Del 1: Dagens fag- og yrkesutdanningssystem og utfordringsbilder

1 Om utredningen

Kunnskapsdepartementet satte i februar 2023 ned en arbeidsgruppe for å utrede et nasjonalt senter for yrkesfag. Gruppen ble bedt om å utrede tiltak som kan realisere målet om et nasjonalt senter for yrkesfag, herunder hvilke fordeler og ulemper et slikt senter vil ha.

Etableringen av et nasjonalt senter for yrkesfag er listet som en konkret målsetting i den nåværende regjeringens politiske grunnlag (Hurdalsplattformen). Et nasjonalt senter sees som et av flere virkemidler for å møte kompetanseutfordringene framover. SSB anslår at Norge vil mangle om lag 90 000 fagarbeidere i 2035 dersom dagens situasjon legges til grunn (Regjeringen.no, 2022). Dette bildet bekreftes også av NHOs kompetansebarometer (NIFU, 2023). Den yrkesgruppen som medlemsbedriftene i NHO mangler flest arbeidstakere i, er fagarbeidere. For at nødvendige oppgaver i samfunnet skal kunne utføres, trengs en fag- og yrkesutdanning som utvikler seg i takt med arbeidslivet, og som er tilpasset samfunnets, bedriftenes/virksomhetenes og den enkeltes behov. I tillegg er det problematisk at bare 21 prosent av norske 25–34 åringer har yrkesfaglig utdanning på videregående skole eller fagskolenivå som sin høyeste utdanning (OECD, 2023). Dette til tross for at rundt halvparten velger yrkesfag etter ungdomskolen. Til sammenligning ligger dette tallet på 35 prosent for EU-landene. Finland ligger godt over gjennomsnittet med 38 prosent, men også Danmark (26 prosent) og Sverige (23 prosent) har flere fagarbeidere enn Norge.

Arbeidsgruppen startet opp arbeidet 6. februar 2023 og har gjennomført ni møter. Frist for rapport til Kunnskapsdepartementet ble satt til 13. oktober 2023.

Gruppen har hatt følgende sammensetning; Jens Bjørnåvold (leder), LO v/Benedikte Sterner, NHO v/Jørgen Leegaard, YS v/Einar Hanisch, Spekter v/Ingrid Paaske Gulbrandsen, KS v/Eiliv Fougner Janssen, Virke v/Sandra Herlung, Utdanningsforbundet v/Ingunn Bonnet Wetterstad, Elevorganisasjonen v/Lucie A. M. Nilsen Myrheim / Emma-Katrin Vanderloock Kleven, Arbeids- og velferdsetaten v/Marianne Torkilseng, IMDi v/Sharmila Haugen, Utdanningsdirektoratet v/Anne Katrine Kaels, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) v/Else Kathrine Nesmoen, Nasjonalt fagskoleråd v/Jens Christian Thysted. Sekretariat ved Utdanningsdirektoratet og HK-dir.

Mandat (se vedlegg 1) og statlig utredningsinstruks er lagt til grunn for rapporteringen. Kunnskapsgrunnlaget er foreliggende statistikk, internasjonale og nasjonale rapporter samt stortingsmeldinger de siste årene om kompetanse- og utdanningspolitikk. Arbeidsgruppen har vært i dialog med eksisterende nasjonale og internasjonale sentre med relevans for yrkesfagene og brukt erfaringene fra disse som grunnlag (se vedlegg 3).

Rapporten er delt inn i to områder som samsvarer med mandatet:

Del 1: Kapittel 2–3

• Dagens norske fag- og yrkesutdanninger – omfang, struktur, aktører og ansvarsdeling
• Utfordringsbildet – styrker og svakheter ved dagens struktur

Del 2: Kapittel 4–8

• Et nasjonalt senter for yrkesfag – forutsetninger og mål
• Tre alternative modeller for et nasjonalt senter for yrkesfag
• Nullalternativet – og alternative tiltak uten et nasjonalt senter
• Arbeidsgruppens anbefaling av tiltak
• Økonomiske og administrative konsekvenser
• Avsluttende bemerkninger

2 Dagens struktur, organisering og ansvar for fag- og yrkesutdanning

Dette kapittelet gir en oversikt over ulike aspekter ved fag- og yrkesutdanningene og læring i arbeidslivet som tjener som bakgrunn for vurderingen av et senter for yrkesfag. Kapittelet forsøker å svare på følgende spørsmål:

• Hva må inkluderes i begrepet fag- og yrkesutdanning, og hvordan er disse utdanningene innplassert i utdanningssystemet som helhet?
• Hvilke institusjoner leverer fag- og yrkesutdanning, og hva er omfanget av deres virksomhet?
• Hvilken rolle spiller arbeidslivet som læringsarena?
• Hvordan dokumenterer og verdsetter vi den enkeltes realkompetanse (formell og uformell kompetanse fra utdanning så vel som arbeid og fritid)?
• Hvilken arbeids- og ansvarsdeling eksisterer innenfor fag- og yrkesutdanningene?
• Hvilke kompetansebehov ser vi framover, og hva innebærer det for fag- og yrkesutdanningene?
• Hvilke politiske initiativ er tatt for å videreutvikle fag- og yrkesutdanningene?
• Hvilken rolle spiller evalueringer og forskning innenfor fag- og yrkesutdanningene?

Dette kapittelet danner utgangspunktet for arbeidsgruppens videre vurderinger og anbefalinger angående et senter for yrkesfag.

2.1 Hvordan forstår vi begrepet fag- og yrkesutdanning?

Arbeidsgruppen legger til grunn en bred forståelse av begrepet fag- og yrkesutdanning2. Mens begrepet i hovedsak har blitt brukt om utdanningene på videregående skole nivå, framstår høyere yrkesfaglig utdanning, etter- og videreutdanningene og læring og kompetanseutvikling i arbeidslivet som stadig viktigere. Dette betyr at vi i det følgende inkluderer følgende elementer når vi bruker begrepet fag- og yrkesutdanning:

• fag- og yrkesopplæring på videregående nivå
• fag- og yrkesutdanning over videregående nivå (høyere yrkesfaglig utdanning + mesterbrev + bransjeprogram og andre relevante utdanninger)
• arbeidslivsorienterte etter- og videreutdanninger
• arbeidslivsbasert læring

Denne brede forståelsen av fag- og yrkesutdanningene er ikke noe særnorsk fenomen, men avspeiler internasjonale trender, hvor yrkeskompetanse er noe som utvikles på alle nivåer, gjennom hele livet, både i utdanningssystemet og på arbeidsplass. Cedefop gjennomførte i 2017 en spørreundersøkelse i alle EU/EØS-land, hvor nasjonale aktører ble bedt om å beskrive hvordan yrkesutdanningssystemene oppfattes og defineres i deres land, og hvordan dette har endret seg de siste tiårene (Cedefop, 2017). Svarene varierer mellom de ulike landene, men senteret trekker følgende hovedkonklusjon:

The past two decades have witnessed remarkable diversification of VET in terms of providers, levels and target groups, increased horizontal and vertical permeability, renewed emphasis on work-based elements, coalescence of initial and continuing VET, and hybridisation of systems and programmes and we have reason to assume there are two main trajectories of current VET conceptions: (firstly) a strengthening of VET points in the direction of VET as work-based training (illustrated by Austria, Denmark or Germany), and expanding to new parts of the education and training system, in particular higher education; (secondly) a diversification of VET pointing in the direction of VET as (part of) lifelong learning (illustrated by France or Finland). (Cedefop, 2017, s. 4)

Mens fag- og yrkesutdanningene på videregående og høyere nivå er lovregulerte «delsystemer» med klart definert arbeids- og ansvarsdeling, kan vi i mindre grad snakke om aktivitetene knyttet til etter- og videreutdanningene og arbeidslivsbasert læring som enhetlige «systemer». Dette henger sammen med at styring og koordinering ikke er tillagt noen enkeltstående myndighet eller aktør, at aktivitetene styres ut fra politiske og kommersielle hensyn, og at antallet aktører er høyt. Ikke minst skyldes dette at vi snakker om enkeltpersoners læring knyttet til sterkt varierende individuelle behov og forutsetninger, både i skole og arbeidsliv. Disse forskjellene gjør at samspillet mellom de ulike delene og aktørene framstår som utfordrende.

Vi kan betrakte disse fag- og yrkesutdanningene ut fra to perspektiver:

1. Fag- og yrkesutdanningene kan betraktes ut fra et institusjonsperspektiv (system) hvor søkelyset rettes mot offentlig godkjente utdanningsinstitusjoner som leverer kunnskap og kompetanse til elever og studenter på ulike nivåer. Utfordringen med dette perspektivet er at det til en viss grad mister etter- og videreutdanningene og læringen i arbeidslivet av syne.
2. Fag- og yrkesutdanningene kan betraktes ut fra et brukerperspektiv (individ) hvor søkelyset rettes mot læringsutbytte og kunnskapene, ferdighetene og kompetansen den enkelte sitter igjen med etter endt utdanning og læring (oppsummert i form av kvalifikasjoner, sertifikater og/eller grader). Dette perspektivet legger vekt på at læring skjer i mange ulike sammenhenger, og at det kan eksisterer ulike veier inn mot en kvalifikasjon eller sertifikat, både via tradisjonelle utdanninger og gjennom læring i arbeid og fritid.

Begge perspektivene er relevante og viktige for å forstå fag- og yrkesutdanningene, men de viser til ulike utfordringer. Mens det første perspektivet understreker betydningen av et godt utbygd og forutsigbart system av institusjoner og aktører (på tilbudssiden), viser det andre perspektivet til behovet for brukerfokusert systemer som gjør det mulig for den enkelte å utnytte eksisterende ressurser og tilbud ut fra egne behov og forutsetninger. Dette siste perspektivet henger nøye sammen med en tydeliggjøring av hva slags læringsutbytte som forventes på ulike nivåer. Den systematiske bruken av læringsutbytte (Cedefop, 2023a) har økt de siste årene (både som følge av introduksjonen av kvalifikasjonsrammeverk og som følge av læreplanarbeidet) og legger dermed til rette for mer brukerfokuserte yrkesutdanninger. Arbeidsgruppen har i sitt arbeid forholdt seg til spenningen mellom et «tilbyderperspektiv» og et «sluttbrukerperspektiv» – mellom et «institusjons- og systemperspektiv» og et «individ- og læringsutbytteperspektiv». Fag- og yrkesutdanningene vil også i fortsettelsen bestå av strukturerte utdanningstilbud til bestemte aldersgrupper, men vil også måtte bestå av individuelt tilpassede læringsløp for individer av alle aldersgrupper, i ulike situasjoner og med varierende forutsetninger.

Forstørr bilde

Figur 2.1 Det norske utdannings- og opplæringssystemet, institusjoner og kvalifikasjonsnivåer

Figur 2.1 illustrerer hvordan fag- og yrkesutdanningene er plassert innenfor utdanningssystemet som helhet, og også hva slags nivåer (i tråd med EQF og det norske kvalifikasjonsrammeverket, NKR) de er plassert på. Det er verdt å merke seg at NKR- og videreutdanninger og andre arbeidslivsrelaterte tilbud.

Kilde: Cedefop; ReferNet Norway (2022).

Det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (NKR), etablert i 20123, er basert på læringsutbytteperspektivet referert til ovenfor. Rammeverket skal gi oversikt over alle offentlig godkjente kvalifikasjoner, deres læringsutbyttenivå og hvordan de er plassert i forhold til hverandre og (eventuelt) koblet sammen. Til forskjell fra enkelte andre land (for eksempel Sverige og Nederland) har Norge kun inkludert en avgrenset del av fag- og yrkesutdanningene (gitt arbeidsgruppens definisjon) innenfor rammeverket. Mens rammeverket inkluderer kvalifikasjoner fra videregående (EQF/NKR 3 og 4) og fagskolenivå (EQF/NKR 5), er ingen etter- og videreutdanningssertifikater/kvalifikasjoner innplassert. Heller ikke mesterbrevene er inkludert. NKR, i motsetning til praksisen i enkelte andre europeiske land4, begrenser dermed fag- og yrkesutdanningene til nivå 5 av rammeverket (kvalifikasjoner på nivåene 6–8 tildeles av universitets og høyskolesystemet, i tråd med Bolognaprosessen og kvalifikasjonsrammeverket for europeisk høyere utdanning, QF-EHEA5).

• Det norske kvalifikasjonsrammeverket ble nylig evaluert (NOKUT, 2023). Fag- og yrkesutdanningenes innplassering i det norske systemet framstår som særlig viktig i denne evalueringen. Blant forholdene som drøftes, er en revurdering av nivåplasseringen av de høyere yrkesutdanningene og en mulig innplassering av mesterbrevene. Etter- og videreutdanningenes framtidige rolle framstår også som en utfordring. Evalueringen gir en rekke tilrådinger til KD om å ta et politisk valg om hvilken retning NKR skal gå framover, ikke minst når det gjelder utdanningssystemets kobling mot arbeidslivet og hvordan det kan fremme livslang læring. Arbeidsgruppen vurderer den framtidige utviklingen av NKR som viktig for a kunne balansere et forutsigbart grunnutdanningssystem med mer fleksible ordninger for livslang læring.

2.2 Hvilke institusjoner leverer fag- og yrkesutdanning, og hva er omfanget av deres virksomhet?

Med utgangspunkt i den brede definisjonen av fag- og yrkesutdanning som er presentert ovenfor, framstår følgende utdanningsinstitusjoner og opplæringstyper som viktige:

Yrkesfag på videregående nivå

Den grunnleggende fag- og yrkesutdanningen skjer hovedsakelig på videregående skole innenfor yrkesfaglige utdanningsprogram. Utdanningene på videregående nivå bygger på grunnskolens læringsmål, og relasjonen mellom disse utdanningsnivåene spiller en viktig rolle for rekruttering og gjennomføring av yrkesfag (se kapittel 3). Hovedmodellen er to år på skole og to års læretid i lærebedrift, men inkluderer også fag som har opptil fem års samlet utdanning. Det finnes nasjonale samt fylkesvise opplæringsmodeller og ulike opplæringsløp innen fag- og yrkesopplæring. Etter fullført vg2 yrkesfag, yrkeskompetanse eller fag- og svennebrev er det mulig å ta påbygging til generell studiekompetanse. Det finnes 10 yrkesfaglige utdanningsprogram med over 180 kvalifikasjoner (lærefag), se oversikt. Fullført videregående opplæring er plassert på nivå 4 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR). Det er i tillegg mulig å oppnå yrkeskompetanse på nivå 3 (lærerkandidat). Lærekandidat er en omfangs- og nivåbegrenset yrkeskompetanse.

Tabell 2.1 Antall elever og lærlinger i videregående opplæring, 2022

Kilde: SSB (2022) Fakta om utdanning.

Tabell 2.2 Antall læresteder, 2022

Kilde: Udir (u.å.) Elevtall i videregående skole – fylker og skoler

Høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoler)

Høyere yrkesfaglig utdanning ligger på nivået over videregående opplæring, og opptakskravet er bestått videregående opplæring eller tilsvarende realkompetanse (Utdanning.no, 2023a). Hovedkravet for opptak på høyere yrkesfaglig utdanning er fag- eller svennebrev. I tillegg gir også generell studiekompetanse i noen tilfeller adgang, samt relevant realkompetanse. Utdanningen skal være praksisnær og imøtekomme behovet for kvalifisert arbeidskraft i samfunnet, bygge på erfaring og kunnskap fra ett eller flere yrkesfelt og være i samsvar med relevante pedagogiske, etiske, kunstfaglige og vitenskapelige prinsipper. Fagskolen tilbyr frittstående moduler, moduler som er byggesteiner i et fullt fagskolestudium, fagskolegrad (60 og 90 studiepoeng) og høyere fagskolegrad (120 studiepoeng). Utdanningene er plassert på nivå 5 (5.1 og 5.2) i NKR.

