5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 WTO Landbruksavtalen

Uruguay-runden med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Orga­nisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruks­avtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markeds­adgang, internstøtte og eksport­sub­sidier. Det pågår nye forhandlinger, gjennom den såkalte Doha-runden, jf. kapittel 5.2. Inntil en ny landbruksavtale er ferdig­forhandlet, vil Norge være bundet av for­pliktelsene i dagens landbruksavtale.

Markedsadgang

Landbruksavtalen medførte omlegging til et toll­basert importvern, der tollsatsene i gjenn­om­­­snitt skulle reduseres med 36 pst. til år 2000. I tillegg forpliktet Norge seg til å etablere importkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Toll­satsene i tolltariffen ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995. Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2007.

Internstøtte

WTO Landbruksavtalen definerer tre typer internstøtte – gul, blå og grønn støtte.

Gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support) er verdien av diffe­ransen mellom norske målpriser og faste referansepriser multiplisert med til­hørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett fratrukket særavgifter. Norges maksimale gule støtte har vært 11,4 mrd. kroner for år 2000 og deretter. Ved siste notifikasjon i 2004 var det notifiserte nivået i gul boks 10,67 mrd. kroner.

Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. I 2004 var notifisert blå støtte på 7,43 mrd. kroner.

Grønn støtte er støtte som har liten eller ingen innvirkning på produksjon og han­del. Grønn støtte er unntatt fra reduk­sjons­forpliktelsene. I 2004 var notifisert grønn støtte på 3,99 mrd. kroner.

Det er knyttet reduksjonsforpliktelser til bruken av gul støtte. Blå og grønn støtte er unntatt reduksjonsforpliktelser i eksisterende avtale. Dersom summen av blå og gul støtte i løpet av avtaleperioden overstiger nivået som var bestemt i 1992, kan avtalepartene i WTO under visse forutsetninger likevel iverksette ulike mottiltak. Slike mottiltak må begrunnes i at det påvises at økningen i støtten har skadet eller truet andre parters interesser. I forhandlingene som nå pågår, er man enige om at også blå støtte skal reduseres i en framtidig avtale.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen i WTO begrenser bruken av eksport­subsidier både målt i verdi og målt i volum. Det er særlig for egg og ost at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge. Norge har notifisert bruk av eksportsubsidier til og med år 2007.

5.2 WTO-forhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. 1. august 2004 ble det vedtatt et rammeverk som la føringer for de videre forhandlingene for landbruksvarer, indu­strivarer inkludert fisk, tjenester og forenkling av handelsprosedyrer.

For markedsadgang for landbruksvarer forutsetter rammeverket at de høyeste bundne toll­satsene skal reduseres mest gjennom en lagdelt formel. For definerte sensitive produkter kan det gis lavere tollreduksjoner, men samtidig skal det etableres importkvoter for slike produkter. Rammeverket sier at det skal vurderes hvilken rolle et tolltak (maksimalgrense for tollsatser) skal spille. Prinsippet om vesentlig forbed­ring av markedsadgangen skal gjelde for alle produkter, inkludert de sensitive. Det skal forhandles videre om opprettholdelse av den spesielle sikkerhetsmekanismen for jord­bruks­pro­dukter.

For internstøtte legger rammeverket opp til en reduksjon i summen av all handels­vridende støtte. Dette inkluderer gul støtte, de minimis (gul støtte i de tilfeller slik støtte ikke utgjør mer enn 5 pst. av produksjonsverdien) og blå støtte (areal- og dyrestøtte). Landene med den høyeste støtten skal redusere mest. I tillegg skal det etableres forpliktelser for hver av støttetypene som inngår i den totale støtten.

For blå støtte forutsetter ramme­verket at det skal settes et tak for slik støtte. Ramme­verket åpner imidlertid for at land som har en spesielt stor andel av sin støtte i denne kate­gorien, kan få unntak fra de generelle retningslinjene.

