3 Dagens organisering av statens byggherrefunksjon og eiendomsforvaltning

3.1 Om staten som byggherre og forvalter

Statens funksjon som byggherre og eiendomsforvalter er omfattende og organiseres på forskjellige måter i staten. I militær sektor utøves funksjonen som byggherre og forvaltningen av eiendommene av Forsvarets bygningstjeneste (FBT).

I sivil sektor fungerer Statsbygg på vegne av departementene som byggherre for statens egne byggeprosjekter. Hoveddelen av den statlige eiendomsmassen i sivil sektor eies og forvaltes av Statsbygg. Unntakene er universitetene, fengslene, vitenskapelige høgskoler, statlige sykehus og en rekke kulturbygg. Disse eies og forvaltes som regel av departementene selv. Innen kultursektoren er enkelte teatre organisert som aksjeselskap der både stat, fylkeskommuner og kommuner har aksjeandeler. NSB, Postverket, Postbanken, Telenor og øvrige statsselskaper utøver selv funksjonen som byggherre, og har delvis lagt ansvaret for eiendomsforvaltningen i egne selskaper. Også Luftfartsverket eier og forvalter sine egne eiendommer.

3.2 Statsbyggs oppgaver og organisering

3.2.1 Organisasjon og nøkkeltall

Statsbygg har vært organisert som forvaltningsbedrift fra 1. januar 1993. Statsbyggs oppgaver innen virksomhetsområdene eiendomsforvaltning, byggevirksomhet, rådgivning og områdeutvikling danner grunnlaget for dagens organisering.

Statsbygg har ett hovedkontor og fem regionkontorer. Statsbygg har omlag 740 ansatte fordelt med ca. 220 ansatte ved hovedkontoret, ca. 85 ansatte ved regionkontorene og ca. 435 ansatte i driftsfunksjoner ute på eiendommene. Omlag halvparten av de ansatte har sin arbeidsplass utenfor Oslo-området.

Statsbygg forvalter i 1999 ca. 2,6 mill. m² lokaler og har leieinntekter på 2,2 mrd. kroner. Investeringsbudsjettet er på ca. 2,5 mrd. kroner i 1999. Av disse går 1,2 mrd. kroner til investeringer i bygg innenfor husleieordningen, som skal eies og forvaltes av Statsbygg for utleie til ulike departementer eller statlige virksomheter. Resterende 1,3 mrd. kroner er relatert til investeringer i bygg utenfor husleieordningen, som etter oppføring skal eies og forvaltes av andre departementer eller statlige virksomheter. Avkastningskravet på totalkapitalen er fastsatt til 6,5 % for budsjettåret 1999. Utleiegraden var på ca. 98 % i 1998.

Statsbygg driver ikke entreprenørvirksomhet og utfører heller ikke prosjektering med egne ansatte. Statsbygg er byggherre og kjøper inn det meste av tjenestene som inngår i et statlig byggeprosjekt etter anbuds- og tilbudskonkurranser. Omlag 96,5 % av innsatsfaktorene i et prosjekt under Statsbyggs ledelse består av private leveranser som omfatter ulike entreprenørtjenester, arkitekt- og konsulenttjenester, byggeledelse osv.

3.2.2 Nærmere om organiseringen og de enkelte virksomhetsområdene

Eiendomsdivisjonen; eiendomsforvaltning og rådgivning

Eiendomsdivisjonens hovedoppgave er å sikre at leietakerne til enhver tid har funksjonelle og brukervennlige lokaler. Eiendomsdivisjonen skal gjennom effektiv forvaltning utvikle eiendomsmassen med sikte på bevaring av statlige verdier. Divisjonen rehabiliterer og tilpasser bygninger og eiendommer til skiftende behov og krav til funksjonalitet. Videre legges det vekt på å ivareta miljømessige krav, kulturhistoriske særpreg og arkitektoniske verdier.