Tabell 2.3 Antall studenter på universitet/høyskoler og i høyere yrkesfaglig utdanning, 2022

Kilde: Tilstandsrapporten for høyere utdanning og tilstandsrapporten for høyere yrkesfaglig utdanning (HK-dir, 2023a og 2023b), og SSB (2023).

Tabell 2.4 Antall fagskoler/høyskoler og universitet/studiesteder

Kilde: Tilstandsrapporten for høyere utdanning og tilstandsrapporten for høyere yrkesfaglig utdanning (HK-dir, 2023a og 2023b).

Mesterbrev

Mesterkvalifikasjonen er en formell, høyere yrkesfaglig lederkvalifikasjon for håndverkere som ønsker å videreutvikle seg i eget fag. Mesterkvalifikasjonen er hjemlet i lov om mesterbrev i håndverk og annen næring med tilhørende forskrifter og er underlagt Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) (mesterbrevloven, 1986). Det er Mesterbrevnemnda, et trepartssamarbeid oppnevnt av NFD, som styrer og utvikler mesterkvalifikasjonen (Mesterbrevnemnda, u.å.). Kvalifikasjonen består av tre komponenter: fag- eller svennebrev i et mesterfag, minimum to års relevant og allsidig praksis i faget og mesterutdanning eller tilsvarende utdanning (Mesterbrevnemnda, u.å.). Norge har 14 500 aktive mestere i 70 mesterfag. En ringvirkningsanalyse (Menon Economics, 2023) av mesterbedriftenes samlede betydning for verdiskaping og sysselsetting for norsk økonomi viser at norske mesterbedrifter har positive sysselsettingseffekter. I 2021 var 70 000 personer sysselsatt i mesterbedrifter, og disse legger igjen grunnlag for arbeidsplasser hos leverandører og underleverandører. I tillegg til sysselsetting legger også mesterbedriftenes aktivitet grunnlag for verdiskaping, estimert til totalt 116 milliarder kroner i 2021. Den indirekte verdiskapingen er estimert til totalt 26,3 milliarder kroner (fordelt på bygg- og anleggsnæringen, teknisk ekspertise og industrinæringen). Mesterbedriftene har også en skatteeffekt. De samlede effektene for skatt var i 2021 på 32 milliarder kroner, tilsvarende 2,1 prosent av statsbudsjettet.

Tabell 2.5 Mesterbrev: antall utdanningsaktører og nye mestere (2022)

Kilde: Mesterbrevsnemnda.

Etter- og videreutdanning

Etter- og videreutdanning er fleksible utdanninger og kurs. Videreutdanning gir studiepoeng etter gjennomført eksamen. Etterutdanning gir også ny kompetanse, men er som oftest uten eksamen og studiepoeng.6 Utdanningene er ofte fleksible og kan tas i kombinasjon med arbeid. Bransjeprogrammene eksemplifiserer slik etter- og videreutdanning, er opprettet for å sikre kompetanseutviklingen innenfor utvalgte bransjer og er et trepartssamarbeid mellom staten og partene i arbeidslivet (Utdanning.no, 2023b).

Tabell 2.6 Deltakelse i formell videreutdanning og ikke-formell opplæring blant arbeidsstyrken i Norge

Tallene omfatter aldersgruppen 22–59 år og er oppgitt i prosent

Kilde: SSB (u.å.).

Arbeidsgruppen har ikke hatt tid eller ressurser til å gå inn på en detaljert drøfting av etter- og videreutdanningenes videre betydning for kompetanseutviklingen i norsk arbeidsliv og samfunn. Internasjonale studier (Cedefop, 2023b), hvor Norge inngår, viser imidlertid en stadig tettere vekselvirkning mellom grunnleggende yrkesutdanninger og etter- og videreutdanningene. Dette henger særlig sammen med at en økende andel voksne som tar yrkesutdanning som et svar på raske endringer i teknologi, arbeidsmarkeder og samfunn. Arbeidsgruppen understreker at det foreligger et klart behov for å styrke kunnskapene om etter- og videreutdanningenes plass i norsk fag- og yrkesutdanning og i relasjon til kompetanseutviklingen i arbeidslivet rent generelt.

Overganger mellom utdanninger – Y-veien og opptak til UH uten generell studiekompetanse

Opptak til studier i Y-veien («yrkesfaglig vei») forutsetter relevant fagbrev, svennebrev eller yrkeskompetanse fra videregående skole (Utdanning.no, 2023c). Studiekompetanse oppnås også etter to år fagskole eller ett år UH-studie, realkompetansevurdering eller 23/5-regelen (deltaker over 23 år og med 5 års dokumentert arbeidserfaring bestått seks fag (norsk, matematikk, historie, samfunnskunnskap og engelsk).

2.3 Hvilken rolle spiller arbeidslivet som læringsarena?

I årene som kommer, må vi møte utviklingstrekk som en aldrende befolkning, digitalisering og et grønt skifte som sprer seg til alle yrkesgrupper. Endringer i arbeidsliv og samfunn medfører endrede og til dels økte krav til kompetanse. Dette oppstår blant annet som følge av at små lønnsforskjeller legger press på utskifting av gammel teknologi til ny og på flytting av ressurser fra lavproduktive til høyproduktive virksomheter. Samtidig er det vekst i tjenesteytende sektor. Hvis ikke arbeidsstyrken rustes med kompetanse for å holde tritt med endringene, faller verdiskapingen og andelen i jobb, og velferdsstaten settes under press. Gode rammebetingelser for livslang læring kan bidra til

• høy inkludering i arbeids- og samfunnsliv
• god omstillingsevne
• demokratisk samfunnsdeltakelse
• seriøst arbeidsliv
• den norske fagarbeiderens konkurransefortrinn
• integrering av voksende innvandrerbefolkning
• god produktivitetsutvikling

Trepartssamarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet er viktig for å fremme og drive kompetanseutvikling i arbeidslivet. Et organisert arbeidsliv med bred medbestemmelse og flat ledelsesstruktur bidrar til at arbeidstakere opplever stor grad av selvstendighet og læring i oppgaveløsningen i det daglige arbeidet. En sammenpresset lønnsstruktur gir blant annet insentiver til å investere i egne ansatte for å øke produktiviteten og gir virksomhetene motiver til å bruke utdannet arbeidskraft. For arbeidslivet er det avgjørende at utdanningene har en kvalitet og et innhold som fører til at arbeidslivet får tilgang på kvalifisert arbeidskraft og beholder – helst styrker – sin konkurransekraft, og at det enkelte mennesket får en kvalifikasjon og utdanning som gir arbeid og et godt liv.

Partene i arbeidslivet bidrar til å fremme læring gjennom lov- og avtaleverk

Tariffavtaler deles normalt inn i hovedavtaler og overenskomster. Disse har bestemmelser om strategisk kompetanseutvikling der de lokale partene i virksomhetene oppfordres til å drøfte vilkår og tiltak for kompetanseutvikling. I mange tilfeller inneholder avtalene også bestemmelser om rett til fri ved offentlig eksamen, lesedager før eksamen og fagprøve, drøfting om inntak av lærlinger, bestemmelser om lønn for lærlinger, bestemmelser om lønn under etter- og videreutdanning og dokumentasjon av realkompetanse i arbeidsforholdet for å nevne noe. På den måten ivaretar topartssamarbeidet i stor grad bestemmelser om kompetanseutvikling på arbeidsplassen.

Hovedavtalenes fellestiltak er opprettet for å hjelpe bedriftene og virksomhetene med å bruke avtaleverket til slik utvikling. Fellestiltakene gir økonomisk støtte og bidrar med andre ressurser i utviklingsprosjekter for å fremme innovasjon og kompetansemobilisering i det lokale partssamarbeidet. Læringsaktiviteter kan omfatte både formell, ikke-formell og uformell læring7 gjennom at ansatte tar formell utdanning, deltar på kurs og tar sertifikater og er med i utviklingsarbeid, har verv som tillitsvalgte, verneombud eller andre roller som gjør at de deltar i uformell læringsaktivitet gjennom selve arbeidet.

Utfordringene med å hele tiden ha rett kompetanse til rett tid i virksomhetene må først og fremst håndteres med bedre bruk av arbeidslivet som læringsarena. Boks 1 nedenfor illustrerer en måte å betrakte forholdet mellom ulike typer læring i arbeidslivet på.

Kilde: NIFU (2021) arbeidsnotat 2021: 19 Læring i arbeidslivet

Behovet for arbeidslivsrettet utdanning

For arbeidslivet er målet å utvikle rett kompetanse som kan bidra til verdiskaping og trygge, utviklende arbeidsplasser. Slik sett ser arbeidslivet utdanning som et middel for å dekke kompetansebehov mer enn som et selvstendig mål i seg selv.

Det er derfor viktig at utdanning og arbeidsliv sees i sammenheng. Utdanninger må fange opp hva som er det reelle behovet i arbeidslivet, slik at man unngår et misforhold mellom tilbud og etterspørsel. For å få til dette er det essensielt at det er et godt samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og arbeidslivet, og at utdanningspolitikken også fremmer en politikk med individet og arbeidslivet i sentrum. Da har det vist seg nyttig med egne satsinger, slik som bransjeprogrammene, der partene i programområdestyret kan gi innspill til konkrete tilbud de savner for å dekke kompetansebehov. Et eksempel er tilbud om optometri for butikkansatte som selger briller. Med ny teknologi og nye produkter er det behov for at butikkansatte kan ta over noen oppgaver tidligere gjort av optikere. For å utøve det på en god måte trenger de kompetansepåfyll i grunnleggende optometri, som nå utvikles ved Universitetet i Sørøst-Norge (USN) etter innspill i bransjeprogram for detalj- og faghandel.

I yrkesutdanningene har noen næringer, virksomheter og offentlig sektorer lange tradisjoner for tett samarbeid med fagopplæringen, fagskolene og mesterbrevordningen, mens andre har mer tradisjon for bedriftsintern opplæring der man lærer det man trenger på arbeidsplassen. Andre næringer er tettere koblet på universitets- og høyskolesektoren.

Til tross for den læringsaktiviteten arbeidslivet driver selv, er etterspørselen etter høyere yrkesfaglig kompetanse mer etterspurt enn tidligere, og flere deler av arbeidslivet har et stort etterslep av etter- og videreutdanningstilbud for fagarbeidere som skal holde seg oppdaterte eller tilegne seg ny kompetanse i sine lærefag (Kompetansebehovsutvalget temarapport, 2022). Det er derfor et særlig behov for å styrke mulighetene for livslang læring i yrkesfaglige deler av arbeidslivet. For å møte framtidens kompetansebehov er det avgjørende at ansatte får mulighet til å tilegne seg oppdatert kompetanse, utvikle spisskompetanse og praktisk kompetanse i arbeidslivet for å løse de konkrete arbeidsoppgavene man har i jobben, og/eller opparbeide seg ny kompetanse i møte med endrede kompetansebehov. Alle trenger påfyll og utvikling av kompetansen for å klare å stå i arbeid over tid.

Det eksisterer en rekke barrierer for å delta i etter- og videreutdanning (se for eksempel NOU 2022: 13). Dette kan handle om mangel på tid, mangel på penger, å føle seg for gammel, uklarhet angående ansvar for finansiering, utdanningsstøtteordningene er ikke tilpasset sysselsatte, og personer uten studiekompetanse får ikke tilgang til korte tilbud i høyere utdanning. I tillegg er det en barriere i seg selv dersom man er utenfor arbeidslivet, da læringen som skjer i oppgavene som skal løses, er den mest relevante kompetanseutviklingen.

YS’ arbeidslivsbarometer (OsloMet/AFI, 2023) viser også tydelige utfordringer knyttet til etter- og videreutdanning i et stadig mer læringsintensivt arbeidsliv. Barometeret viser at arbeidstakernes interesse for å ta etter- og videreutdanning (EVU) har sunket jevnt de siste 15 årene. Selv om interessen gikk litt opp i 2023, så er den langsiktige trenden tydelig: Færre vil ta etter- og videreutdanning. 62 prosent av de som har deltatt i årets undersøkelse, svarer at de ikke tar etter- og videreutdanning fordi de ikke trenger det i jobben. 55 prosent oppgir at de ikke har personlig behov for mer kompetanse. Undersøkelsen viser også at jobbrelatert opplæring er den mest populære formen for kompetanseutvikling. Denne utviklingen står i kontrast til at arbeidslivet blir stadig mer læringsintensivt med økte krav til kompetanse.

2.4 Hvordan dokumenterer og verdsetter vi den enkeltes realkompetanse?

Realkompetanse vil si alle kunnskaper og ferdigheter en person har tilegnet seg gjennom utdanning, lønnet eller ulønnet arbeid, organisasjonserfaring, fritidsaktiviteter eller andre måter. Interessen for realkompetanse henger sammen med erkjennelsen av at læring skjer i mange sammenhenger, ikke bare innenfor det formelle utdanningssystemet, og at all læring må synliggjøres og verdsettes. Læring i skole og lærebedrift er ulike læringsarenaer, men kan begge danne utgangspunkt for opptak til videre utdanning eller tildeling av et sertifikat eller kvalifikasjon. Arbeidsgruppen vurderer utviklingen av realkompetansevurdering som av stor betydning for framtidige fag- og yrkesutdanninger og som en viktig ordning for å koble sammen enkeltindividers læring i skole og arbeidsliv – og dermed realisere livslang læring. I vurderingen av realkompetansevurdering er det den enkeltes faktisk ervervet kompetanse8 som gjelder, tid og sted for læring er ikke det avgjørende. Det er flere muligheter for realkompetansevurdering i det norske utdanningssystemet. Innenfor det formelle utdanningssystemet reguleres realkompetansevurdering gjennom opplæringsloven, fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven. Ofte vil utdanningsinstitusjonene operere med interne retningslinjer med tilhørende forskrifter om opptak på bakgrunn av realkompetansevurdering9. I tillegg kommer den realkompetansevurderingen som gjennomføres innenfor arbeidslivet, i noen tilfeller koblet opp mot utdanningssystemet, i andre tilfeller gjennomført uavhengig av dette.

Videregående opplæring

De som har fullført grunnskoleopplæring eller tilsvarende opplæring, men ikke har studiekompetanse eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring, har rett til videregående opplæring for voksne fra det skoleåret som tar til det året de fyller 25 år10. De som har rett til opplæring for voksne, har rett til å få realkompetansen sin vurdert og dokumentert (Udir, 2014). Fylkeskommunene har ansvar for gjennomføringen. Den enkeltes realkompetanse vurderes opp mot kompetansemålene slik disse er uttrykt i læreplanene, og godkjent kompetanse dokumenteres gjennom et kompetansebevis. Vurderingen kan brukes til å dokumentere en delkompetanse (for videre læring eller for bruk i arbeidslivet), som sluttvurdering i studieforberedende fag, eller danne grunnlaget for å fullføre et fagbrev.

Fagskolene

Fagskolen er forpliktet til å gjøre en realkompetansevurdering når de skal fastslå om en søker har kompetanse som tilsvarer det formelle opptakskravet, og når en person ønsker fritak fra et emne. I disse tilfellene gjør fagskolen en konkret vurdering av om søkeren har dokumentert kompetanse tilsvarende det formelle opptakskravet for utdanningen eller emnet. Fagskolen kan ikke stille strengere krav til søkere med realkompetanse enn til de øvrige søkerne. Alle fagskoler skal ha opptak på bakgrunn av realkompetanse blant sine opptakskrav. Andelen studenter som ble tatt opp på grunnlag av realkompetansevurdering økte fra 14 prosent i 2021 til 17 prosent i 2022 (HK-dir, 2023b).

