei ut av konflikt. Viktigheten av samarbeidet med FN i denne type land ble også understreket, og det gis en eksplisitt anerkjennelse av FNs ledende rolle for å konsolidere fred og stabilitet. Også regionale prosjekter ble sett på som viktig og fikk en tilleggsfinansiering.

Samtidig ble man enig om et rammeverk for sletting av misligholdt gjeld til de internasjonale finansinstitusjonene. For å starte ordinær gjeldssletting under HIPC-initiativet er det en forutsetning å ikke ha misligholdt gjeld til de internasjonale finansinstitusjonene. De siste årene har det vært eksempler på land som ellers har oppfylt alle krav til slik sletting under initiativet. På grunn av utestående misligholdt gjeld har de derimot ikke kunnet starte den ordinære slettingen. I tillegg til ordinære bidrag til HIPC-initiativet, ble man under IDA 15 forhandlingene derfor også enig om bidrag til sletting av misligholdt gjeld og et rammeverk for dette.

Sluttresultatet av forhandlingene reflekterer hvor viktig det er at giversamfunnet gjennom IDA tilpasser seg og bidrar til å styrke mottakerlandenes egne utviklingsstrategier, samt at giverne vektlegger bistandseffektivitet og koordinering. Det var allmenn enighet om at dette arbeidet måtte intensiveres og at økt desentralisering kunne være et virkemiddel for å bidra til bistandseffektivitet og tilpasning til mottakerlandenes systemer. Det ble spesielt vektlagt at flere analyser må utføres i fellesskap med andre aktører og at man må redusere dupliserende strukturer for prosjektgjennomføring. I den forbindelse ble det vektlagt behovet for å styrke det arbeidet som bla. Norge i sin tid initierte på å analysere de sosiale og økonomiske konsekvenser av politikk-endringer på landnivå. For å understreke dette valgte en fra norsk side å øremerke en del av den budsjetterte økningen til IDA 15 til å styrke bankens arbeid med slike konsekvensanalyser. Verdensbankens økte vektlegging av denne type analyser gjenspeiler at institusjonen i dag har en mye større åpenhet enn tidligere i forhold til alternative politikkvalg og at man innser at nødvendige reformer må tilpasses forholdene i det enkelte land. Gjennomgangen av Verdensbankens lånebetingelser (kondisjonalitet) bidro til å sette enda større fokus på spørsmål knyttet til nasjonalt eierskap og giverharmonisering. Selv om det er gjort framskritt her, mener en fra norsk side at det fortsatt er viktig å holde presset oppe i forhold til at banken etterlever sine prinsipper.

I tiden framover vil det også være viktig å sette fokus på nært samarbeid med FN, basert på den enkelte institusjons kompetanse og mandat, snarere enn oppdeling og monopolisering av ansvar. Ikke minst i konfliktberørte land vil slikt samarbeid være påkrevd. Videre må man arbeide for ytterligere forbedring i samarbeidet mellom Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF).

En betydelig del av påfyllingen kommer fra bankgruppen selv og fra givernes kompensasjon for de fremtidige tilbakebetalingene som faller bort som konsekvens av det multilaterale gjeldssletteinitiativet (MDRI), vedtatt i 2005. De fleste giverne, Norge inkludert, har gitt en garanti for kompensasjon som gjelder til 2016 (ref. St. prp. nr. 79, 2005-2006 om Norges deltakelse i MDRI). Det er ønskelig at denne garantien forlenges til 2020, da det ellers vil redusere bankens såkalte «Commitment authority» – det beløp banken har anledning til å forplikte til nye utlån i fattige land.