6 Nærmere om Statsbygg (statens formålsbygg)

6.1 Innledning

For den delen av Statsbygg som foreslås videreført som forvaltningsbedrift mener departementet at den nåværende interne organiseringen må endres på vesentlige punkter. Dette er avgjørende for at nyinndelingen i tre planlagte virksomhetsområder skal få den tilstrekkelige oppmerksomhet, og at Statsbygg skal klare å oppfylle forventningene fra sine omgivelser.

Sett i forhold til dagens virksomhet mener departementet at Statsbygg ved omorganiseringen må tilstrebe følgende:

• forvalte og videreutvikle statens eiendomsverdier på optimal måte,

• sikre større grad av fleksibilitet for å imøtekomme departementenes ulike behov knyttet til anskaffelse av lokaler, eiendomsforvaltning og utredning,

• legge til rette for at departementene skal kunne forholde seg til en fast kundekontakt i Statsbygg,

• i større grad fokusere på rollen som nøytral rådgiver for departementene, da staten har som mål å kun bygge formålsbygg og dermed har behov for mer profesjonell innleie av øvrige lokaler,

• etablere systemer for gjennomgående prosjektledelse i alle prosjekter, slik at prosjektansvaret i Statsbygg blir samlet på ett sted,

• forbedre rutiner og modeller for prosjektstyring slik at man bedre ivaretar behovet for fortløpende oversikter over framdrift, kvalitet og status i forhold til vedtatt kostnadsramme,

• en mer effektiv prosjektorganisering tilpasset prosjektenes kompleksitet og størrelse,

• kostnadsoverslag og rammer som vurderes trinnvis med tilhørende usikkerhetsanslag og som behandles i Stortinget etter at prosjektets viktigste løsninger er valgt, det vil si på bedre grunnlag og et senere tidspunkt enn i dag,

• høyere grad av profesjonalitet med hensyn til framtidsrettede løsninger innenfor miljø, HMS (helse, miljø og sikkerhet), arkitektur, estetikk og innovative brukerløsninger.

I forbindelse med strategiprosessen har Statsbygg innhentet flere eksterne samarbeidspartneres synspunkter på Statsbyggs organisasjon og virksomhet. Disse gir uttrykk for at Statsbygg gjennomgående har en høy faglig kompetanse både innen rådgivning, eiendomsforvaltning og prosjektering. Departementet ser det som viktig at den interne omorganiseringen og restruktureringen i forvaltningsbedriften Statsbygg gjennomføres på en slik måte at disse eksisterende ressursene ivaretas og forbedres. I forbindelse med utskillelsen av de konkurranseutsatte eiendommene og omorganisering av Statsbygg, vil departementet også gjennomgå Statsbyggs fullmaktsstruktur med sikte på en forenkling.

6.2 Definisjon/kategorisering av formålsbygg

I arbeidet med å fordele eksisterende og framtidig eiendomsmasse mellom Statsbygg og Statens utleiebygg AS, er det nødvendig å foreta en kategorisering basert på enkelte grunnleggende definisjoner. Nedenfor er en slik kategorisering foretatt. Departementet foreslår at denne legges til grunn for den endelige og detaljerte fordelingen av bygningsmassen mellom forvaltningsbedriften Statsbygg og statsaksjeselskapet Statens utleiebygg AS, og ved vurdering av eventuelle nybygg.

De såkalte formålsbyggene skal inngå i forvaltningsbedriften Statsbygg. Formålsbyggene kjennetegnes ofte ved at det er vanskelig å skaffe alternative lokaler som passer for det formålet bygningen er spesielt konstruert for. I mange tilfeller vil alternative lokaler være ensbetydende med nytt bygg eller meget omfattende ombygging av annen bygningsmasse. Formålsbyggene er derfor ikke lett omsettelige i utleiemarkedet.

Enkelte bygg er definert som formålsbygg fordi de har en helt spesiell kulturhistorisk betydning. Andre fordi sikkerhetsmessige hensyn tilsier at de bør være i statlig eie. Enkelte kontorbygg vil også klassifiseres som formålsbygg dersom de har en geografisk plassering som tilsier at det ikke finnes alternativ lokalisering i området. Typisk her vil være større statlige administrasjonsbygg på mindre steder hvor et marked for alternative lokaler ikke eksisterer.

Som det vil framgå av ovennevnte, vil en utleier av formålsbygg lett komme i en monopolsituasjon overfor leietaker. Dette er hovedbegrunnelsen for at departementet mener staten som regel bør stå som eier av slike bygg. I de tilfeller der privat innleie av spesialbygg er aktuelt, er det behov for en særskilt kvalitetssikring av leiekontrakten. Opsjon på kjøp kan også være et viktig virkemiddel i slike tilfeller, da dette vil redusere den forhandlingsmakt utleier vil ha ved utløpet av kontraktsperioden.

Under følger en nærmere gjennomgang av de ulike kategorier som er lagt til grunn for om et bygg bør betraktes som et formålsbygg, og således inngå i den eiendomsportefølje som blir værende i forvaltningsbedriften Statsbygg. Kategoriene er inndelt som følger: 1) Kulturhistoriske bygninger, 2) Bygg inneholdende helt sentrale funksjoner, 3) Spesialtilpassede bygninger, 4) Eiendommer som mangler et aktivt leverandørmarkedog 5) Andre bygninger.