Realkompetansevurdering av yrkeskompetanse innenfor universitets- og høyskolesystemet

• For søkere som er over 25 år og ikke har formelt opptaksgrunnlag fra før, for eksempel generell studiekompetanse, kan realkompetansevurdering gi opptak til høyskoler og universitet. Realkompetansevurderingen gjennomføres i den utdanningsinstitusjonen vedkommende søker til. Hvert enkelt lærested har imidlertid egne regler for hva som kvalifiserer som realkompetanse til deres studier. Det er dermed uklart hvordan yrkesfaglig kompetanse vurderes inn mot UH-sektoren.

Dokumentasjon av læring på arbeidsplassen

For å kunne bruke arbeidsplassen mer som en læringsarena er det nødvendig å anerkjenne den læringen som skjer i arbeidstiden. Norge har lange tradisjoner på dette området, og det er bemerkelsesverdig at om lag 10 000 fagbrev oppnås gjennom praksiskandidatordningen årlig11. Et problem er at læringen som skjer i arbeidslivet, ofte er udokumentert og lite kjent (NIFU, 2018; FAFO, u.å.). En mer systematisk og helhetlig utvikling av realkompetansevurdering og dokumentasjon, med tydelig prioritering av læringen i arbeidslivet, vil kunne spare ressurser for både den enkelte, arbeidslivet og samfunnet. Boks 1 nedenfor viser et konkret eksempel på hvordan arbeidet med realkompetanse er tatt videre av partene i arbeidslivet.

Utfordringer med realkompetansevurdering og dokumentasjon av læring i arbeidslivet

Allerede i voksenopplæringsloven fra 1976 har det vært et sentralt politisk mål å ta vare på all kompetanse en person har opparbeidet seg ). Likevel ble ordningen først etablert som et system i 1997 i forbindelse med kompetansereformen. Denne reformen antydet at omtrent halvparten av de voksne deltakerne ville få mulighet til å avkorte ordinære opplæringsløp som følge av realkompetansevurdering (St.meld. nr. 42 (1997–98)). Siden da har realkompetansevurdering blitt diskutert i flere stortingsmeldinger, og flere tiltak har blitt satt i gang for å forbedre ordningen.

Selv om det har gått over 25 år siden den første ordningen for realkompetanse ble etablert, er det fremdeles behov for å videreutvikle ordningen på alle nivåer i utdanningssystemet. Generelle utfordringer er ulik praksis grunnet ulik tolkning av regelverk, for lite bruk (gjelder spesielt høyere utdanning) og at vurderingsprosessen er ressurskrevende. Realkompetanseordningene synes derfor ikke å bli utnyttet fullt ut. Antallet realkompetansevurderte deltakere blir registrert ulikt fra år til år, og tilgjengelige data indikerer at antallet realkompetansevurderinger korrelerer med perioder hvor det har vært økt oppmerksomhet rundt rettigheten (NIFU, 2018:10).

I et etter- og videreutdanningsperspektiv, hvor læring skjer i en veksling mellom utdanning og arbeid og innenfor mange forskjellige institusjoner, blir det avgjørende å inkludere realkompetansevurdering som et tilgjengelig virkemiddel for alle, i et felles system. Elementer i et slikt overordnet system er beskrevet på europeisk nivå i den siste utgaven (European Commission and Cedefop 2023) av European guidelines for validating non-formal and informallearning. Et av hovedbudskapene på europeisk nivå, med relevans for Norge, er at læreplanene og studieprogrammene (som er referansepunktet for vurderingene) i langt større grad må åpne seg opp mot læring «utenfor klasserommet». En utfordring framover består derfor i å utvikle vurderingsstandarder med røtter i både utdanningssystem og arbeidsliv, slik for eksempel prosjektet «Balansekunst» referert ovenfor har foreslått.

2.5 Hvilken ansvars- og arbeidsdeling eksisterer innenfor yrkesutdanningene?

Kunnskapsdepartementet har et overordnet ansvar for regjeringens utdannings- og kompetansepolitikk. Sektoransvar i andre departementer innebærer samtidig ansvar på nasjonalt nivå for å sikre kompetanse i ulike sektorer i samfunnet. Underliggende direktorat har ansvar for forvaltning og iverksetting av nasjonal politikk. Fylkeskommunene har et lovpålagt ansvar for utdannings- og kompetansepolitikken regionalt. Trepartssamarbeid om yrkesopplæring er forankret i lov, og gjelder på nasjonalt og regionalt nivå. Figuren nedenfor viser organene i partssamarbeidet.

Forstørr bilde

Figur 2.2 Ansvars- og arbeidsdeling innenfor yrkesutdanningene

Statlige og fylkeskommunale myndigheters ansvar og oppgaver for fag- og yrkesutdanning

Kunnskapsdepartementeter øverste ansvarlige myndighet for blant annet videregående opplæring, fagskoleutdanning, høyere utdanning, forskning, voksnes læring og kompetansepolitikk. Departementet ledes av to statsråder med ulike ansvarsområder og linjer, og yrkesfaglig utdanning ligger i begge linjene avhengig av utdanningsnivå. Kunnskaps- og kompetansepolitikken skal nå mål på andre samfunnsområder, som i arbeidsmarkedspolitikken, og henger derfor tett sammen med andre departementers ansvarsområder.

Utdanningsdirektoratet har et overordnet ansvar for at utdanningspolitikken for grunnutdanningen blir satt i verk. Utdanningsdirektoratet er et myndighetsorgan og skal forvalte statlige juridiske og økonomiske styringsvirkemidler, analysere og vurdere tilstanden og utviklingen i sektoren på grunnlag av dokumentasjon, foreslå tiltak og være et utviklingsorgan som støtter, veileder og påvirker sektoren gjennom informasjon, strategier og ulike tiltak. Udir forvalter den yrkesfaglige tilbudsstrukturen, læreplanene for yrkesfaglige programfag og fellesfag. Udir skal sørge for at det foreligger kunnskapsgrunnlag (herunder statistikk, forskning og brukerundersøkelser) om videregående opplæring som er relevant både for politikkutforming og for utvikling av kvalitet i opplæringen. Utdanningsdirektoratet er sekretariat for trepartssamarbeidet og skal bidra til at SRY og de faglige rådene får tilgang til kompetansen i direktoratet og til den informasjon som blir utarbeidet i eller kommer til direktoratet.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) skal løfte og mobilisere kompetansen i befolkningen og gjøre utdanning, læring og karriereveiledning av høy kvalitet tilgjengelig for alle hele livet. Direktoratet har et samlet, nasjonalt ansvar for forvaltningsoppgaver innen blant annet høyere yrkesfaglig utdanning, og kompetansepolitikk, inkludert opplæring og utdanning rettet mot voksne, norsk- og samfunnskunnskap for innvandrere. Direktoratet forvalter driftsmidlene og ulike søknadsbaserte ordninger for høyere yrkesfaglig utdanning. HK-dir skal sikre forsvarlig opptak til høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning og godkjenner fag- og yrkesutdanning fra utlandet. HK-dir ivaretar sekretariat for Nasjonalt fagskoleråd og Kompetansebehovsutvalget og har ansvar for internasjonalisering på alle utdanningsnivåer.

Fylkeskommunene har ansvaret for å ivareta fylkets samlede interesser og har ansvaret for regional kompetansepolitikk, videregående opplæring, fagskoleutdanning og karriereveiledning. Fylkeskommunen har et strategisk ansvar for kompetansepolitikken noe som innebærer dimensjonering av utdanningstilbud, karriereveiledning og fullføring av videregående opplæring. Arbeidet med å dimensjonere utdanningen organiseres gjennom kompetanseforum. Arbeidet omfatter å kartlegge regionale kompetansebehov, formidle behov til tilbydere og tilrettelegge for etterspurte opplærings- og utdanningstiltak.

Fylkeskommunene er skoleeiere, og har ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring i henhold til opplæringsloven og til opplæring i lærebedrift. Opplæringsloven § 13-3 fastslår at fylkeskommunene skal planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet med hensyn til nasjonale mål, søkernes ønsker og behov i samfunnet. Fylkeskommunene skal bidra til at ungdom fullfører og består videregående opplæring, og sørge for at voksne får ivaretatt sine behov for videregående opplæring på en god måte. Som skoleeiere har fylkeskommunene etter opplæringsloven (§ 10-8) ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten.

Fylkeskommunene er eier av de fleste offentlige fagskolene og har ansvar for å ivareta forholdet mellom tilbud og etterspørsel i fagskoletilbudet innenfor sitt fylke, uavhengig av eierforhold. Prinsippene for styring er de samme for offentlige og private fagskoler. Fylkeskommunen skal sørge for at det tilbys akkreditert høyere yrkesfaglig utdanning i samsvar med behovet for kompetanse lokalt, regionalt og nasjonalt (fagskoleloven, 2018, § 3).

Arbeids- og velferdsdirektoratet (AV-dir) har det overordnede ansvaret for at arbeids- og velferdsforvaltningen oppfyller de forventningene som stilles til etaten, og når de mål og resultater som framgår av departementets oppdrag. Direktoratet har ansvar for overordnet styring, ledelse og utvikling av Arbeids- og velferdsetaten (Nav), herunder: oppfølging i tråd med resultatkrav, styringsmodell, og verdigrunnlag, lovpålagte og myndighetspålagte forhold som må sikres ivaretatt, strategi- og virksomhetsutvikling, utvikling av fag- og arbeidsmetodikk.

Brukere av NAV med behov for fag- og yrkesopplæring kan få støtte til dette gjennom at NAV innvilger opplæringen som opplæringstiltak (Tiltaksforskriften, 2015). Det er et satsingsområde for NAV å bidra til at flest mulig av etatens brukere med behov for det skal få gjennomført et fagbrevløp. NAV samarbeider tett med utdanningssektoren for å få til dette, både på nasjonalt og regionalt nivå. I mange av fylkene samarbeider NaV og fylkeskommune om tilrettelagte opplæringsløp for Navs brukere.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) gjennomfører integreringspolitikken på ansvarsområdet til Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), og er forvaltningsorgan og kompetansesenter som skal styrke kommunenes, sektormyndighetenes og andre samarbeidspartneres kompetanse på integrering og mangfold.

IMDi har siden 2020 hatt ordningen med Tilskudd til etablering og gjennomføring av tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring, hvor målet er å stimulere til at fylkeskommunene etablerer tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring, slik at flere voksne innvandrere og nyankomne fullfører opplæring og oppnår fagbrev. IMDi fikk i 2022 i oppdrag fra departementet å utvikle en nasjonal samarbeidsmodell for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere. Utprøvingen av samarbeidsmodeller skjer i Troms og Finnmark, Nordland og Agder i perioden 2022–2026 og finansieres av Tilskuddsordningen for utvikling av kommunale kvalifiserings- og integreringstiltak. Målgruppen for begge ordningene er voksne innvandrere som har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 4a-3, men som har for lave norskferdigheter til å følge ordinær opplæring uten tilrettelegging.

Trepartssamarbeidet

Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og utdanningsmyndigheter på ulike nivåer er grunnlag for styringen og utviklingen av blant annet fag- og yrkesopplæring i Norge, og er forankret i ILO-konvensjon 142. Trepartssamarbeidet handler om at arbeidslivets organisasjoner og myndighetene sammen skal komme fram til og utvikle gode løsninger i fag- og yrkesutdanningen, som på best mulig måte ivaretar både individets, arbeidslivets og samfunnets behov for kompetanse og et konkurransedyktig næringsliv. Trepartssamarbeidet på nasjonalt nivå om videregående fag- og yrkesopplæring og høyere yrkesfaglig utdanning ivaretas i dag gjennom Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) med 10 faglige råd og Nasjonalt Fagskoleråd med seks nasjonale fagråd. Disse rådene er samarbeidsorgan for partene i arbeidslivet og utdanningsmyndighetene.

Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen (SRY)

SRY er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet, og skal gi departementet faglige råd og ta initiativ for å fremme fag- og yrkesopplæringen på videregående nivå (Utdanningsdirektoratet, u.å.a). Rådet skal ha et overordnet ansvar og strategisk perspektiv, som bygger på relevant arbeidslivskompetanse. SRY skal være et forum for dialog mellom departementet, partene i arbeidslivet, elev- og lærerorganisasjonene og skoleeier, og være et rådgivende organ for utdanningsmyndighetene. Rådet skal være sammensatt av oppnevnte representanter fra arbeidstakerorganisasjonene (herunder lærerorganisasjoner), arbeidsgiverorganisasjonene, nasjonale og regionale utdanningsmyndigheter og elever/lærlinger. Arbeidsgiver- og arbeidstakerrepresentanter skal til sammen utgjøre flertallet i organet. I tillegg er det oppnevnt representanter fra HK-dir og NFD som observatører.

Faglige råd

De faglige rådene er rådgivende organ for statlige utdanningsmyndigheter og oppnevnes av Utdanningsdirektoratet. Hvert fag eller fagområde som har læretid i bedrift, og hvert yrkeskompetansefag, skal være tilknyttet et faglig råd. Per i dag er det ti faglige råd, ett for hvert utdanningsprogram. Rådene bidrar til å utvikle fag- og yrkesopplæringen innenfor de respektive fagene og tilgrensende fagområder. Rådene skal fremme arbeidslivets behov og synspunkter overfor myndighetene og ha innflytelse på hele opplæringsløpet. De faglige rådene skal være sammensatt av like mange representanter fra arbeidstakerorganisasjonene som fra arbeidsgiverorganisasjonene, og sammen skal de danne et flertall i rådene. I tillegg skal skoleeier, pedagogisk personell og elever være representert i rådene. Rådene har avgjørende innflytelse på det faglige innholdet i vg3-læreplanene.

Yrkesopplæringsnemndene

Yrkesopplæringsnemndene (y-nemnder) er en del av det formelle trepartssamarbeidet om fag- og yrkesopplæring. Som rådgivende organer skal de fremme behov og synspunkter fra arbeidslivet overfor fylkeskommunene og jobbe med kvalitet i fag- og yrkesopplæring. Y-nemnda uttaler seg i form av vedtak i saker som fylkeskommunen etter opplæringsloven er pliktig til å legge fram for nemnda. Dette gjelder blant annet saker om godkjenning av lærebedrifter og tap av godkjenning, og om fylkeskommunens kvalitetssystem for fag- og yrkesopplæringa. Opplæringsloven redegjør for sammensetningen av y-nemnda og andre forhold som har med organiseringen å gjøre. Medlemmene skal rekrutteres fra partene i arbeidslivet og elev-/lærlingorganisasjoner. Partene i arbeidslivet skal ha paritet og flertall i y-nemnda. Y-nemnda skal blant annet arbeide for å heve kvaliteten i hele fag- og yrkesopplæringen, i tillegg til å dimensjonere og årlig fastsette tilbud. Y-nemnda skal også gi råd om hvordan utviklingen av fag- og yrkesopplæringen og samhandlingen mellom skoler og bedrifter/virksomheter kan medvirke til regional utvikling, blant annet utviklingen av nye virksomheter og arbeidsplasser.

Nasjonalt fagskoleråd

Nasjonalt fagskoleråd er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet etter forslag fra partene i arbeidslivet og organisasjoner som har interesse i utdanningsområdet. Nasjonalt fagskoleråd består av representanter for fagskolesektoren, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene og studentene. Partene i arbeidslivet utgjør flertallet i rådet. Fagskolerådet skal gi råd til departementet i spørsmål om høyere yrkesfaglig utdanning i Norge (NKR 5). Fagskolerådet skal ha et overordnet ansvar og strategisk perspektiv som bygger på relevant arbeidslivskompetanse, arbeide med videreutvikling av sektoren og fremme samarbeid mellom sektoren og arbeidslivet.