Divisjonen ivaretar Statsbyggs oppgaver som departementenes rådgiver i overordnede og langsiktige spørsmål knyttet til forvaltning og utvikling av statens eiendommer og statens byggevirksomhet. Eiendomsdivisjonen utreder og gir råd når statlige etater eller virksomheter skal ha nye lokaler, og bistår i valg av lokaler som tilfredsstiller krav til arealer, funksjonalitet, lokalisering og miljø innenfor fastsatte økonomiske rammer.

Prosjektdivisjonen; byggherre og rådgiver

Prosjektdivisjonen har ansvar for prosjektering, styring og gjennomføring av byggeprosjekter, herunder inngåelse av kontrakter. Divisjonen ivaretar kvalitetssikring i prosjekterings- og byggefasen, har ansvar for utarbeiding av byggeprogram og erfaringstilbakeføring mellom prosjekter.

Ved gjennomføring av et statlig byggeprosjekt ivaretar Statsbygg funksjonen som byggherre på vegne av departementene (staten). Når det gjelder funksjonen som byggherre er de viktigste oppgavene å velge riktig modell for gjennomføring, styre prosjekter innenfor vedtatte økonomiske rammer, håndtere statens regelverk, herunder EØS-regelverket ved kjøp av varer og tjenester, samt å sørge for kvalitetssikring av prosjekterings- og byggeprosessen.

Utviklingsavdelingen; plan og utredning

Utviklingsavdelingen ivaretar Statsbyggs oppgaver innen områdeutvikling, plan- og utredningsoppgaver for sentrale myndigheter, samt forsknings- og utviklingsvirksomhet (FoU). De senere årene er Statsbygg tillagt omfattende oppgaver innen områdeutvikling i forbindelse med etterbruk av det tidligere flyplassområdet på Fornebu og området i Oslo kommune som Rikshospitalet skal fraflytte («Pilestredet Park»). Dette er eksempler på store og komplekse utviklingsoppgaver, der Statsbygg i samarbeid med andre private og offentlige aktører planlegger og gjennomfører en utvikling av områdene som skal bidra til å oppfylle både nasjonale og lokale målsettinger.

Statsbygg har som en stor aktør også en viktig rolle å ivareta gjennom å sette standarder i byggebransjen. I denne sammenheng initierer og deltar Statsbygg i forsknings- og utviklingsoppgaver rettet både mot egen virksomhet og mot byggebransjen generelt. Et eksempel på dette er at Statsbygg deltar aktivt i flere forskningsprosjekter som skal bidra til nødvendig miljøforbedring innen bygge- og eiendomsvirksomhet.

Statsbyggs planleggings- og utredningskompetanse benyttes også utover Statsbyggs egne prosjekter, blant annet gjennom høringsuttalelser til nye lover og forskrifter. Sentralt i denne sammenheng er blant annet vurderinger av hvilke konsekvenser lovgivningen får for byggebransjen spesielt, eller for by- og regionalutviklingen mer generelt.

3.2.3 Evaluering av Statsbyggs virksomhet

I evalueringen av Statsbygg er det fokusert på virksomhetsområdene eiendomsforvaltning, rådgivning og funksjonen som byggherre og plan- og utredningsvirksomheten.

Eiendomsforvaltning

Fritt lokalvalg for statlige etater innebærer at Statsbyggs virksomhet er blitt konkurranseutsatt. Statsbygg har dermed behov for fullmakter og rammebetingelser som er tilnærmet lik de betingelsene konkurrentene opererer under.

Fra 1993 har Statsbygg via romertallsfullmakter i statsbudsjettene gradvis fått finansieringsordninger som muliggjør en mer kundeorientert og markedstilpasset eiendomsutvikling under forutsetning av tilstrekkelige bevilgninger. Innenfor en ramme på totalt 150 mill. kroner kan Statsbygg for eksempel iverksette enkeltprosjekter med en kostnadsramme opp til 25 mill. kroner. I forbindelse med videreføring og ferdigstillelse av såkalte kurante prosjekter har Statsbygg adgang til å inngå forpliktelser innenfor en ramme på 1 mrd. kroner uten at det enkelte prosjekt må forelegges Stortinget som egen sak. Forutsetningen for å benytte begge disse fullmaktene er at leietakeren kan dekke de kalkulerte husleiekostnadene innenfor sine eksisterende budsjettrammer. Investeringene som gjøres i medhold av disse fullmaktene innebærer derfor ingen utgiftsøkning på statsbudsjettet sett over tid.