For ikke-handelsvridende støtte (grønn støtte) som for eksempel miljøtiltak, forskningsmidler og avløser­ordningen, legges det ikke opp til noen øvre begrens­ninger, men kriteriene for slik støtte skal gås gjennom for å sikre at støtten har minimale effekter på produksjon og handel.

Rammeverket innebærer også enighet om å avskaffe alle former for eksport­subsidier på landbruksvarer. Dette inkluderer at det skal etableres disipliner for bruk av matvarehjelp, eksportkreditter og eksporterende statshandelsforetak. Subsidieelementer i disse ordn­ingene skal i likhet med eksportstøtte, elimineres.

Rammeverket fra 2004 forutsetter også at spesiell og differensiert behand­ling av u-land skal være en integrert del av et nytt regelverk. Ikke-handelsmessige hensyn skal tas hensyn til, slik det står i Doha-erklæringens paragraf 13.

Ministerkonferansen i Hongkong i desember 2005 innebar et skritt videre i forhandlingene ved at en kom til enighet om blant annet følgende:

• Alle former for eksportstøtte skal elimineres innen utgangen av 2013. Kriteriene for behandling av andre former for eksportstøtte, for eksempel eksportkreditter, statshandelsforetak og matvarehjelp, skal også avklares.

• Alle landbruksvarer skal fordeles i fire bånd etter hvor høye tollsatser de har. Ulike tollkutt skal foretas for de varer som havner i de enkelte bånd, med utgangspunkt i at de høyeste tollsatsene skal reduseres mest. Enkelte produkter kan defineres som sensitive og gis lavere tollkutt, jf. rammeverket fra 2004.

• For internstøtte skal medlemslandene plasseres i tre bånd etter størrelsen på internt støttenivå (absolutt nivå). Land med høyest støttenivå skal redusere sin internstøtte mest. Dette innebærer at EU plasseres i det øverste båndet, USA og Japan i det neste og resterende land i det laveste båndet. Land i det laveste båndet med et relativt høyt støttenivå, herunder Norge, skal ta et noe høyere kutt enn andre land i dette båndet.

• De minst utviklede landene (MUL) skal gis toll- og kvotefrihet for minst 97 pst. av alle sine varer inn til i-landenes markeder innen utgangen av 2008. Dette gjelder også for mer utviklede u-land, dersom de selv mener de er i en posisjon til å gi tilsvarende betingelser. På grunn av at WTO-forhandlingene ikke er avsluttet, har ingen land implementert denne beslutningen.

Etter ministermøtet i Hongkong ble det i 2006 holdt jevnlige møter i spesialsesjo­nen i land­brukskomiteen i WTO, men uten at det førte fram til noen avtale. For­handl­­ingene ble derfor suspendert frem til slutten av november samme år. Ved årsskiftet i 2007 sa medlemslandene seg på nytt villige til å gjenoppta forhandl­ingene.

Forhandlingsformannen på landbruk, Crawford Falconer, la i juli 2007 fram et utkast til modaliteter som medlemslandene aksepterte som grunnlag for videre forhandl­inger. Etter en grundig gjennomgang av dette dokumentet høsten 2007 la for­mannen frem reviderte modaliteter i februar 2008. Ytterligere nye tekster ble lagt fram i juli 2008. På bakgrunn av disse tekstene ble det i slutten av juli 2008 avholdt et ministermøte i Genève, med sikte på å ferdigstille modaliteter for landbruk og industrivarer, inkludert fisk. Forhandlingene stoppet opp da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene var for stor på sentrale punkter. Forsøkene på å få til et nytt ministermøte i desember 2008 basert på enda en ny revisjon av modalitetspapirene, førte ikke fram.

Våren 2009 er det fortsatt uavklart når en eventuell avtale kan sluttføres og hvorvidt forhandlingsløsningene som er skissert i modalitetspapirene fra desember 2008, vil være utgangspunkt for videre forhandlinger. Nylige og kommende skifter i administrasjonen hos sentrale aktører som USA, India og EU, global usikkerhet omkring økonomien og utskifting av forhandlingsformannen på landbruk våren 2009, gjør at det sannsynligvis vil ta noe tid før en får klarhet i videre prosess og mulighet for sluttføring av forhandlingene.