Nasjonale fagråd for høyere yrkesfaglig utdanning

Det er opprettet seks nasjonale fagråd som er underlagt Nasjonalt fagskoleråd. De nasjonale fagrådene skal bidra til at kvaliteten på høyere yrkesfaglig utdanning er god og imøtekommer arbeidslivets kompetansebehov. Fagrådene skal også bidra til faglig utvikling og koordinering av fagskoleutdanningen på nasjonalt nivå. Fagrådene skal ha en selvstendig, faglig rolle og være et organ for samhandling mellom fagskoletilbydere, studenter og arbeidslivet.

Lokale fagråd for høyere yrkesfaglig utdanning

De lokale fagrådene er ofte knyttet til konkrete utdanninger. Fagrådene består av studenter, faglærere og representanter fra lokalt arbeidsliv og har egne mandat. Målet er ofte å utvikle utdanningen slik at den er i henhold til arbeidslivets behov. De lokale fagrådene er ikke kartlagt, og det er store lokale variasjoner i medlemmer, organisering, samarbeid og oppgaver.

Eksempler på andre organer

I tillegg til de nasjonale og regionale partsorganene rapporterer koordineringsgruppen for Samfunnskontrakt for flere læreplasser (2021–2025) til Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd, under Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID). Kompetansepolitisk råd, under Kunnskapsdepartementet, har som formål å fremme et godt samarbeid om oppfølging og videreutvikling av kompetansepolitikken. AID og partene i arbeidslivet har i mars 2023 etablert Samarbeidsforum for arbeidsinkludering, under IA-avtalen, for blant annet å bidra til at flere utsatte grupper kan gjennomføre fag- og yrkesopplæring12.

WorldSkills Norway er en ideell organisasjon som arbeider for å heve kvaliteten på og interessen for norsk yrkesutdanning. Bak organisasjonen står Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Landsorganisasjonen i Norge (LO), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Kommunesektorens interesseorganisasjon (KS), Utdanningsforbundet og en rekke landsforeninger, fagforbund, opplæringskontorer, skoler og fylkeskommuner.

2.6 Hvilke kompetansebehov ser vi fremover, og hva innebærer det for yrkesutdanningene?

I kapitlene 2.1–2.5 har arbeidsgruppen gjennomgått viktige kjennetegn ved dagens norske fag- og yrkesutdanningssystem. Hvorvidt dette systemet er egnet til å møte framtidens utfordringer, er et sentralt spørsmål og noe vi kan nærme oss gjennom å se på framskrivingen av kompetansebehov for ulike grupper og virksomheter.

Demografisk utvikling nasjonalt og regionalt

Kartet nedenfor viser SSBs befolkningsframskrivinger fram mot 2050. Store deler av landet går mot en nedgang i antall innbyggere, og andelen eldre øker i alle deler av landet. Det blir færre yrkesaktive og en hardere kamp om arbeidskraft og kompetanse.

Figur 2.3 Befolkningsframskriving 2025

Kilde: SSB (2022b) befolkningsframskrivinger for kommunene 2022.

NHOs kompetansebarometer

I 2022 oppgir 65 prosent av bedriftene å ha et udekket kompetansebehov, hvorav 12 prosent sier at dette gjelder i stor grad. I henhold til NHOs kompetansebarometer mangler to av tre NHO-bedrifter folk med riktig kompetanse og 38 000 nye ansatte trengs (NIFU, 2023).

Virkes medlemsundersøkelser

Virkes medlemmer svarer at mangel på rett kompetanse er en av deres største utfordringer. I april 2023 svarte 61 prosent at rekruttering av nyansatte var svært eller ganske vanskelig (Virke, u.å).

Kompetansebehovsutvalget (KBU) – særlig om fagopplæring

I henhold til KBUs temarapport 1/2022 vil et bedre kunnskapsgrunnlag være vesentlig for beslutninger om hvor raskt den videre veksten i høyere yrkesfaglig utdanning bør være i møte med endrede kompetansebehov. Utvalget definerer flere behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget.

Kommunesektorens arbeidsgivermonitor

Monitoren for 2023 viser at for at kommunesektoren skal kunne tilby samme nivå på tjenestene den nærmeste tiårsperioden, må antall årsverk øke med om lag 47 000 fram mot 2031. Den klart største økningen i årsverksbehov ventes innenfor helse- og omsorgsektoren, blant annet sykepleiere og helsefagarbeidere (KS 2023).

NAVs bedriftsundersøkelse

Undersøkelsen våren 2022 viste at alvorlig rekrutteringsutfordring er aller størst innen helse og sosialtjenester og i produksjon av maskiner og utstyr. Rekrutteringsutfordringene er størst i Nordland og Møre og Romsdal (NAV, 2022).

YS Arbeidslivsbarometer

Undersøkelsen fra 2023 viser blant annet at arbeidstakernes interesse for etter- og videreutdanning har sunket jevnt de siste 15 årene. Et flertall av de som har svart, oppgir at de ikke tar etter- og videreutdanning, fordi de ikke trenger det i jobb eller ikke har personlig behov for mer kompetanse (OsloMet og AFI, 2023)

Videregående opplæring – noen tendenser

De aller fleste ungdommer (andelen har de senere årene ligget på 98 prosent) starter videregående opplæring samme år som de går ut grunnskolen (Utdanningsdirektoratet, 2022a). 51 prosent av søkerne til videregående opplæring høsten 2023 har yrkesfag som førsteønske (Utdanningsdirektoratet, 2022b). Søkningen til yrkesfag har økt de siste årene i et flertall av fylkene, med unntak av Oslo. Her søker kun 28 prosent yrkesfag (Utdanningsdirektoratet, 2022b). I Møre og Romsdal, Nordland og Troms og Finnmark søker 61 prosent av ungdommene et yrkesfaglig utdanningsprogram på vg1 (Utdanningsdirektoratet, 2022b). Det har vært en oppgang i andelen jenter som søker de tradisjonelt guttedominerte utdanningsprogrammene bygg- og anleggsteknikk og teknologi- og industrifag (Utdanningsdirektoratet, 2022b).

I perioden oktober 2021 til og med september 2022 startet mer enn 8 av 10 søkere lære i bedrift (Utdanningsdirektoratet, 2023). Totalt var det 28 100 godkjente lærebedrifter i 2021–22, og 75 prosent hadde lærling det siste året (Utdanningsdirektoratet, 2023). 29 000 tok fag- eller svennebrev i 2021/22, det er 500 færre enn året før (Utdanningsdirektoratet, 2023). 2 av 10 lærlinger er voksne, og andelen voksne i videregående yrkesutdanninger øker, se figur 4 nedenfor. De voksne lærlingene er representert i alle utdanningsprogram. Som allerede påpekt i kapittel 2.4 framstår praksiskandidatordningen som viktig i og med at den tillater voksne med tidligere yrkes- og utdanningserfaring å fullføre fagbrev.

Tabell 2.7 Voksne 25 år og eldre i videregående opplæring

Kilde: SSB (u.å.a)

2.7 Hvilke politiske initiativ er tatt for å videreutvikle yrkesutdanningene?

De siste årene er det tatt en rekke politiske initiativ med direkte relevans for yrkesutdanningene. En fellesnevner for disse initiativene er søkelyset på kompetanse: Kompetanse får en større betydning for å løse samfunnsoppgaver vi står overfor, og krever at utdanningssystemet, og ikke minst yrkesutdanningene, evner å møte de eksisterende og de nye utfordringene.

Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse — En fornyelse av Kunnskapsløftet

I denne meldingen legger regjeringen fram forslag til hvordan innholdet i grunnskolen og videregående opplæring skal fornyes for at barn og unge skal få gode vilkår for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger. Fagfornyelsen skal gi et læreplanverk som forbereder elevene på framtiden. Fagene skal få mer relevant innhold og tydeligere prioriteringer, og sammenhengen mellom fagene skal bli bedre

Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet

Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet, har som mål å sette i gang tiltak for livslang læring, med mål om at ingen «går ut på dato», og at arbeidslivets kompetansebehov dekkes. Meldingen foreslår blant annet tiltak for å stimulere til økt etterspørsel etter kompetanseutvikling, åpne utdanningssystemet for livslang læring, bedre kobling mellom tilbud og etterspørsel etter kompetanseutvikling og kompetanseutvikling og ordninger i ulike sektorer/deler av arbeidslivet.

Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – Med åpne dører til verden og framtiden

Målet med fullføringsreformen er at flere ungdom og voksne skal fullføre og bestå videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse og bli godt forberedt og kvalifisert til videre utdanning og arbeidsliv gjennom hele livet. Tiltakene meldingen foreslår, handler om regelverk og rettigheter til innhold, organisering og kompetanse, herunder at modulstrukturert opplæring innføres for voksne. Regjeringens intensjon er at arbeidet med fullføringsreformen skal pågå i et tiårsperspektiv.

NOU 2022: 13 Med videre betydning – Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole

Utredningen vurderer ulike modeller for etter- og videreutdanning for alle ansatte i barnehage, grunnskole, videregående opplæring (inkludert fag- og yrkesopplæringen i både skole og bedrift), kulturskole og opplæring særskilt organisert for voksne. Målet for modellene skal være god kompetanse hos ansatte i alle barnehager og skoler for å fremme læring og danning hos barn, elever og lærlinger. Utvalget foreslår blant annet å styrke fagskolens rolle i kompetanseutviklingen for yrkesfaglærere og instruktører i bedrift/virksomhet.

Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge

Målet med meldingen er å bidra til høy sysselsetting og å bidra til å dekke kompetansebehovene i arbeids- og samfunnsliv. I meldingen pekes det på viktige kompetansebehov framover. Utdanningssystemet framheves som en hjørnestein og skal bidra til «å skape kunnskapsorienterte, åpne, selvstendig tenkende og bevisste samfunnsborgere som deltar aktivt i folkestyret». En rekke tiltak i meldingen skal vurderes og utredes, og det skal framskaffe et bedre kunnskapsgrunnlag.

Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden

Meldingen inneholder til sammen 48 tiltak for fagskolesektoren for å nå regjeringens hovedmålsettinger for fagskoleutdanningene. I meldingen foreslo regjeringen tiltak rettet mot fagskolesektoren som helhet. Tiltakene angår studentenes vei gjennom fagskoleutdanningen, fagmiljøenes kompetanse, fagskolenes samarbeid med arbeidslivet og fagskolesektorens organisering. Meldingen er evaluert, og Kunnskapsdepartementet har startet arbeidet med en ny melding, med planlagt publisering i 2024.

2.8 Hvilken rolle spiller forskning og evalueringer i utviklingen av yrkesutdanningene?

Yrkesutdanningene er av sentral betydning for norsk økonomi og velferd og det kan derfor forventes at det investeres i systematisk innsamling, analyse og utvikling av kunnskaper knyttet til sektoren. Ekspertgruppen har ikke hatt tid eller ressurser til å gjennomføre en grundig og fullstendig gjennomgang av situasjonen, men kan ut fra tilgjengelige kilder konkludere med at yrkesutdanningene ikke er prioritert innenfor norsk utdanningsforskning.

Finansiering av forskning

Sammenlignet med forskning innenfor grunnskolen og høyere utdanning satses det lite på forskning innenfor yrkesutdanningene. Norges forskningsråd rapporterer i sin porteføljeanalyse om forskning på utdanning og kompetanse for 2018–2021 om lav forskningsinnsats når det gjelder yrkesfag, fagskole og voksenopplæring (Forskningsrådet, 2022). Forskningsrådets oversikt over forskningsprosjekter innenfor utdanningssektoren (finansiert av Program for forskning og innovasjon i utdanningssektoren – FINNUT) viser dette.

Figur 2.4 Forskningsfinansiering, utdanning

Kilde: Forskningsrådet.

Forskning på fag- og yrkesutdanningene

Den siste fullstendige kartleggingen av Norsk utdanningsforskning ble gjort av NIFU i 2015 (med søkelys på situasjonen i 2013) (NIFU, 2015). Arbeidsgruppen har ikke hatt ressurser eller tid til å gjenta denne omfattende kartleggingen, men vurderer det slik at observasjonene ti år tilbake fortsatt er av en viss interesse og kan tjene som utgangspunkt for en framtidig kartlegging. Rapporten pekte på at universitetene stod for 60 prosent av utdanningsforskningen. Instituttsektoren stod sammenligningsvis for 10 prosent av forskningen. Rapporten sier lite om innholdsmessig profil, men angir at 14 prosent av avlagte doktorgrader handlet om læring i arbeidslivet. Hele 45 prosent av doktorgradene rettet søkelyset mot grunnskolen, 14 prosent mot videregående nivå.

For å kompensere for manglende oversikt over utviklingen etter 2013 har arbeidsgruppen sett på hvordan forskning omkring yrkesutdanningene er representert og fanget opp av CRIStin-databasen (som gir oversikt over all norsk forskning). Søkeordet «vocational training»13gir totalt 3607 treff for perioden 1995–2023. Ser vi på de siste tre årene, ender vi opp med 195 treff for 2021, 122 treff (publikasjoner, inklusive foredrag) for 2022 og 100 treff (så langt) for 2023. Som kontrast kan nevnes at CRIStin for perioden 1995–2023 gir 21 875 treff når det gjelder publikasjoner og foredrag knyttet til «primary education», 37 812 dersom vi søker «professional higher education», og hele 153 712 dersom vi søker «university education».

Selv om antallet treff i CRIStin-databasen sier lite om innholdsmessig profil og kvalitet, signaliserer den en skjevhet når det gjelder utdanningsforskningens interesser og fokus. I tråd med ressursfordelingen vist i figur 4 framstår yrkesutdanningene som lite synlige og lite prioritert innenfor norsk forskning.

Evalueringer av fag- og yrkesutdanningene

En del av kunnskapsutviklingen innenfor feltet skjer gjennom evalueringer knyttet til avgrensede tiltak og satsinger. Evalueringene spiller en rolle når det gjelder å vurdere effekt og relevans av iverksatte tiltak. De bidrar også til å bygge og opprettholde nasjonal utredningskompetanse. Nedenfor vises det til et utvalg av evalueringer fra de siste 5 årene som omhandler ulike aspekter ved fag- og yrkesutdanningen. Oversikten er ikke fullstendig, men illustrerer hvem som gjennomfører og finansierer evalueringsarbeid i fag- og yrkesutdanningen.