Fullmaktene på investeringssiden har vist seg å være avgjørende for at eiendommer skal kunne tilpasses og utvikles i samsvar med brukernes behov, og er avgjørende for at husleieordningen skal fungere etter intensjonene. Blant annet er det et viktig poeng at leietakerne kan få utført ulike investeringer (f.eks. rehabiliteringer, ombygginger, tilbygg) forutsatt at departementet eller virksomheten dekker den tilhørende husleieøkning innenfor uendrede økonomiske rammer. Dette forutsetter imidlertid tilgang på kapital via årlige bevilgninger i statsbudsjettet. Uten tilgang på slik kapital kan ikke Statsbygg tilby sine leietakere ombygginger og tilpasninger av lokalene mot en tilsvarende justering av husleien, slik tilfellet er i det private utleiemarkedet. Statsbygg er konkurranseutsatt ved at leietakerne etter utløpet av en leieavtale fritt kan velge andre lokaler i markedet. Dersom Statsbygg i en forhandlingssituasjon ikke kan tilby finansiering like raskt som en markedsaktør, vil leietakerne kunne henvende seg til private utleiere som ikke vil ha noe problem med å skaffe finansiering til prosjekter som gir økte leieinntekter. I slike tilfeller eksisterer det ikke likeverdige konkurranseforhold mellom Statsbygg og private aktører. Videre gjelder fullmaktene kun for ett år av gangen. Dette kan i noen tilfeller være problematisk for Statsbygg såvel som leietakerne i forhold til en mer langsiktig planlegging av virksomheten.

En viktig målsetting i forbindelse med innføring av husleieordningen var ønsket om en mer effektiv ressursdisponering hos brukerne. Erfaringene så langt tyder på at ordningen har hatt en rasjonaliserende effekt ettersom endrede lokalbehov i større grad dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer. Husleieordningen har også forenklet brukernes situasjon ved endrede lokalbehov, ettersom bruker kan dekke inn dette ved å prioritere midler til økt husleie, gitt at Statsbygg har tilgang på investeringsmidler.

Husleieordningen skal bidra til et optimalt vedlikeholdsnivå for statens bygninger. For å oppnå dette mener departementet at det i de fleste tilfeller er hensiktsmessig for staten å ha eget driftspersonale knyttet til den statlige eiendomsmassen. Dette begrunnes med ønsket om en direkte og løpende oppfølging av leietakerne/brukerne, samtidig som ordningen verken synes mer eller mindre kostbar enn å kjøpe tjenesten i markedet. Det faste driftspersonalet opparbeider seg betydelig kunnskap om de bygg de har ansvaret for, og departementets erfaring er at driftspersonalet føler et ekte engasjement i forhold til de eiendommer de betjener. Departementet mener dette engasjementet kan gå tapt ved en eventuell privatisering av tjenesten, jf. at driftstjenesten da vil bli utført av personell som ikke har et tilsvarende eierforhold til bygningsmassen. Erfaringer fra det statlige selskapet Vasakronan AB i Sverige ser ut til å underbygge dette resonnementet. Vasakronan AB uttrykker at man i dag klart foretrekker å ha eget drifts- og vedlikeholdspersonell.