1) Kulturhistoriske bygninger

Dette er bygninger der særlige nasjonale, kulturelle eller historiske hensyn tilsier at de bør være i statlig eie. Dette innebærer at man ser det som naturlig at staten eier eiendommen, selv om dagens bruk eller den bruk bygningene opprinnelig var oppført for opphører. Det forhold at en bygning er fredet eller verneverdig, er likevel ikke isolert sett til hinder for at den kan overføres til det planlagte statsaksjeselskapet.

2) Bygg inneholdende helt sentrale funksjoner

Dette er bygninger som er knyttet til helt sentrale funksjoner i statsforvaltningen og bygninger der det stilles spesielle krav til sikkerhet. Det kan være både myndighetshensyn og symbolhensyn som tilsier at staten bør stå som eier av disse byggene. I denne gruppen kategoriseres for eksempel Regjeringskvartalet, nytt Sameting, hovedpolitistasjoner i de større byene samt ambassader og øvrige utenlandseiendommer tilknyttet utenrikstjenesten. Stortingsbygningen forvaltes av Stortinget, og inngår således ikke som en del av disse vurderingene.

3) Spesialtilpassede bygninger

Dette er bygninger hvor lokalenes spesielle utforming og/eller lokalisering spiller en sentral rolle for vedkommende virksomhet, og der leietaker derfor har begrensede alternative lokaler. Eksempler på denne type bygninger er arkivbygninger, de fleste universitets- og høgskolebygninger tilknyttet campus, kompetansesentra, bygninger med betydelige laboratoriefunksjoner, grensestasjoner, trafikkstasjoner og biltilsyn.

4) Eiendommer som mangler et aktivt leverandørmarked

Slik formålsbygg defineres vil det ofte ikke finnes noe aktivt leverandørmarked for denne typen eiendommer. Eksempel på dette er tilfeller der private aktører kun kommer med tilbud om langvarige kontrakter på 15-20 år eller lengre, med sterkt begrensede muligheter for avvikling av leieforholdet. Slike kontrakter kan bidra til å sette markedsmekanismen ut av kraft, til gunst for den private investor som på denne måten gis mulighet for en tilnærmet risikofri investering på statens bekostning.

5) Andre eiendommer

En egen kategori formålsbygg vil være eiendommer som er anskaffet til statlig eiendomsutvikling, tomter som i det vesentlige festes bort til bolig- og rekreasjonsformål og eiendommer på Svalbard (inkludert Bjørnøya og Hopen).

6.3 Overgangsordninger

Ved overføring av dagens bygningsmasse til Statens utleiebygg AS kan det være aktuelt å etablere overgangsordninger i forhold til kategorisering av eiendommene. Konkret kan nevnes en del høgskolebygg i de større byene som anbefales kategorisert som konkurransebygg i det nye selskapet. Høgskolebygg er imidlertid som hovedregel kategorisert som formålsbygg, men i de større byene har enkelte av disse byggene gode muligheter for alternativ anvendelse, og er dermed lett omsettelig i markedet. Det vil bli vurdert spesielle ordninger for disse enkelttilfellene, slik at de sikres for dagens bruk så lenge det er ønskelig fra regjeringens side. Eventuelle tilpasninger av eiendomslistene vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2000, jf. pkt. 1.2.6.

6.4 Organisering og ledelse

Regjeringen foreslår med bakgrunn i ovennevnte at Statsbygg organiseres som forvaltningsbedrift med følgende tre virksomhetsområder: 1) Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendomsmassen, 2) Rådgivning og byggherretjenester og 3) Plan og utredning.

Virksomhetsområdene skal ha totalansvar for sine oppgaver. Gjennom regionkontorene skal alle virksomhetsområder være tilgjengelige for de lokale markedene. Den framtidige organisasjonen skal sikre at de beste løsningene og den beste kompetansen blir tilgjengelig for staten. Med Statsbygg som instrument skal statlige myndigheter dessuten kunne spille en aktiv rolle som pådriver overfor bygge- og eiendomsnæringen. Den videre utvikling av organisasjonen, herunder eventuelle behov for endringer, vil bli gitt løpende oppfølging fra departementets side.

Etablering av et brukerråd for Statsbygg

Regjeringen foreslår at det etableres et brukerråd for Statsbygg, bestående av 3-5 representanter fra utvalgte departementer. Arbeids- og administrasjonsdepartementet skal som overordnet departement for Statsbygg ikke være representert i rådet. Rådet skal ikke ha besluttende myndighet, men gi uttalelser i saker som administrerende direktør forelegger for rådet. Rådet skal også på selvstendig grunnlag kunne ta opp saker og gi sine synspunkter til Statsbyggs ledelse. Brukerrådet er ment å bedre og styrke kontakten mellom Statsbygg og sentrale brukerdepartementer.