• I sluttrapporten fra «Fagarbeiderprosjektet», Relevans i fag- og yrkesopplæringen – Utvikling og analyse av en fagarbeiderundersøkelse og en arbeidsgiverundersøkelse (Fafo-rapport 2020:30/NIFU rapport 2020:30), var formålet å gi et bilde av fagenes relevans i arbeidslivet. Rapporten er gjennomført av Fafo og NIFU i perioden 2017–2020 på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet.
• I Fafo-rapport 2021:30 Fagarbeideres bidrag til innovasjon i norsk arbeidsliv var hensikten å få mer kunnskap om hvordan faglærte i norsk arbeidsliv bidrar til utvikling og innovasjon. Forskningsprosjektet ble finansiert av Hovedorganisasjonenes Fellestiltak (HF) mellom NHO og LO.
• I sluttrapporten Evaluering av vekslingsmodeller i fag- og yrkesopplæringen (Fafo-rapport 2018:42/NIFU-rapport 2018:33) har Fafo i samarbeid med NIFU evaluert forsøk med vekslingsmodell som alternativ til 2 + 2-modellen i fag- og yrkesopplæringen. Evalueringen er finansiert av Utdanningsdirektoratet.
• NIFU-rapport 2019:23 Dimensjonering av videregående opplæring, som er skrevet på oppdrag for det regjeringsnedsatte Kompetansebehovsutvalget, tar for seg hvordan fylkeskommunene dimensjonerer videregående opplæring.
• Evalueringen av fagfornyelsen i yrkesfag gjennomføres i et samarbeid mellom NIFU, Fafo og OsloMet og pågår ut 2025. Foreløpig foreligger det to delrapporter: Evaluering av fagfornyelsen yrkesfag, delrapport 1 – Bakgrunn, prosess og implementering på vg1 (rapport 2022: 8) og Evaluering av fagfornyelsen yrkesfag, delrapport 2 (rapport 2023: 12). Hensikten er å evaluere innføringen av fagfornyelsen. Oppdragsgiver for evaluereringen er Utdanningsdirektoratet.
• Fafo-rapport 2017:11 Yrkesfaglærernes kompetanse er gjennomført på oppdrag fra KS. Et hovedfunn er at den kompetanseutviklingen yrkesfaglærerne selv opplever å ha størst behov for, er knyttet til endringer i arbeidslivet.
• Oslo Economics evaluerte i 2020 effektene av læringsklausulen. Hensikten var å avdekke i hvilken grad forskrift om plikt til å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter har ført til ønskede virkninger. Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet.
• OsloMet: Delrapport 2Evaluering av tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen (AFI-rapport 2022:06).
• Oslo Economics har nylig levert en forskningsbasert evaluering av modeller for tilskudd til utstyr i fag- og yrkesopplæringen (rapportnr. 2023-47). Evalueringen ser på effekter av statlig tilskudd til utstyrsinvesteringer i fag- og yrkesopplæringen. Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet.
• Deloitte har nylig gjennomført en tredelt evaluering av de kvalitetshevende tiltakene som ble iverksatt etter Fagfolk for fremtiden (Meld. St. 9 (2016–2017) og finansieringssystemet for fagskoler. Rapporten viser at fagskolesektoren har vært gjennom en markant utvikling de senere årene, noe som i stor grad tilskrives tiltakene i fagskolemeldingen og den oppmerksomheten meldingen har bidratt til for denne sektoren. (Deloitte, 2022).
• Universitetet i Stavanger («GrunnDig»-prosjektet, (KSU, 2022)) har skrevet en kort kunnskapsoppsummering om forskning på digitalisering i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene (hovedsakelig fra internasjonale studier). Forskning viser at digitalisering har en framtredende posisjon i yrkesfagene ettersom sammenheng mellom skole og framtidig yrke er forholdsvis tydelig, og det skjer en utstrakt digitalisering og teknologisering av yrkeslivet. Robotisering, automatisering, kunstig intelligens, digitalisering er alle områder på frammarsj i yrkene, enten det er snakk om helsefag, maskinfag, økonomifag eller velværefag. På tross av den digitale transformasjonen som skjer i arbeidslivet og som yrkesfaglig utdanning kvalifiserer til, er det få kunnskapsoversikter om yrkesfaglig utdanning. Rapporten konkluderer med at yrkesfag fortsatt er sterkt underrepresentert i forskning. Det er behov for studier av pedagogiske og fagdidaktiske prinsipper og prosesser: Hvordan anvendes video (og andre digitale ressurser) av lærerne for å oppnå læring hos elever? Vi vet heller ikke noe om varigheten av kompetanse. Hva vil det si at en kompetanse er «lært»? Det må også sies at det er et svært svakt forskningsfundament for yrkesfaglig opplæring (KSU, 2022).

Svakheten ved denne evalueringsvirksomheten er at den tar utgangspunkt i avgrensede prosjekter med gitte spørsmål som skal gjennomføres innenfor et kort eller mellomlangt tidsperspektiv. Dette gjør det vanskelig for forskningsmiljøer å stille alternative spørsmål, å bygge langsiktig kompetanse og å kombinere resultater fra ulike prosjekter. Selv om evalueringer er viktige, innebærer de en usikkerhet som må kompenseres gjennom andre typer kunnskapsinnhenting og analyse, for eksempel finansiert gjennom forskningsråd.

Aktører i forskningsmiljøet

Universitetene, særlig OsloMet, Universitetet i Bergen og NTNU, er viktige aktører innenfor norsk yrkesutdanningsforskning. OsloMet har blant annet etablert et kompetansesenter for yrkesfag (se vedlegg 2). Kompetansesenteret skal bidra til utvikling av praksis- og forskningsbasert kunnskap om hvordan utfordringer i fag- og yrkesopplæringen og læring i arbeidslivet kan møtes. NTNU har flere forskningsgrupper som berører fag- og yrkesopplæring. Blant annet forskningsgruppen STYRK, som fremmer kunnskapsutvikling og kvalifisering innenfor yrkesopplæring og yrkesfaglærerutdanning. Gruppen skal utvikle forskningsbasert kunnskap om elever, lærlinger, lærerstudenter, yrkesfaglærere og yrkesfaglærerutdanningene og deres kunnskapsutvikling og kvalifisering på ulike arenaer.

Også i instituttsektoren finner vi forskningsmiljøer som har markert seg innenfor yrkesutdanningsfeltet, som Fafo, NIFU og Oslo Economics. Deres forskningsprosjekter er ofte på oppdrag fra, og finansiert av, myndighetene og interesseorganisasjonene, men kan i noen tilfeller også betegnes som uavhengig forskning.

Norges forskingsråd er et statlig forvaltningsorgan som finansierer forskings- og innovasjonsprosjekt for 11,4 milliarder kroner i 2022. Forskningsrådet har ansvaret for å fremme grunnforsking, anvendt forsking og innovasjon. Rådet skal fremme internasjonalt forskings- og innovasjonssamarbeid. Andre oppgaver er å bidra til samarbeid mellom forskere, næringsliv, offentlig sektor, forvaltning og andre brukere av forskningsresultat.

Arbeidsgruppen noterer seg at det eksisterende Kunnskapssenter for utdanning (KSU) i liten grad inneholder forskning på fag- og yrkesutdanningene. KSU er etablert av Kunnskapsdepartementet som et nasjonalt kunnskapssenter for utdanningssektoren rent generelt (se vedlegg 2)

Norsk fag- og yrkesopplæring inngår også i internasjonale studier, og særlig Cedefop og OECD refererer til Norge i sine komparative studier.

3 Styrker og svakheter ved dagens struktur, organisering og ansvar for fag- og yrkesutdanningene

Dagens norske fag- og yrkesutdanningssystem bygger på et solid grunnlag av tradisjoner, partssamarbeid og langsiktig faglig og pedagogisk utvikling. Dette erkjennes også internasjonalt (Cedefop, 2020). Arbeidsgruppen understreker imidlertid at fag- og yrkesutdanningenes framtidige relevans krever forbedring og videre utvikling på flere områder. Hensikten med dette telet er å tegne et utfordringsbilde som vil bli brukt som utgangspunkt for drøftingen av et nasjonalt senter for yrkesfag i kapitlene 4–8.

3.1 Fem utfordringsbilder

Norge trenger flere faglærte og kompetente fagfolk. En vellykket håndtering av denne utfordringen er ikke bare en forutsetning for et konkurransedyktig arbeids- og næringsliv, men også av avgjørende betydning for å opprettholde og videreutvikle velferdsstaten. I årene framover må fag- og yrkesutdanningene ikke bare fremme spisskompetanse på verdensnivå, men også hindre utenforskap og bidra til at så mange som mulig kan delta aktivt i arbeid og samfunn.

De siste årene har flere stortingsmeldinger og utredninger pekt på utfordringer yrkesfagene står overfor. Fullføringsreformen (Meld. St. 21 (2020–2021)) skisserer fem gjenstridige problemer som regjeringen ønsker å løse:

• Videregående opplæring er i for liten grad tilpasset elever med svake faglige forutsetninger.
• Elevene får ikke det de trenger for å bli best mulig studieforberedt.
• Fagopplæringen dekker ikke elevenes og arbeidslivets behov godt nok.
• Videregående opplæring er i for liten grad tilpasset den mangfoldige elevgruppen.
• Videregående opplæring er ikke godt nok tilpasset voksne.

Yrkesutdanningene må forholde seg til et arbeidsliv i stadig endring. Det er en økning av udekket kompetansebehov i mange regioner og virksomheter. Dette krever ikke bare en styrking av rekrutteringen til grunnutdanningene, men også en styrking av kompetansen til de som allerede er innenfor arbeidslivet, og tiltak som kan redusere utenforskap og sørge for at så mange som mulig kan delta i arbeidslivet. Kompetansebehovsutvalget trekker fram flere megatrender som innvirker på framtidige kompetansebehov:

«Teknologiutvikling, klimaendringer, demografi og globalisering er de viktigste megatrendene som påvirker behov for kompetanse i samfunns- og arbeidslivet. De nyeste framskrivningene fra SSB viser at etterspørsel etter arbeidskraft vil være høyere enn tilbudet i årene framover. Det gjelder spesielt bygg og anlegg, håndverk, industri og helse og omsorg. Sykepleiere er yrke med desidert størst mangel på kort- og lang sikt.» (HKdir, 2022, s. 6)

Kompetansebehovsutvalget oppsummerer utfordringene på følgende måte.

«[En] for stor andel av befolkningen mangler grunnleggende ferdigheter, kvaliteten på praksis i høyere utdanning varierer mellom utdanningsinstitusjoner, ulik kjønnsfordeling i mange utdanninger […] fører til skjevhet i arbeidslivet og for lavt nivå på deltakelse i læringsaktiviteter.» (HKdir, 2022, s. 8)

Analysen støttes av Kunnskapsdepartementets Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge (Utsynsmeldingen), som peker på muligheter og begrensninger i både utdanningssystemet og i arbeidslivet. Meldingen peker mot følgende hovedutfordringer:

• Kompetanse er nødvendig for et høyproduktivt og konkurransedyktig næringsliv.
• Kompetanse er nødvendig for å gjennomføre det grønne skiftet.
• Kompetanse er nødvendig for å ha gode velferdstjenester i hele landet og for å håndterere den demografiske utviklingen.
• Kompetanse er avgjørende for å kvalifisere og mobilisere flere av dem som står utenfor arbeidslivet.14

Målet for Utsynsmeldingen er å bidra til høy sysselsetting og å dekke de viktigste kompetansebehovene i arbeids- og samfunnslivet framover. Meldingen redegjør for regjeringens politikk innenfor følgende områder:

• dimensjonering av utdanningssystemet
• utdanning i hele landet
• finansiering av universitet og høyskoler
• læring i arbeidslivet
• kvalifisering av arbeidskraftreserven
• bruk av kompetanse fra utlandet15

De fleste av disse målsettingene forutsetter en styrking og videreutvikling av dagens fag- og yrkesutdanningssystem. Det krever at rekrutteringen til arbeidslivet opprettholdes, og at systematisk læring i arbeidslivet og til livslang læring styrkes. Begge deler forutsetter en tett kobling mellom teoretisk og praktisk læring og at det tette samarbeidet mellom utdanningssystem og arbeidsliv videreføres og videreutvikles. Til tross for at eksisterende ordninger gir et godt utgangspunkt for en slik styrking og videreutvikling, har arbeidsgruppen identifisert fem utfordringsbilder som krever systematisk innsats i tiden framover:

1. Eksisterende ressurser må tilpasses behovene i arbeidsliv og samfunn bedre (kapittel 3.2) gjennom
1. å evaluere dimensjoneringen av utdanningssystemet
2. å styrke rekrutteringen til fag- og yrkesutdanningene
3. å tilpasse utdanningene til den enkeltes behov og forutsetninger
4. hvorvidt individuelle tilpasninger påvirker gjennomføring av utdanningene
5. yrkeskompetanse for inkludering av individer og grupper som står i fare for å falle utenfor arbeidsliv og samfunn
2. Tilbudenes innhold og relevans må styrkes for å sikre at den kompetansen som leveres, står i forhold til arbeidslivets og enkeltindividers behov (3.3) gjennom
1. bedre dialog mellom utdanning og arbeidsliv
2. betydningen av fremragende og spisset yrkeskompetanse
3. systematisk kvalitetssikring som evner å fange opp endrede kunnskaps- og kompetansebehov
3. Systematisk kunnskapsutvikling og innsats (3.4) knyttet til
1. forskning og innovasjonsarbeid
2. utviklingsarbeid
4. Fag- og yrkesutdanningenes relevans og kvalitet er direkte koblet opp mot lærernes, instruktørenes og rådgivernes kompetanse og profesjonalitet gjennom en synliggjøring og kompetanseutvikling av de som formidler yrkesfaglig kompetanse, i skole og arbeidsliv (3.5).
5. Fag- og yrkesutdanningene må videreutvikles og styrkes, noe som forutsetter at alle involverte aktører samhandler bedre (3.6) om
1. et framtidsrettet og fremragende system som krever helhetlig koordinering og styring innenfor utdanningssystemet
2. koordinering mellom utdanningssystem og arbeidsliv

I de følgende delkapitlene vil vi belyse disse fem utfordringsbildene i mer detalj. Et siste delkapittel (3.7) setter disse fem nasjonale utfordringene inn i en europeisk og internasjonal kontekst, med referanse til OECD og Cedefop.

3.2 Eksisterende ressurser må bedre tilpasses behovene i arbeidsliv og samfunn

Arbeidsgruppen observerer at det investeres betydelige ressurser i det norske yrkesutdanningssystemet, både fra det offentliges og fra arbeidslivets side16. Disse investeringene kan utnyttes bedre, og arbeidsgruppen legger til grunn at eksisterende utdanningsressurser må tilpasses bedre behovene i arbeidsliv og samfunn. Dette krever (blant annet) en gjennomtenkning av dimensjoneringen av utdanningssystemet og hvordan dette fremmer/motvirker rekrutteringen til utdanningene. Med dette som utgangspunkt må det vurderes hvordan utdanningene tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger, og hvorvidt dette virker inn på gjennomføringen av utdanningene. Arbeidsgruppen understreker også at yrkesutdanningene må bli bedre i stand til å inkludere de som står i fare for å falle utenfor arbeidsliv og samfunn. Å realisere fag- og yrkesutdanningenes potensial krever derfor ikke bare et søkelys på innsatsfaktorer (dimensjonering og rekruttering), men i like stor grad på faktorene som påvirker gjennomføringen av utdanningene og læringen i arbeidslivet og deres effekt for samfunns- og arbeidsliv.

Dimensjoneringen av yrkesutdanningene

Fylkeskommunene har i dag ansvaret for dimensjonering av videregående yrkesutdanninger. Måten dette skjer på, i samarbeid mellom yrkesopplæringsnemnder og de lokale partene i arbeidslivet, varierer mellom fylkene. Fylkene har også, som skoleeiere, et ansvar for dimensjoneringen av de offentlige fagskolene. Også denne oppgaven løses ulikt mellom fylkene. Arbeidsgruppen anser at det foreligger et behov for systematisk erfaringsutveksling og metodeutvikling på dette feltet. Den demografiske utviklingen understøtter dette. Med minkende ungdomskull, en større andel eldre og redusert arbeidsinnvandring handler ikke dimensjonering bare om grunnopplæring på videregående nivå, men i økende grad om kompetanseoppdatering (for eksempel på høyere nivå) og rekvalifisering.

Arbeidsgruppen understreker derfor at dimensjoneringen av yrkesfag ikke bare handler om videregående nivå, men i like stor grad må reflektere behov for kompetanse på alle nivåer i utdanningssystemet (inklusive fagskoler, høyere yrkesutdanninger og arbeidslivsrelevante etter- og videreutdanninger). Gruppen kan ikke se at det, basert på erfaringene fra bransjene og regionene, er utviklet et felles, nasjonalt kunnskapsgrunnlag knyttet til dimensjoneringen av yrkesfag.

Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge peker på en del forhold som det må tas hensyn til.

Dimensjonering av yrkesutdanninger opererer i et spenningsfelt mellom enkeltindividers preferanser og arbeidslivets og samfunnets behov. Disse spenningene er erkjent innenfor feltet, men håndtert stykkevis og delt, hovedsakelig på fylkeskommunalt nivå og i forbindelse med videregående utdanning. Den utvidede forståelsen av yrkesutdanningene, lagt til grunn av arbeidsgruppen, medfører en ytterligere komplisering av denne utfordringen. Det eksisterer i dag ikke noen god oversikt over behov og tilbud innenfor yrkesutdanningene som helhet, og det er heller ingen som har et tydelig ansvar for å utvikle et slikt kunnskapsgrunnlag.

Rekrutteringen til yrkesfag må styrkes

Arbeidsgruppen erkjenner at yrkesfagene har fått mye positiv oppmerksomhet i senere tid, og at mer enn halvparten av søkerne til videregående nivå nå (2023) velger denne retningen. Dette er en utvikling som viser at budskapet om yrkesfagenes relevans og potensial har nådd bredt ut. Samtidig eksisterer det et historisk etterslep som gjør at andelen fagarbeidere i Norge ligger under andre og sammenlignbare land. OECD anslår at 21 prosent av norske 25–34-åringer har yrkesfaglig utdanning på videregående eller fagskolenivå som sin høyeste utdanning, mens OECD-snittet er 32 prosent (OECD, 2023a. Rekrutteringen til fag- og yrkesutdanningene på videregående nivå er sårbar av flere årsaker:

• Usikkerheten knyttet til lære- og praksisplasser er av stor betydning og påvirker rekrutteringen.
• Yrkesfagene forstås i noen tilfeller som utdannings og karrieremessige «blindveier»; unge mennesker opplever at de må ta et forpliktende valg for tidlig.
• Det er for lite bevissthet omkring hvordan enkelte yrkesfag kan kombineres med andre utdannings- og læringsveier, både rettet mot høyere nivåer og på tvers av institusjoner og bransjer.

Dagens system er i for liten grad rettet inn mot å muliggjøre og fremme livslang læring. Økt samarbeid på tvers av institusjoner og nivåer må synliggjøre hvordan yrkesutdanningene på videregående nivå kan danne utgangspunkt for langsiktig kompetanseutvikling i en vekselvirkning mellom utdanning og arbeidsliv. Gruppen observerer at den langsiktige sikringen av rekruttering til yrkesutdanning krever innsats fra aktører på alle nivåer:

• Statlige myndigheter (Kunnskapsdepartementet og direktorat) må synliggjøre og kommunisere behov og tilbud i et tett samarbeid med andre relevante departementer (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Landbruks- og matdepartementet etc.).
• NAV kan spille en viktig rolle på dette området, gjennom å veilede og informere mennesker som står utenfor arbeidslivet, om muligheter for yrkesfaglig utdanning, samt å samarbeide med utdanningsmyndighetene om tilrettelegging av opplæringen og oppfølging av deltakerne. Statlige myndigheter må utvikle lovverk og budsjetter på en måte som fremmer livslang læring, og som tydeliggjør at de videregående yrkesutdanningene ikke er slutten, men begynnelsen på en læringskarriere. Dette kan for eksempel støttes gjennom det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket og gjennom en tydeliggjøring av hvordan yrkesfag av ulike typer og på forskjellige nivåer kan spille sammen.
• Fylkeskommunene kan tydeliggjøre og kommunisere fag- og yrkesutdanningenes rolle i regionen. Dette kan for eksempel støttes gjennom
• å arbeide systematisk for å øke og opprettholde antall læreplasser
• å gi systematisk karriereveiledning til alle målgrupper (samarbeid med rådgivere og karriereveiledere i kommuner, ungdomsskoler, videregående nivå, fagskoler / høyere utdanning)
• å tydeliggjøre ansvaret for studieplasser i høyere yrkesutdanninger i tråd med arbeidslivets nasjonale og regionale behov
• å tydeliggjøre behovet for arbeidslivsrelevant etter- og videreutdanning i regionen og, i samarbeid med arbeidslivet, videreutvikle tilbudet
• Arbeidslivet må synliggjøre og kommunisere behov (nasjonalt, lokalt, bransjevis) gjennom
• å arbeide systematisk for å opprette og opprettholde tilstrekkelig antall læreplasser
• å dele kunnskap (barometre og monitorer, FoU, konferanser, presseoppslag)
• å tilby og promotere læreplasser, praksisplasser og bransjesamarbeid nasjonalt og regionalt
• å tydeliggjøre behov for etter- og videreutdanninger innenfor bransjer og regioner og sammen med relevante aktører i utdanningssystemet, videreutvikle tilbudet
• å vise til rollemodeller på ulike utdanningsnivåer (Jenter&teknologi, Menn i helse og WorldSkills Norway tjener som eksempel)

Gruppen innser at rekrutteringen til yrkesfag bygger på faktorer som delvis ligger utenfor utdanningspolitikkens ansvar. I Meld. St. 14 (2022–2023) bemerkes det at mindre attraktive lønns- og arbeidsforhold har direkte negativ innflytelse på rekrutteringen til utdanningene, samtidig som avgangen fra yrket blir stor.17 Tiltak innenfor utdanningssektoren vil i slike tilfeller ha mindre å si for tilgangen på kompetent arbeidskraft. Videre vil mye deltidsarbeid, undersysselsetting og høyt sykefravær føre til at det må utdannes uforholdsmessig mange kandidater for å dekke arbeidskraftbehovet. Men som påpekt ovenfor eksisterer det et betydelig rom for forbedring innenfor feltet. Å legge til rette for livslang læring og å fremme et bilde av fag- og yrkesutdanningene som utgangspunkt for livslang læring er viktig. Dette krever imidlertid en klargjøring av hva en utvidet forståelse av fag- og yrkesutdanningene innebærer, og hvordan en mulig framtidig veksling mellom skole og arbeid er mulig å få til økonomisk, institusjonelt og juridisk. Et kjernepunkt her er å innføre fleksible godkjenningsordninger som gjør det mulig for enkeltindivider å få dokumentert, verdsatt og kombinert erfaringer og kompetanse gjennom hele karrieren. Dette er ikke en særnorsk utfordring. OECD (2023) framhever (se kapittel 3.7), at bedre ‘transitions’ (individuelle overganger mellom institusjoner, sektorer og nivåer) er en forutsetning for en framtidsretting av yrkesutdanningene (se 3.1).

Utdanningene må tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger

Ambisjonen om å gjøre yrkesfag tilgjengelig for større grupper, ikke minst for voksne og de som av ulike grunner står utenfor skole og/eller arbeidsliv, gjør at det må tas mer hensyn til individuelle forskjeller i forutsetninger og behov. I opplæringsloven gis det handlingsrom, og en mulighet til å fravike hovedmodellen (2 + 2), men det er organisatoriske utfordringer med å bruke andre modeller. Utfordringen framover består i å balansere et oversiktlig hovedsystem med fleksible ordninger som øker gjennomføringsgraden. På videregående nivå eksisterer det allerede i dag et betydelig handlingsrom som kan utnyttes mer systematisk:

• Eksisterende forsøk med modulisering av læreplaner og modulbasert opplæring for voksne kan gi grunnlag for mer generelle ordninger. Det foreligger imidlertid et stort behov for å systematisere erfaringer innenfor feltet; enkelte aktører frykter at moduler medfører fragmentering og tap av kvalitet. Tiltaket evalueres.
• De omfattende internasjonale erfaringene, negative og positive, knyttet til modulisering har kun i begrenset grad blitt anvendt i Norge. Her ligger det et betydelig rom for læring som kan utnyttes bedre.
• Flere land (Cedefop, 2023b) har i de senere årene gjennomført viktige endringer innenfor sine yrkesutdanninger med fokus på individuell tilpasning. Disse reformene bygger ikke minst på introduksjonen av individuelle læreplaner som tar hensyn til enkeltelevenes forutsetninger og ambisjoner. Dette gjør det mulig å synliggjøre individuelle behov, for eksempel voksne med erfaring eller personer med særskilte behov (utenforskap).
• Realkompetansedokumentasjon og vurdering framstår som sentrale virkemidler for en mer individtilpasset utdanning. Med utgangspunkt i dagens ordning er det mulig å se for seg et mer omfattende system som gjør det mulig å sammenkoble, dokumentere og verdsette kompetanse gjennom hele livet fra utdanning og arbeid (se kapittel 2 og europeiske erfaringer slik de nylig er sammenfattet av Cedefop).
• Rådgivningstjenestene i utdanning (på alle nivåer) og knyttet til NAV må sees i sammenheng med verktøyene listet ovenfor.
• Rollen til «mini-kvalifikasjoner» (micro-credentials) har på europeisk nivå (EU-rådet, 2022) blitt lansert som et fleksibelt supplement til eksisterende utdanninger, særlig på høyere nivå. Eksisterende forskning (Cedefop, 2023c) peker mot fordeler og ulemper ved denne tilnærmingen. En systematisk vurdering av deres mulige rolle i norske yrkesutdanninger bør vurderes.

Gruppen er klar over at det foregår utviklingsarbeid innenfor en rekke av de nevnte områdene. Svakheten er at dette arbeidet knyttes til enkeltsektorer og i liten grad ser på sammenhengen mellom disse. Dette betyr at enkeltindividers behov for å veksle mellom utdanning og arbeid, og dermed mellom ulike sektorer, institusjoner og nivåer, ikke tydeliggjøres. Dette gjelder for eksempel realkompetansevurdering hvor ulike ordninger eksisterer i videregående og høyere utdanning, men hvor det mangler en sammenkobling. Denne manglende sammenkoblingen gjør seg også gjeldende mellom utdanningssystem og arbeidsliv. Individuell tilpasning må bety at enkeltpersoner kan bygge utdanning gjennom å kombinere læring i ulike institusjoner og sektorer.

Gjennomføringen av yrkesfag må styrkes

Til tross for en økning i gjennomføringen av yrkesfaglig utdanning er det fortsatt for mange som ikke fullfører18. Figur 3.1 viser dette.

Forstørr bilde

Figur 3.1 Andel elever som fullfører på normert tid i videregående opplæring, fordelt på utdanningsprogram og år. Prosent

Kilde: Gjennomføring i videregående opplæring. Statistisk sentralbyrå.

Fullføringsreformen (Meld. St. 21 (2020–2021)) peker mot løsninger delvis i tråd med det som er anført i delkapitlene ovenfor. I tråd med dette er det nå (for eksempel) vedtatt at modulstrukturert opplæring skal innføres for nivået under videregående og i videregående opplæring for voksne fra august 2024. Det utvikles modulstrukturerte læreplaner i 7 fag på nivået under videregående og i 13 lærefag i videregående. Formålet er at modulstrukturert opplæring skal legge til rette for en fleksibel opplæring som bygger på den voksnes medbrakte kompetanse, og at opplæringsløpet tilpasses den voksnes behov og livssituasjon.

Når det gjelder høyere yrkesfaglig utdanning, ligger fullføringsgraden de seneste år på mellom 63 og 65 prosent, se figur 6 nedenfor, noe som er høyere enn fullføringstall på bachelornivå.

Tabell 3.1 Fullføringsgrad høyere yrkesfaglig utdanning

Tala for 2021 i tabellen er ikkje korrigert med ekstra semester (normert tid + 1 semester) og er dermed lågare enn tidligare år.

Kilde: DBH-F

En vellykket gjennomføring av et læringsløp krever et tett samarbeid mellom utdanningssystem og arbeidsliv. De tiltakene og verktøyene som er listet i delkapittel 3.3.3 ovenfor, må derfor utprøves og (eventuelt) iverksettes i et tett samarbeid mellom alle relevante aktører. I denne sammenhengen er det viktig å se på gjennomføring som noe mer enn gjennomføring av videregående nivå. Gjennomføringsgraden i høyere yrkesrettet utdanning er av betydning, likeså hvordan etter- og videreutdanninger og læring i arbeidslivet utnyttes ulikt av ulike grupper og ulike fag. NOU 2019: 2 Fremtidige kompetansebehov II — Utfordringer for kompetansepolitikken peker på et grunnleggende problem når det gjelder deltakelse i livslang læring: Deltakelse i utdanning og opplæring i arbeidslivet avtar med alder og øker med utdanningsnivå. NOU 2019: 2 peker likevel på at det «i Norge er […] relativt høy deltakelse i utdanning og opplæring i arbeidslivet sammenlignet med mange andre land. Dette gjelder særlig for gruppene med svakest kompetanse, noe som gir et godt grunnlag for kompetanseutvikling for alle» (NOU, 2019:2, s. 69).

Fag- og yrkesutdanningene må orientere seg mot inkludering og reduksjon av utenforskap

Yrkesfagene spiller en viktig rolle for inkludering av voksne som står utenfor skole og arbeidsliv, herunder for eksempel unge voksne, personer med nedsatt arbeidsevne eller personer med innvandrerbakgrunn. Disse utfordringene varierer mellom og innenfor regioner og henger nøye sammen med hvordan generelle utfordringer knyttet til etter- og videreutdanning, rekvalifisering og gjennomføring møtes. Utfordringene er også knyttet til måten systemet, strukturelt og innholdsmessig, tilpasser seg enkeltpersoners behov og forutsetninger. Gruppen peker på følgende utfordringer:

• Det er en utfordring å få voksne som mangler videregående opplæring, til å ta videre utdanning (tilsvarende er det få av de som faktisk tar videregående utdanning i voksen alder, som bygger videre på denne). Dette kan ha mange årsaker, men dårlige skoleerfaringer og lav motivasjon er faktorer. Her mangler det kunnskap.
• Læreplanene må formuleres på en måte som gjør det klart at et læringsutbytte kan nås på ulike måter og med ulik bruk av tid. Læringsutbyttebeskrivelsene må også åpne opp for vurdering av realkompetanse og erfaringer fra tidligere utdanning og arbeid. En slik brukertilpasning av læreplanene gjør det mulig for individer med ulike forutsetninger å arbeide i retning av en kvalifikasjon (eller delkvalifikasjon).
• Inkludering forutsetter individuell tilpasning og kan slik sett sees i sammenheng med punktene listet i 3.3.3 ovenfor. Både klare opplæringsavtaler, modulbasert opplæring (slik som vedtatt i ny opplæringslov), en styrking av realkompetansevurdering og bruk av individuelle læreplaner kombinert med opplæringsavtale på arbeidsplassen kan bidra til bedre resultater.
• Arbeidslivet har en særlig rolle å spille for inkludering gjennom å legge til rette for tilrettelagt praksis, gjerne støttet gjennom verktøyene listet ovenfor.
• Karriereveiledning og rådgivningstjenestene har en helt avgjørende rolle å spille, og det kreves et bedre samspill mellom rådgivning i NAV og karriereveilening i utdanningssystemet. Her kan vi observere ulike erfaringer og tilnærminger i ulike regioner, og det eksisterer et behov for samling av erfaring og utprøving av tilnærminger.

Disse punktene antyder delutfordringer innenfor et felt som krever høy prioritet framover. Utenforskap er kostbart, både materielt og emosjonelt, og en systematisk satsing på tvers av fag, sektorer og institusjoner kan bidra til å redusere disse kostnadene.