Senest i 1996 ble husleieordningen utvidet ved at Statsbygg overtok drifts- og vedlikeholdsansvaret for en rekke statlige eiendommer på til sammen 308 500 m². Mange av disse eiendommene hadde et etterslep på vedlikeholdssiden, men etter at husleieordningen ble innført har Statsbygg iverksatt utbedringer slik at etterslepet nå er tatt inn. Departementets erfaring tilsier at eiendommer som mangler det klare skillet mellom forvalter og bruker, og således ikke inngår i husleieordningen, lett pådrar seg et etterslep i vedlikehold som over noe tid blir meget kostbart for staten. Det er imidlertid forståelig at departementer og virksomheter ikke i tilstrekkelig grad prioriterer vedlikeholdet når man samtidig har behov for midler til primære formål som f.eks. utdanning og helse. Prinsipielt mener derfor Regjeringen det er riktig å skille eiendomsforvaltningen fra departementenes og virksomhetenes primære oppgaver.

Forutsetningen for at husleieordningen over tid skal gjenspeile reelle kostnader, er at det foretas en regulering av leien i takt med konsumprisindeksen. I mange tilfeller har det vist seg vanskelig for Statsbygg å oppnå tilstrekkelig kompensasjon for prisutviklingen over tid, og i tvistetilfeller mangler Statsbygg de sanksjonsmuligheter som er disponible i private virksomheter, jf. nærmere omtale under pkt. 6.4.1.

Videre ble det ved innføring av husleieordningen tilstrebet å opprettholde en viss samordning og koordinering av lokalene til ulike statlige virksomheter. Det var blant annet ønskelig å føre kontroll med at det ikke ble for store avvik i standarden på ulike statlige bygg. I Stortingets behandling av St prp nr 63 (1990-91) Om modernisering av den statlige eiendomsforvaltning, jf. Innst S nr 185 (1990-91), ble det bestemt at alle leiekontrakter med private eiendomsforvaltere skulle forelegges Statsbygg, som måtte reagere på kontraktenes vilkår innen 14 dager. Kontraktene var ellers å anse som akseptert. Denne ordningen har vist seg vanskelig å håndheve, fordi kontrollmulighetene er begrenset. Med bakgrunn i dette vil departementet vurdere behovet for en gjennomgang av den statlige husleiepolitikken, og ta initiativ til utarbeiding av retningslinjer for statlig innleie av lokaler.

Rådgivning og funksjonen som byggherre

I det strategiarbeidet som er gjennomført har flere av departementene pekt på at Statsbygg i visse situasjoner har en uklar rolle når forvaltningsbedriften gir råd om valg av lokaler, samtidig som man opptrer som tilbyder av lokaler til virksomheten. Dette har sin bakgrunn i at Statsbygg er rådgiver for departementene med ansvar for å utarbeide kostnadsrammer og byggeprogram som grunnlag for tilbuds- og anbudskonkurranser, og samtidig blir oppfattet som en konkurrent om leiekontrakten. Dette forholdet har skapt et troverdighetsproblem for Statsbygg som nøytral rådgiver for departementene.

I utøvelsen av funksjonen som byggherre har det i enkelte tilfeller den senere tid vist seg at prosjektstyringen i Statsbygg ikke har vært tilfredsstillende. Slik departementet ser det, består problemet blant annet i at man etter omorganiseringen av Statsbygg i 1993 har lagt ansvaret for de forskjellige fasene i et byggeprosjekt i hver sine interne organisasjonsenheter. Styringsmodellen har vært sekvensiell med flere overleveringer mellom interne enheter. I denne modellen ligger det en fare for at vesentlige føringer og bindinger, avtalt mellom kunde og Statsbygg, ikke blir godt nok formidlet videre i overleveringene mellom de ulike prosjektfasene. Dette skaper også problemer for kunden som må forholde seg til flere personer og divisjoner i Statsbygg. Samtaler med fagdepartementene har brakt på det rene at mange av Statsbyggs kunder opplever nettopp dette som en svakhet. Et annet problem som er avdekket er at uklare ansvarslinjer internt i Statsbygg har ført til redusert effektivitet i prosjektgjennomføringen. Til tross for de problemer som er nevnt, er de aller fleste prosjekter i regi av Statsbygg de senere år ferdigstilt til riktig tid og innenfor fastsatt kostnadsramme.