Omstillings- og forbedringsprogrammer i Statsbygg

Departementet forutsetter videre at Statsbygg utarbeider et program for total kvalitetsledelse (Total Quality Management eller TQM-programmer). Dette er et program som skal sørge for kompetanseheving, holdningsendringer, bedrede kunderelasjoner og systemer for kvalitetssikring av Statsbyggs leveranser. Momenter i et slikt program vil være:

• kundedrevet kvalitet,

• økt leveringssikkerhet når det gjelder kostnad, framdrift og kvalitet,

• kvalitetssystemer som gjør at alle arbeidsoppgaver blir gjort riktig første gangen,

• alle ansatte skal ha en kunde (interne kunde-leverandørforhold defineres og utvikles),

• beslutninger tas på lavest mulig nivå i organisasjonen,

• det skal skapes en holdning der kundeklager ses på som en mulighet til forbedring,

• kontinuerlige forbedringsprogrammer med et definert antall målbare prosjekter.

Programmet skal utgjøre en felles referanse for Statsbyggs videre organisasjonsutvikling. Erfaringer fra andre bedrifter og virksomheter viser imidlertid at slike totale omstillingsprogrammer krever 3-5 år før de er befestet i organisasjonen.

6.4.1 Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendomsmassen

Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendomsmassen blir rendyrket i et eget virksomhetsområde. Dette vil gjøre det enklere å sammenlikne nøkkeltall for dette virksomhetsområdet med andre aktører i bransjen.

Statsbyggs eiendomsportefølje har en betydelig regional spredning. Forvaltningen utøves operasjonelt av Statsbyggs fem regionkontorer beliggende i Tromsø, Trondheim, Bergen, Porsgrunn og Oslo. Omlag halvparten av Statsbyggs ansatte har i dag sin arbeidsplass utenfor Oslo-området.

Videreføring av sterk regional og lokal tilknytning

Ved omorganiseringen av Statsbygg i 1993, jf. St prp nr 63 (1990-91) Om modernisering av den statlige eiendomsforvaltning, fikk regionkontorene nye oppgaver i forbindelse med innføringen av husleieordningen. Hensynet til nærhet i forholdet mellom leietaker og utleier, og lokal kjennskap til markedet, tilsa at nye funksjoner knyttet til husleieordningen og forvaltningsoppgaver for øvrig ble lagt til regionkontorene. Samtidig skjedde en reduksjon av forvaltningsfunksjonen ved Statsbyggs hovedkontor.

Departementet vil understreke den regionalpolitiske rolle Statsbygg spiller, også som stor kjøper av varer og tjenester i den enkelte region. Dette utgjør et ikke uvesentlig bidrag i forhold til å opprettholde lokalt næringsliv. Ved den foreslåtte nyorganiseringen av Statsbygg vil det bli lagt vekt på en ytterligere styrking av regionkontorene. Det tas sikte på at regionkontorene i sterkere grad enn i dag gis ansvar for utvikling av eiendommene. Det vil også bli lagt opp til at regionkontorene tillegges et økt ansvar for prosjektgjennomføring ved videreutvikling av eksisterende eiendommer i samarbeid med brukerne. En slik utvikling vil trolig også sette sterkere fokus på utviklingsmulighetene for den enkelte eiendom. Dette er et forhold som etter departementets syn bør gis høy prioritet framover.

Kostnadsdekkende husleie

Leien for de eiendommer som Statsbygg forvalter skal være kostnadsdekkende. Den skal gi dekning for følgende kostnader: Kapitalkostnader (renter og avskrivninger), drift og vedlikehold og administrasjon. Et vesentlig element i fastsettelsen av husleien i et nytt bygg er med andre ord prosjektets kostnadsramme. Rammen fastsettes meget tidlig i prosjektet, jf. blant annet omtale under pkt. 3.2.3. Departementet legger til grunn at avtalt husleie basert på fastsatt kostnadsramme skal justeres ned dersom byggeprosjektet ferdigstilles til en rimeligere kostnad. Dette er nødvendig for at leietaker skal ha et incentiv i retning av å bidra til innsparinger i prosjektet.

Statsbygg har utviklet en ny type husleiekontrakt i samsvar med de prinsipper som er vanlig i eiendomsbransjen. Den tidligere kontrakten var utformet slik at driftsutgiftene var inkludert i leiebeløpet. I den nye kontrakten er brukeravhengige driftskostnader (fellesutgifter) skilt ut fra husleien og belastes leietaker etter faktisk forbruk. I de brukeravhengige kostnadene inngår blant annet kommunale avgifter. Endring til ny kontrakt vil på overgangstidspunktet ikke medføre endret leie. Den økonomiske risiko for utviklingen i brukeravhengige kostnader er imidlertid i utgangspunktet leietakers ansvar. Departementet legger til grunn at den nye kontrakten innføres i Statsbyggs leieforhold både for nybygg og for eksisterende lokaler.

Regulering av husleie

I NOU 1991:5 Modernisering av den statlige eiendomsforvaltning ble det lagt til grunn en årlig regulering av husleieklausulen med 80 % av konsumprisindeksen. Ved innføring av ordningen ble husleieklausulen satt til 75 % av konsumprisindeksen med regulering hvert år. Reguleringsmekanismene har endret seg noe over tid, og i privat sektor er det i dag ikke uvanlig med 100 % dekning basert på konsumprisindeksen.

Statsbygg har i de senere år hatt som utgangspunkt at også de statlige leiekontrakter skal legge til grunn en indeksregulering basert på 100 % av konsumprisindeksen. I flere reforhandlinger mellom Statsbygg og leietakere har det vist seg vanskelig å oppnå enighet om dette. Argumentet som taler mot en 100 % regulering av leien er først og fremst fra leietakers synspunkt at dette gir en stadig økende husleie som departementene ikke får kompensert, og at utgifter til lokalleie derfor over tid går på bekostning av departementenes øvrige løpende driftsoppgaver.