3.3 Fag- og yrkesutdanningenes innhold og relevans må styrkes og være framtidsrettet

Yrkesfagenes innhold må oppdateres og utvikles kontinuerlig. På videregående nivå illustreres dette gjennom en serie av læreplanreformer (1994, 2005, 2020) som avspeiler endringer i kunnskaps- og kompetansebehov i arbeidsliv og samfunn. Disse læreplanene er utviklet i et tett samarbeid mellom utdanningssystemet og arbeidslivet og innebærer at de aktuelle bransjene spiller en aktiv rolle. Innenfor høyere yrkesfaglig utdanning er studieplanarbeidet mer desentralisert og knyttet til enkeltinstitusjoner, men også her er arbeidslivet og bransjene tett involvert19. Gruppen observerer en rekke dilemmaer knyttet til utviklingen og oppdateringen av læreplaner.

• Hvor ofte må læreplaner oppdateres for å sikre innholdsmessig kvalitet og arbeidslivs- og samfunnsrelevans?
• Hvordan kan læreplaner kombinere og balansere ulike typer kunnskaper og kompetanse, for eksempel grunnleggende kunnskaper (språk og matematikk), tekniske og fagspesifikke ferdigheter og generell kompetanse (kommunikasjon, teamarbeid osv.)?
• Hvordan kan læringsutbytte uttrykkes på en måte som gjør at elever/lærlinger/studenter med ulike forutsetninger kan gjøre bruk av dem?

Utfordringene knyttet til «framtidssikring» av yrkesutdanningenes innhold krever et tett samarbeid mellom utdanningssystem og arbeidsliv. Dette samarbeidet må ta hensyn til at dagens yrkesutdanninger må arbeide mot flere målsettinger samtidig. Mens en systematisk oppdatering av tekniske og spesialiserte ferdigheter er nødvendig, i lys av teknologisk utvikling, er det også avgjørende å utstyre elever og lærlinger med grunnleggende kunnskaper og generell kompetanse som gjør dem i stand til å håndtere endringer som ikke kan forutsies i dag. En framtidssikring innebærer også at hensynet til «det fremragende» balanseres med målsettingen om inkludering av så mange som mulig.

Bedre dialog mellom utdanning og arbeidsliv

Arbeidsgruppen peker på at utvikling av nye utdanningstilbud og endringer i læreplaner er nødvendig for å følge arbeidslivets kompetansebehov. Det påpekes også som en utfordring at endringsprosessene går over lang tid. Etter fagfornyelsen er det etablert et mer dynamisk system for endringer. Det er etablert en søke-/forslagsportal på Utdanningsdirektoratets sider, og endringsforslag behandles løpende. De faglige rådene er involvert i arbeidet og endringene, gjøres etter dialog med rådene. Fra 2010 og fram til i dag er det etablert om lag 20–25 nye fag. I tiden framover er det viktig å videreutvikle arbeidsmetodene på en måte som gjør det mulig å (raskere og mer effektivt) kombinere eksisterende og nye kunnskaps- og kompetansebehov. Når det gjelder planlegging og videreutvikling av fagskolenes studier, er det viktig å bygge systematisk på innspill fra relevante bransjer og regioner. Det er derfor av stor betydning å utvikle bedre metoder og systemer som fanger opp kompetansebehovene i arbeids- og samfunnsliv, men som også er i stand til systematisk å omsette disse til relevante læreplaner og gode undervisningsopplegg, på alle nivåer og i alle delsektorer.

• Den kontinuerlige dialogen (jf. Cedefop (2022) knyttet til «tilbakeføringssløyfen») mellom utdanningssystem og arbeidsliv (bransjer) må styrkes slik at erfaringer og behov fanges opp systematisk og ut fra en gjennomarbeidet metodikk. Denne metodikken må baseres på eksisterende erfaringer fra fagområder og bransjer.
• Utviklingen av et felles erfaringsgrunnlag tar som utgangspunkt i at det i dag er for store forskjeller, for eksempel når det gjelder kapasitet og ressurser, mellom regioner, fagområder og bransjer, samt integrering og utvikling av nye kunnskapsfelt og fagområder.
• Innholdet i læreplaner og nasjonale planer må tilpasses voksne som søker etter- og videreutdanning og rekvalifisering.
• Erfaringene fra studieplanarbeidet innenfor høyere yrkesfaglig utdanning må samles og brukes som utgangspunkt for framtidssikring og kvalitetsutvikling.
• Erfaringer og kunnskaper om modulisering av læreplaner og nasjonale planer krever mer systematisk innsamling og bearbeiding av (se delkapittel 3.2).

Fag- og yrkesutdanningene må orientere seg mot fremragende og verdensledende yrkesutdanning

Yrkesutdanningene opererer ikke i et nasjonalt tomrom og vakuum, men må systematisk forholde seg til kompetansebehov som defineres både nasjonalt og internasjonalt. Generelt kan yrkesfagene derfor i langt større grad enn i dag lytte til og gjøre systematisk bruk av internasjonale erfaringer. Dette gjelder for alle nivåer og alle fag og tjener til å synliggjøre hvilke standarder og kompetansemål som skal gjelde. Videre er det sentralt å legge til rette for praksis og studieopphold i andre land. Mens dette er vanlig innenfor UH-sektoren, er dette noe som må styrkes og videreutvikles innenfor yrkesutdanningene (støttet opp gjennom deltakelse i Erasmus+ og bruken av kredittoverføringssystemer som ECTS). Deltakelsen i internasjonale konkurranser som EuroSkills og WorldSkills er også viktige og tjener til å synliggjøre hva som forventes av en verdensledende yrkesutdanning. Gruppen observerer en rekke utfordringer og muligheter innenfor dette området:

• Dagens satsing på sentre for fremragende høyere yrkesutdanning må videreføres.
• Mulighetene til internasjonalt samarbeid (for eksempel gjennom Erasmus+) må utnyttes bedre.
• Læreplanarbeidet må mer systematisk se til relevante eksempler utenfor Norge for inspirasjon og for å etablere referansepunkter for videre utvikling.
• I læreplanarbeidet må det stilles spørsmål ved «det uforutsigbare», og hvordan elever, lærlinger og studenter kan håndtere endring og omstilling i arbeidslivet, hva angår både tekniske ferdigheter og generell kompetanse.
• Konkurranser må utnyttes for å inspirere innsats lokalt, regionalt og nasjonalt.
• Søkelyset må rettes mot fremragende kompetanse i høyere yrkesfaglig utdanning og systematisk bygge på relevante erfaringer utenfor Norge.
• Det må vurderes hvordan etter- og videreutdanningene kan ta i bruk mikro-kvalifikasjoner for å spisse kompetanse og for å oppnå større fleksibilitet (som et av flere verktøy).

Systematisk og kontinuerlig forbedring av kvalitet

Yrkesfagenes omdømme, relevans og effekt påvirkes direkte av kvaliteten på opplæringen i skole og lærebedrift. På et overordnet nivå er det sentralt at «tilbakeføringssløyfene» mellom utdanning og arbeidsliv, mellom skoler og bedrifter/virksomheter, og mellom lærere/instruktører og elever/lærlinger studenter kontinuerlig styrkes og utnyttes. Planlegging, implementering, evaluering og justering er begreper og aktiviteter som henger nøye sammen og må kontinuerlig gjentas20. Et godt forankret kvalitetssystem er viktig for å identifisere utfordringer og svakheter. Gruppen peker på en rekke utfordringer som delvis overlapper:

• Fag- og yrkesutdanning, slik som definert av arbeidsgruppen, framstår som et fragmentert felt uten noen overgripende tilnærming til kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. Dette betyr at forskningsbaserte evalueringer, konsulentoppdrag og prosjekter igangsettes uavhengig av hverandre og uten at resultater sees i sammenheng.
• Fag-og yrkesutdanningene mangler i dag en overordnet kvalitetssikringstilnærming som gjør det mulig å danne seg et helhetlig bilde av utfordringer og muligheter innenfor feltet.
• Det bør vurderes hvorvidt det europeiske systemet for kvalitetssikring innenfor fag- og yrkesutdanningene (EQAVET) kan tjene som inspirasjon til en overgripende kvalitetstilnærming. Denne tilnærmingen er utviklet over de siste 20 årene, og Norge har (formelt om ikke reelt) støttet tilnærmingen.
• Arbeidsgruppen erfarer at kvalitetsarbeidet i regi av fylkeskommunene varierer og i ulik grad påvirker utdanningene i skolene og lærebedriftene. Med utgangspunkt i at regionene har utviklet ulik praksis er det viktig å hente inn erfaringer ettersom disse kan danne grunnlag for forbedringer nasjonalt.
• Ethvert kvalitetssystem krever systematisk innsamling, og eksisterende elev-, lærling- og kandidatundersøkelser danner utgangspunkt for videre arbeid.
• I høyere yrkesfaglig utdanning er dette ansvaret for kvalitet lagt til den enkelte fagskole, som selv har ansvaret for utvikling og kvalitetssikring av utdanningene. De har arbeidslivet representert i styrene, og har etablert konkret samarbeid med arbeidslivet som sikrer tilbakemelding/tilbakeføring av kunnskap om hvordan utdanningene treffer. De har også selv mandat til å endre utdanningene.

3.4 Forskning, utvikling og formidling må styrkes

Som pekt på i kapittel 2 investeres det i konsulentoppdrag, evalueringsprosjekter og forskningsprosjekter hvor hensikten er å samle kunnskap og erfaringer som innspill til utviklingen av politikk og praksis. Gruppen vurderer imidlertid at omfanget av denne virksomheten er utilstrekkelig, og at systematikken ikke er god nok. I dagens situasjon er det vanskelig å si hvor kunnskapshull eksisterer, og hvorvidt eksisterende kunnskap brukes til å forbedre og videreutvikle utdanningene. Gruppen vurderer at denne utfordringen kan deles i to, knyttet til henholdsvis forskning og innovasjons- og utviklingsarbeid.

Systematisk kunnskapsutvikling og innsats mot forskning

Forskningen knyttet til yrkesfag er underprioritert og delvis avhengig av de oppdragsmidler som til enhver tid gjøres tilgjengelig gjennom departementer, direktorater, fylkeskommuner eller direkte fra partene i arbeidslivet. Det er videre klart at universitet og høyskoler, med forskning som viktig deloppgave, bare unntaksvis har rettet søkelyset mot fag- og yrkesutdanningene. Mens enkeltprosjekter kan frambringe viktig kunnskap, bygger de i liten grad på hverandre og kan bare unntaksvis bidra til en langsiktig oppbygging av forskningsbasert kunnskap. Dette problemet henger sammen med og forsterkes gjennom manglende prioriteringer fra forskningsrådets side. Forskerrekruttering og kompetanseoppbygging vanskeliggjøres av mangelen på langsiktig og forutsigbar finansiering. Mens et lite antall forskningsinstitusjoner (se kapittel 2.9) til tross for disse utfordringene har bygd opp forskningskompetanse, framstår disse som sårbare. En forskningssatsing innenfor feltet må forholde seg til nasjonale så vel som internasjonale erfaringer og utfordringer innenfor feltet, jf. delkapittel 3.3.2. Gruppen observerer følgende delutfordringer.

• Det kreves en systematisk oversikt over eksisterende norsk forskning innenfor feltet, hvilke temaer som er dekket, hvilke institusjoner som er involvert, og hva slags planer som foreligger. Dette vil kunne gi grunnlaget for en oppsummering av svakheter og styrker innenfor feltet og kan danne grunnlaget for en nasjonal forskningssatsing.
• Aktører innenfor feltet må gå sammen om en overordnet og helhetlig strategi for forskningsformidling.
• Det kreves en tettere kobling mellom norsk og internasjonal forskning på yrkesutdanninger. Sammenlignende studier vil kunne bidra direkte til utviklingen av fag og institusjoner.
• Fag- og yrkesutdanningsforskning må gis prioritet i Kunnskapsdepartementets forskningsstrategi og gjennom forskningsrådets prioriteringer. En langsiktig satsing er avgjørende for oppbygging av forskningskompetanse og kapasitet i relevante forskningsmiljøer.
• Yrkesfaglærere og instruktører bør gis muligheten til å systematisere og videreutvikle sine erfaringer og kompetanse, for eksempel gjennom master- og doktorgradsprogrammer.

En styrking av dette området krever ikke bare bedre oversikt over eksisterende forskning, men innebærer i like stor grad å identifisere forskningsbehov, sette en agenda for langsiktig satsing og bygge opp forskerkompetanse i yrkesfaglærerutdanningene.

Systematisk innovasjons- og utviklingsarbeid

En styrking av fag- og yrkesutdanningene krever systematisk innovasjons- og utviklingsarbeid. Slik virksomhet foregår i dag over hele feltet, men få eller ingen har en helhetlig oversikt over omfang og effekt. Arbeidsgruppen ser det som viktig at innovasjons- og utviklingsarbeid synliggjøres, og at resultater gjøres tilgjengelig og utnyttes på en bedre måte, også på tvers av fag, delsektorer, regioner og nivåer der det er relevant. Arbeidsgruppen vurderer det som alvorlig at eksisterende kunnskaper (for eksempel fra forskning) i for liten grad nyttiggjøres og omsettes til politikk og praksis. Erfaringene fra innovasjonsarbeidet må utveksles systematisk og deles nasjonalt. Gruppen har i drøftingen av delutfordringer pekt på en rekke områder hvor innovasjons- og utviklingsarbeid kan fremmes. Dette eksemplifiseres gjennom kapitlene 3.3 og 3.4 hvor en rekke utfordringer krever langsiktig utviklings- og innovasjonsarbeid (for eksempel knyttet til individuelle læreplaner; modulisering; realkompetansevurdering; rådgivning, et helhetlig kvalitetssikringssystem etc.). Arbeidsgruppen understreker at innovasjons- og utviklingsarbeidet krever et tettere samarbeid mellom de som samler inn og systematiserer erfaringer og kunnskaper (for eksempel forskning), og de som står ansvarlige for å omsette disse erfaringene og kunnskapene i praksis (forvaltning, utdanningsinstitusjoner, bedrifter/virksomheter og lærere og instruktører). Dette samarbeidet må gis langt større prioritet i tiden som kommer.

3.5 Rollen til yrkesfaglærere, instruktører og rådgivere må synliggjøres og styrkes

Det er etablert tiltak for etter- og videreutdanning knyttet til fag- og yrkesutdanningene med finansiering over statsbudsjettet. Et viktig formål med disse tiltakene er å synliggjøre og styrke rollen til yrkesfaglærere, instruktører, rådgivere og medlemmer av prøvenemnder som i det daglige og med utgangspunkt i ulike rolle og ansvar driver fram yrkesutdanningene. Arbeidsgruppen vurdere det slik at dette ikke er tilstrekkelig, og at ytterligere tiltak, i lys av den helhetlige og brede tilnærmingen til yrkesutdanninger skissert i kapittel 2, er nødvendige.

Fag- og yrkesutdanningene er avhengig av tilgangen på kvalifiserte yrkesfaglærere i skole og instruktører i bedrift/virksomhet. Dette krever solide lærerutdanninger og systematisk opplæring av instruktører. Begge gruppene har behov for relevante etter- og videreutdanninger som gir dem muligheten til å oppdatere seg når det gjelder pedagogiske så vel som fagspesifikke områder. Mens dette krever løsninger innenfor UH-systemet, ligger det i kortene at arbeidslivet spiller en viktig rolle i rekrutteringen av yrkesfaglærere og instruktører. Det er derfor behov for en mer systematisk satsing på rekruttering til feltet, støttet av partene i arbeidslivet. Yrkesfaglærerutdanningene er av avgjørende betydning for å styrke yrkesutdanningenes rolle framover. Disse utdanningene er i dag solid forankret innenfor universitets og høyskolesystemet (på nivå 6 i NKR) og må sees i sammenheng med de øvrige lærerutdanningene. En videreutvikling og styrking av yrkesfaglærerutdanningene krever imidlertid også en vektlegging av yrkesspesifikke forhold og de pedagogiske utfordringene disse skaper. Fagskolene har etter hvert tradisjon for å tilby fleksible utdanningsløp som er praksisnære og erfaringsbaserte, og som bygger direkte på yrkesfaglig utdanning i videregående skole samt praktisk yrkesutøvelse. Som vist i kapittel 3.3 er tilgangen på karriereveiledere og rådgivere med tilstrekkelig oversikt og kunnskap også av avgjørende betydning. Et tettere samarbeid mellom rådgivere innenfor ulike sektorer (NAV, utdanning på ulike nivåer) er derfor viktig.