5.3 MUL-import

Toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra verdens minst utviklede land (MUL) er et sentralt tiltak i regjeringens utviklings- og handelspolitikk og i handlingsplanen for bekjempelse av fattigdom i sør. Formålet er å fremme handel og utvikling, og bidra til at de fattigste landene blir bedre integrert i verdens­økonomien.

Toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle produkter fra land som står på FNs offisielle MUL-liste, ble iverksatt fra 1. juli 2002 med hjemmel i Norges generelle tollpreferanseordning (GSP) for import fra utviklingsland. Denne ordningen ble fra 1. januar 2008 utvidet med 14 nye lavinntektsland, slik at det nå er 64 land som kan eksportere alle sine jordbruksprodukter til Norge helt uten toll.

En ny forskrift om sikkerhetsmekanisme ved import av landbruksvarer fra utviklingsland omfattet av GSP-ordningen, trådte i kraft 7. mars 2008. Denne forskriften regulerer mulig utløsning av sikkerhetsmekanismen ved innenlandsk markeds­forstyrrelse forårsaket av preferansetollbehandling ved import av landbruksvarer fra GSP-land.

5.4 Forholdet til EU/EUs landbruks­politikk

5.4.1 Innledning

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og nærings­middel­industri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til i første rekke RÅK-industrien, som er konkurranseutsatt både på hjemmemarkedet og eksportmarkedet. Utformingen av EUs landbrukspolitikk har også betydning for graden av sammenfall i interesser mellom EU og Norge i multilaterale forhandlinger som i WTO.

Den foreløpig siste omfattende reformen av EUs landbrukspolitikk ble innført fra 2005 – 2006 hvor hovedvirkemiddelet var «enkeltbruksstøtte». Det innebærer at en større del av overføringene til landbruket i EU faller innenfor kategorien grønn støtte i WTO. Det er åpnet for å beholde noe produksjonstilknyttet støtte, for eksempel for korn, storfe og sau/geit. Som et alternativ til den historiske støttemodellen kan medlemsland velge en såkalt regional modell for støtte. Den innebærer at det blir gitt lik støtte per hektar i en hel region istedenfor individuelt varierende støtte fra bruk til bruk. Medlemsland kan også velge en kombinasjon av de to modellene. Landene har i praksis valgt ulike modeller for gjennomføringen og en høyere andel av produksjonsuavhengig støtte enn det regelverket krever.

Samtidig med overgangen til produksjonsuavhengig enkeltbruksstøtte ble det innført såkalte «tverrvilkår» [cross compliance], som innebærer at jordbrukerne må innfri et sett med krav om å drive på en måte som holder landbruksareal i god agronomisk hevd og god miljøtilstand. Krav etter generell miljølovgivning og lovkrav om miljø, matvarekvalitet, dyre­velferd og dyrehelse/folkehelse kommer i tillegg.

Ved den såkalte helsesjekken, en minireform som ble formelt vedtatt i januar 2009, går den felles landbrukspolitikken (CAP) et nytt skritt i retning av mindre regulering. Markedsordningen for svin er besluttet avviklet, og totalkvotene for melk skal øke med 1 pst. per år, til sammen med 5 pst., før kvoteordningen avvikles i 2015.

Med klare krisetendenser innen global matvareforsyning i 2007 og 2008 og finanskrisen i 2008 og 2009, har prisene på jordbruksråvarer internasjonalt og i EU fluktuert mer enn vanlig. Mens for eksempel priser på melk og svinekjøtt nådde rekordhøye nivåer for halvannet år siden, har de etter det hatt en sterk nedgang som har ført til svak økonomi i produksjonen og nedgang i produksjonsvolum.