Sett i lys av at de konkurranseutsatte eiendommene nå foreslås skilt ut i et eget selskap, og at det derfor utelukkende vil være snakk om regulering av leie i formålsbygg, foreslår departementet at man benytter 80 % av konsumprisindeksen som grunnlag for regulering av husleien. Dette må også ses i lys av at differansen mellom 80 % og 100 % regulering basert på konsumprisindeksen er relativ beskjeden, tatt i betraktning Statsbyggs samlede leieinntekter.

Nye sektorer vurdert tatt inn i husleieordningen

I St prp nr 63 (1990-91) Om modernisering av den statlige eiendomsforvaltning, la Stortinget til grunn at man skulle foreta en nærmere vurdering av om man burde utvide husleieordningen. Regjeringen anser det som et viktig prinsipp å skille forvalter- og brukerrollen i eiendomsforvaltningen. Det vises i denne forbindelse til erfaringene fra 1996 da 308 500 m² ble innlemmet i ordningen. Ettertiden har vist at denne overføringen har hatt en god effekt på eiendommenes vedlikeholdsstandard. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om å inkludere ytterligere eiendomskategorier i husleieordningen.

Regjeringen vil foreslå å innføre en husleieordning for utenlandseiendommene, og legger opp til en nærmere omtale av dette i St prp nr 1 (1999-2000).

Boligpolitikk

Statsbygg har i løpet av 1990-årene solgt store deler av boligmassen. I 1990 eide staten v/Statsbygg ca. 154 000 m² boliger, mens arealet i 1999 er redusert til ca. 70 000 m². Regjeringen legger til grunn at salget av boliger videreføres. Ordningen med tjenesteboliger er langt på vei avviklet, og bare beholdt på steder med dårlig fungerende boligmarked. Fra 1993 ble husleien satt slik at den tilsvarer markedsleie. Regjeringen vil imidlertid også i framtida opprettholde et visst boligtilbud for statlige tjenestemenn i Nord-Norge, spesielt i Finnmark. Boligene er et virkemiddel for å møte rekrutteringsproblemer for kvalifisert arbeidskraft i de nordlige fylkene. Departementet vil vurdere om det ut fra helt spesielle rekrutteringsmessige hensyn er formålstjenlig å beholde et fåtall boliger også enkelte andre steder. Det legges videre til grunn at Statsbygg beholder et visst antall boliger til departementenes politiske ledelse i Oslo, lignende den ordningen Stortinget har etablert for stortingsrepresentantene. Stortinget forvalter selv boliger til Stortingets medlemmer. I tillegg vil det være behov for et mindre antall gjennomgangsboliger, blant annet for ansatte i utenrikstjenesten som returnerer til Norge etter tjeneste i utlandet. Øvrige boliger foreslås solgt etterhvert som de frigjøres

6.4.2 Rådgivning og byggherretjenester

Statsbyggs rådgivning og byggevirksomhet vil bli organisert i én enhet. Det enkelte departement vil følges opp av en egen kundekontakt. Kundekontakten vil ha fullt ansvar for det enkelte prosjekt, fra tidlige alternativvurderinger og utredninger til overlevering til leietaker finner sted.

Virksomhetsområdet vil bli organisert etter kategorier tilpasset departementenes inndeling. Hver kategori representerer ett eller flere departementer. Hensikten med en slik inndeling er å oppnå spesialkompetanse om det enkelte departements behov og brukere, og å tilrettelegge for profesjonelle og personlige relasjoner til kundene.

Departementet understreker at Statsbyggs primære formål er å gi råd til departementer og statlige brukere om hvorledes de bør søke å dekke sine lokalbehov. Det er det enkelte departement som selv velger hvilket alternativ man vil følge. Det er kun ved oppføring av formålsbygg det vil være aktuelt at Statsbygg utøver byggherreansvaret på vegne av staten. Med større bevissthet rundt inndelingen i konkurranse- og formålsbygg, fastsatte retningslinjer for innleie av lokaler samt fokus på Statsbygg som rådgiver for statlige virksomheter, er det departementets oppfatning at den tidligere opplevde konflikten mellom Statsbyggs rolle som tilbyder og rådgiver vil bli betydelig redusert.

I enkelte byggeprosjekter yter staten betydelige tilskudd, men står ikke som eier av byggeprosjektet etter ferdigstilling. Dette gjelder blant annet innen kultursektoren, for eksempel ved byggeprosjekter i tilknytning til de fleste teatre, museer o.l. I slike tilfeller vil det også i framtiden være aktuelt å kunne benytte Statsbygg som byggherre på vegne av staten.

Rådgivning

Statens ulike lokalbehov kan dekkes ved kjøp, innleie eller nybygging. Staten leier i dag inn en stor del av sine lokaler i det private markedet. I følge tilgjengelige oversikter leide staten i 1998 inn omlag 1,5 mill. m² og eide omlag 6 mill. m² i sivil sektor, hvorav 2,6 mill. m² var i Statsbyggs eie. I framtiden må det etter departementets mening legges større vekt på å klargjøre hvilket alternativ; privat innleie, tilpasning av eksisterende formålsbygg eller bygging, som er best egnet for staten i det enkelte tilfellet. Vurderingene skal baseres på økonomiske, funksjonelle og estetiske/arkitektoniske kriterier. Statsbygg skal derfor ha rådgivning som et prioritert satsingsområde framover, slik at departementenes lokalbehov kan dekkes på den mest hensiktsmessige måten for staten. Ved statlig innleie i private nybygg (eller tilknyttet vesentlige ombygginger) kommer statens regelverk, herunder EØS-bestemmelser for offentlige anskaffelser til anvendelse. Dette krever særskilt kompetanse.