Når det gjelder medlemmene av prøvenemndene, er dette en kategori som vies lite oppmerksomhet. Samtidig spiller de en viktig rolle når det gjelder å legge listen for hva som regnes for god kompetanse innenfor feltet. Her observerer vi forskjeller mellom fag og regioner, og det er et behov for systematisk innsamling av erfaringer.

Generelt eksisterer det et behov for arbeid langs følgende dimensjoner:

• Erfaringene fra dagens yrkesfaglærerutdanninger, med hensyn til rekruttering, omfang og kvalitet, må samles, systematiseres og analyseres.
• Erfaringene knyttet til instruktøropplæring, med hensyn til kvalitet og omfang, må samles, systematiseres og analyseres.
• Både yrkesfaglærere og instruktører krever etter- og videreutdanningsordninger som muliggjør oppdatering på pedagogikk så vel som fagspesifikk kunnskap og kompetanse.
• Erfaringene knyttet til rådgivning må, med hensyn til kvalitet og kobling mot andre sektorer (for eksempel NAV), samles, systematiseres og analyseres.
• Eksisterende erfaringer knyttet til prøvenemnder og evaluering må samles og analyseres.
• Prøvenemndene må sees på som en ressurs som gjør det mulig å observere det faktiske kunnskaps- og kompetansenivået elever og lærlinger har nådd ved endt utdanning. Deres erfaringer nyttiggjøres i for liten grad.

Disse delpunktene peker mot områder hvor det er behov for mer systematisk innsamling, analyse og utnytting av eksisterende kunnskaper og erfaringer. Dette forutsetter arbeid på tvers av institusjoner bransjer og yrkesgrupper.

3.6 Fag- og yrkesutdanningene krever en mer helhetlig samhandling og koordinering

I tråd med mandatet tar arbeidsgruppen det for gitt at den eksisterende og lovbestemte arbeidsdelingen mellom aktørene innenfor feltet ligger fast. Gruppen peker imidlertid på at det eksisterer et betydelig rom for forbedring innenfor dagens system, og at en styrking av yrkesutdanningene forutsetter bedre koordinering og samhandling mellom eksisterende aktører på tvers av institusjoner og nivåer. Gruppen observerer en tendens til fragmentering, hvor styring og koordinering skjer innenfor avgrensede «siloer», men i for liten grad mellom «siloene». Det at fag- og yrkesutdanningene ikke bare skjer på videregående nivå, men i økende grad også på høyere nivå og i form av etter- og videreutdanning i arbeidslivet, gjør at kompleksiteten og dermed også behovet for koordinering øker. Denne problemstillingen er ikke særegen for Norge, men preger yrkesutdanningene i andre land, som en konsekvens av disse utdanningenes økende kompleksitet og rolle (se også 3.7). Utfordringen består derfor i å styrke samarbeid og koordinering på tvers av aktører, institusjoner og delsystemer og slik bedre utnytte eksisterende ressurser, kunnskaper og erfaringer.

Behov for helhetlig styring, koordinering og samhandling mellom forvaltningsaktører og nivåer

Mens styringen av enkeltområder (videregående utdanninger, høyere yrkesfaglig utdanning, universitets- og høyskoleutdanninger, og etter- og videreutdanninger) er klart definert, framstår samhandlingen mellom de ulike delene som mer utfordrende. Dette blir særlig tydelig når den brede forståelsen av yrkesutdanninger legges til grunn. Gruppen har observert følgende delutfordringer:

• Mens Kunnskapsdepartementet har et klart overordnet styrings- og koordineringsansvar innenfor feltet, er det et behov for tettere koordinering med Nærings- og fiskeridepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Også koblingen til andre relevante fagdepartementer må kontinuerlig styrkes.
• Det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket (NKR) legger i dag viktige premisser for hvordan ulike deler av fag- og yrkesutdanningene samhandler. Det forhold at høyere yrkesutdanninger (fagskolene), er på nivå 5 (av 8) kan av noen oppfattes som en innsnevring. NKR-evalueringen 2023 foreslår å åpne opp for yrkesutdanninger også på høyere kvalifikasjonsnivåer, og at dette må vurderes i lys av tilsiktede og utilsiktede konsekvenser for det øvrige utdanningssystemet. Mesterbrevenes inkludering i NKR kan også sees på som en forutsetning for en bedre og mer helhetlig koordinering innenfor feltet.
• Det nyopprettede direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) og Utdanningsdirektoratet må arbeide tett sammen. Disse to direktoratene har et samlet ansvar for feltet (videregående, høyere nivå og etter- og videreutdanninger i og utenfor arbeidslivet) og framstår dermed som sentrale aktører i den videre utviklingen av norske yrkesutdanninger.

Det er behov for koordinering mellom samarbeidsrådet for yrkesfag (SRY) og nasjonalt fagskoleråd, særlig knyttet til overganger og livslang læring.

• Fylkeskommunene spiller en avgjørende rolle både for yrkesutdanningene på videregående nivå og for høyere yrkesfaglig utdanning (fagskolene). Fylkeskommunene spiller videre en viktigere rolle for generell kompetansepolitikk og har ansvaret for regionale kompetanseforum. Det ligger et betydelig rom for styrking av samhandlingen mellom fylkeskommunene, ikke minst gjennom mer systematisk utveksling av kunnskaper og erfaringer og gjennom felles initiativ med sikte på fornying og forbedring av feltet.
• Initiativet (også støttet gjennom EUs Erasmus+-program) til å etablere sentre for fremragende (høyere) yrkesfaglig utdanning peker mot et underliggende behov for å styrke samhandling mellom enkeltskoler i (og utenfor) Norge.

Samlet illustrerer disse punktene at det eksisterer et rom for bedre og mer helhetlig samordning og koordinering. Dette rører ikke ved lovfestede styringsprinsipper og arbeidsdeling, men synliggjør mulighetene som ligger i en styrket samhandling og koordinering.

Behov for bedre koordinering og samhandling mellom utdanning og arbeidsliv

Det er avgjørende at utdanning og arbeidsliv samhandler gjennom langsiktig og strategisk endringsarbeid for å utnytte begrensede ressurser, både menneskelige og økonomiske, på best mulig måte. Mens dagens trepartssamarbeid danner et godt utgangspunkt for et slikt samarbeid, må det kontinuerlig videreutvikles, ikke minst i lys av styrkingen av høyere yrkesfaglig utdanning og en sterkere vektlegging av livslang læring. Fag- og yrkesutdanningene står overfor en rekke utfordringer som ikke kan løses av utdanningssystemet alene, men som forutsetter aktiv medvirkning fra partene i arbeidslivet. Følgende forhold eksemplifiserer områder hvor bedre koordinering og samhandling er mulig:

• Systematikken i samspillet mellom utdanningssystem og arbeidsliv bør styrkes. Cedefop beskriver (2022) dette samspillet som en «kontinuerlig tilbakeføringssløyfe» hvor utdanningenes innhold (og relevans) utvikles med referanse til arbeidslivets erfaringer og behov. Kvaliteten på denne «sløyfen» varierer mellom fagområder og utdanningsnivåer og krever bedre samarbeidsformer og utviklingen av verktøy for innhenting og analyse av kunnskap (skills intelligence, jf. Cedefop, 2022).
• Bransjene spiller en avgjørende rolle for fag- og yrkesutdanningene, men arbeider ut fra ulike forutsetninger (store versus små fag, etablerte tradisjoner versus nye fag). En styrking av samarbeid mellom utdanning og arbeidsliv i både offentlig og privat sektor forutsetter en systematisk styrking av bransjenes kapasitet, ikke minst gjennom å bygge et felles kunnskaps- og erfaringsgrunnlag.
• En styrking av fag- og yrkesutdanningene på høyere nivå (også utover nivå 5 i NKR) forutsetter aktive innspill fra arbeidslivets parter. Partene i arbeidslivets rolle innen yrkesutdanning er ikke begrenset til spesielle utdanningsnivåer, men krever at partene – hver især og sammen – ser på hensiktsmessig organisering av trepartssamarbeidet uansett nivå eller om det er privat eller offentlig sektor som er i fokus.
• En revisjon av NKR kan brukes til å synliggjøre fag- og yrkesutdanningenes omfang og rolle overfor høyere nivåer og overfor kompetansetilbud og aktører som i dag ligger utenfor rammeverket (Mesterbrev og etter- og videreutdanninger i arbeidslivet).
• Arbeidet mot bedre kjønnsbalanserte yrkesutdanninger krever felles innsats fra aktører i utdanning og arbeidsliv basert på koordinert innsamling og deling av erfaringer og kunnskaper.
• Reduksjon av utenforskap og bedre arbeidslivsintegrasjon krever felles innsats på tvers av utdanning og arbeidsliv (og nivåer) og må baseres på koordinert innsamling og deling av erfaringer og kunnskaper.
• En framtidig prioritering av dokumentasjon og verdsetting av læring i arbeidslivet (realkompetanse) er en forutsetning for å virkeliggjøre læring gjennom hele livet og krever økt samarbeid og koordinering på tvers av utdanning og arbeidsliv.
• Arbeidslivets parter spiller en sentral rolle også på regionalt nivå, men har ulike forutsetninger når det gjelder ressurser og kunnskaper. Partenes rolle på regionalt nivå kan styrkes gjennom mer systematisk innsamling og deling av erfaringer og kunnskaper.

Disse punktene endrer ikke på den lovfestede arbeidsdelingen innenfor feltet, men viser at det eksisterer et betydelig rom for bedre samhandling og koordinering mellom utdanningssystem og arbeidsliv. Den utvidede forståelsen av yrkesutdanninger som er lagt til grunn for arbeidsgruppen arbeid, gjør det også nødvendig å vurdere nye samarbeids og koordineringsformer, for eksempel når det gjelder trepartssamarbeidet knyttet til høyere nivåer.

3.7 Nasjonale utfordringer i en internasjonal kontekst

Norske yrkesutdanninger utvikler seg ikke i et nasjonalt tomrom isolert fra andre lands erfaringer og utfordringer. Norge bygger på tradisjoner og prinsipper med historiske røtter utenfor landets grenser (for eksempel lærlingeordningen). En stadig sterkere internasjonalisering av teknologi og markeder innebærer i tillegg at norske yrkesutdanninger må forholde seg systematisk og aktivt til kompetanseutfordringer og -krav satt utenfor landets grenser. Dette påvirker hvordan vi betrakter utfordringene framover. To internasjonale studier av yrkesutdanningenes utvikling, OECDs Building future-ready vocational education and training systems (OECD, 2023b) og Cedefops Future of vocational education and training in Europe (Cedefop, 2023d) bidrar til å tydeliggjøre dette utfordringsbildet. Både OECD og Cedefop understreker at mens nasjonale yrkesutdanningssystem varierer i omfang og struktur, er det mulig å observere noen felles utfordringer som gjelder på tvers av landegrensene. Måten disse utfordringene møtes på vil direkte påvirke yrkesutdanningenes framtidige kvalitet og relevans.

OECD peker på fire avgjørende forhold knyttet til framtidssikring av yrkesutdanningene:

1. Fag- og yrkesutdanningene må bli bedre i å fange opp og å svare på arbeidslivets og samfunnets kompetansebehov (responsiveness). Dette gjelder utdanningstilbud på alle nivåer, men forutsetter uansett mer effektiv og kvalitativt bedre dialog mellom utdanningssystem og arbeidsliv. Utfordringen begrunnes i behovet for raskere oppdatering av avansert teknisk kunnskap.
2. Fag- og yrkesutdanningene må bli mer inkluderende og framstå som et relevant tilbud til så mange som mulig (inclusiveness). Dette forutsetter fleksible og individtilpassede ordninger som gjør det mulig å skreddersy utdanningene til individer med ulike forutsetninger og behov.
3. Fag- og yrkesutdanningene må gjøre det mulig å bygge kompetanse over tid og på tvers av sektorer og institusjoner (transitions) Dette er en forutsetning for livslang læring og krever også et fokus på individers evne til å håndtere usikkerhet og endring, noe som krever utvikling av generell kompetanse knyttet til kommunikasjon, samarbeid og problemløsning.
4. Fag- og yrkesutdanningene må legge større vekt på nyvinninger når det gjelder læringsformer og utdanningsinnhold (innovation). Dette forutsetter aktiv involvering av lærere, instruktører og andre profesjonelle innenfor feltet og illustreres gjennom behovet for å integrere ny teknologi i eksisterende tilbud.

Cedefop, med utgangspunkt i studier av de 27 EU-landene samt Island, Norge og Storbritannia, peker på tre hovedutfordringer som de europeiske fag- og yrkesutdanningene står overfor:

1. En styrings- og koordineringsutfordring som skyldes økende kompleksitet som følge av ekspansjon til høyere nivåer og økende prioritering av etter- og videreutdanninger. Økningen i antallet aktører betyr at tradisjonelle styrings- og koordineringsformer ikke strekker til. Koordineringsutfordringene hindrer enkeltindivider i å veksle mellom arbeid og utdanning og undergraver dermed målsettingen om livslang læring.
2. En utfordring med å framtidssikre utdanningenes innhold som delvis henger sammen med for lite systematisk dialog mellom utdanningssystem og arbeidsliv (i form av feedback loops og skills-intelligence), og hvordan man utvikler og kombinerer ulike typer kunnskaper, ferdigheter og kompetanse. Cedefop understreker betydningen av å oppdatere tekniske og spesialiserte kunnskaper og ferdigheter, men understreker samtidig at dette må bygge på et solid grunnlag av allmennkunnskap og generell kompetanse. Uten denne basisen vil evnen til omstilling og endring svekkes.
3. En utfordring i at fag- og yrkesutdanningene ikke lenger framstår som rene ungdomsutdanninger, men retter seg i økende grad mot voksne med ulike og til dels sprikende behov (excellence versus inclusion). Denne endringen i målgruppe – og dermed også målsetting- betyr at yrkesutdanningene må legge større vekt på fleksibilitet og individuell tilpasning. Dette er også en forutsetning for å håndtere utenforskap og sikre at individer med ulike forutsetninger får et tilbud.

Analysene fra OECD og Cedefop sammenfaller i betydelig grad. Begge organisasjonene tar utgangspunkt i at yrkesutdanningene er i ferd med å endre karakter og retter seg mot en bredere målgruppe (unge og voksne, individer i og utenfor arbeidslivet, grunnutdanning så vel som rekvalifisering). Dette har konsekvenser for hvordan tilbud tilpasses enkeltpersoners behov og forutsetninger, og hvordan man gjør det mulig å bygge kunnskaper og ferdigheter over tid og i vekselvirkning mellom utdanning og arbeid. Begge organisasjonene er opptatt av fag- og yrkesutdanningenes innhold og peker på at framtidssikring innebærer en kombinasjon av oppdaterte tekniske ferdigheter og solid generell kompetanse. Ettersom ingen kan spå i detalj hva som vil kreves om 10 eller 20 år, er det avgjørende at utdanningene gjør hver enkelt bedre i stand til å bedre håndtere usikkerhet og endring.