Som en del av reformene satses det mer på bygdeutviklingstiltak som går under navnet «pilar 2». Bygdeutviklingstiltakene som ble vedtatt av Rådet høsten 2005, trekker fram tre hovedmål for politikkområdet: i) øke konkurranseevnen i jord- og skog­bruket gjennom tilskudd til omstilling, ii) øke miljøstandard og bedre areal­forvaltningen og iii) bedre livskvalitet og øke mangfoldet i næringsaktiviteten i distriktene. Bygdeutviklingsbegrepet i EU er dermed noe videre enn vi er vant med i Norge.

Ved helsesjekken har bygdeutviklingsbegrepet blitt ytterligere utvidet til å omfatte de såkalte nye utfordringene som omfatter grønn energi (biodrivstoff), klimautslipp, vannressurser, artsmangfold, innovasjon knyttet til disse områdene og støtte til utsatte melkeproduksjonsregioner. Pilar 2 styrkes finansielt ved såkalt modulasjon. Det betyr at det er et mål å overføre mer penger år for år fra enkeltbruksstøtten til bygdeutviklingstiltakene. I forbindelse med helsesjekken ble det vedtatt å øke overføringene fra enkeltbruksstøtten til bygdeutvikling fra 5 pst. til 10 pst. innen 2012. På grunn av ulike økonomiske og finansielle omstendigheter ser det foreløpig ut til at dette bare delvis blir gjennomført.

I forbindelse med helsesjekken er også ordningen med obligatorisk brakklegging og arealtilskuddet for energivekster avskaffet. Utkantstøtten (LFA-støtte) står på dagsordenen til det tsjekkiske formannskapet i EU og kriteriene kan bli strammet inn. En prosess for å gjennomgå og utvide regelverket for matvarekvalitet, geografisk opprinnelse og merking, er på trappene. For øvrig er det en kontinuerlig posisjonering mellom liberalistiske og mer landbruksvennlige EU-land. I årene som kommer vil denne posisjoneringen kunne tilta ettersom mandatperioden for dagens landbrukspolitikk utløper i 2013 og en ny felles landbrukspolitikk skal på plass.

5.4.2 Forhandlinger med EU

I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å fremme handelen med landbruksvarer på en gjensidig balansert og fordelaktig måte. I desember 2002 kom Norge og Europakommisjonen til enighet om en avtale om utvidet handel, som bl.a. innebærer økte gjensidige tollfrie importkvoter for ost. Stortinget ga sitt samtykke til avtalen gjennom St.prp. nr. 71 (2002-2003). Avtalen ble implementert fra 1. juli 2003.

I henhold til avtal­ens paragraf 11 skulle partene møtes til nye forhandlinger etter EØS-avtalens artikkel 19, to år etter at den trådte i kraft. Første møte ble holdt i mai 2006, og fulgt opp med senere møter i perioden 2006 - 2009. Fra norsk side har en sett forhandlingene i sammenheng med WTO-forhandlingene om landbruk.

Siste forhandlingsmøte var 21. – 22. april. Det ble ikke enighet på dette møtet.

En eventuell ny artikkel 19 avtale kan tidligst iverksettes fra 1. januar 2010. Stortinget vil i tilfelle, som tidligere, få forhandlingsresultatet forelagt.

5.4.3 Forhandlinger om frihandelsavtaler

Norge har gjennom det europeiske frihandelsforbundet EFTA, iverksatt 15 frihandelsavtaler. De land som er medlemmer i forbundet er Sveits, Liechtenstein, Island og Norge. EFTA ferdigforhandlet en ny avtale med Colombia høsten 2008. Det pågår forhand­linger om frihandels­avtaler mellom EFTA-landene og Thailand, Peru, Gulf-statene, Algerie, India, Ukraina, Serbia og Albania. Norge og Kina har også startet opp forhandlinger om en bilateral frihandelsavtale. Forhandl­ing­ene omfatter bl.a. handel med landbruksvarer, både råvarer og bearbeidede varer. Fra norsk side legges det betydelig vekt på at frihandelsavtalene i minst mulig grad skal svekke importvernet for viktige norske jordbruksprodukter.

Frihandelsavtalene vil bli forelagt Stortinget før iverksettelse.