Departementet ser det som viktig at det åpne leiemarkedet utnyttes på en effektiv måte. For å sikre dette mener departementet at den faglige og økonomiske vurderingen av tilbud om innleie og kjøp fra private tilbydere bør styrkes. Den enkelte statsetat vil som regel ikke ha tilstrekkelig kompetanse i egen stab til å vurdere alle sider ved slike tilbud. Når et behov for lokaler oppstår, bistår Statsbygg det aktuelle departement i vurdering av om behovet kan dekkes av tilbydere på det åpne leiemarkedet. Det enkelte departement avgjør innenfor fastsatte kriterier for formålsbygg og regler for innleie om man skal velge statlig bygging eller innleie i markedet. Statsbygg vil dermed ikke få rollen som tilbyder i konkurranse med andre. Departementet mener dette vil bidra til at man unngår det nåværende troverdighetsproblem, jf. pkt. 3.2.3 Evaluering av Statsbyggs virksomhet. Departementene vil også kunne benytte Statsbygg som rådgiver i arbeidet med å kvalitetssikre leie- og byggeprosjekter som skal leveres av private eller Statens utleiebygg AS. Det legges til grunn at sistnevnte rådgivningstjeneste prises og belastes brukeren av tjenesten.

Statsbygg må besitte kompetanse til å vurdere eventuelle tilbud i forhold til pris, kvalitet og kontraktstid. Kontraktsvilkårene må utformes slik at man ikke binder staten på en økonomisk uheldig måte, verken med hensyn til varighet eller øvrige vilkår. Staten som profesjonell leietaker må også sikre seg mot at private investorer kommer i en monopolsituasjon ved reforhandlinger, og at all risiko forbundet med et privat prosjekt blir veltet over på staten som leietaker, jf. omtale under 6.2. Statsbygg vil dessuten ha en rolle i forhold til å sikre at statens miljøkrav blir oppfylt ved privat innleie av lokaler.

Til orientering kan nevnes at Oslo kommune som en stor offentlig aktør når det gjelder innleie av lokaler, har regler om at innleie av fast eiendom fortrinnsvis foretas for en tidsbestemt periode på fem år. Videre er kommunen varsom med innleie av større permanente anlegg, på grunn av den monopolsituasjon som utleier lett kan komme i. Departementet legger til grunn at staten ikke bør inngå kontrakter med varighet utover 10 år, uten at disse er kvalitetssikret og anbefalt av Statsbygg. Regjeringen vil fastsette nærmere retningslinjer for statlig innleie av lokaler.

Byggherre og innkjøper

Byggherrefunksjonen innebærer blant annet å være tiltakshaver på vegne av staten etter plan- og bygningsloven. Departementet mener at Statsbygg som hovedregel fortsatt bør være byggherre på vegne av fagdepartementene for oppføring av formålsbygg, men at prosjektstyringen må foregå på en annen måte enn i dag, jf. pkt. 6.5 om prosjektgjennomføring. Et særlig ansvar som påhviler Statsbygg både som byggherre på vegne av staten og gjennom deres innkjøpspraksis, er implementering av helse, miljø og sikkerhet (HMS), miljøpolitikk, arkitektur, estetikk og innovative brukerløsninger. Statsbygg skal være et innkjøpsorgan som sørger for best mulig prosjektgjennomføring med hensyn til kostnad, framdrift og kvalitet.

6.4.3 Plan og utredning

Statens kontinuerlige engasjement i store, komplekse samfunnsprosjekter innebærer et betydelig behov for koordinering og samordning av ulike statlige interesser.

Analyser, planer og utredninger

Ved store statlige bygge- og utviklingsprosjekter, der flere statlige aktører kan operere samtidig innenfor samme lokalsamfunn, vil planprosessen ofte omfatte et bredt spekter av sektormål, miljøhensyn og samfunnsøkonomiske hensyn. Staten vil i slike tilfeller ha behov for overordnet tilrettelegging og samordning med sikte på å oppnå optimale løsninger.

Departementet mener Statsbyggs kompetanse i større grad enn i dag bør utnyttes i forhold til slike oppgaver. I denne type saker kreves det ofte en detaljert redegjørelse for utbyggingsmuligheter/potensiale, marked og økonomi. Interessekonflikter og miljøspørsmål samt oppfyllelse av bestemte nasjonale mål må vurderes og avveies. Spesielt i de tilfeller der det foreligger mange ulike interesser vil Statsbyggs kompetanse kunne være av betydning både for samfunnet og for staten.