Statsbygg har i enkelte store prosjekter imidlertid som nevnt hatt problemer med å holde fastsatte rammer for både kostnader og framdrift. Dette har medført til dels betydelig kritikk. Statsbygg gjennomfører i dag sine prosjekter basert på et byggeprogram og en kostnadsramme som er fastsatt på et meget tidlig tidspunkt i prosjektet. For det enkelte byggeprosjekt blir det utarbeidet et byggeprogram som presiserer de tekniske, funksjonelle og arkitektoniske krav til nybygget eller ombyggingen. I enkelte tilfeller får man på dette stadiet tegnet ut skisser for hvordan arealbehovet kan løses, men det foreligger aldri noen ferdig plan for byggets endelige utforming i denne fasen av prosjektet. Kostnadsrammen for det enkelte prosjekt utarbeides i dag på bakgrunn av byggeprogrammet. Denne modellen gir for en del av prosjektene stor usikkerhet når det gjelder kostnadsrammen.

Noe forenklet kan en si at omlag 80 % av byggeprosjektene kan styres innenfor den eksisterende modell for prosjektstyring, jf. at disse prosjektene styres innenfor gitte rammer for kostnader, tid og kvalitet. De øvrige 20 % har en annen karakter, og alternative styringsmodeller må etter departementets oppfatning vurderes for disse prosjektene. I sistnevnte prosjekter øker risikoen for overskridelser med prosjektenes kompleksitet. Årsaken til dette er som nevnt blant annet at dagens modell fastsetter kostnadsrammene tidlig i prosjektet, og at det ikke innarbeides noe påslag i kostnadsrammen som tar høyde for antatt usikkerhet. Dette kan resultere i at kostnadsrammen må legges fram på nytt for oppjustering, eller i verste fall at sluttkostnadene blir til dels betydelig høyere enn budsjettert.

Statsbygg får årlig bevilget midler på en reservepost til dekning av mindre overskridelser i byggeprosjekter. Reserveavsetningen utgjør 2,5 % av kostnadsrammen for alle prosjekter som sluttbevilges i det aktuelle året. Overskridelsene i forhold til vedtatte kostnadsrammer for prosjektene som er sluttført i perioden 1993-1998 er for øvrig holdt innenfor denne rammen for reserven. Det må imidlertid tas med i betraktningen at enkelte kostnadsrammer er besluttet oppjustert gjennom ny behandling i Stortinget i den aktuelle perioden.

Ved evaluering av funksjonen som byggherre er kostnadsstyringen i prosjektene en vesentlig faktor. For brukerne er dette også viktig. Samtidig har brukerne ofte ønsker om ulike løsninger og krav til særskilte kvaliteter i prosjektet som lett kan komme i konflikt med de vedtatte kostnadsrammene. Departementet erfarer at enkelte brukere i den nevnte perioden 1993-98 i noen tilfeller mente at de ikke hadde fått levert den kvaliteten som var avtalt (jf. at enkelte kostnadsrammer ikke ble benyttet fullt ut), og at Statsbygg ikke har klart å fange opp dette tidlig og godt nok. Sistnevnte forhold er særlig problematisk i prosjekter utenfor husleieordningen, jf. at innsparinger heller ikke gir seg utslag i rimeligere husleie. Brukeren har derfor få eller ingen incitamenter i retning av å bidra til innsparinger i prosjektet.

Plan og utredning

Kompleksiteten i planleggings- og utredningsoppgavene har økt de senere årene, samtidig som behovet for samordning av ulike statlige interesser øker. Erfaringene fra slike kompliserte prosjekter viser etter departementets oppfatning at Statsbygg kan fylle rollen som planlegger, utreder og samordner på en god måte. Flere av departementene bekrefter gjennom intervjuer at det er et økende behov for å få utført slike oppgaver, og at det er ønskelig at Statsbygg besitter denne kompetansen.

Departementet mener derfor det er formålstjenlig at Statsbygg på vegne av statlige myndigheter tar hånd om store og komplekse utviklingsoppgaver, blant annet utvikling av statlige eiendommer som fristilles og dermed kan nyttiggjøres til nye formål.