Utvikling av større statlige eiendommer

Rollen som både utvikler og forvalter har gitt Statsbygg en bredde i kompetansen som gjør organisasjonen i stand til å håndtere sammensatte utviklingsoppgaver som for eksempel etterbruken av flyplassområdet på Fornebu. Det vil i årene som kommer antakelig bli flere tilfeller der store statlige arealer skal konverteres til ny bruk. Utvikling av store eiendommer vil alltid få stor politisk og samfunnsmessig oppmerksomhet. Det er derfor viktig at både prosessen og resultatet blir vellykket. Departementet mener Statsbyggs erfaring på dette området bør utnyttes også i framtidige utviklingsprosjekter, slik at samfunnsinteresser ivaretas før områdene legges ut for kommersiell utnyttelse.

Miljøpolitikk

Bygge- og eiendomsbransjen står sentralt i utviklingen av et bærekraftig samfunn. Bransjen forbruker betydelige ressurser. Omlag 40 % av all energi som benyttes i Norge går til drift av bygninger, samtidig som omlag 40 % av samlet materialforbruk er knyttet til bransjens virksomhet. Regjeringen legger derfor til grunn at Statsbygg gjennom sin virksomhet må bidra til en utvikling i bransjen som fremmer et godt ytre miljø, benytter best mulig teknologi, sikrer ønskede kvaliteter til landskap, byrom og omgivelser, gir estetisk tilfredsstillende bygg og anlegg og skaper bygg og arbeidsplasser med høy miljøkvalitet.

Som statlig byggherre, eiendomsforvalter og kompetanseorgan skal Statsbygg være et forbilde og en pådriver innen miljøsatsing. Gjennom blant annet St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling - Dugnad for framtida og St meld nr 28 (1997-98) Oppfølging av HABITAT II - Om miljøhensyn i bolig- og byggsektoren, er det nedfelt konkrete forventninger til Statsbygg og hele den øvrige byggebransjen. Statsbygg skal ha som målsetting å tilfredsstille disse kravene og forventningene på en måte som inngir respekt.

Forsknings- og utviklingsoppgaver (FoU)

For å nå de miljøpolitiske målene er økt innsats innen forskning og utvikling (FoU) nødvendig. Statsbygg som operativ byggherre og eiendomsforvalter må her samarbeide aktivt med andre deler av det offentlige virkemiddelapparatet innenfor FoU, blant annet Norges forskningsråd og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, slik at erfaringer knyttet til funksjonelle, tekniske og økonomiske forhold tilføres bransjen. Statsbygg bør dessuten initiere og drive FoU-virksomhet med sikte på en forbedring av gjeldende standarder, forskrifter og regelverk.

6.5 Prosjektgjennomføring

6.5.1 Kunderettet organisering med gjennomgående prosjektansvar

Viktige elementer for å oppnå bedre organisering og styring av byggeprosjektene er innføring av gjennomgående oppdragsansvar, kunderettet organisering mot fagdepartementene og ny gjennomføringsmodell for styring av store og/eller kompliserte byggeprosjekter.

En ny og kunderettet organisasjonsmodell vil gi fagdepartementene ett fast kontaktpunkt mot Statsbygg. Statsbygg skal samtidig organisere seg med en gjennomgående oppdragsansvarlig per prosjekt. Dette vil styrke organisasjonen med tanke på å ivareta det enkelte departements behov, fordi man unngår tap av viktig informasjon ved at antall interne overleveringer og milepæler reduseres betraktelig. Rollen til den oppdragsansvarlige blir klart definert og det faglige grunnlaget for å fokusere på økonomisk styring, kvalitet og tid blir styrket, uavhengig av prosjektfasen. Den oppdragsansvarlige vil hele tiden ha tilgang til aktuell fagkompetanse, etter hvert som behovet endrer seg i takt med gjennomføringen av prosjektet.

Det understrekes at det er den vedtatte kostnadsrammen som er styrende for prosjektet, og at departementene må forvente at Statsbygg lojalt følger opp prosjektet i henhold til denne. Eventuelle ønsker fra brukerne som ikke kan løses innenfor kostnadsrammen, kan kun imøtekommes dersom det foretas tilsvarende innsparinger i andre deler av prosjektet. I så fall forutsettes det at brukerdepartementet trekkes inn i de avveininger som skal foretas. Det forutsettes videre at Statsbygg etablerer rutiner for håndtering av beslutninger som innebærer endringer i premissene.

6.5.2 Prosjektorganisering og faseinndeling

Departementet mener det er behov for en nyorganisering av byggeprosessen, når det gjelder både faseinndeling og innhold. Det er vesentlig med overlappende prosjektfaser for å sikre overføring av inngående kunnskap om prosjektet. Prosjektorganisering må settes i fokus som egen prosjektfase. Tilsvarende må dagens praksis med parallell prosjektering og bygging gjenspeiles i modellene for gjennomføring. Prosjektorganiseringen må redegjøre for arbeids- og ansvarsfordelingen mellom bruker, oppdragsgiver og byggherre. Medvirkning og ansvarliggjøring av brukerne må ivaretas. Det er vesentlig at oppdragsgiver gis rettidig og skriftlig rapportering om prosjektets økonomiske og tekniske framdrift ved fastsatte milepæler.

6.5.3 Prosjektrammer

Den nye modellen innebærer at rammer for kostnader, framdrift og kvalitet beregnes på et senere tidspunkt enn i dagens modell, og at usikkerhetsanalyser vies større oppmerksomhet. Ved fastsettelse av prosjektets rammer vil det i større grad enn i dag legges vekt på overordnede vurderinger omkring usikkerhet, selv om det enkelte element i prosjektet fortsatt bygges opp med utgangspunkt i de ulike fag. Statsbygg vil implementere en ny strategi for reduksjon av usikkerhet.

6.6 Statsbygg Invest AS

Stortinget vedtok ved behandlingen av Administrasjonsdepartementets St prp nr 1 (1995-96) å opprette et eget aksjeselskap; Statsbygg Invest AS. Selskapet er underlagt Statsbyggs og departementets ledelse. Formålet med selskapet er å kunne erverve eiendom til statlige formål. Aksjeselskapet vil kunne benyttes i tilfeller der staten har sikret seg gunstige opsjonsavtaler om kjøp ved innleie av eiendom, som det vil være lønnsomt for staten å innløse, men hvor øvrige fullmakter ikke gir rom for at kjøpsopsjonen kan benyttes. I slike situasjoner skal selskapet kunne finansiere kjøpsopsjonen ved hjelp av lån i det private marked. Aksjeselskapet vil dermed kunne benyttes der krav til hurtige avgjørelser og korte frister ikke muliggjør å benytte de ordinære finansieringskilder. De økonomiske betingelser må imidlertid være slik at aksjeselskapet og Statsbyggs økonomiske forpliktelser blir dekket. Det enkelte prosjekt skal ha begrenset risiko for ledighet.

Departementet legger til grunn at Statsbygg Invest AS opprettholdes som et redskap for forvaltningsbedriften Statsbygg, jf. at det også i framtiden vil være aktuelt å utløse opsjoner i bygg som naturlig hører inn under Statsbyggs forvaltning, såkalte formålsbygg. Dette kan blant annet dreie seg om kontorbygg som på grunn av sin geografiske plassering kategoriseres som formålsbygg. Videre er det av betydning for Statsbygg å opprettholde den fleksibilitet som selskapet innebærer i forhold til lokalanskaffelser.

Alternativet til å beholde Statsbygg Invest AS som et redskap for forvaltningsbedriften vil være å gi Statsbygg fullmakter til å foreta denne type kjøp ved hjelp av statlige midler.

6.7 Budsjettmessige konsekvenser

Statsbygg foreslås etter omorganiseringen videreført som forvaltningsbedrift, og vil i utgangspunktet ha behov for de samme fullmakter som det tidligere Statsbygg. Statsbyggs fullmakter skal blant annet bidra til å sikre virksomheten forutsigbare rammer og et godt grunnlag for gjennomføring av prosjekter som strekker seg over flere år. Forslag til romertallsfullmakter for Statsbygg vil på vanlig måte bli innarbeidet i St prp nr 1 (1999-2000). Det samme gjelder et fullstendig budsjettforslag hvor de økonomiske konsekvensene for resultat og balanseoppstilling for år 2000 framgår. Det nye budsjettforslaget vil bygge på vurderinger av inntekter og kostnader for den nyorganiserte forvaltningsbedriften etter utskillelsen av konkurransebyggene i et eget aksjeselskap.

Basert på foreløpige beregninger medfører utskillelsen av de konkurranseutsatte byggene isolert sett følgende endringer i statsbudsjettet for år 2000 på Statsbyggs kapitler 2445 og 5445:

• Statsbyggs balanse pr. 1. januar 2000 reduseres med omlag 24 % eller 3 mrd. kroner som følge av at konkurransebygg skilles ut i et eget selskap. Reduksjonen innarbeides i balansen under anleggsmidler, gjeld og egenkapital. Forslag til fordeling mellom gjeld og egenkapital vil bli fremmet i St prp nr 1 (1999-2000),

• utskillelsen av konkurransebygg medfører en reduksjon i budsjettert resultat før finanskostnader på omlag 250 mill. kroner (22 %) over Statsbyggs kapittel 2445, post 24, hvilket gir en tilsvarende reduksjon over Statsbyggs kapittel 5445, post 39 Til investeringsformål,

• reduksjonen i resultatet følger av at inntektene reduseres med omlag 484 mill. kroner (22 %). Driftsutgiftene reduseres med omlag 175 mill. kroner (21 %), mens avskrivninger reduseres med omlag 59 mill. kroner (20 %).

Det understrekes at tallene er foreløpige.

Forslag til åpningsbalanse for aksjeselskapet vil bli innarbeidet i St prp nr 1 (1999-2000), jf. kapittel 7.4.3 Verdifastsettelse og åpningsbalanse. En eventuell tilføring av midler til staten vil samtidig bli fastsatt. Budsjettforslaget for forvaltningsbedriften vil også bli gjenstand for særskilte vurderinger basert på den nye organisasjonsmodellen og framtidige virksomhetsområder. Endelig budsjettforslag for år 2000 vil ut fra dette på vanlig måte bli fremmet i St prp nr 1 (1999-2000).

Et annet viktig element i reorganiseringen av Statsbygg vil være å fastsette hensiktsmessige styringsparametre i form av resultatindikatorer med fastsatte resultatkrav som virksomheten måles i forhold til. Departementet vil i denne forbindelse videreføre en del av dagens resultatindikatorer vedrørende prosjektstyring, utleiegrad og krav til avkastning på totalkapitalen, jf. St prp nr 1 (1998-99). Samtidig vil departementet vurdere å innføre nye parametre som et ledd i styringen av Statsbygg. Forslag til styringsparametre vil på vanlig måte bli fremmet i St prp nr 1 (1999-2000). I tillegg til de mer overordnede resultatkravene vil Statsbygg utarbeide resultatindikatorer i sin interne styring av de ulike virksomhetsområdene.

Statsbyggs nettobudsjetterte kapittel (kap. 2445 Statsbygg) videreføres, og vil omfatte alle kostnader tilknyttet administrasjon ved hovedkontoret og regionkontorene, forvaltning, drift og vedlikehold av eiendommer samt investeringer i eiendommer innenfor husleieordningen. Kapitlet vil også omfatte kostnader knyttet til rådgivning og byggherretjenester. Slike kostnader vil indirekte bli belastet byggeprosjektene med 3,5 % som er fastsatt til internadministrasjon, jf. St prp nr 1 Tillegg nr 7 (1993-94). Rent praktisk skjer dette ved at kostnadene fortløpende regnskapsføres over Statsbyggs post 24 Driftsresultat. Samtidig foretas en jevnlig kreditering av post 24 med et beløp som tilsvarer belastning på byggeprosjekter innenfor rammen på 3,5 %. Ved at prosjektene belastes for slike kostnader sikrer man at kostnadene tilknyttet rådgivning og byggherretjenester synliggjøres der de hører hjemme, uavhengig av om prosjektet er innenfor eller utenfor husleieordningen, jf. omtale under om prosjekter på kap. 1580 Bygg utenfor husleieordningen. At kostnadene i utgangspunktet føres over post 24 Driftsresultat (underpost 24.2 Driftsutgifter) gir bedre spesifikasjon i regnskapet og tilsvarende budsjett- og regnskapsmessig kontroll.

Departementet legger til grunn at de tjenester Statsbygg blir anmodet om å yte i forbindelse med en virksomhets lokalanskaffelse i markedet (konkurransebygg) skal prises. Inntektene fra disse tjenestene føres over det nettobudsjetterte kapitlet 2445 Statsbygg, post 24 Driftsresultat, underpost 24.1 Driftsinntekter. Kostnadene føres på samme kapittel og post (underpost 24.4 Driftsutgifter). Dette sikrer en direkte budsjett- og regnskapsmessig sammenheng.

Ordningen med inntektsføring av husleie og salgsinntekter innenfor Statsbyggs nettobudsjetterte kapittel videreføres. Det samme gjør ordningen med egenkapitalfinansiering av investeringer over Statsbyggs resultat (underpost 24.5 Til investeringsformål). Departementet ønsker på denne måten å rendyrke den delen av Statsbyggs virksomhet som er knyttet til prisede varer og tjenester, og etablere et budsjett- og regnskapsmessig skille fra den øvrige virksomheten. Ordningen sikrer en synliggjøring av sammenhengen mellom inntekter og kostnader (over post 24 Driftsresultat), og derigjennom et bedre grunnlag for den økonomiske styringen av Statsbygg.

Investeringer i eiendommer utenfor husleieordningen føres over kap. 1580 Bygg utenfor husleieordningen. Her belastes også rådgivnings- og byggherretjenester tilknyttet denne typen prosjekter innenfor rammen til internadministrasjon (jf. omtale over).

Kostnader tilknyttet større plan- og utredningsoppgaver belastes indirekte eller direkte på det aktuelle prosjekt. Konkret betyr dette at investeringskostnadene belastes direkte på prosjektet, mens administrasjonskostnadene belastes indirekte i tråd med ordningen som gjelder for rådgivnings- og byggherretjenester (jf. omtale over).

Større enkeltprosjekter vil som i dag ha egne budsjettkapitler, jf. for eksempel kap. 1582 Utvikling av Fornebuområdet. Øvrige kostnader som påløper under virksomhetsområde 3) Plan og utredning (jf. blant annet 6.4.3) belastes ulike budsjettkapitler i tråd med inndelingen ovenfor, og avhenger således av om prosjektene er innenfor eller utenfor husleieordningen. Ordningen sikrer at kostnader og inntekter er lett identifiserbare og kan knyttes direkte til de ulike virksomhetsområdene.

Departementet legger til grunn at ordningen med bruttobudsjetterte kapitler i tillegg til det nettobudsjetterte, vil underbygge målsettingen om god økonomisk styring. Kostnadene synliggjøres der de hører hjemme, og man unngår samtidig kryssubsidiering av tjenester som ikke har noen tilknytning til husleieordningen.

6.8 Restruktureringskostnader og ansattes medvirkning

Departementet er av den oppfatning at en omfattende reorganisering og restrukturering av Statsbygg innebærer et behov for å sette i gang ulike forbedringsprogrammer av kortere og lengre varighet. Disse har til hensikt å styrke personalets kompetanse såvel som å bedre systemene, jf. kap. 6.4 Organisering og ledelse. Forbedringsprogrammene skal sikre at Statsbygg blir en attraktiv organisasjon for både kunder og ansatte. I gjennomføringen av omstillingen vil de ansattes organisasjoner i god tid informeres om nødvendige endringer og dessuten involveres gjennom drøftinger og forhandlinger. Det vil bli gitt en nærmere orientering om det økonomiske omfanget av forbedringsprogrammene i St prp nr 1 (1999-2000).